Принцип субсидиарности не подлежит применению в сфере исключительной компетенции ЕС. Это вполне естественно и логично, ибо в противном случае утрачивалось бы само значение этого принципа. Смысл же субсидиарности - в возможности выбора уровня решения и исполнения. Иначе говоря, субсидиарность должна дать ответ на вопрос о том, на каком уровне лучше и эффективнее осуществлять смешанную (или аналогичную по природе) компетенцию.

Принцип пропорциональности относится к другому, не менее важному измерению порядка функционирования ЕС. В соответствии с этим принципом вся деятельность ЕС по содержанию и по форме не должна выходить за пределы необходимого для достижения целей ЕС.

Механизм реализации рассматриваемых принципов детализируется в специальном Протоколе. Первоначально разработанный в связи с подписанием Амстердамского договора, он был существенно пересмотрен в последующем и в таком виде воспринят ДР. В части, касающейся участия национальных парламентов, он во многом перекликается с предшествующим ему Протоколом о роли национальных парламентов в ЕС. Именно поощрение их активного участия занимает центральное место и в обновленном Протоколе.

Протокол предусматривает создание специального механизма контроля за соблюдением принципа субсидиарности. На стадии, предваряющей решение о рассмотрении законопроекта, он в обязательном порядке направляется Комиссией (или другим инициатором проекта) непосредственно каждому национальному парламенту. Национальный парламент (или палата, если он двухпалатный) может в течение восьми недель принять мотивированное заключение по законопроекту. В случае, если Уз всех голосов, которыми обладают в сумме парламенты государств-членов (у каждого парламента их два), следовательно - 18 из 54 - поданы против одобрения проекта в связи с недостаточным учетом принципа субсидиарности, вносимый проект в обязательном порядке должен быть рассмотрен его инициаторами заново (более низкая цифра в % всех голосов предусмотрена, если рассматривается законопроект, относящийся к Пространству свободы, безопасности и законности). Получение отрицательного результата влечет за собой возможность трех вариантов решения. Он может привести к отказу от предложенного законопроекта, видоизменен или сохранен даже при условии соответствующей мотивации со стороны не согласных с его принятием. Процедура еще более усложняется, если против предложенного проекта высказалось большинство национальных парламентов. В этом случае созаконодатели - Совет и Европарламент - должны еще до завершения первого чтения в рамках общей законодательной процедуры выразить свое отношение к оспоренному проекту. В рамках общей законодательной процедуры они должны принять самостоятельное решение по вопросу о соответствии законопроекта принципу субсидиарности. Если большинство депутатов Европейского парламента и/или 55% членов Совета признают отсутствие такого соответствия, рассмотрение обсуждаемого законопроекта прекращается. Новая процедура применения принципа субсидиарности, предлагаемая ДР, носит значительно более жесткий характер, нежели предшествующая. Ее критики, однако, полагают, что подобная процедура может нанести ущерб законодательным полномочиям Европарламента и осуществлению законодательных инициатив Комиссией.

Первоначально контроль над субсидиарностью осуществлялся только на предварительной стадии, т.е. до вступления законодательного акта в силу. ДР предусматривает юрисдикционный контроль. В данном случае контроль осуществляется а postеriori. В судебном порядке оспаривается уже вступивший в силу законодательный акт. Специальная процедура в этих целях учредительным договором не создается, а используется процедура контроля над законностью. Возможность обжалования акта в связи с несоответствием принципу субсидиарности национальный парламент осуществляет косвенно. Официально вчинение соответствующего иска осуществляется государством - членом ЕС. Насколько эффективной окажется такая процедура контроля, может показать только судебная практика.

В новых учредительных договорах, образующих правовую основу ЕС, предусматривается закрепление общих принципов иностранной политики ЕС. Ее осуществление регулируется двумя группами постановлений. Те из них, которые относятся к прежней ОВПБ, сосредоточены в основном в разделе V ДЕС. Те, которые входили в компетенцию Сообщества, сгруппированы и частично систематизированы в части пятой ДФЕС. Однако в том, что касается общих принципов внешней деятельности ЕС, они объединены и изложены в рамках одной ст.21 ДЕС. В то же время ст.5 ДФЕС подтверждает эти принципы и устанавливает, что все они в равной степени относятся к деятельности, регулируемой постановлениями части пятой ДФЕС. Большинство конкретных принципов уже встречались и ранее в предшествующих актах. Но и манера их систематизации, и подача выстроены подобным образом впервые.

В качестве принципов-ценностей, которые ЕС стремится утвердить во всем мире, названы: демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость основных прав и свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, уважение принципов Устава ООН и международного права. ЕС намеревается развивать партнерские отношения со всеми третьими государствами и международными организациями, которые придерживаются тех же, что и ЕС, принципов, и выступает за коллективное (многостороннее) решение общих международных проблем.

