Именно такой подход на наш взгляд обеспечивает, с одной стороны, верховенство воли федерального собственника в вопросах осуществления им своих прав, с другой стороны, реализацию конституционного положения относительно совместного ведения Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Согласно Указа Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" основными направлениями региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношений на федеральном и региональном уровнях являются:

экологически обоснованное размещение производительных сил;

экологически безопасное развитие промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

рациональное использование природных ресурсов;

предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах Российской Федерации между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;

предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;

обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем;

совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2756.

Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов и недооценкой административно-правовых мер.

Указанная специфика государственного управления проявляется, прежде всего, в основных задачах и принципах управления в экологической сфере.

Основными задачами государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования являются обеспечение: реализации права государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы, их рационального использования и охраны, вод, охраны природных комплексов и окружающей среды, а также защиты конституционных и иных прав граждан и юридических лиц в экологической сфере.

В соответствии с указанными выше задачами должны быть в федеральном законодательстве сформулированы и основные принципы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. К сожалению, положения об основных задачах и принципах государственного управления в рассматриваемой области отсутствуют как в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", других актах природоохранного законодательства, так и в головных законах федерального природоресурсного законодательства.

Следует отметить, что некоторые из основных задач и принципов государственного управления сформулированы в общем, в виде основных положений природоохранного и природоресурсного законодательства и общих эколого-правовых требований к хозяйственной деятельности и природопользованию граждан и юридических лиц. Круглов В.В., Осинцев Д.В. К вопросу об экологических функциях федеральных органов исполнительной власти // Экологическое право. 2008. N 6

Все названные обстоятельства являются существенным недостатком законодательной деятельности, свидетельствуют о ее пробельности и соответственно негативным образом сказываются на правоприменительной деятельности федеральных и региональных государственных органов и органов местного самоуправления в экологической сфере.

Поэтому соответствующие нормативные положения об основных задачах и принципах государственного управления необходимо включить в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2009. N 11. Ст. 1261, а также головные законы природоресурсного законодательства с учетом специфики отдельных природных ресурсов как объектов государственного управления.

Таким образом, для нормального функционирования общества необходима эффективная научно обоснованная экологическая политика, потребность в которой в результате нарастания кризисных явлений в области экологии усиливается. Развитие общества не может рассматриваться в рамках традиционной «двух координатной» системы социально-экономических проблем.

Важной проблемой остается то, что в современной Конституции Российской Федерации фактически не определены конкретные механизмы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения экологической безопасности и процедуры их реализации.

Проблемы государственного управления в сфере охраны окружающей среды в пределах разграничения полномочий в указанной сфере деятельности связаны со следующимм:

Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федералами и регионами. Законодательная, административная да и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002 - 2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по "перетягиванию одеяла" двух уровней власти.

Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили к дублированию их полномочий. Даже несмотря на последний Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", которым полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля был наделен только один орган - Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом - Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия Тихомирова Л.А. Разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды: проблемы реализации // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009.

Таким образом, если раньше проблемы при разграничении полномочий в сфере охраны окружающей среды исключительно возникали между двумя уровнями власти, то теперь возникла некоторая неопределенность между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими смежные функции.

Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая Структура федеральных органов исполнительной власти. Настоящим Указом Президента РФ в ранее существовавшую Структуру федеральных органов государственной власти были внесены существенные коррективы: были образованы новые органы, некоторые ранее действующие органы - преобразованы и упразднены.

Изменения коснулись и федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль.

Так ранее государственный экологический контроль на федеральном уровне осуществляли два органа: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Отметим также, что согласно ранее действующей Структуре федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 24.09.2007 N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", Росприроднадзор находился в ведении Министерства природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство РФ; руководство деятельностью Ростехнадзора Правительство РФ осуществляло напрямую.

Таким образом, до вступления в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 государственный экологический контроль осуществлялся Ростехнадзором и Росприроднадзором. При этом критерием разграничения полномочий при осуществлении государственного экологического контроля являлись установленная сфера ведения и регулируемая область общественных отношений. Вместе с тем следует отметить, что и здесь с начала образования указанных органов возникали некоторые проблемы по разграничению некоторых полномочий. Прежде всего, речь идет об объектах государственной экологической экспертизы.

