Прокурорский надзор в РФ: сущность и общий порядок осуществления

«Оценивая итоги ушедшего года, следует отметить, что для большинства прокуратур главное состояло в том, чтобы проверки исполнения законов, расследование уголовных дел, участие в судах стали максимально эффективными.

За год через руки прокуроров и следователей прошло свыше 3 млн. дел и материалов. Следственным аппаратом окончено расследование около 118 тыс. уголовных дел, в том числе - 27 тыс. - об убийствах, более 7 тыс. - о коррупции и взятках. Выявлено 1 млн. 616 тыс. различных нарушений законодательства и 199 тыс. незаконных нормативных актов. В интересах общества и государства предъявлено 153 тыс. исков на миллиардные суммы. К ответственности привлечены почти 108 тыс. нарушителей закона.

На первое место нужно поставить защиту прав граждан, заботу о простых жителях городов и сёл, особенно слабо защищённых. Во многих регионах идут акции протеста, связанные с заменой льгот на денежную компенсацию. Люди перекрывают дороги, блокируют административные здания. Отчасти это происходит потому, что местные власти не хотят слушать людей, не принимают мер к исполнению положений закона. Стращают людей правоохранительными органами. Нельзя допустить, чтобы закон о замене льгот обернулся для граждан унизительным хождением по инстанциям.

Не менее важно обеспечить права граждан в жилищно-коммунальном секторе. Рынок потребительских услуг здесь формируется, не особенно сообразуясь с требованиями закона. Граждане вынуждены обращаться с жалобами на несоблюдение элементарных прав: отсутствие тепла, воды, необходимого ремонта. В некоторых регионах жителям каждый год приходится приспосабливаться к жизни, а по сути выживать.

Реагируя на такие нарушения, прокуроры внесли почти 5 тысяч представлений, трём тысячам виновным объявили предостережение, свыше тысячи их привлекли к административной ответственности. Во многих случаях прокурорское вмешательство позволило изменить положение, а людям получить тепло, воду и свет. Там, где нарушения носили уголовно наказуемый характер, расследованы уголовные дела. Их в субъектах Федерации оказалось 73.

Безусловно, не прокуратура должна ремонтировать теплотрассы, завозить топливо, контролировать работу коммунальных служб. Но через представления, иски и уголовные дела она должна заставлять должностных лиц выполнять возложенные на них обязанности. Не оглядываясь на высокое положение или социальный статус.

Основательно добавляет напряжения в обществе, нарушения, связанные с невыплатой зарплаты. Задолженность бюджетникам разных уровней, по данным Федеральной службы государственной статистики, составляет 1,3 млрд. рублей, а внебюджетных организаций в 13 раз больше. Реальная задолженность ещё выше. Далеко не все организации, особенно среднего и малого бизнеса, официально сообщают о размерах задолженности. Часто из-за боязни потерять работу люди вынуждены трудиться без соответствующего вознаграждения. Но там, где они доведены до крайности, люди устраивают пикеты, объявляют голодовки.

Надо признать, что в начале года многие прокуроры плохо следили за тем, что происходит в сфере оплаты труда. Вмешивались только тогда, когда ситуация, как говорится, припекла. Обстановка изменилась. Если за весь 2003 год расследовалось 109 дел, то в 2004 г. в десять раз больше.

В надзоре за исполнением законов главными были не только права граждан на оплату труда и пакет услуг в коммунальном секторе. В центре внимания были вопросы конституционной законности.

С 2000 года опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и почти 163 тыс. - органов местного самоуправления. Причин, по которым пока не удаётся обеспечить единство правового пространства, множество. В определённой мере сказывается фактор интенсивного обновления федерального законодательства. Новые законы диктуют необходимость приведения региональных норм в соответствующий правовой режим. Нередко проблема упирается в то, что до сих пор не завершено разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. Последние на свой страх и риск принимают правовые акты, не совпадающие с федеральными законами.

Нельзя сбрасывать и амбиции региональных элит. Особенно в вопросах, связанных с регулированием финансовых потоков и материальных ресурсов. Поэтому значительное количество нарушений допускается при издании правовых актов в бюджетной и налоговой сферах, регулировании оборота алкоголя и природопользования, регламентации услуг в жилищно-коммунальном секторе, лицензирования и предпринимательства.

Вместе с тем застарелой болезнью остаётся отставание надзора от развития событий. Опротестовываются и оспариваются акты, которые вступили в противоречие с федеральным законодательством ещё несколько лет назад. Ещё один приоритет - экологическая безопасность населения. Ежегодно прокурорами выявляется по 75-80 тыс. нарушений природоохранных законов.