Конечно, прокламируемые принципы не отличаются особой новизной. Это, впрочем, отмечают и сами учредители. ДЕС подчеркивает, что все эти принципы формулировались, начиная с образования Сообществ, и дополнялись и уточнялись по мере эволюции ЕС. Вместе с тем следует напомнить, что сфера внешних сношений изначально вообще не регулировалась учредительными актами Сообщества. Провал проекта ДОС надолго изъял эти вопросы из ведения Сообществ. Возобновили процесс лишь с принятием в 1986 году Единого европейского акта. Как раньше, так и поныне на ОВПБ (по ДР - ОИПБ) методы регулирования, свойственные Сообществу, не распространяются.

Прокламация общих принципов внешних сношений ЕС не ликвидирует серьезных различий между сферами деятельности, закрепляемыми в ДЕС и ДФЕС. Это неизбежно порождает их декларативность и придает внешней активности ЕС явно экспансионистский характер. Формулирование общих принципов и целей деятельности ЕС на международной арене, возможно, в перспективе будет содействовать сближению правовых устоев деятельности ЕС в различных областях. Пока реальных правовых предпосылок и оснований для единения и единства действий государств - членов ЕС на международной арене явно недостаточно.

европейский союз интеграционное объединение

Среди принципов, относящихся к определенным сферам жизнедеятельности ЕС, особо важное место занимают квалификационные характеристики права ЕС. В их число входят такие как принцип прямого действия, принцип верховенства, принцип интегрированности и юрисдикционной защищенности. Несмотря на то, что каждый из них уже давно в той или иной степени получил распространение и признание в ЕС, вокруг некоторых в преддверии подписания ДР вновь разгорелась полемика. Напомним в самом кратком виде содержание названных принципов.

Принцип прямого действия имеет два аспекта. Он предусматривает, во - первых, что нормы права ЕС применяются напрямую и не зависят от каких - либо разрешительных мер государств - членов ЕС. Во-вторых, они напрямую порождают права и обязанности частных лиц, возникающие на основе права ЕС.

Суд ЕС сам разработал и механизм реализации этого принципа. Он оформлен целой серией судебных решений, начиная с принятого по делу Ван Генд энд Лоос 5 февраля 1963 года. Первое постановление было снабжено многочисленными оговорками. Последующие уточнили его содержание и значение. Придали ему универсальный характер. Условия применимости нормы права ЕС (ее реализабельность или применимость) закреплены решением по делу Франкович и др. против Итальянской республики от 19 ноября 1991 года. Международные аспекты применимости права ЕС получили новую и порой оригинальную трактовку в последних решениях Суда (см. упоминавшиеся выше дело Симутенкова, дело МОКС и др.) Знание сути и механизма реализации принципа прямого действия права ЕС имеет весьма существенное значение для выстраивания отношений третьих государств с ЕС, в частности России и ЕС.

Принцип верховенства права ЕС казался до недавних пор достаточно утвердившимся и ясным. Впервые он был сформулирован в решении Фламино Коста против ЭНЕЛ от 15 июля 1964 года. и многократно уточнен и подтвержден последующей судебной практикой. Между тем именно он оказался в центре полемики в преддверии подписания ДР.

Более того, некоторые высшие национальные судебные или квазисудебные органы в своих постановлениях вновь оспорили его абсолютное значение. Не прошло предложение включить указание на верховенство права ЕС непосредственно в ДР. В конечном итоге было принято компромиссное предложение. Сформулировано оно крайне осторожно.

В Декларации № 17, одобренной МПК и прилагаемой к Договорам, записано следующее: "Конференция напоминает, что согласно неизменной практике Суда ЕС Договоры и право ЕС, адаптированное Союзом на базе Договоров, обладают верховенством по отношению к праву государств-членов в соответствии с условиями, которые дефинированы данной судебной практикой".

Межправительственная конференция сочла необходимым приложить к Заключительному акту МПК документ, подготовленный юридической службой

Совета, относительно верховенства права ЕС. В этом заключении содержится прямая ссылка на решение Суда ЕС по делу Коста от 15 июля 1964 года и цитируются его соответствующие положения.

Декларация не является, в отличие от протоколов, интегральной составной частью ДР. Она может быть оспорена. Тем не менее позиция ЕС заявлена достаточно ясно и четко. Хотя, может быть, и не столь категорично, как это было в проекте Конституции для Европы.

