Государственный контроль в Республике Беларусь: понятие и виды

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ

Для механизма регулирования общественных отношений недостаточно наличия хорошего законодательства, необходимо обеспечить его точное исполнение. Одним из важнейших способов обеспечения реализации исполнения решений органов государственной власти является контроль.

Государственный контроль возник давно, одновременно с появлением государственного управления. Его необходимость вытекает из потребности получения сведений о качестве деятельности, выявления отклонений и просчетов субъектов государственного управления при реализации соответствующих правовых норм [1, с. 580-581].

В различных странах концептуальные основы контроля и преимущественное использование тех или иных его форм зависят в значительной мере от уровня демократического развития государства, существующего политического режима, особенностей правовой доктрины и юридических традиций [2, с. 6, 9].

Исследованию вопросов контроля, в частности государственного контроля, придается особое значение, поскольку под влиянием мирового финансового кризиса продолжает совершенствоваться система государственного управления как в Республике Беларусь, так и в других странах.

Вопросам контроля много внимания уделено не только в работах советского периода, но и трудах современных белорусских и российских ученых. Они освещаются, в частности, в трудах Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, А.Б.Зеленцова, М.С.Студеникиной, В.Е.Чиркина, С.В.Степашина, А.М.Тарасова, Г.А.Василевича, А.Н.Крамника и многих других. Несмотря на большой объем научной литературы по контролю, не теряет своей актуальности и практической значимости изучение содержания понятия «государственный контроль», его видов и выработка предложений по их развитию и совершенствованию.

Основная часть

Слово «контроль» происходит от французского слова «controle» и обозначает проверку, а также наблюдение с целью проверки [3, с. 256]. Схожее определение контроля содержится и в толковых словарях русского языка. В толковом словаре В.И.Даля контроль определяется как учет, поверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся поверкой отчетов [4, с. 153], а в словаре С.И.Ожегова под контролем понимается проверка, а также наблюдение с целью проверки [5, с. 251]. Более развернутое определение контроля представлено в Большом юридическом энциклопедическом словаре: составная часть управления объектами и процессами с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому положению, предусмотренному законами, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями [6, с. 287].

В юридической литературе отмечается, что термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется довольно часто, что создает иллюзию изученности данного понятия. Однако анализ литературы по конституционному, административному праву, теории государственного управления показывает, что у ученых нет единого мнения относительно определения контроля.

В самом общем виде А.Б.Зеленцов определяет контроль как функцию, состоящую в выявлении отклонений фактических параметров управленческой деятельности от нормативных [2, с. 9].

Контроль, по мнению А.Н.Крамника, - соответствующий вид деятельности, осуществляемой субъектом контроля с целью получения достоверной информации о происходящих процессах в тех или иных сферах. А в качестве содержания контроля он называет внимательное наблюдение, изучение, исследование функционирования подконтрольного объекта, выявление состояния фактического положения с намеченными (предписанными) целями [1, с. 581-582].

М.С.Студеникина под контролем подразумевает самостоятельный вид управленческой деятельности, сущность которого состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица), и который включает выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков [7, с. 7].

В монографии С.М.Степашина «Конституционный аудит» контроль определяется как одна из необходимых функций управления и представляет собой систему мониторинга процесса функционирования управляемого объекта с тем, чтобы оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, точность и эффективность результатов их выполнения, выявить отклонения от этих решений, устранить негативные эффекты и осуществить корректировку действий [8, с. 20].

Наряду с определением контроля как функции управления, в литературе встречаются и такие его определения, как стадия управленческого цикла, форма обратной связи, способ обеспечения законности. В этих определениях нет противоречия, ибо все они характеризуют один и тот же процесс контроля как проверочной деятельности в различных аспектах, с разных точек зрения [7, с. 11-12].

Представляется обоснованной позиция А.М.Тарасова, что различные подходы не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия «контроль», сколько являются следствием рассмотрения данного феномена представителями различных научных направлений - политических, правовых, философских, управленческих, кибернетических, криминологических и др. [9, с. 144].

На основании вышесказанного полагаем, что наиболее распространенным является определение контроля как функции управления.

Контроль является органичной составляющей деятельности всех органов государства. Эффективность функционирования государства, его органов во многом зависит от эффективности государственного контроля, что и предопределяет актуальность исследования именно государственного контроля.

Все ученые сходятся во мнении, что определяющим признаком такого вида контроля, как государственный служит его субъект - государство в лице его органов, поэтому классификация видов контроля по субъектному составу получила наибольшее распространение. Так, в зависимости от природы, места и роли субъектов контроля выделяют государственный, общественный и частный контроль. Государственный контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - различные общественные организации, профессиональные союзы, а частный - специальные частные юридические и физические лица (аудиторские компании).

Как нет единого мнения относительно понятия «контроль», так и понятие и сущность государственного контроля многие ученые определяют по-разному.