С вступлением в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 N 724 ситуация кардинальным образом изменилась. Так, Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России), которому были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (п. 7 Указа). При этом в ведение Минприроды России переданы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию. Некогда находившееся в ведении МПР России Федеральное агентство лесного хозяйство было передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ.

В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти, изменился и перечень их полномочий.

Теперь федеральный государственный экологический контроль осуществляет только Росприроднадзор. Ростехнадзор же осуществляет специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Однако ни Положение о Ростехнадзоре, ни иной нормативный правовой акт не раскрывают содержание специальных функций. И лишь анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что Ростехнадзор уполномочен осуществлять: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственный строительный надзор; нормирование в области охраны окружающей среды, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, за Ростехнадзором согласно Положению о нем остаются полномочия на проведение проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. И опять же, нет гарантии, что при реализации указанных полномочий функции Росприроднадзора и Ростехнадзора пересекаться не будут.

Таким образом, если совсем недавно проблема разграничения полномочий в области охраны окружающей среды особенно отчетливо приобретала межуровневый характер, то сейчас можно говорить и о ее внутриуровневой стороне. Несмотря на неоднократно проводимые реформы в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые не оставляли без внимания и систему государственного управления в сфере охраны окружающей среды, а также несмотря на неоднократное проведение кодификации российского законодательства, в том числе существенным образом изменившей содержание природоохранного законодательства и основные направления деятельности (функции и полномочия) органов исполнительной власти всех уровней, реализация некоторых полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ затруднена. При этом одной из причин является отсутствие четких критериев разграничения таких полномочий на законодательном уровне, а также наличие определенных пробелов и коллизий в системе действующего законодательства.

Глава 2. Деятельность органов местного самоуправления в обеспечении экологической безопасности на территории Сосновского муниципального района

2.1 Природоохранные полномочия органов местного самоуправления Челябинской области: проблемы реализации и правового регулирования

государство экология правовой администрация

Охрана окружающей среды как задача общегосударственного значения решается на всех уровнях публичной власти. Традиционно наибольший объем природоохранной компетенции концентрируется на федеральном уровне. Вместе с тем в последние годы в рамках проводимой административной реформы произошло заметное перераспределение природоохранных полномочий в пользу региональных органов государственной власти. Васильева М.И. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления: проблемы реализации и правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 19

В рамках реализации норм экологического законодательства возникает необходимость повышать эффективность работы органов, обеспечивающих экологическую безопасность, наладить их наиболее гармоничное взаимодействие.

Если до 31 декабря 2005 года политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федералами, то после 31 декабря 2005 года ситуация резко изменилась.

Так, 31 декабря 2005 года был принят долгожданный для регионов и неожиданный для федералов Федеральный закон N 199-ФЗ, который принципиально пересмотрел не только позиции ранее вступивших в силу законов, но и дальнейшее развитие законодательства об охране окружающей среды, как центра, так и регионов. Тихомирова Л.А. Разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды: проблемы реализации : Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009

Реализация природоохранных полномочий органами местного самоуправления должна происходить с учетом экологических интересов населения, а точнее - в целях защиты таких интересов при осуществлении на территории муниципального образования любой деятельности, влияющей на состояние окружающей среды, поскольку местное самоуправление по своему определению обеспечивает решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения (ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Такую мотивацию природоохранной деятельности органов местного самоуправления было бы целесообразно обозначить в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".

В целом в развитии муниципального и экологического законодательства намечаются тенденции усиления экологической составляющей в деятельности муниципальных органов. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды. Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2006. N 5

Так Правительством Российской Федерации и администрацией Челябинской области, на основе Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Челябинской области, исходя из понимания целостности и неделимости окружающей природной среды, единства интересов в ее сохранении и устойчивом развитии было заключено Соглашение "О разграничении полномочий в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности". О разграничении полномочий в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Челябинской области от 13 июня 1998 г. N 6 // Южноуральская панорама.1998. N 29. (от 1 июля)

Настоящим соглашением были установлены основные принципы по разграничению полномочий между Правительством Российской Федерации и администрацией Челябинской области.