Недавно прокуратура «вышла» на новую проблему: захоронение медицинских отходов. Здесь тоже нет порядка.

Особенно тревожит то, что нет порядка в обращении с радиоактивными отходами и ядерными материалами. В Мурманской области комплексы по хранению отработанного ядерного топлива построены в 60-е годы прошлого века. Они слабо «держат», морально и физически устарели. А ведь там хранится около 17 тыс. кубометров радиоактивных отходов.

Уголовная статистика, к сожалению, отражает не истинное количество совершенных преступлений, а негодную практику их регистрации. Сегодня милиция выполняет много функций. Но главная функция - это защита людей от преступных посягательств. А в сложившейся ситуации с регистрацией получается, что она объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется. Нет регистрации, значит нет преступления. Следовательно, нет и правосудия. А что есть? Есть издевательства над законностью и правами граждан. Есть весьма лукавые цифры. За год выявлено и поставлено на учёт преступлений, ранее известных, но не зарегистрированных, практически столько же, сколько в 2003 году. Больше всего снова в Москве и Санкт-Петербурге, Свердловской, Кемеровской, Новосибирской областях, Алтайском крае, Республике Татарстан. Счёт идёт на тысячи преступлений. Словом, милиция рубит сук, на котором сидит. А чтобы совсем не свалиться с дерева и показать хоть какие-то результаты своей деятельности, она прибегает к фальсификации многострадальной статистики.

К уголовной ответственности за преступления при регистрации заявлений и сообщений привлечено более 480 работников милиции. (Это в полтора раза больше, чем в 2001 году).

В рядах блюстителей правопорядка немало тех, кто ходит на грани преступления, либо давно её преступил. За 2001 - 2004 гг. «кривая» преступности среди работников милиции выросла в разы. Выявление этих фактов - заслуга в первую очередь Министра и службы собственной безопасности. Но до знания реального положения ещё далеко. Реальное положение очень хорошо знают и чувствуют на себе простые граждане. Это их обращения за помощью остаются без последствий. Это они видят, как стражи порядка шастают по ларькам, набивая карманы рублями да бутылками.

Что такой ситуации должны противопоставить прокуроры? Ответ очевиден, - продуманную и последовательную систему надзора. Остроту и принципиальность в реагировании на нарушения закона. Пока имеются лишь «островки» такой системы.

Никто не ориентирует на оценку только по количеству уголовных дел. Дело - это свидетельство того, что мы контролируем процесс, который ушёл в прошлое. А пора научиться работать на упреждение.

Прокуроры стали активнее использовать процессуальные полномочия для пресечения нарушений, допускаемых органами дознания и предварительного расследования. По сравнению с прошлым годом сократилось число лиц, в отношении которых производство по делу прекращено за отсутствием состава или события преступления, а также непричастностью к совершенному преступлению. Чуть меньше стало дел, расследованных в срок свыше установленного законом. Хотя их общее число остаётся весьма значительным.

Значительным остаётся и количество нераскрытых преступлений. Оно составило 1 млн. 264 тыс. От правосудия ушли сотни тысяч преступников. Не раскрыто 5635 убийств.

Ничего не изменилось в «головном» ведомстве МВД - Следственном комитете. Там, что называется, по определению должна работать элита профессионального следствия. Комитет своей результативностью должен задавать тон всей системе следственных органов МВД. А как он его задаёт можно судить по следующим данным. В штате Следственной части Комитета 52 следователя, плюс 12 начальников. За год они сподобились направить в суд 21 дело. Из них два вернулось на дополнительное расследование. Еще пять дел прекращены за отсутствием состава преступления. Вот и вся работа.

Другое подразделение Комитета МВД - управление по расследованию налоговых преступлений имеет такие же «впечатляющие» показатели. Тринадцать следователей и три начальника в суд направили два дела. Тринадцать дел были прекращены, в том числе 10 - за отсутствием состава преступления.

В последнее время от нашего внимания тихо ушла проблема защиты прав подростков, предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Между тем для этого нет никаких оснований. Подростки сегодня самая беззащитная часть российского общества.

Под воздействием фактической бедности, пьянства и побоев со стороны родителей, бездушного отношения чиновников подростки часто оказываются на улице, а оттуда прямиком попадают в объятия криминальной среды. На несовершеннолетних ежегодно приходится десятая часть всех уголовных преступлений. Приведу ещё несколько цифр. По данным социальной статистики число безнадзорных детей составляет около 700 тыс., а специалисты считают, что их около 4 млн. Среди подростков, доставленных в милицию за разные правонарушения почти 20 тыс. были неграмотны, а около 200 тыс. - имели только начальное образование.