Интегрированность и юрисдикционная защищенность права ЕС означают, что во всех тех случаях, когда для урегулирования возникших проблем или споров необходимо применение права ЕС, национальная администрация и судебные органы обязаны применять право ЕС. В целях вынесения правильного решения национальные судебные органы, в случае если речь идет о применении права ЕС, могут использовать для этих целей преюдициальную процедуру. Она позволяет получить единственно легитимное толкование права ЕС. Согласно статистическим данным, почти 80% всех дел, связанных с применением права ЕС, рассматриваются национальными судами государств-членов. Остальные в рамках юрисдикции и установленных учредительными актами процедур разрешаются судебными органами ЕС (подробнее о судебной системе и правилах судопроизводства ЕС см. в разделе, посвященном институциональной системе ЕС).

К числу весьма важных принципов ЕС можно отнести, хотя и с определенной долей условности, горизонтальные положения Договоров. Под ними понимаются такие установления, которые пронизывают как бы всю или значительную часть деятельности и подлежат учету при подготовке и принятии правовых актов ЕС. Горизонтальные положения представляют собой предписания, отказ от следования которым может послужить основанием для оспаривания принятых актов или совершения основанных на них действий. Таковы, например, требования учитывать интересы здоровой экологии, защиты прав потребителей и др.

Не менее важное и в определенной степени универсальное значение имеют принципы, относящиеся к структурированию отношений внутри ЕС. Таков, например, принцип лояльного и добросовестного сотрудничества. Принципы равенства и лояльного сотрудничества закреплены в ст.4 ДЕС, солидарности - в ст.222 ДФЕС.

Принципы равенства государств-членов впервые включаются в учредительные акты. Это своего рода дань расширению ЕС. В большинстве своем вновь присоединившиеся члены - это средние и малые государства. Именно они были особенно заинтересованы во включении этого принципа в ДР. Принцип равенства перед Договорами предполагает равное ко всем государствам отношение и установление необходимых гарантий. Свое воплощение он находит преимущественно в формировании и структурировании институтов ЕС. Особенно это относится к порядку формирования Европейской комиссии и Суда ЕС. Показательно, что именно переход в перспективе к ротационному принципу членства в Комиссии стал одной из причин отрицательного голосования на референдуме в Ирландии. На саммите ЕС в декабре 2008 года было решено пойти на определенные уступки Ирландии с тем, чтобы обеспечить успех повторного референдума. В частности, было решено сохранить при формировании Комиссии принцип представительства всех государств-членов: одно государство - один представитель в Комиссии.

Одна из проблем, которая возникает при применении этого принципа, - урегулирование процедур принятия решений. Сложный баланс был достигнут за счет введения принципа двойного большинства (см. подробнее главу 5). Во время обсуждения проекта ДР вносилось предложение создать двухпалатный законодательный орган из Совета и Парламента. В первом каждое государство имело бы одного представителя (равенство государств). Во втором каждая страна имела бы депутатов пропорционально численности населения (равенство народов). Предложение не прошло.

Наряду с принципом равенства государств учредительные акты закрепляют также принцип равенства граждан. Он фигурирует как в ст.9 ДЕС, так и в ст.20 Хартии основных прав. Из этого принципа следует, что все граждане, находясь в равном положении, должны обладать правом на равное к себе отношение со стороны институтов, органов и организаций ЕС. Подобная постановка вопроса увязывается со статусом гражданина ЕС. Договор дефинирует как порядок его приобретения ("гражданами ЕС не рождаются, ими становятся"), так и тот объем прав, которыми они наделены по закону. Обязанность ЕС и его институтов - гарантировать равное обладание этими правами. Сами по себе эти права и свободы особой оригинальностью не отличаются (они описаны в ст.17-21 ДЕС и ст. 20-25 ДФЕС плюс постановления Хартии). Одна из существенных новелл, вводимых в статус гражданина, связана с появлением института народной законодательной инициативы. В любом случае принцип равенства граждан ЕС остается одним из важных элементов утверждения начал и принципов представительной демократии в рамках ЕС.

Оставлен без ответа со стороны ДР вопрос о возможности выхода из гражданства. Не решен вопрос о его утрате в случае выхода государства, к гражданству которого гражданин принадлежит, из состава ЕС. Единственное указание на то, что интересы частных лиц будут учтены, содержится в ст.7 ДЕС, предусматривающей наложение санкций на государство, не соблюдающее основные ценности и принципы ЕС.

Принцип лояльного сотрудничества ЕС и государств-членов требует от последних строгого и неукоснительного соблюдения права ЕС. В роли контролирующих инстанций выступают Комиссия и Суд. Согласно этому принципу государства-члены обязаны воздерживаться от каких-либо действий, способных нанести ущерб деятельности Союза и воспрепятствовать достижению преследуемых им целей. По мнению ряда исследователей, введение такого принципа подтверждает, что именно на государства-члены ложится основное бремя осуществления соответствующей исполнительной функции в рамках ЕС.