Г.А.Василевич под государственным контролем понимает деятельность уполномоченных государственных органов по проверке уровня исполнения законов и иных правовых актов государственными органами, субъектами хозяйствования, организациями и гражданами [10, с. 114].

А.М.Тарасов определяет государственный контроль как законную (основанную на действующих нормативных правовых актах) деятельность системы компетентных государственных органов и их представителей по установлению отклонений (ошибок, нарушений, злоупотреблений) в исполнении как государственными органами, так и частными структурами требований нормативных правовых актов, а также принятию мер по устранению и предупреждению установленных в ходе контроля отклонений в будущем [9, с. 170].

В.П.Беляев приходит к выводу, что сущность государственного контроля заключается в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства в рамках своей компетенции, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, способов и результатов их достижения; принимают меры по предотвращению привлечения к ответственности виновных [11, с. 22-23]. В.П.Беляев также отмечает, что в широком смысле целями государственного контроля являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции Российской Федерации, ведение действий должностных лиц в правовом поле, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом [11, с. 23].

Главное назначение контроля в сфере государственного управления А.Н.Крамник связывает с обеспечением законности, под которой он подразумевает единообразное понимание и точное соблюдение действующего законодательства, и дисциплины в подконтрольных объектах в поведении граждан [1, с. 582].

Государственный контроль, являясь функцией государственного управления, направлен на обеспечение достижения целей и задач, стоящих перед государством. Посредством государственного контроля обеспечивается исполнение решений, принятых государственными органами, совершенствование системы государственного управления, повышение эффективности ее функционирования.

В теории административного права выработано два подхода к определению государственного управления:

1) государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения;

2) государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти [12, с. 31].

Учитывая эти два подхода при определении государственного управления, полагаем, что государственный контроль также следует определять в широком и узком смысле.

Под государственным контролем в широком смысле понимается деятельность органов государственной власти (Президента, органов представительной и исполнительной власти, судов и др.), осуществляемая посредством организационно-правовых способов и средств в рамках своей компетенции и направленная на обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом и повышение эффективности государственного управления.

Государственный контроль в узком понимании представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов и организаций, направленную на выявление нарушений законодательства, законности и целесообразности принятых решений в сфере деятельности органов исполнительной власти, а также на принятие мер по их предотвращению и предупреждению.

Следует отметить, что законодательно установленного определения государственного контроля в Республике Беларусь нет. Однако в Указе Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» [13] устанавливается перечень государственных органов (их структурных подразделений, территориальных органов, подчиненных организаций) и иных организаций, уполномоченных законодательными актами на осуществление контроля с указанием сфер контрольной деятельности.

Раскрытию сущности государственного контроля способствует рассмотрение различных видов его проявления. Деление государственного контроля на виды позволяет «глубже изучить контроль как общественное явление, а также лучше организовать реализацию данной функции в общей системе управления» [9, с. 156].

В зависимости от научных и практических задач классификация видов государственного контроля может быть основана на различных критериях.

Государственный контроль в зависимости от субъекта, его осуществляющего, подразделяется на: президентский, контроль представительных органов власти, контроль исполнительных органов власти, судебный контроль, контроль специализированных органов (Комитет государственного контроля Республики Беларусь, прокуратура).

Президентский контроль, в свою очередь, можно разделить на непосредственный (контроль осуществляется самим Президентом Республики Беларусь) и опосредованный (через специальные органы - Администрация Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь и др.).

По форме государственного устройства государственный контроль можно разделить на контроль республиканский и контроль органов местного управления и самоуправления.

По времени проведения контроль делится на предварительный, текущий и последующий. Основание для такой классификации контроля А.Н.Крамник и М.С.Студеникина связывают со стадией деятельности контрольного объекта, на которой проводится проверка [1, с. 589-590; 7, с. 14]. В общем, предварительный контроль проводится перед совершением каких-либо действий в целях предупреждения таких из них, которые могут оказаться нецелесообразными, нерациональными и незаконными. Например, Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет обязательный предварительный контроль конституционности всех законов, принятых Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобренных Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, до подписания данных законов Президентом Республики Беларусь (Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14) [14, пп. 1.1]. Текущий контроль проводится в процессе осуществления деятельности, проведения мероприятий. Последующий контроль - это контроль фактического выполнения решения.

По объему исследуемой деятельности выделяют контроль общий и специальный. В юридической литературе также можно встретить деление контроля в зависимости от масштаба распространения на всеобъемлющий и ограниченный [1, с. 587]. По сути это аналогичные классификации. Общий (всеобъемлющий) контроль охватывает все сферы деятельности подконтрольного объекта, а специальный (ограниченный) контроль осуществляется по какому-либо одному или узкому кругу вопросов.

Вышеперечисленные классификации и виды контроля относятся к государственному контролю как в широком понимании, так и в узком. Однако можно выделить и те классификации, которые характерны только для государственного контроля в узком смысле.

