Зарубежный опыт государственного и муниципального управления

2) Структура и внутренняя организация Парламента.

Бихевеаризм - двухпалатный парламент (федеративное государство). Верхняя палата - представительство субъектов федерации. В некоторых унитарных государствах Парламент также имеет две палаты: верхняя палата призвана играть роль консервативного сдерживателя демократизма нижней палаты. Верхняя палата в большинстве случаев избирается косвенным путем или назначается. Лишь в некоторых случаях, например США, депутаты верхней палаты избираются всенародно. Большими правами в законодательном процессе обладает нижняя палата Парламента, именно туда в основном поступают законопроекты. Верхняя палата имеет право вето, причем не всегда абсолютного. В некоторых странах, например в Великобритании, верхняя палата имеет право отлагательного вето, сроком на 1год. Часто вето верхней палаты может быть преодолено простым большинством голосов нижней палаты (Польша). В Конституциях некоторых стран установлен перечень вопросов, которые не могут быть приняты без согласия обеих палат (Германия, Бразилия). Прежде всего, это вопросы конституционного устройства и федеративного устройства.

Великобритания.

Верхняя палата Лордов. Изначально состояла из людей, получивших этот титул по наследству. Хотя в течение 18-19 веков она неоднократно пополнялась пожизненными пэрами, которых короли и политические партии, находящиеся у власти, вводили в эту палату для создания перевеса голосов в свою пользу. Долгое время палату посещали далеко не все входящие в нее лица (общая численность -1000 человек). Кворум для голосования - 30 человек.

1909 год - палата Лордов вопреки сложившейся традиции наложила вето на проект бюджета. В ответ палата общин в 1911 году принимает парламентский акт, который лишил палату Лордов абсолютного вето заменив его на отлагательное сроком на 2 года.

В 1919 году срок отлагательного вето был сокращен до 1 года. Основной целью намеченной реформы палаты Лордов был отказ от наследственного принципа ее формирования. В 1958 году в палату была введена значительная численность пожизненных пэров. Пожизненными пэрами становятся в обязательном порядке бывшие спикеры нижней палаты; бывшие лидеры политической партии; видные политические, общественные научные деятели.

После этой реформы не только изменился состав палаты, но и произошел заметный сдвиг в ее деятельности. Вошедшие в палату видные политики активизировали ее деятельность. В результате палата стала активнее пользоваться правом отлагательного вето, во-вторых, активизировался процесс внесения поправок в законопроект, эффективнее стали работать постоянные комитеты палаты.

В 1999 году были законодательно прекращены наследственные права Лордов на участие в палате.

США

Сенат - верхняя палата Конгресса. В США обе палаты равноправны. При этом в глазах общества Сенат играет более высокую роль. Это связано со следующими обстоятельствами:

- сенаторы избираются всенародно, причем их округа в два раза больше, чем у депутатов нижней палаты;

- срок полномочий сенаторов в 3 раза больше (6 лет);

- многочисленный состав Сената (100), в палате представителей - 435;

- подавляющее число кандидатов в Президенты - сенаторы.

В современности Сенат стал утрачивать изначально предназначенную роль глушителя демократизма нижней палаты. Это связано со стремлением сенаторов адекватно реагировать на общественное настроение в стране, быть выразителем их интересов.

В последнее десятилетие в Сенате были проведены реформы, способствовавшие его дальнейшей демократизации. Если раньше председатели комитетов были старейшие сенаторы.

В 1970 году было принято решение о назначении председателей комитетов партийными фракциями; были расширены права сенаторов по контролю за бюджетом; Сенат получил право вето в отношении исполнения указов Президента, имеющих силу закона.

Нижняя палата Парламента.

Нижние палаты Парламента различаются по уровню компетенции:

- с неограниченной компетенцией (неопределенной); Парламенты в Англо-саксонских странах. Могут издавать законы по любому вопросу.

- с абсолютно-определенной компетенцией (федеративных и децентрализованных унитарных стран). Права Парламентов ограничены правами субъектов и территориальных образований.

- с относительно-определенной компетенцией. Границы компетенции подвижны, нет четкого разграничения компетенций Парламента и Правительства.

По числу внутренних органов и должностных лиц палат Парламента относятся Председатель, заместитель Председателя, секретари, квесторы, постоянные и временные комиссии, Советы старейшин, парламенты фракции и т.д. При палатах имеются различный обслуживающий персонал и вспомогательные органы, учреждения, аппарат Парламента. Председатель палат избирается из числа наиболее крупных парламентских фракций, его заместитель из числа других фракций. Аналогичным путем формируются комитеты Парламента. Председатели палаты могут быть сильными и слабыми. В странах Англо-Саксонского права - сильные председатели; континентального права - слабые председатели. Сильный председатель (Великобритания) для быстроты прохождения законопроекта имеет право использования также процедуры «кенгуру» и «гильотины».

