Актуальные проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов России и пути их решения (на примере Владимирской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

(дипломная работа)

на тему

Актуальные проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов России и пути их решения (на примере Владимирской области)

Владимир 2016



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы изучения взаимоотношений федерального центра и регионов России

1.1 Особенности современной федеративной системы Российской Федерации

1.2 Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные понятия

Глава 2. Анализ взаимоотношений федеральных органов власти и органов власти Владимирской области

2.1 Анализ взаимодействия между органами государственной власти субъекта федерации и федеральными органами власти и управления в сфере проведения экономической, бюджетной, информационной, культурной и социальной политики

2.2 Диагностика взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти Владимирской области

Глава 3. Перспективные направления и возможности повышения эффективности взаимодействия федерального центра с субъектами Российской Федерации

3.1 Зарубежный опыт взаимодействия центральной власти и регионов и перспективы его применения в Российской Федерации

3.2 Приоритетные направления совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Как справедливо отметил декан факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, известный политолог и депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Никонов, «государственное управление - это большая, сложная и древняя наука. Первые трактаты по госуправлению насчитывают несколько тысяч лет, и сейчас в глобальной конкуренции выигрывают те государства, которые на протяжении столетий демонстрируют правильные технологии и принципы управления» Сухова Т. Кадры решат все // Журнал “Русский мир.ru”, июнь 2014 г. - Режим доступа: URL: http://www.russkiymir.ru/media/magazines/article/141400/?sphrase_id=11145 . И в этой связи, необходимо признать, что, к сожалению, в нашей стране наука государственного управления стала развиваться только двадцать лет назад, а актуальность эффективного решения проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов России стала особенно понятна только в последние полтора десятилетия.

Современное российское государство переживает сложный период своего функционирования и развития. Происходят кардинальные изменения во внутренней и внешней политике, государственном строительстве, в частности, в системе административно-управленческой деятельности, судебно-правовой практике, государственной службе, военной сфере и т.д. Придать организационно-правовую основу этим преобразованиям и сделать их эффективными призвана, на наш взгляд, эффективная государственная политика по взаимодействию органов власти всех уровней.

Незавершенность процесса разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов создает трудности в реализации принципов федерализма. Эти проблемы и противоречия проявляются особенно очевидно в экономической и финансово-бюджетной сфере, а также в федеральной налоговой политике, в области земельной собственности, в использовании природных ресурсов страны.

Законодательство Российской Федерации о взаимодействии федеральных органов власти и региональных властей в Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Актуальность вопроса взаимодействия «центр - регионы» в Российской Федерации обуславливается непрерывным процессом совершенствования политико-административного управления, что неизбежно влечет за собой рационализацию технологий и методов руководства структурными подразделениями государственных органов и различными отраслями народного хозяйства, находящихся в сферах ведения как органов власти субъектов федерации, так и федеральных органов власти и управления.

Степень научной разработанности проблемы. Общие проблемы федеративного устройства получили глубокую научную проработку в трудах Абдулатипова Р.Г., Авакьяна С.А., Анненковой В.Г., Болтенковой Л.Ф., Глигич-Золотаревой М.В., Добрынина Н.М., Заметиной Т.В., Златопольского Д.Л., Ивайловского Д.А., Карапетяна Л.М., Конева Ф.Ф., Конюховой И.А., Кремянской Е.А., Лысенко В.Н., Наругго С.В., Ромашова Р.А., Савина В.И., Умновой И.А., Устинова А.А., Черепанова В.А., Чиркина В.Е., Эбзеева Б.С., в аспекте взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - в работах Азбукина В.М., Безрукова А.В., Гусевой Т.С., Лихолетовой С.В., Саликова М.С., Чернова С.Н. Вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами нашли свое отражение в исследованиях Бережной Т.В., Кандалова П.М., Карасева М.Н., Кима А.Н., Кокотова А.Н., Кондрашева А.А., Нечаевой Т.В., Черепанова В.А., Черткова А.Н., Чурсиной Е.В. О праве федерального вмешательства в дела субъектов писали Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н., Барциц И.Н., Гончаров И.А., Домрин А.Н., Игнатов А.В., Кондрашев А.А., Ливеровский А.А., Михайлова М.Ю. Проблемой договора в федеративных отношениях занимались Лексин И.В., Саликов М.С., Солник С.Л., Умнова И.А., Чертков А.Н., Шахрай С.М.