Согласно данного соглашения стороны сотрудничают с целью проведения согласованной политики в области охраны окружающей природной среды, обеспечения того, чтобы деятельность промышленных, сельскохозяйственных и других предприятий, организаций и граждан на территории Челябинской области не наносила ущерба окружающей среде и здоровью населения.

По данным, приведенным в Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году", выбросы загрязняющих веществ в атмосферу Челябинской области от стационарных источников составили 970,4 тыс. тонн, в том числе твердых веществ - 301,3 тыс. тонн, оксида углерода - 354,4 тыс. тонн, диоксида серы - 207,5 тыс. тонн.

Выбросы в атмосферный воздух от автомобильного транспорта по Челябинской области составляют около четверти суммарных выбросов от стационарных и передвижных источников.

Качество воды в основных источниках Челябинской области при общем дефиците водных ресурсов остается неудовлетворительным. Наибольшую обеспокоенность вызывает состояние реки Миасс - источника питьевого водоснабжения Челябинского промузла.

Многие водоемы Челябинской области загрязняются недостаточно очищенными хозяйственно-бытовыми сточными водами, поверхностными стоками с полей, животноводческих хозяйств. Качество воды по целому ряду компонентов превышает предельно допустимые нормативы для водоемов рыбохозяйственного и рекреационного назначения.

По северной территории Челябинской области протекает река Теча (бассейн реки Тобол), которая по уровню загрязнения техногенными долгоживущими радионуклидами стронция-90 и цезия-137 исключена из хозяйственного пользования на всем протяжении в пределах Челябинской области. На берегах реки в четырех населенных пунктах проживает более 9000 человек.

На начало 2007 года на балансе предприятий Челябинской области имелось в наличии 528,7 млн. тонн отходов производства и потребления; образовалось за год 70,52 млн. тонн отходов, из которых использовано и обезврежено 29 процентов. С учетом передачи отходов для использования, обезвреживания, захоронения, размещения на конец 2007 года на балансе предприятий оставалось в наличии около 575,7 млн. тонн отходов (по данным Государственного доклада Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году").

В настоящее время на территории Челябинской области имеется 169 ООПТ, в том числе 20 государственных заказников, 1 курорт, 148 памятников природы (уникальные в природном отношении озера, боры, пещеры). Уникальные природные комплексы Челябинской области испытывают возрастающую антропогенную нагрузку, требуется осуществление мер по их охране и восстановлению. Об областной целевой Программе природоохранных мероприятий оздоровления экологической обстановки в Челябинской области на 2009 - 2010 годы (вместе с "Областной целевой Программой природоохранных мероприятий оздоровления экологической обстановки в Челябинской области на 2009 - 2010 годы"): Постановление Правительства Челябинской области от 18.06.2009 N 123-П ( в ред. от 17 сентября 2009 г.) // Южноуральская панорама. 29 сентября 2009 г. (спецвыпуск N 28)

В Красную книгу Челябинской области по состоянию на 1 января 2009 года занесены редкие и исчезающие растения и животные: 161 вид растений, 100 видов насекомых, 17 видов млекопитающих, 1 вид рыб, 48 видов птиц, 5 видов рептилий, другие виды фауны.

Сегодня на территории Челябинской области существует 122 охотничьих хозяйства, 3 охотничьих угодья общего пользования. Общая площадь указанных территорий составляет 7957,1 тыс. га или 91 процент от всей территории Челябинской области. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства юридическими и физическими лицами в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания передан органам государственной власти Челябинской области.

Наделение органов местного самоуправления Сосновского муниципального района отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2009. 21 января., Федеральными законами "Об охране окружающей среды" Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2009. N 11. Ст. 1261, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2009. № 48. Ст. 5733., Уставом (Основным Законом) Челябинской области и Законом "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды". О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды: Закон Челябинской области от 30 ноября 2006 г. N 76-ЗО (в ред. Закона Челябинской области от 31 марта 2009 г. N 362-ЗО) // Южноуральская панорама. 21 декабря 2006; 9 апреля 2009 г.