Кенгуру - на обсуждение ставятся только наиболее важные поправки к законопроекту, через остальные перескакивают.

Гильотины - спикер палаты заранее устанавливает конечный срок обсуждения вопроса, по истечению которого дебаты прерываются и законопроект ставится на голосование. В нижней палате Парламента в отличие от верхней палаты партийная дисциплина внутри фракции. Хотя статус депутатов предполагает независимость (иммунитет и индемутет (отсутствует ответственность за высказывание в Парламенте и голосовании )). За партийной дисциплиной следят «кнуты» существующие в каждой партийной фракции. Среди разнообразных полномочий Парламента одним из наиболее серьезных являются контрольные полномочия.

Контрольные полномочия Парламента.

Контроль за деятельностью Правительства осуществляется в следующих формах:

- постановка вопроса о доверии Правительству (президентская и полупрезидентская республика);

- интерпелляция (запрос Правительству по какому-нибудь важному вопросу, ответ министра и принятие решение об удовлетворительной работе Правительства);

- вопросы к Правительству (устные и письменные);

- резолюция порицания вносится по предложению всех палат;

- деятельности комитетов и комиссий, расследующих работу Правительства по тому или иному вопросу; такого рода комитеты создаются во всех странах, наиболее эффективные в президентских республиках.

Процедуры работы парламента. 2 разновидности Парламента: сессионная и постоянная (Словакия).

В межсессионный период существует два основных принципа:

Дисконтинуитет (все дела, которые не были завершены до конца сессии, прекращаются с ее окончанием и на следующей сессии должны обсуждаться вновь);

Континунтет - прохождение законопроекта не заканчиваются с закрытием сессии - Индия, Италия.

3) Основные проблемы законодательной власти в современном мире.

Основные направления критики Парламента:

1) Парламент перестал быть выразителем интересов народа, а выражает лишь интересов верхов общества;

2) Парламент не играет самостоятельной роли в законотворческом процессе, а лишь утверждает законопроекты, которые выдвигаются Правительством;

3) Парламент не обладает объективной и оперативной информации о положении дел в обществе, что не позволяет ему быть в авангарде общественного развития. Далеко не все из этих политических замечаний полностью соответствуют действительности.

Но фактически во всех странах последние десятилетия неизменно возрастает роль исполнительной власти в законодательном процессе, что заставляет парламентариев разрабатывать различного рода реформирование законодательной власти. Особенно актуальны эти проблемы для парламентской республики. Здесь не только законодательная инициатива принадлежит Правительству, но и возможность объективного контроля за его деятельностью сведена к нулю.

В условиях демократического общества, когда расстановка политических сил постоянно меняется исполнительная власть вынуждена даже в условиях парламентской республики прислушиваться как к парламентской критике, так и к общественному мнению, так как в противном случае это грозит партии парламентского большинства серьезными потерями на очередных парламентских выборах. Направление реформирования Парламента различные в зависимости от степени сформированности парламентских процедур в различных странах. В одних странах Парламенты добиваются большего контроля за деятельностью Правительства, в других странах усовершенствовать депутатский корпус, внести поправки в правовое положение депутатов и усовершенствовать методы парламентских процедур.

Зарубежный опыт реформ в области государственного управления.

Основные направления реформы:

- снижение государственных расходов;

- проведение эффективной кадровой политики государства;

- повышение качества предоставляемых государством услуг и укрепление доверия к власти.

Снижение государственных расходов.

Государственному бюджету пытаются придать общую ориентацию на результаты деятельности, но жесткой зависимости между бюджетными ассигнованиями и показателями эффективности государственной деятельности практически нет, ни в одной стране. В некоторых странах приняты законы, в которых закрепляются показатели и результаты органов государственной власти (1993 год - США). В Великобритании между казначейством и министрами с портфелями закреплены соглашения о предоставлении услуг, в котором определяются общие цели министерства, критерии оценки деятельности, срок деятельности соглашения. Одним из результатов такой практики стала децентрализация управления и появление автономных и полуавтономных органов. Видимым результатом этого направления реформ стало некоторое сокращение государственных расходов (Новая Зеландия) или в большинстве случаев снижение темпов роста государственных расходов.

Проведение эффективной кадровой политики государства.

