Конституционная система власти в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выпускная квалификационная работа

КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА ВЛАСТИ В РОССИИ

Специальность 030501.65 Юриспруденция

Саратов 2013

Оглавление

Введение

Глава 1. Понятие и принципы конституционной системы государственной власти в Российской Федерации

§1. Понятие, виды органов государственной власти

§2. Принципы системы органов государственной власти

§3. Разделение властей в системе государственной власти

Глава 2. Федеративные основы системы государственной власти в Российской Федерации

§1. Федеральные органы государственной власти

§2. Органы государственной власти субъектов РФ

§3. Местное самоуправление

Заключение

Список литературы и источников

Введение

Одно из главнейших предназначений Конституции РФ состоит в организации системы органов государственной власти, через которую государство осуществляет свои функции. Эта система включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

В настоящее время наблюдается высокая степень динамичности развития отечественного государства и связанных с этим, но менее динамичных процессов развития нормативно-правовой базы и «опыта взаимного сдерживания» между различными ветвями власти, который не всегда можно назвать удачным. Происходит становление новой Российской государственности, адекватной современному уровню развития гражданского общества. Однако противоречия, наблюдаемые во взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации, затрагивают сущностные вопросы построения, организации механизма осуществления государственной власти.

Объектом исследования являются политико-властные отношения, складывающиеся в конституционной системе России.

Предметом настоящего исследования являются конституционно-правовые нормы, определяющие реализацию принципа разделения властей в Российской Федерации и пр.

Степень научной разработанности проблемы. Над рассматриваемой проблемой достаточно активно и в течение многих лет работали профессора С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, К.С. Бельский, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, П.Т. Василенков, В.Г. Вишняков, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, О.С. Колбасов, Н.Г. Кобец, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцев, М.И. Пискотин, И.Н. Пахомов, В.С. Пронина, С.В. Соловьева, Ю.А. Тихомиров, С.Э. Жилинский, Т.М. Шамба, Я.Н. Уманский, Н.В. Черноголовкин, А.И. Экимов, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ямпольская и другие авторы. Их труды заложили теоретические основы, фундамент для современного понимания характера у. специфики государственного органа, системы органов государственной власти.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки и анализа практики жизнедеятельности государства выявить, осмыслить и определить основные проблемы развития системы органов государственной власти в Российской Федерации.

В соответствии с целью определены основные задачи исследования:

- раскрыть наиболее значимые принципы и дать комплексное определение органа государственной власти и системы органов государственной власти;

- рассмотреть вопросы разделения компетенции и взаимодействия федеральных органов государственной власти в соответствии с Конституцией 1993 года;

- проанализировать практику конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

- изучить нормативно-правовую базу субъектов Федерации, на основании которой в них строится система органов власти с учетом формирования новых отношений органов государственной власти и местного самоуправления;

- определить источники противоречий в системе органов государственной власти современной России и предложить возможные направления по их устранению.

Настоящая работа является комплексным исследованием построения системы органов государственной власти в России. Наряду с теоретическими аспектами акцент делается на рассмотрении практических вопросов взаимодействия органов законодательной и исполнительной властей в системе органов государственной власти, показывается место института Президента во властной системе и его влияние на "ветви власти", создание системы "сдержек и противовесов". Особое внимание занимает организация государственной власти в субъектах Федерации, ее соотношение с местным самоуправлением, а также проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Понятие и принципы конституционной системы органов государственной власти в Российской Федерации

§1. Понятие, виды, система органов государственной власти

Одно из главнейших предназначений Конституции РФ состоит в организации системы органов государственной власти, через которую государство осуществляет свои функции. Эта система включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

Органы государственной власти - важнейшая часть этого механизма, выравнивающие, в первую очередь, организаторскую роль государства в обществе. Поэтому орган государственной власти имеет такие задачи и собственные полномочия, которые соответствуют функциям государства.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения относительно того, какими признаками обладает орган государственной власти. К ним относят: создание в принятом государством порядке; обладание государственно-властными полномочиями; осуществление его деятельности в формах и методами, установленными государством. Помимо этого он призван реализовывать задачи и функции государства; входит в единую систему органов государственной власти. Кроме того, признаками органа государственной власти считаются существование его как организации, коллектива, объединенного общностью целей и родом деятельности; наделение его частью единого фонда государственной собственности; особая структура, соподчиненность его отдельных подразделений. Перечисленные черты характеризуют разные стороны этого многопланового правового явления.