Проблемам охраны прав несовершеннолетних призваны заниматься органы внутренних дел, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, комиссии по делам несовершеннолетних, многочисленные молодёжные и иные организации. Для этого имеется достаточно развитая нормативная база. Но, как известно, у семи нянек - дитя без глазу. При широкой распространённости таких преступлений, как вовлечение несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий или неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, число осуждённых по статьям 151 и 156 УК ежегодно не превышает полутора тысяч человек.

Теперь о задачах по борьбе с коррупцией» http://genproc.gov.ru/ru/news/news_current.shtml?2005/01/619.htm Выступление Генерального прокурора В. В. Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 21 января 2005 г.. Коррупция превратилась в реальную угрозу национальной безопасности России. Страна всё глубже погружается в трясину коррупции, которая резко снижает эффективность экономики, пожирая то, что создано честным трудом сограждан, усиливает нищету и социальное неравенство, расширяет пропасть между обществом и властью, превращает политику в сферу дележа национального богатства, разлагает нравственные устои общества, наносит ущерб престижу страны на мировой арене.

В связи с ростом коррупции и преступности в нашей стране назрела проблема реформирования органов государственной власти и управления, в том числе и органов прокуратуры, причём решить этот вопрос необходимо в законодательном порядке. Учёные-юристы и практики предлагают свои пути решения данной проблемы. Степашин С. в своей статье «Против криминализации России» Степашин С. Против криминализации России // Российская юстиция. - 2000. №1. предлагает антикоррупционную программу, одним из направлений которой он называет «приоритетное внимание государства к правоохранительным органам и судебной власти», считая, что прокуратуру необходимо лишить функции следствия, так как «во всём мире - это структура, предъявляющая обвинения от имени государства. У нас же сохраняется здесь сталинское наследие».

«Применение уголовного закона к коррупционерам больше имитируется, чем является реальной практикой. Но подвижки «с плюсом» очевидны. И дело даже не в том, что на 21,5% выросла регистрация уголовно-наказуемого взяточничества и на 19% других преступлений против интересов государственной службы. Главное в другом… Действия органов правоохраны стали более последовательными и целенаправленными. Это абсолютно правильно. Коррупция - явление скрытое. Искать её надо как раз там, где есть нецелевое или неэффективное использование средств государства.

Власти пока проявляют поразительную толерантность, не спрашивают с должностных лиц, в сфере ответственности которых коррупция процветает. Не делают этого и некоторые прокуроры. Количество фактов преступного взяточничества, дела о которых в 2004 году направлены в суд, по регионам редко превышает два десятка.

Не менее ответственные задачи стоят перед прокурорским корпусом в сфере противодействия экстремизму и терроризму. Прошлогодние вылазки террористов в Москве, Ингушетии, Северной Осетии ещё раз показали, что преступники не останавливаются ни перед чем. Им нужно посеять обстановку страха и нестабильности в обществе.

Совершенно очевидно, что мы имеем дело с международным терроризмом. Но бандиты действуют на нашей, российской территории. Они «освоили» (если можно так выразиться) уже многие объекты. Взрывали жилые дома, электрички, самолёты. Совершали теракты в других местах массового пребывания людей. Захватывали заложников в школе, театральном центре, больницах.

Простой обыватель может расценивать теракты как трагическое стечение обстоятельств и, погоревав после каждого, продолжать жить по-прежнему. Правоохранительные органы этого себе позволить не могут. Между тем это пока случается. Мы часто наступаем на одни и те же грабли и опаздываем с реагированием на опасные угрозы.

Прокуратура, куда стекается обширная и самая разнообразная информация, должна быть наиболее точным индикатором проблем основных секторов общества. А будучи таким индикатором, действовать по нейтрализации конфликтов ещё до того, как они вызовут волнения.

Практически нет перемен к лучшему в сфере исполнения судебных решений. Создаётся впечатление, что судебные приставы в государстве живут по своим понятиям и правилам. Грубые нарушения в их деятельности прокурорами вскрываются практически повсеместно и на всех стадиях исполнительного производства. Приставы присвоили себе право, что называется «судить и миловать». Незаконно изменяют порядок и сроки исполнения документа, приостанавливают, а то и прекращают исполнительное производство. И как не работали по принудительному взысканию в бюджет налоговой задолженности и таможенных платежей, так и не работают.