К одной из таких классификаций относится деление государственного контроля на внешний и внутренний в зависимости от характера взаимоотношений субъекта и объекта контроля. У различных авторов критерии для такой классификации называются по-разному: соподчиненность субъекта и объекта контроля [1, с. 587]; положение органа, осуществляющего контроль [2, с. 12]; организационная взаимосвязь контролирующего и подконтрольного объекта [7, с. 15]; направленность контроля [9, с. 162] и т.д. Внутренний (внутрисистемный) контроль осуществляется в отношении органов одной системы (системы исполнительной власти) и субъектами этой системы. Внешний (внесистемный) контроль проводится в отношении организационно неподчиненных объектов (органами, находящимися вне системы исполнительной власти). М.С.Студеникина называет внутренний контроль внутриведомственным, а внешний - надведомственным. Заслуживает внимания и ее позиция относительно соотношения внутри- и надведомственного контроля, согласно которой эти два вида контроля тесно взаимосвязаны на практике и что необходимо достигнуть их оптимального сочетания для своевременного принятия правильного решения [7, с. 15].

А.Б.Зеленцов отдельно выделяет такие виды государственного контроля, как контроль за лицами и контроль за актами, которые принято различать в зарубежном административном праве. Контроль за лицами касается поведения должностных лиц публичной администрации и призван обеспечить неукоснительное соблюдение ими должностных обязанностей. Контроль за актами, согласно А.Б.Зеленцову, имеет своим объектом правовые акты, принимаемые администрацией в процессе управленческой деятельности [2, с. 10].

Важное значение имеет также и следующая классификация: в зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор*, который ограничивается только проверкой законности [2, с. 10; 12, с. 762]. Контроль за целесообразностью административных действий и решений предполагает выявление своевременности, способов, средств и мотивов их осуществления, оценку эффективности и способности максимально отвечать публичным интересам с минимальным ущербом для индивидуальных прав и интересов. Он включает оценку административных действий с точки зрения разумности, эффективности и нравственности [2, с. 11-12]. Контроль за законностью призван выявить соответствие административных действий и решений закону. Режим законности обязывает административные органы и должностных лиц при реализации своих функций по обеспечению публичных интересов действовать на основе закона и в установленных им рамках [2, с. 10].

Многие административисты выделяют основные направления деятельности исполнительной власти [2, с. 13; 15, с. 320-321], которые также могут служить и основанием для классификации государственного контроля в узком понимании. Поэтому в зависимости от функциональной направленности различают контроль за выполнением служебных обязанностей; финансовый контроль (включающий бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный и др.); контроль за подбором и расстановкой кадров, государственной службой; контроль за соблюдением прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и др.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Контроль тесно связан с процессом государственного управления, и эффективное управление невозможно без наличия контроля. Вопросы понятия и видов государственного контроля в настоящее время не нашли должного отражения на уровне законодательства. Кроме того, современное состояние государственного контроля характеризуется множественностью органов, осуществляющих контроль, а, следовательно, и большим объемом нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля. В связи с этим представляется, что первоочередной является задача по совершенствованию нормативной базы на основе единого законодательного акта о государственном контроле.

ЛИТЕРАТУРА

государственный власть исполнительный контроль

1. Крамник, А.Н. Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник. - 2-е изд., испр. и доп. - Минск: Тесей, 2006. - 616 с.

2. Зеленцов, А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: учеб. пособие / А.Б. Зеленцов. - М.: Изд-во РУДН, 2002. - 190 с.

3. Словарь иностранных слов. - 18-е изд., стер. - М.: Рус. яз., 1989. - 624 с.

4. Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. / В.И. Даль. - СПб.: ТОО «Диамант», 1998. - Т. 2: И-О. - 784 с.

5. Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов; под общ. ред. Н.Ю. Шведовой. - 18-е изд., стер. - М.: Рус. яз., 1986. - 791 с.

6. Барихин, А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь / А.Б. Барихин. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Книжный мир, 2006. - 792 с.

7. Студеникина, М.С. Государственный контроль в сфере управления / М.С. Студеникина. - М.: Юрид. лит., 1974. - 160 с.

8. Степашин, С.В. Конституционный аудит / С.В. Степашин. - М.: Наука, 2006. - 816 с.

9. Тарасов, А.М. Президентский контроль: понятие и система: учеб. пособие / А.М. Тарасов. - СПб: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. - 644 с.

10. Белорусская юридическая энциклопедия: в 4 т. / редкол.: С.А. Балашенко [и др.]. - Минск: ГИУСТ, 2009. - Т. 2: К-О. - 584 с.

11. Беляев, В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.01 / В.П. Беляев; Саратов. гос. акад. права. - Саратов, 2006. - 55 с.

12. Бахрах, Д.Н. Административное право: учеб. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2007. - 816 с.

13. О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., № 510 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2010.

14. О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь: Декрет Президента Респ. Беларусь, 26 июня 2008 г., № 14 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - Минск, 2010.

15. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: Юристъ, 1998. - 432 с.

Размещено на Allbest.ru