По мнению Д.Б. Каткова, "государственный орган - это юридически оформленная, организационно обособленная, действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимым материальными средствами для осуществления задач и функций, возложенных государством."

Государственный орган -- это составная, относительно самостоятельная часть аппарата государства, с установленной законом структурой, осуществляющая функции государства и наделённая для этого властными полномочиями.

Государственный орган - это наделенный властными полномочиями элемент механизма государства (государственного аппарата), участвующий в осуществлении функций государства. Это первичное и важнейшее звено механизма государства, играющее ведущую роль в реализации задач и исполнении функций государства. Н.А. Баранов определяя государственные органы, отмечает, что «..это один из каналов, через который народ, согласно Конституции Российской Федерации, осуществляет свою власть».

Таким образом, понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков:

1. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного нагромождения органов власти.

2. Орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.

3. Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами"

Орган государственной власти создается только государством и действует от имени государства. Только государство устанавливает порядок организации и функционирования этих органов, наделяет их кругом конкретных полномочий, за который они не должны выходить, устанавливает их права и обязанности и объем ответственности в случае их нарушения.

Организация и функционирование органов государственной власти регламентируются отраслями публичного права, в большей степени -- конституционного. Установление системы органов государственной власти и определение общих принципов их деятельности -- одна из основных задач конституции. Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 января 2007 г. № 1-П, на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти, недопустимо распространять договорные отношения и лежащие в их основе принципы. Их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования.

Государственные органы власти подразделяются:

а) по порядку формирования на первичные, т.е. избираемыми непосредственно населением, и производные, которые формируются первичными;

б) по срокам полномочий -- на временные и постоянные. Временные органы создаются для достижения краткосрочных целей, тогда как постоянные функционируют без ограничения срока;

в) по месту в иерархии -- на федеральные органы, органы субъектов федерации и местные органы;

г) по правовым формам деятельности -- на правотворческие (парламенты), правоприменительные (правительства) и правоохранительные (суды, органы внутренних дел);

д) по характеру принятия решений -- на коллегиальные и единоначальные;

е) в соответствии с принципом разделения властей: законодательные, исполнительные и судебные органы.

В области теории органов государства и, в частности, их определения и классификации Конституция РФ 1993 г. внесла новый и существенный вклад. Во-первых, она установила: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Во-вторых, закрепляя принцип разделения властей, Конституция в соответствии с указанным принципом назвала органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Кроме того, Конституция провозгласила и гарантировала местное самоуправление и статус органов местного самоуправления (ч.2, ст. 3; ст. 12; ст. 131, 132).

Конституция РФ 1993 г. включила в понятие "органы государственной власти" не только органы законодательной власти, как это было в предыдущих Конституциях, но и органы исполнительной власти, органы судебной власти, исключив из формулы "система органов государственной власти" только органы местного самоуправления. Эти видоизменения оказывают существенное влияние на характер и понятие самого органа государства, его теоретическое осмысление.

В Конституции 1993 г. термин "система органов государственной власти" используется неоднократно. Правда, при этом не рассматривается вопрос, о какой именно системе идет речь: о системе органов государственной власти РФ или о системе органов государственной власти субъектов РФ, либо в целом о системе органов государственной власти в Российской Федерации.

В связи с этим необходимо уточнить ряд понятий и терминов. В Конституции в рассматриваемом плане применяются термины: федеральная государственная власть (ч. 4, ст. 78,); федеральные органы государственной власти РФ (ч. 4, ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. "г" ст.71). По нашему мнению, понятия "органы государственной власти РФ" и "федеральные органы государственной власти" равнозначны. Однако термин "система органов государственной власти", содержащийся (в ст. 12, п. "н" 72) как собирательное, некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности органов, в отличие, например, от термина "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ч.1, ст.77) требует разъяснения. Условно говоря, данное понятие охватывает системы (подсистемы) органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Причем при всей функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из названных систем относительно самостоятельна и отличается значительной спецификой.

Исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей, система органов государственной власти по функциональному принципу делится на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти - Федеральное Собрание РФ в составе двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации, парламенты - законодательные и представительные органы республик в составе Российской Федерации. Основная их функция - осуществление общефедерального или регионального законодательства, принятие законов. Все органы законодательной власти являются выборными, т.е. формируются на самой демократической основе путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На общефедеральном уровне орган законодательной власти представляет население всей страны, а законодательные органы субъектов Федерации представляют население только этих субъектов. Кроме законодательной функции, эти органы осуществляют финансово-бюджетные полномочия на соответствующем уровне, а также контроль за деятельностью исполнительных органов власти; хотя последняя функция на всех уровнях развита явно недостаточно и в большинстве случаев не имеет принципиального значения.

Законодательные органы на всех уровнях являются органами коллегиального характера, которые принимают решения большинством голосов, и решения которых носят обязательный характер. Система органов законодательной власти не является иерархически подчиненной, но это не значит, что не должно быть определенной координации законодательства субъектов Федерации и самой Федерации.

Органы исполнительной власти - это Правительство РФ, Правительства республик в ее составе, Правительства в ряде субъектов (Москва, Санкт-Петербург и другие), администрации краев, областей, автономных округов. Кроме того, к ним относятся министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах Федерации, а также комитеты, отделы, управления и другие подразделения исполнительной власти в субъектах Федерации.

Основное назначение органов исполнительной власти - деятельность по организации исполнения Конституции, других законов и иных правовых нормативных актов, исполнение государственного бюджета, программ экономического и социального развития, а также решение различных оперативных вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти. Эти органы обладают также полномочиями распорядительного характера, т.е. могут распоряжаться материальными, финансовыми и иными ресурсами, управлять государственным имуществом и т.д.

Органы исполнительной власти подразделяются на:

- органы общей компетенции (Правительство РФ, правительство субъектов Федерации, администрации краев, областей и т.д.);

- органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу (министерства обороны, иностранных дел, комитет по рыболовству и другие).

В отличие от органов законодательной власти органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образую единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это означает не только координацию деятельности этих органов, но и обязательность указаний и решений федеральных исполнительных органов для исполнительных органов субъектов Федерации.

В системе органов государственной власти Правительству Российской Федерации принадлежит особое место. Конституционному положению Правительства РФ в системе органов государственной власти посвящена отдельная шестая глава Конституции. Вместе с тем, о Правительстве упоминается и в других главах Конституции. Эта особенность российской Конституции, так как во многих зарубежных демократических Конституциях о правительстве говорится очень скупо, некоторые зарубежные конституции просто упоминают о нем, другие вообще о нем умалчивают. Выделение целой главы в Конституции РФ, посвященной Правительству, прямо подчеркивает ту особую роль, которую Правительство должно играть в системе органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с принципом разделения властей Правительство РФ осуществляет только исполнительную власть. Конституция РФ относит Правительство к органам, которым предоставлено право осуществлять государственную власть, наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами. Это означает, что правительство - это орган государственной власти, который занимает свое особое место в этой системе и взаимодействует с другими субъектами государственной власти (Президентом, Федеральным Собранием, судами).

Роль Правительства регулируется помимо Конституции федеральным конституционным законом 1997 г. "О правительстве Российской Федерации", другими федеральными законами, указами Президента РФ. Правительство осуществляет свою компетенцию в рамках, установленных российским законодательством, и осуществляет оперативную деятельность по реализации исполнительных функций путем издания собственных постановлений и распоряжений.

Конституция РФ определяет порядок формирования Правительства РФ. Особенность его формирования определяется особой формой правления в РФ, устанавливаемой Конституцией (смешанная республика).