За три года по постановлениям налоговых органов судебными приставами взыскано лишь 27% платежей от общей суммы, подлежащей взысканию. По актам таможенных органов надлежало взыскать 20,5 млрд. руб., а реально взыскано 1,7 млрд. Надо было найти имущество должников на 43,7 млрд. руб., а нашли чуть больше 8%. «Пачками» приходится возбуждать уголовные дела в отношении судебных приставов, которые допустили халатность, совершили мошенничество, хищения, злоупотребления по службе. Всё это приводит к совершенно очевидному выводу: службу судебных приставов следует передать в ведение системы судебной власти. Такое предложение Генеральная прокуратура и Федеральная служба безопасности внесла ещё в 2001 году. Поскольку обстановка к лучшему не меняется, было бы нелишне вернуться к его рассмотрению. В прошлом году участие государственных обвинителей было обеспечено по всем делам публичного и частно-публичного обвинения. Почти по 900 делам обвинение поддержали руководители прокуратур. А ведь ещё полтора года назад их в суде видели крайне редко. Это принципиальная установка. Она касается прокуроров всех уровней. А с чем приходится сталкиваться? Прокуроры сторонятся громких дел. Норовят переложить обвинение на своих помощников и заместителей, нисколько не заботясь, готовы ли последние к этому профессионально и психологически.

Судами первой и апелляционной инстанций допускается немало ошибок. Но если в республиках Саха (Якутия), Татарстан, Приморском крае, Белгородской, Воронежской, Нижегородской, Саратовской, Ульяновской областях они исправляются по кассационным представлениям прокуроров в 90-98% случаев, то в Ингушской, Карачаево-Черкесской, Чеченской республиках, Республике Хакасия, Калининградской, Смоленской областях, Усть-Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах этот показатель едва дотягивает до 55-69%. А надо бы уже исправлять на все 100.

К сожалению, злободневными остаются проблемы совершенствования УПК. В том числе процедура ознакомления с материалами следствия. Внесённое в УПК правило, которое допускает разумное ограничение сроков ознакомления, коснулось только лиц, содержащихся под стражей. А что делать с теми, кому избрана иная мера пресечения? С изменениями гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства по ряду позиций прокуратура оказалась безоружной. В результате снизился реальный уровень правовой защищённости граждан, интересов самого государства, его субъектов и муниципальных образований.

Прокуратура всегда была инструментом правового воздействия государства на преобразования в социальной и экономической сферах. С помощью прокуратуры государство обеспечивает защиту прав и свобод граждан, как своей высшей ценности. Такова логика нашего правозащитного назначения. А какая логика есть в новой инициативе Минюста?.. Министр предложил: раз в России защита в суде своих прав, особенно в гражданском судопроизводстве, доступна лишь обеспеченным слоям общества, давайте сделаем как в Финляндии. Он, видите ли, был там в командировке и узнал, что у финнов в системе Минюста есть разветвленная структура юридических бюро. Юристы из бюро оказывают государственную юридическую помощь по неограниченному кругу вопросов и дел в судах. Особенно, по трудовым, пенсионным, семейным отношениям и т.п. Спрашивается, а кто же создал у нас такое судопроизводство, что без тугого кошелька гражданину в суд не обратиться? И зачем на финский манер создавать за счёт государства специальные структуры? Не проще ли без затрат бюджета, вернуть прокуратуре её прежнее право обращаться с заявлением в защиту прав и интересов других лиц и вступать в дело в любой стадии процесса? Мы за такой полезный консерватизм».

«С учётом исторических особенностей развития в России сложился своеобразный механизм обеспечения прав человека, который и по сей день в значительной мере популярен у населения. Многие из ущемлённых в правах граждан ищут защиты прежде всего на досудебной стадии, в органах прокуратуры, и в большинстве случаев там её находят. Правозащитное направление надзора стало для прокуратуры приоритетным. Сейчас прокуратура - едва ли не единственный государственный орган, осуществляющий бесплатное правовое обеспечение населения. Не случайно число лиц, обращающихся в прокуратуру за защитой своих прав, неуклонно возрастает.

Вместе с тем анализ статистических и иных данных свидетельствует, что страна с трудом преодолевает многолетнюю полосу правового нигилизма. Несомненное обретение последних лет в правовой сфере - позитивные тенденции, связанные с укреплением федеральных отношений, активизацией деятельности государственных структур по охране правопорядка, совершенствованием законодательной базы реформируемого общества.

Однако эти процессы ещё не стали необратимыми. Государству и российскому обществу не удалось в полной мере преодолеть последствия экономического, социально-политического и духовно-нравственного кризиса, поразившего страну на начальном этапе радикальных преобразований.