В рамках основных направлений охраны окружающей среды в Челябинской области на 2007 - 2015 годы Правительство Челябинской области разработало Концепцию основных направлений охраны окружающей среды в Челябинской области на 2007 - 2015 годы. О Концепции основных направлений охраны окружающей среды в Челябинской области на 2007 - 2015 годы: Постановление Правительства Челябинской области от 20 сентября 2007 г. № 192-П (в ред. от 16 апреля 2009 г. N 94-П) // Документ опубликован не был. Консультант Плюс.

Основные направления улучшения качества природной среды, обеспечение экологической безопасности в Челябинской области наглядно представлены на схеме 1 (Приложение 1). О принятии Стратегии социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года (вместе со "Стратегией социально-экономического развития Челябинской области до 2020 года"): Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 25 октября 2007 г. N 890 (в ред. от 28 август а 2008 г.) // Южноуральская панорама. 30 сентября 2008 г. (спецвыпуск)

Основными направлениями экологической политики Челябинской области в области улучшения состояния окружающей среды являются:

совершенствование системы управления;

снижение уровня загрязнения окружающей среды, в том числе за счет внедрения наилучших существующих технологий;

сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия;

разработка и совершенствование экономических механизмов рационального природопользования и внедрения экологически чистых технологий;

обеспечение экологической безопасности населения;

стимулирование научных разработок в области охраны окружающей среды и их внедрения;

широкое распространение экологических знаний, создание системы экологического образования на всех уровнях: дошкольного, среднего, среднетехнического, высшего и послевузовского. О Концепции основных направлений охраны окружающей среды в Челябинской области на 2007 - 2015 годы: Постановление Правительства Челябинской области от 20 сентября 2007 г. № 192-П (в ред. от 16 апреля 2009 г. N 94-П) // Документ опубликован не был. Консультант Плюс.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" были значительно расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды.

В связи с этим необходимо обеспечить разработку нормативных правовых актов Челябинской области, обеспечивающих возможность реализации указанных полномочий:

административных регламентов в области охраны окружающей среды;

порядков и условий использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности Челябинской области;

проекта закона Челябинской области "Об охране окружающей среды в Челябинской области";

проекта закона Челябинской области "Об отходах производства и потребления";

подготовку, внесение на рассмотрение Правительства Челябинской области положения о территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды на территории области, порядка ведения реестра объектов государственного экологического мониторинга Челябинской области.

Основным требованием, предъявляемым к работе органов исполнительной власти Челябинской области в сфере охраны окружающей среды, должна стать эффективность работы управляющей системы. Для ее обеспечения необходимо:

принять административные регламенты по исполнению функций в сфере государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

исключить возможность дублирования или отсутствия отдельных функций субъекта Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды в работе органов исполнительной власти;

организовать взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды;

организовать взаимодействие органов исполнительной власти Челябинской области с общественными движениями, организациями и политическими партиями по вопросам охраны окружающей среды.

Наделение органов исполнительной власти Челябинской области полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля не только за объектами регионального уровня, но и за объектами местного значения (в связи с ликвидацией муниципального контроля) требует пересмотра ряда правовых нормативных документов Челябинской области в этой сфере для обеспечения строгого соблюдения требований природоохранного законодательства всеми природопользователями.

Одновременно необходимо рассмотреть вопрос об аналитическом сопровождении контрольных функций.

Прежде всего, необходимо совершенствование законодательства Челябинской области в сфере охраны окружающей среды, формирование системы координационных советов (совещаний) по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования, создание и организация работы общественного и научного советов по экологически устойчивому развитию Челябинской области, совершенствование системы государственного экологического контроля на территории Челябинской области, обеспечение информационной поддержки принятия решений органами исполнительной власти Челябинской области в сфере охраны окружающей среды и природопользования, организация системы поощрений деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

2.2 Работа отдела экологии Админстрации Сосновского района по обеспеченю экологической безопасности на территории Сосновского муниципального района