Правительство РФ - это коллегиальный орган, основной организационной формой работы которого являются заседания, где обсуждаются и принимаются все основные решения. Процедура проведения заседаний определяется Регламентом Правительства, который утверждается самим Правительством.

Правительство Российской Федерации как орган исполнительной власти обладает очень широкой компетенцией практически во всех сферах государственной жизни. Общие полномочия Правительства регулируются Конституцией РФ, федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ", другими федеральными законами, нормативными указами Президента и целым рядом других нормативно-правовых актов.

Таким образом, конституционная система органов государственной власти в Российской Федерации -- совокупность закрепленных в Конституции РФ государственных органов, осуществляющих государственную власть в РФ. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 11) этими органами являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Кроме федеральных органов государственной власти государственную власть в РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), к которым относятся главы администраций (президенты, главы государств, губернаторы), возглавляющие систему органов исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и определенные федеральным законодательством судебные органы.

государственный власть федеративный компетенция

§2. Принципы системы государственной власти

Вопрос о принципах построения и деятельности государственных органов - многоплановый, сложный, во многом дискуссионный. Он в немалой степени касается самой сущности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В диссертации предпринята попытка сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности органов государственной власти РФ. Речь идет именно обо всех ветвях власти и соответственно о том, что принципы не разделяются, искусственно не дифференцируются, а даются вместе, так сказать, в консолидированном варианте применительно ко всем ветвям власти.

Итак, в систему принципов построения и деятельности органов государственной власти входят следующие принципы: 1) федерализма; 2) системности; 3) иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 4) централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; 5) дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; 6) профессионализма и компетентности; 7) законности; 8) гласности; 9) чередования полномочий и их передачи одной частью (подсистемой) другой ее части (подсистеме), например, части своих полномочий органами исполнительной власти; 10) взаимодействия и согласованного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной властей; 11) участия граждан в формировании (избрании) органов законодательной и исполнительной власти; 12) контроля в процессе функционирования государственной власти (особенно органов исполнительной власти).

Приведенная классификация несколько условна, но она позволяет по-новому взглянуть на данную проблему в целом - на систему, характер и специфику принципов, которые характерны для построения и деятельности системы органов государственной власти.

В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина. Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.

Принцип народовластия означает, что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях. В ст. 3 Конституции закреплен принцип народовластия. Раскрывая нормативное содержание данного конституционного положения, надо обратить внимание по меньшей мере на следующие обстоятельства: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; Конституция устанавливает две формы осуществления власти народа - непосредственно, а также опосредованно, через органы государственной власти и местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум, под которым традиционно понимается всенародное голосование, и свободные выборы; опосредованное народовластие осуществляется не только через народное представительство, но и через все другие органы государственной власти; воплощением и выражением народовластия являются как высшие федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления; Конституция содержит запрет присвоения власти в Российской Федерации, из которого следует, что органы и должностные лица государства получают не саму власть, а право на власть, причем это право приобретается при условии соблюдения установленных Конституцией и законом процедур. Законная власть - всегда временная власть, право на осуществление которой приобретается в процессе демократического соперничества за осуществление власти. Узурпация власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Принцип федерализма выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой.

Уникальность российского федерализма заключается в том, что в его основу положены как национальный, так и территориальный принципы, что является отражением полиэтничности национального состава России, самобытности ее исторического развития, особенностей строительства российской государственности и т.д. Этим она существенно отличается от большинства иных федераций.

В то же время следует иметь в виду, что в отношении многих малочисленных народов, как и прежде, сохраняется территориальная, или надэтническая, модель федерализма. Эти народы не имеют этнонациональной государственности и в силу своей малочисленности нуждаются в особой государственной защите. В связи с этим согласно ст. 69 Конституции государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

На современном этапе развития российского федерализма преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов Федерации с достаточно четко очерченным кругом их суверенных прав. Конституционному совещанию 1993 г. удалось выработать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции, с которой согласились участвовавшие в нем представители субъектов РФ: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Главное теперь - проблема гарантий равноправия субъектов РФ, образованных по национальному и территориальному признакам, которое предполагает предоставление им равных правовых возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов РФ, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр. Как подчеркивается в Постановлении КС РФ от 15.07.1996 № 16-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации", равноправие субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, в частности, единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ.

Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов Федерации с сохранением их тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения. Причем правовые формы обеспечения такого единства субъектов РФ, организованных в соответствии с этими различными моделями, многообразны и дают субъектам возможность выбора наиболее приемлемых для них способов взаимодействия.

Таким образом, федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - такое устройство выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между Федерацией и ее субъектами, причем само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма Федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов РФ, развитию их взаимосвязей и взаимозависимости.

При этом федеральная Конституция установила, что предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна соотноситься с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная Конституция предусматривает такую возможность путем заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъектов РФ.

В федеративном государстве не исключается асимметрия в законодательстве и деятельности органов власти субъектов федерации. Ее легальную основу составляет ч. 3 ст. 11 Конституции о возможности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Российский федерализм допускает асимметрию, но не в конституционном статусе субъектов Федерации, а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на ее основе Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции).

Как бы ни были велики асимметрия и рамки самостоятельности субъектов Федерации, последние входят в объединенную федеральной Конституцией систему общегосударственных отношений. Поэтому эффективное функционирование этой системы немыслимо без обеспечения верховенства федеральной Конституции и федеральных законов. Иначе говоря, в основе отечественной модели федерализма лежит признание того, что данная форма государственного устройства есть система, в которой все составляющие ее части и соответствующие звенья иерархии власти взаимосвязаны общеобязательными нормами федеральной Конституции и взаимной ответственностью. Закрепленное в ней разграничение полномочий и предметов ведения федеральных органов и органов субъектов РФ должно лежать в основе конституций и уставов последних. В связи с этим остро стоит проблема постоянного возобновления единого конституционного пространства в нашей стране, обеспечения соответствия учредительных актов (конституций, уставов) субъектов РФ федеральной Конституции.

Таким образом, российский федерализм в своих современных формах был установлен, сформирован и развивается на основе Конституции. Причем, особую роль в его становлении сыграл Конституционный Суд РФ. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти - порой остро конфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в современной России пока не сложилась единая концепция построения Федерации и создания системы органов власти государства.

Прежде всего, это относится к стремлению ряда республик самостоятельно решать вопросы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. В большинстве республик признается верховенство и обязательность действия федеральных законов. Однако, в частности, Конституция Ингушетии устанавливает процедуру ратификации и актов самой Российской Федерации (п. 15 ст.60), что противоречит ч.2 ст.4 Конституции Российской Федерации. В Конституции Тывы (ст.2) содержится положение о том, что в случае противоречий между федеральным и республиканским законодательством действует республиканское (ч.2 ст. 112). Республика Саха (Якутия) оставляет за собой право приостанавливать на своей территории действие законов и актов Российской Федерации, противоречащих Федеративному Договору, или опротестовывать их в судебном порядке (ч. З ст.41 Конституции Саха). Подобные республиканские "конституционные" прерогативы потенциально способны дать толчок дезинтеграционным процессам на территории всей России и обострить национальные отношения.

Принцип разделения властей предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными.

Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ - Правительство РФ - судебные органы РФ - прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти - органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.

Принцип законности означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Принцип светскости означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.

Конституционные принципы построения и деятельности системы органов государственной власти закрепляются в гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», которая может быть изменена только путем принятия новой Конституции РФ. Поэтому указанные принципы являются неизменными и определяющими деятельность как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ.

Правовая государственность в России воплощается и в принципе верховенства Конституции. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Основной Закон имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. Тем самым фиксируется место Конституции в системе российского законодательства, ее непосредственно и прямо действующий характер и сфера распространения. Обладая высшей юридической силой, она не нуждается для своей реализации в качестве обязательного предварительного условия в конкретизации в федеральных законах, а также в ратификации или подтверждении в иной форме органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, в этом положении особо и специально закрепляется интегративная роль Конституции: во-первых, действуя на всей территории РФ, она подлежит повышенной правовой защите всеми субъектами РФ; во-вторых, как федеральные законы и иные правовые акты, так и акты субъектов РФ не могут противоречить ей, а в случае такого противоречия действуют не законы и иные правовые акты федеральных властей или властей республик, краев, областей или автономных образований, а Конституция.