Важное значение в правозащитной деятельности прокурора придаётся его участию в рассмотрении дел судами. Президент России В.В. Путин справедливо отметил, что «судебная реформа не может быть эффективной без активного участия прокуратуры в судебном процессе» Выступление Президента РФ В. В. Путина на Всероссийском совещании прокуроров // Российская газета от 13 января 2001.. Одним из весомых аргументов в пользу этого утверждения является огромное количество обращений граждан, поступающих ежегодно в органы прокуратуры, за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав.

Необходимость повышения качества судебных решений обусловливает целесообразность обеспечения большего взаимодействия между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и формирующегося гражданского общества.

Выступая как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением и исполнением законов, прокуратура проводит в жизнь воплощенный в законах курс по переустройству общества, выводу страны из кризиса. При этом она способствует взаимодействию законодательной, исполнительной, судебной властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти, заинтересованной в неукоснительном соблюдении законов.

Недооценка роли прокуроров в защите конституционных прав граждан является одной из причин противодействия активному участию прокуроров в рассмотрении соответствующих дел. Авторы, выступающие за ограничение правозащитной деятельности прокуратуры, обосновывают свои предложения следующими соображениями: защитой прав и свобод человека и гражданина должны заниматься суды, роль которых в жизни нашего общества всё более возрастает.

Несомненно, суды играют и должны играть в этом решающую роль. Однако следует отдавать себе отчёт в том, что суд не единственное средство такой защиты. Эту задачу решают различные органы и должностные лица. Примечательно, что число обращений в органы прокуратуры, как и раньше, ежегодно превышает в несколько раз число заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд. Такое положение объясняется в немалой степени усложнённым порядком и длительностью сроков рассмотрения дел в судах, а также неисполнением во многих случаях судебных решений. Для многих сотен тысяч и даже миллионов граждан судебное разбирательство просто недоступно из-за значительной дороговизны. Таким образом, сегодня прокуратура просто-напросто исправляет некоторые изъяны судебной формы защиты в ходе своей внесудебной деятельности.

Совершенно не правы те, кто считает, что правозащитная деятельность прокуратуры «подменяет право граждан на судью». В демократическом обществе должна быть «многоканальная» система охраны и защиты прав человека. Обращение в суд нельзя признать единственной формой защиты прав и свобод человека и гражданина. Это осознали и во многих европейских странах, где существуют параллельные институты по обеспечению законности и защите прав человека. Отказ от «общего» надзора со стороны прокуратуры в условиях становления новой российской судебной системы (которое завершится не сегодня и не завтра) был бы недальновидным шагом. Скорее уж надо ставить вопрос об упрочении данной функции как одной из форм защиты прав человека и гражданина. Ведь человек может даже не обратиться за защитой своих прав сам, но прокурорские проверки выявят нарушения, и справедливость будет восстановлена.

Нельзя признать обоснованной и попытку ограничить правозащитную деятельность прокуратуры в силу того, что, как отмечают ряд авторов, защита прав граждан в настоящее время возложена на Уполномоченного по правам человека, который и должен заниматься этой проблемой. При этом напрочь забывается, что Уполномоченный по правам человека не имеет соответствующего аппарата и структур на местах и просто физически не в состоянии решить эту задачу. Накопленный опыт свидетельствует, что решить многообразные задачи органы российской прокуратуры будут способны, только проведя последовательную работу с кадрами и опираясь на достижения науки.

Почему же не умолкают голоса, требующие упразднения основной базовой функции прокуратуры - «общего» надзора См., например: Михайловская И. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры (Россия) // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 1999. N 8 (28). С. 73 - 74.? Обращая свой взор на Запад, наши оппоненты не желают учитывать специфику ситуации в России.

Стратегические просчёты стартового этапа радикальных реформ очевидны. Они привели к демонтажу системы социальной профилактики правонарушений и к разрушению правовой основы государства, законности, к замене её иллюзорными надеждами на саморегулирующие возможности рынка в укреплении правопорядка. В странах, на опыт которых обычно ссылаются, уже давно создано гражданское общество, сформированы его саморегуляторы, утвердились традиции уважения к закону. Правовой культурой там проникнуты все структуры государственного социального организма. Именно этим объективно обусловлено сужение государственного контроля и надзора.

В России, как известно, ситуация иная. В решении вопросов государственного строительства надо исходить именно из нашей ситуации. В этой связи удивляют постоянные ссылки на так называемые западные стандарты. Ведь известно же, что единых стандартов организации деятельности прокуратуры не существует ни в Европе, ни в мире. Есть лишь разные национальные модели правосудия и прокуратуры. И никому эта разность не мешает.