Существуют 2 основные модели государственной службы:

- открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

- закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

- система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

- высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

- сложная процедура увольнения.

Великобритания.

В средневековье существовал принцип патронажа, когда должность или офис можно было купить и продать, при этом на службе у короля считались лишь "держатели офиса", те же, кто работал на них, т.е. клерки считались их личными слугами. В результате в Великобритании долгое время не существовало такого понятия как чиновничий аппарат. Такая система занятия должностей неизбежно порождала серьезные злоупотребления. С середины 19 века Правительство неоднократно пыталось провести реформу государственной службы. Автором основных принципов этой реформы стал Тревельян. Конкурсный (независимый) отбор государственных служащих; введение испытательного срока; унификация государственной службы; введение двух категорий государственных служащих: высшая (принимающая политические решения), административная; унификация пенсионной реформы.

Переход на новые принципы затянулся до конца 19 века. Новый этап реформирования пришелся на вторую половину 20 столетия, и особенно активно реформирование проводилось в период правления консерваторами (особенно 1 период правления М. Тэтчер). В 1988 году была принята программа "следующие шаги", в основе которой лежали 2 основных принципа: сокращение численности государственных служащих, внедрение рыночных механизмов в систему государственной службы. В результате все правительственные учреждения были разделены на 2 разряда: политические - принимающие решения; исполнительные - QUANGOS - квазиадминистративные не правительственные организации.

Последствия реформы: некоторое повышение эффективности управления; но с другой стороны падение престижа государственной службы, т.к. новые правительственные структуры не обеспечивают служащим ни высоких заработков, ни твердых социальных гарантий..

США.

В США изначально также существовала система патронажа, но она не получила такого широкого развития как в Великобритании, т.к. в США огромную роль в политической жизни играли партии, то и система государственной службы также оказалась под влиянием партийной борьбы. В 18-19 веках посты на государственной службе замещались по принципу системы добычи. Наиболее ярко выражены во время правления Джефферсона.

Основные принципы системы добычи:

- победившая партия занимал все государственные должности;

- срок полномочий государственных служащих 4 года;

- основной показатель для занятия должностей не профессиональные навыки, а принадлежность к победившей партии.

1881 год - был убит Президент Гарфилд. Он убит партийным функционером не получившим должности. Это стало поводом для перехода к новому принципу комплектования государственной службы - "системе заслуг".

Принципы:

- политическая нейтральность государственной службы;

- проведение открытых конкурсных экзаменов при замещении должностей;

- открытый характер государственной службы (для замещения должностей не обязательно было иметь специального образования). Следующий этап реформирования приходится на вторую половину 20 столетия. Основной принцип тот же, что и в Великобритании. В США нет понятия государственные служащие, а есть - публичные служащие - все кто работают по найму в учреждениях США (в том числе и учителя). Единая система отсутствует, что придает ей разнообразие. В странах англо-саксонского права реформирование системы государственной службы приняло более серьезный характер, чем в странах романо-германского права.

Франция.

В 16-18 веках во Франции, как и в других странах, существует практика продажи и наследования должностей. Правящий класс состоял из двух основных враждующих между собой частей: дворянство шпаги (наследственные дворяне) и дворянство мантии (бюрократия).

1789 год - Великая французская революция провозгласила лозунг равенства прав людей. Это в частности привело к изменению системы государственной службы, но глобальных изменений не произошло. Требование специального образования препятствовало вхождению представителей низших сословий во власть. Долгое время государственная служба во Франции оставалась крайне закрытой, кастовой. В 1946 году был принят закон об общем статусе чиновника и принят общий устав служащих государства и территориальных коллективов. В настоящее время во Франции существуют 2 категории государственной службы: государственная публичная служба; публичная служба местных сообществ. Во Франции 4 категории государственных служащих: A, D, C, D. А - высшая бюрократия (20%), В - выполнение основных административных решений (40 %), С-D - практически слиты в одну (40 %) - вспомогательный персонал. D - общие знания начальной школы. Для того, чтобы попасть в высшие категории государственной службы человеку необходимо закончить Национальную административную школу. Правом поступления в это учебное заведение имеют лица с высшим образованием и не старше 26 лет; государственные служащие не старше 30 лет и со стажем работы не менее 5 лет; руководители профсоюзов, выборные должностные лица местных сообществ.

Повышение качества предоставляемых государством услуг и укрепление доверия к власти.

На протяжении последнего десятилетия демократические государства постоянно акцентируют внимание на необходимости большей подотчетности государственной власти обществу, что является основным фактором способствующим повышению качества государственных услуг.