Правовое государство - это государство, власть которого ограничена определенными пределами. Речь идет не только об ограничении государственной власти во имя свободы и прав человека и гражданина, но и о "связанности" власти и ее конкретных носителей Конституцией и законом. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. В качестве иллюстрации можно сослаться на то, что в Конституции в достаточно общем плане определены некоторые функции главы государства, выступающего, например, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности (ст. 80), или правительства, осуществляющего меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики и др. (ст. 114). Согласно норме ч. 2 ст. 15 формы реализации этих функций и полномочий - не личное усмотрение государственных органов и должностных лиц, они должны быть определены и установлены законом, выйти за рамки которого без риска искажения или извращения воли народа-суверена невозможно.

Таким образом, конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти - это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов.

Федеративное устройство России, в соответствии с Конституцией 1993 года зиждется на основе ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов России. Система государственной власти в субъектах Федерации основывается на разделении компетенции РФ и субъектов Федерации.

§3. Разделение властей в системе органов государственной власти

Существенное место в характеристике правового государства в России занимает разделение властей. В ст. 10 Конституции установлено: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Нормативное содержание данного положения Основного Закона также многозначно: Конституция закрепляет единство государственной власти в Российской Федерации; она фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами; устанавливается самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга; одновременно это положение не препятствует рационализации осуществления власти, когда Президент, к примеру, обладающий правом издавать нормативные указы, тем самым выполняет некоторые функции законодателя или, будучи гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, выступая арбитром в споре между органами государственной власти, осуществляет некоторые судебные функции, а парламент, утверждая государственный бюджет или ратифицируя международные договоры РФ, выполняет отдельные функции исполнительной власти и т.п. Универсальной модели разделения властей, общей для всех государств независимо от особенностей исторического развития, как отмечалось, не существует. Подобное распределение некоторых полномочий служит обеспечению взаимодействия властей и является гарантией от их разрыва.

В научной и специальной литературе существует множество подходов к исследованию принципа «разделения властей», и даются различные оценки данного принципа в государственно-правовой практике. По мнению Л.М. Энтина: «…построение и функционирование демократического механизма власти без применения принципа разделения властей не возможно». Так, Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев считают: «…закреплена своеобразная конструкция системы «сдержек и противовесов» на федеральном уровне, вызывающая несбалансированность ветвей государственной власти». Н.А. Боброва делает, например, такой вывод: «Конституция, провозгласившая правовое государство, разделение властей и широкие, неотчуждаемые права человека и гражданина во многих своих позициях оказалась фиктивной. Никакого «баланса» властей она не ввела, демократия еще в большей степени приобрела черты элитарности, правовое государство - недосягаемый идеал». С.А. Авакьян, рассуждая о проблемах модели организации публичной власти в Российской Федерации, критикует отдельные положения установленного принципа разделения властей, «суперпрезидентскую власть» и «ослабленный парламент». При этом, как верно отмечает В.А. Шеховцов, российский парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента РФ и исполнительной власти. По мнению И.Л. Петрухина, система разделения властей может приобрести смысл и логику только в том случае, если имеется объединяющая все ветви верховная власть, которой и является власть Президента. По утверждению И.В. Филиппова, в Российской Федерации наличие системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти не только делает бессмысленным всякое разделение властей, не только представляет реальную угрозу демократии, но и способствует сползанию общества к режиму личной власти. По мнению В.С. Шевцова: «Но если президентская власть, находясь вне системы разделения властей, образует собственную систему…, то тогда следует говорить уже о реальном существовании двух систем: системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и системы разделения законодательной, исполнительной и судебной властей».