Если борьбой с преступностью занимается ряд других правоохранительных органов, то надзор за исполнением законов в настоящее время может осуществлять лишь прокуратура. Однако отсутствие чёткого конституционного определения статуса, регламентации функций и полномочий прокуратуры создаёт предпосылки к затянувшимся дискуссиям о её роли и месте в системе органов государственной власти. Это существенно снижает эффективность деятельности прокуратуры, что нельзя признать терпимым, учитывая состояние законности и правопорядка и распространённый в стране, не исключая властные структуры, правовой нигилизм.

Несмотря на такое положение, российская прокуратура не является застывшим механизмом. За последнее десятилетие она существенно реформирована.

Изменены приоритеты прокурорского надзора. Во главу всей прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина. Этому впервые за всю историю прокуратуры посвящена специальная глава ФЗ о прокуратуре. Тотальный характер прежнего «общего» надзора, включая контроль правового поведения граждан, трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона.

Законодательно установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Отменена такая форма прокурорского реагирования на нарушения законов, как предписание об их устранении, нередко являвшаяся орудием такого вмешательства.

Упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного правового акта.

Осуществляется переориентация надзорной деятельности на завершение каждой прокурорской проверки, выявившей нарушения законов, процессуальным решением. Установлено, что действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суд. Под контроль суда поставлены многие властные полномочия в сфере надзора за законностью дознания, следствия и оперативно-розыскной деятельности. Функция надзора за законностью рассмотрения уголовных дел судами заменена участием в судебном процессе в качестве одной из сторон.

Прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ.

В связи с многочисленными фактами противоправных действий, допускаемых судебными приставами, установлено дополнительное полномочие по надзору за законностью их деятельности.

Продолжается интенсивная работа по совершенствованию деятельности органов прокуратуры путём проведения организационно-штатных мероприятий. В прокуратуре, первой из государственных институтов, образованы структуры в федеральных округах, что сделало возможной резкую активизацию работы по формированию единого общероссийского правового пространства.

В последнее время реализованы меры по усилению роли и ответственности среднего звена системы - прокуратур субъектов Российской Федерации. В этих целях в подчинение прокуроров субъектов переданы система транспортных прокуратур и надзор за исполнением законов таможенными органами. Оптимизация структур этих специализированных прокуратур позволила включить их деятельность в общее направление работы по укреплению законности на соответствующей территории.

Изменена организация прокурорского надзора на особо режимных объектах оборонной промышленности и реформирована деятельность прокуратур войсковых частей, которые переданы в непосредственное подчинение прокуроров субъектов Российской Федерации, что обеспечивает единый подход к организации надзора за исполнением законов в целом на территории субъектов без каких-либо изъятий. Проводимые мероприятия позволили улучшить его организацию, высвободить значительное число работников, нередко дублирующих работу соответствующих структур прокуратур субъектов Российской Федерации.

Усилению борьбы с наиболее опасными преступлениями, повышению оперативности и результативности прокурорского надзора способствовали меры централизации оперативно-следственных подразделений в рамках созданных подразделений - отделов Генеральной прокуратуры в федеральных округах.

Работа по дальнейшему совершенствованию организационных начал в деятельности прокуратуры не исчерпывается упомянутыми мерами, она охватывает и другие направления в целях обеспечения соблюдения Конституции и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации.

Ежегодно Генеральный прокурор представляет Президенту и палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и, что особенно важно, - о проделанной работе по их укреплению.

Этот доклад содержит не только информацию о конкретных мероприятиях, осуществленных прокуратурой за истёкший год, но и высвечивает стратегию прокурорского надзора в целом и на отдельных направлениях работы по укреплению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, ставит вопросы, требующие решения на государственном уровне.

Систематически на заседаниях палат Федерального Собрания заслушиваются отчеты Генерального прокурора РФ и его заместителей о состоянии законности и правопорядка в стране. Все это в совокупности обеспечивает государственно-правовой контроль деятельности прокуратуры.

Проблема роли и места прокуратуры в государственно-правовом механизме неоднократно рассматривалась законодателем. При этом попытки реформирования её за счет упразднения или сокращения основных её функций и полномочий каждый раз твёрдо отвергались. Более того, четыре года назад сфера их реализации была значительно расширена. Такая позиция законодателя основывается на недопустимости ослабления механизма государственно-правовой защиты населения страны, интересов общества и государства в условиях, когда не решены многие проблемы, связанные с недостаточным обеспечением единого правового поля, низким уровнем законности и правопорядка, коррупцией должностных лиц, нарушениями законности в деятельности правоохранительных органов.