Принцип солидарности сформулирован и сравнительно подробно описан в ст.222 ДФЕС. Появление этой статьи само по себе не является нововведением. Причины новой редакции принципа и его закрепления в учредительном договоре вызваны потребностями усиления борьбы против террористических атак и организованной трансграничной преступности и необходимостью совместных действий при природных катаклизмах. В этих целях ЕС мобилизует все возможные ресурсы и средства, включая, в случае необходимости, военные для отражения нападения. Такого рода средства должны предоставляться в распоряжение ЕС государствами-членами. Договор детально устанавливает, как и для каких целей они будут использоваться. Решения по этим вопросам принимает Совет ЕС квалифицированным большинством голосов по предложению Комиссии и Высокого представителя по ОИПБ. В рамках Совета осуществляется также координация национальных усилий. В целях оказания гуманитарной помощи странам или регионам предусмотрено создание Европейского корпуса волонтеров по оказанию гуманитарной помощи (ст.214 (5).

Характеризуя отраслевые принципы, принятые и применяемые в ЕС, следует детально отслеживать порядок осуществления общих политик, организацию практической деятельности в главных областях (демократизацию, пространство свободы, эволюцию ЭВС и др.).

Литература

1. Бирюков М.М. Европейский Союз, Евроконституция и международное право. Монография. - М.: Научная книга, 2006.

2. Борко Ю.А. От европейской идеи - к единой Европе. - М.: Деловая культура, 2013.

3. Введение в право Европейского Союза. Учебное пособие / Под ред. Кашки - на С.Ю. - М.: Эксмо, 2008.

4. Взаимодополняемость ЕС и его государств-членов в области внешних действий и ОВПБ и ее влияние на отношения ЕС и Российской Федерации (Материалы международной конференции, проведенной в МГИМО (У) МИД России и МГЮА 28-29 сентября 2007 года) / Под ред. Энтина М.Л., Гален - ской Л.Н., Кавешникова Н.Ю. - СПб.: СКФ "Россия-Нева", 2008.

5. Горниг Г., Витвицкая О. Право Европейского Союза. Европейские сообщества. Правовая защита в Сообществах. Ответственность государств - участников. - СПб.: Питер, 2005.

6. Европа перемен: концепции и стратегии интеграционных процессов. Монография / Под ред. Глухарева Л.И. - М.: Крафт+, 2006.

7. Европейское международное право. Учебник / Отв. ред. Колосов Ю.М., Крив - чикова Э.С., Саваськов П.В. - М.: Международные отношения, 2005.

8. Зуев В.Н. Феномен наднационального хозяйственного механизма Европейского Союза. - М.: ГУ ВШЭ, 2007.

9. История европейской интеграции (1945-1994 гг.) / Под ред. Намазовой А.С., Эмерсорна Б. - М.: ИВИ РАН, 1995.

10. Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2010.

11. Клемин А.В. Европейское право и Германия. Баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. - Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2014.

12. Мухаева Н.Р. Право Европейского Союза: Учебное пособие для студентов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.

13. Перспективы развития отношений между Россией и ЕС: право, политика, энергетика (Материалы международных конференций, посвященных 10-летнему юбилею Института европейского права, новому в развитии европейского права и европейской интеграции, вопросам энергетики и проблемам обучения, проведенных в МГИМО (У) МИД России в 2006-2007 гг.) / Под ред. Энтина М.Л., Галенской Л.Н., Кавешникова Н.Ю. - СПб.: СКФ "Россия-Нева", 2008.

14. Правовые аспекты европейской интеграции. Материалы международных научно-практических конференций / Под ред. Энтина Л.М., Матвеевского Ю.А. - М.: МГИМО (У) МИД России, 2002.

15. Региональная интеграция и Европа / Под ред. Глухарева Л.И. - М.: Изд-во МГУ; 2011.

16. Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации / Под ред. Плоккера К., Николаева М. - М.: Ленанд, 2006.

17. Топорнин Б.Н. Европейское право. Учебник. - М.: Юрист, 1998.

18. Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества. Пер. с англ. / Науч. ред.В.Г. Бенда. - М.: Закон и право ЮНИТИ, 1998.

19. Хохлов И.И. Наднациональность в политике Европейского Союза. - М.: Междунар. отношения, 2007.

20. Энтин М.Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский Союз в 2004-2005 годах. Монография. - СПб.: СКФ "Россия-Нева", 2006.

Размещено на Allbest.ru