Следует отметить, что принципы единства, разделения, взаимодействия, «сдержек и противовесов» властей были удачно и последовательно отражены в проекте Конституции России от 12 ноября 1990г., разработанном Рабочей группой Конституционной комиссии, который, в частности, предусматривал, что «в соответствии с принципом разделения властей органы государства в рамках своих правомочий действуют самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга». Как отмечает А.А. Подмарев, Б.Н. Ельцин и его сторонники добились включения в Конституцию РФ 1993г. (ст. 80) положения о том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Как утверждает И.Н. Барциц: «...ч. 2 ст. 80 Конституции: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. По своему содержанию это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции. Как и Президент, полномочные представители в любых ситуациях должны находиться «над схваткой». Что позволяет выделить в системе органов власти «особый институт президентской власти», стоящий над всеми другими сегментами государственной власти. В самом деле, о какой независимости и равноправном отношении властей друг к другу можно говорить, если, например, исполнительная власть находится в полной зависимости от Президента, а президентская власть находится фактически вне системы разделения властей. С принципом разделения властей разработчики Конституции России напрямую связывали и так называемое разделение властей «по вертикали» системы органов Российского государства, основанного «…также на разделении компетенции Федерации, ее республик и органов местного самоуправления».

В российской науке предпринимаются различные попытки балансировки принципа разделения властей, например, попытка «субсидиарного подхода к принципу разделения властей», под которым, по мнению Н.А. Гагановой следует понимать ситуацию: «когда ресурсы одного субъекта недостаточны для выполнения тех или иных функций, достижения определенных целей, другой субъект дополняет его ресурсы своими до необходимого и достаточного уровня либо берет выполнение на себя его функций».

По ее мнению, перекладывание в плоскость горизонтальных отношений принципа субсидиарности показывает:

1)недопустимо вторгаться в компетенцию других властных субъектов;

2)недопустимо контролировать деятельность субъектов «своего» уровня;

3)субъекты одного уровня должны обеспечивать друг другу помощь и поддержку.

О.Г. Румянцев рекомендует проводить идею разделения властей в плоскости обеспечения правовых и экономических условий самоуправления и саморазвития различных общностей: региональных, местных, этнических, культурных, социальных, производственных, религиозных, иных. Он считает, что это должно обеспечивать «отделение экономической системы от политики и власти, принцип нейтралитета по отношению к различным укладам хозяйства, равенство различных секторов экономики перед законом. В этом аспекте следует обратить внимание на мнение А.А. Матюхина, который считает, что образующее систему «сдержек и противовесов» разделение власти на ветви - лишь конституционно-правовое закрепление разделения трех компонентов самих институтов государственной власти: субъекта власти, отношения власти и институциональной формы власти, обеспечивающего несводимость власти к господству и подчинению. В публично-правовом порядке, в который вписывается эта власть, данное разделение, в свою очередь, связано со вторым разделением, уже внутри политико-правового пространства государственности, на гражданское общество и общественно-политические институты в политико-правовом пространстве государственности.

Безусловно, каждая из приведенных интерпретаций заслуживает пристального внимания, поскольку отличается от традиционных представлений тем, что подразумевает под разделением властей не только средство от сосредоточения власти в одних «руках», выводя нас на новые горизонты представления российской государственности.

Следует отметить, что в юридической науке единство власти рассматривается в трех аспектах: социальное единство, организационно-правовое единство, единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов. Естественно, что демократический механизм осуществления государственной власти (главы государства, парламента, правительства) формируется только выражением воли народа. Условием обеспечения единства государственной власти олицетворяется правовой механизм организации взаимодействия разделенных властей на всех уровнях и эшелонах властных отношений, а разделение властей является основополагающей организационной основой механизма правового государства и одним из важных условий его существования на демократической платформе.