При оценке правозащитной деятельности органов прокуратуры следует учитывать то, что как один из элементов государственного механизма прокуратура не может быть признаком ни демократичности, ни авторитарности государства и его конституционной системы. Дело в другом - прокуратуру нельзя отрывать от условий, в которых она осуществляет свою деятельность, от того, как власть относится к праву и законности.

Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает её правозащитную функцию, создаёт, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц.

На современном этапе становления российской государственности, формирования новых явлений социально-правовой жизни, обусловленных курсом на демократизацию общества и всех государственных институтов, приоритетным направлением реформирования и развития прокуратуры является её открытость и подконтрольность гражданскому обществу, прозрачность её политики и практических действий. Общественный контроль за деятельностью прокуратуры обогащает прокурорский надзор. Осуществляемый гласно, под контролем общества, он теряет свой архаичный признак келейности (ненужной закрытости) и чрезмерной корпоративности, становится более эффективным, востребованным и воспринимаемым населением.

Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и договоров требуют от неё неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы государства. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению.

Не вызывает сомнения, что прокуратура Российской Федерации подлежит реформированию, но оно должно протекать в общем русле государственно-правовой реформы. При этом «реформа во имя самих реформ» недопустима. Она должна определяться условиями переживаемого страной периода с учётом реально сложившейся ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества, государства. Для достижения этих целей предстоит решить задачи совершенствования организации деятельности прокуратуры, создания современной полноценной правовой базы функционирования её системы, максимального использования положительно зарекомендовавших себя на практике форм, методов и стиля прокурорской деятельности, обеспечения внедрения научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта, улучшения работы с кадрами, повышения уровня их профессионализма, исполнительской дисциплины и внедрения элементов научной организации труда, укрепления делового взаимодействия с судами, правоохранительными органами, налаживания на новой основе взаимодействия с населением и институтами гражданского общества, расширения и углубления взаимовыгодных международных связей, доведения до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения, правовой и социальной защиты работников органов и учреждений прокуратуры.

Таким образом, исходя из реалий современного периода, необходимо ставить вопрос не об ослаблении правозащитного потенциала прокуратуры, а о наиболее эффективном его использовании в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Эта задача должна решаться путем наиболее полной реализации правовых норм ФЗ о прокуратуре, определяющих компетенцию прокуроров по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства по всем направлениям прокурорского надзора.

В то же время в целях наиболее эффективного исполнения органами прокуратуры правозащитной деятельности необходимо совершенствовать федеральное законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции РФ, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. При этом основное внимание следует уделять не вопросам приведения структуры и полномочий российской прокуратуры в соответствие со «стандартами» европейских стран, а вопросам функционального накопления её деятельности в целях всемерного и эффективного выполнения требований Совета Европы по защите прав человека и гражданина.

Органам прокуратуры Российской Федерации, используя надзорные полномочия, следует решительно противостоять правонарушениям в сфере конституционной законности, содействовать экономическим преобразованиям, эффективнее использовать её правозащитный потенциал.

Координируя деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, нужно сконцентрировать их усилия на дальнейшей борьбе с терроризмом, экстремизмом, коррупцией, иными формами организованной преступности, любыми посягательствами на основы конституционного строя, на профилактике этих и других правонарушений.

Естественно, что основным фактором роста авторитета является повышение эффективности и качества деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью, обеспечению законности и правопорядка в стране.

В целях укрепления общественного доверия к органам прокуратуры Российской Федерации следует добиваться большей открытости её для нашего общества, прозрачности стратегии и практических действий по борьбе с преступностью и нарушениями законности. В этих целях необходимо выработать долговременную информационную политику, предусматривающую расширение связи всех звеньев прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества и средствами массовой информации. Целесообразно, в частности, восстановить систему правовой пропаганды для улучшения правового воспитания населения и правовой культуры общества, публиковать в официальных изданиях ежегодные доклады о деятельности прокуратуры Российской Федерации, сообщения о приоритетных направлениях этой деятельности, планов работы (в несекретной их части) и итогов их выполнения для публичного контроля, акты прокурорского реагирования, имеющие особую общественную ценность.

Иначе говоря, при неослабном внимании к другим направлениям деятельности прокуратуры, её приоритетом в современных условиях должна стать реализация правозащитного потенциала по всем направлениям и отраслям прокурорской деятельности.