Система подотчетности:

- Прямая демократия (референдум);

- Внешнее участие в политике (предусматривает запрос мнения общества в определенном направлении);

- Внешний мониторинг (удовлетворенность потребителей качеством государственных услуг);

- Механизмы рассмотрения жалоб (институт омбудсмена - впервые в Швеции в 1909 году).

Внешнее участие в политике в виде опросов населения, проведения совещательного голосования, совещания и дискуссии (в форме фокус - групп, интервью, советы граждан и жюри граждан, запрос письменных мнений граждан.

Внешний мониторинг: «карточки оценки» (Индия).

Обследование биг - мак (независимые общественные комиссии проводят сравнительный анализ цен выплаченных различными государственными ведомствами за аналогичные товары, купленные у одного поставщика). (Аргентина).

Обследование «до» и «после» (Италия).

Мониторинг главных проектов (анализируются крупномасштабные государственные проекты с точки зрения предполагаемых затрат).

Итоги: Достигнута гибкость государственных структур и более большая четкость их к меняющимся общественно-политическим условиям, достигнута готовность государственных структур к более или менее широко используемым моделям управления частного сектора, существенное укрепление подотчетности как на уровне государственного аппарата в целом, так и в отдельных государственных ведомствах. Но к отрицательным последствиям реформ можно отнести уменьшение престижности государственной службы (в англо-саксонских странах), потребители государственных услуг, возможность свободно делать свой выбор не увеличилось.

Местное самоуправление в зарубежных странах.

В большинстве демократических стран территориальные коллективы имеют право на создание своих представительных органов власти. Далеко не все административные единицы считаются территориальными коллективами, имеющими такое право. Наиболее традиционным являются двухуровневая система административно-территориального деления (графства и муниципалитеты - США, акты и общины - Дания, префектуры и муниципалитеты - Япония). Низший уровень общины формировался естественно по поселенческому принципу, поэтому всегда имеет право на самоуправление, а вышестоящий уровень формировался властью, поэтому наделение их самоуправлением остается прерогативой государства. Второй уровень административного деления создавался для выполнения полицейских функций и в целом для государственного контроля территорий. В последнее десятилетие 20 века старое административно-территориальное деление перестало соответствовать задачам органов власти и распределению населения (многие коллективы малы для эффективной организации управления). Почти во всех западных странах делались попытки реформ административно-территориального устройства, но далеко не все они увенчались успехом. В тех странах, где история общинного самоуправления насчитывает ни одно столетие и где им традиционно принадлежат широкие полномочия, изменить административно-территориальное деление не удалось. Но в Германии, Нидерландах, Дании проведенные реформы привели к значительному сокращению административно-территориальных единиц. Далее появляются новые административно-территориальные единицы в основном в городах. В ряде стран крупные города стали самостоятельными территориальными единицами с едиными органами управления (ФРГ, Греция, Великобритания, Новая Зеландия). Третий уровень - формирование регионов. Необходимость в этом была вызвана с одной стороны тем, что второй уровень территориальной организации добился самоуправления и для контроля за деятельностью нужно было создавать третий уровень, а во вторых с тем, что с образованием Евросоюза существование регионов стало необходимым для участия в общеевропейских программах.

Территориальная основа МСУ развивается не только вверх, но и вниз. Во многих странах формируются органы МСУ на микроуровне внутри муниципального образования (приходы в Великобритании).

Модели МСУ.

В современном мире существует несколько моделей МСУ образовавшихся под влиянием 2 основных систем: англо-саксонской и романо-германской.

Англосаксонская Романо-германская

Английская Американская Французская Германская

(США, Канада) Скандинавская

Признаки англо-саксонской системы:

- позитивный характер регулирования полномочий МСУ (только то, что разрешено законом);

- отсутствует прямой государственный контроль на местах и на деле МСУ выполняет те функции, которые способно выполнить, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим (значительные автономии МСУ);

- существует большое разнообразие как в структуре органов МСУ, так и в объеме полномочий;

- в разработке и принятии решений часто большую роль играют советы и создаваемые ими комитеты и комиссии;

- в англо-саксонском праве в теории не делаются различия между государственным управлением и МСУ и органы МСУ рассматриваются как составная часть государства, отсутствуют прочные правовые гарантии существования МСУ.

Признаки романо-германской системы:

- признается деление на государственную власть и власть местных территориальных коллективов;

- негативный принцип регулирования компетенции;

- на местах существует прямое государственное управление и контроль за деятельностью органов МСУ;

- унификация структур и полномочий МСУ.