Анализ специальной и юридической литературы позволяет выделить основополагающие черты принципа разделения властей:

1)разделение властей - реально действующий механизм организации и конкретной реализации власти, соответствующий историческим политико-правовым представлениям;

2)концепция разделения властей - область государственной деятельности, оказывающей свое воздействие на все общество, политическую, социальную, экономическую, духовную его жизнедеятельность;

3)концептуально-теоретические основы разделения властей базируются на принципе единства и народовластия;

4)основополагающая идея концепции разделения властей заключается в том, что ни одна из трех властей не должна функционально вмешиваться в прерогативы другой, тем более недопустимо слияние ветвей власти, но при этом должна существовать одна из приоритетных ветвей или властей;

5)концептуальное содержание разделения властей предполагает положение о том, что система государства должна предусматривать оптимальные правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими и содержать взаимные противовесы;

6)не существует общепринятой модели системы «сдержек и противовесов», сам «набор» сдержек и противовесов, равно как и реальное значение каждого из них, может изменяться в связи с общеполитическими запросами общества;

7)между законодательной и исполнительной властями, выраженными в конституционных полномочиях соответствующих государственных органов, должен быть обеспечен баланс;

8)президентская, законодательная, исполнительная и судебная власть при содержательно-смысловой их близости отнюдь не идентичны. Компетенция, пределы и рамки конституционно-правовых полномочий как правовая форма (правовой метод), посредством которой определяются размеры и качественная определенность секторов единой государственной власти, предназначенных для выполнения только своих специфических функций;

9)компетенция органов государства может меняться конституционно-правовым путем, государственная же власть в целом и в возможностях своих функционально-отраслевых проявлений, в принципе, не ограничена, что обусловлено ее суверенным характером, если, разумеется, не рассматривать в качестве ограничителей объективные условия самого существования государственной власти как таковой;

10)разделение властей есть форма и одновременно метод правовой структуризации государственной власти, разделение властей предполагает внутреннюю структуризацию каждого из основных секторов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной власти; 11)государственная цельность Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) отражает одну цельную, единую государственную власть, имеющую соответствующую организационную структуру, осуществление которой происходит конституционно-разделенными и скоординированными по предметам ведения и полномочиям органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации;

12)все ветви власти действуют на единой и, как правило, на постоянной правовой основе, «т.е. государства, связанного законом, безусловно реализующего принцип верховенства закона и в этом смысле признающего ведущую роль законодательной власти в системе разделения властей. А это обстоятельство в нашей стране в последнее время подвергается сомнению и даже критике под самыми разными предлогами».

Необходимо отметить, что реальные принципы правовой системы государства, ее последовательность и устойчивость не могут гарантировать ни конституция в целом, будь она самая «демократическая в мире», ни конституционный принцип разделения властей. Подлинно демократическая конституционно-правовая конструкция - есть право гражданского общества, где и государство является государством правовым во всех смыслах этого слова. Такая конституция структурирует государственную власть в соответствии с реальным принципом правового государства, где формируются и занимают ведущее положение такие институты, которые неподвластны простому государственному велению, в силу этого ограничивают, обуздывают политическую и государственную целесообразность и иные отрицательные неформальные и формальные деструкции конституционно-правовых проявлений в публично-властных отношениях. По нашему мнению, принцип разделения властей нельзя считать основным в определении демократического правового государства, поскольку, с одной стороны, само «разделение властей» - понятие из категории неопределенности, которое колеблется в зависимости от условий места и времени, а с другой стороны, важно не столько разделение, сколько ограничение властей, установление законом отдельных компетенций, сфер деятельности и объема властных функций, а также рациональной процедуры их взаимодействия. Но при этом принцип «разделения властей входит» в комплекс условий существования демократического правового государства как правовая организационно-структурная форма внутренней симметрии видов властной деятельности:

-во-первых, он позволяет обеспечить специализацию и эффективность в том или ином виде государственной деятельности;

-во-вторых, обеспечивает организационно-оперативную самостоятельность практической деятельности и проявление инициативы, рационализации и творчества;

-в-третьих, обеспечивает контроль со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов и должностных лиц;

-в-четвертых, обусловливает взаимоконтроль и взаимоограничение разных властных центров как с точки зрения гарантии действия в строгом соответствии со своей компетенцией и в ее пределах, так и с точки зрения качества и эффективности выполнения властных функций.