Реформирование прокуратуры не принесёт ущерба для государства и общества лишь в том случае, если оно будет проводиться по мере стабилизации правопорядка и становления правового государства, повышения правовой культуры и усиления саморегулирующих начал в жизни общества, формирования полноценных институтов правового государства, совершенствования судебной системы мировых судов, создания административной, ювенальной и других форм специализированной юстиции, развития института уполномоченных по правам человека» Бессарабов В. Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Российское право. - 2003. N 9..

Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору ФЗ о прокуратуре, по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений» Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 14. См. также Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000. С. 7..

Ч. 2 ст. 4 Конституции РФ гласит: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ». Статья 15 Конституции РФ повторяет и детализирует её. Так, согласно ч. 1 ст. 15, «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ». Важное положение содержится и в ч. 2: «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, входит в число органов государственной власти и не является исключением.

Вопрос о том, что является первоочередным - Конституция РФ или общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ - не так очевиден, как кажется на первый взгляд. В различной правовой литературе он решается по-разному, независимо от того, какая это литература - общая или специальная, - поскольку это вопрос теории государства и права вообще. Зачастую исследователи смотрят на международный опыт (но не государств, а международных организаций), на те самые общепризнанные принципы и нормы международного права. Естественно, что такие «исследования» заканчиваются не в пользу конституции. Но почему, собственно, возник вопрос? Ведь согласно ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она, как уже было отмечено, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории РФ. Однако в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Здесь не указано, что правила международного договора и общепризнанные принципы и нормы международного права должны преобладать над положениями российской конституции. Но судя по второму предложению, уже можно сделать вывод, что сначала следует Конституция РФ, затем международные договоры РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права и только потом - законы. Чтобы сделать полный и окончательный вывод - нужно просмотреть и сравнить все статьи Конституции РФ, имеющие отношение к данному вопросу. Не хотелось бы вдаваться в подробности, поэтому буду краток. Из ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1 - 3 ст. 62,ч. 1, 2 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 69, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ невозможно сделать определённый вывод о том, что над чем преобладает - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права или федеральные законы. Всё перепутано. Другое дело - статья 125. В соответствии с п. «г» ч. 2 этой статьи Конституционный Суд РФ по соответствующим запросам разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ. В части 6 установлено, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Всё это свидетельствует о преобладании Конституции РФ над международными договорами РФ, а значит и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Ч. 1 ст. 108 Конституции РФ устанавливает: «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ». А согласно ч. 3 ст. 76 «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Если обратить внимание на правовые нормы, установленные в ч. 1 - 2 ст. 56, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 76, п. «в» ст. 84, ч. 3 ст. 87, ст. 88,п. «д» ч. 1 ст. 103, ч. 2 ст. 108, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, то станет ясно, что федеральные конституционные законы - это неотъемлемая часть конституционной системы РФ, продолжение, развитие и уточнение положений Конституции РФ. Поэтому эти законы должны строго следовать за ней в российской правовой системе и между ними не должно быть промежуточных звеньев, за исключением ратифицированных международных договоров РФ.

По общему правилу кодексы обладают большей юридической силой, чем некодифицированные законы. Но ФЗ о прокуратуре - специализированный закон и должен преобладать в своей области регулирования. Например, трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ о прокуратуре (ч. 2 ст. 140). Возникают противоречия из-за того, что правовые нормы повторяются в различных законах, причём неточно.

Например, «Уголовно-процессуальный кодекс РФ Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 22 ноября 2001 г. № 174-ФЗ. идеальным (далее -УПК РФ) назвать никак нельзя. Ещё до вступления в силу -- до того, как нормы его были испытаны на практике, -- было принято несколько федеральных законов о внесении в УПК РФ дополнений и изменений, которыми были существенно исправлены 79 статей и 18 «Приложений»! Случай беспрецедентный в законодательной практике. Затем только в первый год действия Кодекса в него было внесено множество весьма существенных дополнений и изменений. Но совершенствование УПК явно не закончено.

Первые статьи УПК РФ устанавливают самые общие правила, те, от которых зависит, как кодекс строится и применяется на практике. В ст. 1 УПК РФ провозглашено, что порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается УПК РФ, основанным на Конституции РФ, и что он является обязательным для судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия и органов дознания, а также иных участников уголовного судопроизводства.

Положение бесспорное, но насколько оно ново? Подобная норма содержалась и в ст. 1 УПК РСФСР 1960 года. Общий принцип тот же -- порядок судопроизводства определяется уголовно-процессуальным законом и никаким иным. Принцип этот соблюдался. Новые нормы в процессуальный закон вводились путём внесения в УПК РСФСР соответствующих дополнений и изменений.