Особенности формирования российской модели экономического федерализма типично исследуются как связанные с объективными факторами: природно-климатическими, географическими, ресурсными, организационно-экономическими, технологическими в трудах А.А. Кисельникова, Н.И. Лариной, В.И. Бутова, В.Г. Игнатова и других. В то же время недостаточно внимания уделяется субъективным факторам, в том числе деформации отношений между федерацией и ее субъектами, блокирующей процессы рыночного саморегулирования регионов.

Диссертационные работы Шашковой Е.М. Шашкова Е.М. Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.02 ; [Место защиты: Моск. гос. ун-т им. М.В Ломоносова. Москва, 2009. - 180 с., Баженовой Е.В. Баженова Е.В. Совершенствование отношений экономического федерализма как фактор развития регионов России : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.05 ; [Место защиты: Юж.-Ур. гос. ун-т]. Челябинск, 2010. - 207 с., Рафикова Р.А. Рафиков Р.А. Совершенствование политико-правового механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации в современных условиях : дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 Москва, 2005. - 221 с. и ряда других авторов также оказали значительное влияние на проведенное исследование.

Взаимодействие «центр - регионы» в Российской Федерации - это многоаспектная проблема, включающая правовой, экономический, организационный и политический аспекты. Однако если первые два достаточно полно освещены в многочисленных монографических исследованиях, то организационный аспект взаимодействия органов власти различных уровней комплексно не исследовался. В научных трудах политологов нашли отражение лишь отдельные направления исследования взаимодействия федерального фентра с регионами, которые изучались в контексте других проблем (конфликт интересов, стиль и методы руководства, адаптация региональных руководителей при вступлении в должность и т.д.).

В целом, анализ научной литературы дает основания полагать, что, несмотря на глубокую проработку отдельных вопросов, в настоящее время отсутствует целостное восприятие современной государственной политики в сфере повышения эффективности взаимодействия различных уровней власти. Отсутствует единство взглядов и мнений относительно совершенствования федеративных отношений.

Актуальность проблемы, ee теоретическая и особая практическая значимость в современных условиях, а также недостаточная разработанность отдельных аспектов обусловили выбор темы, определение объекта, предмета, цели и задач исследования.

Объектом дипломного исследования выступают взаимоотношения федерального центра и регионов Российской Федерации.

Предметом исследования является состояние и перспективы российского федерализма как одной из ключевых проблем укрепления и развития демократии в России.

Цель выпускной квалификационной работы заключается в выявлении наиболее актуальных на сегодняшний день проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов и определении оптимального в современных условиях подхода к повышению эффективности взаимодействия федерального центра с субъектами Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи дипломного исследования:

- изучить особенности современной федеративной системы Российской Федерации;

- исследовать формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, раскрыть сущность, критерии, основные понятия в рамках данного направления исследования;

- проанализировать взаимодействие между органами государственной власти Владимирской области и федеральными органами власти и управления в сфере проведения экономической, бюджетной, информационной, культурной и социальной политики;

- изучить взаимоотношения федеральных органов государственной власти и органов власти Владимирской области;

- провести анализ зарубежного опыта взаимодействия центральной власти и регионов и перспективы его применения в Российской Федерации;

- определить приоритетные направления совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации.

Гипотеза дипломного исследования заключается в том, что эффективное реформирование государственной политики в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти и оптимизация их деятельности возможны только при использовании единых нормативно-правовых стандартов регулирования данных процессов на всей территории Российской Федерации, а также при учёте прогрессивного опыта зарубежных стран в вопросах разграничения предметов ведения и с учётом мнения экспертных дискуссионных площадок.

Методологической основой исследования выступают положения, сформулированные в рамках научных трудов ученых в области отечественной и зарубежной научной мысли в различных областях гуманитарного знания. Особое внимание уделялось идеям, концептуализирующим вопросы, связанные с проблемами федерализма, а также с государственной политикой в сфере разграничения полномочий с отдельными регионами.

Методологическую основу исследования составили: общенаучные и специальные методы познания объекта исследования, такие как: метод сравнительного анализа, метод классификации, исторический, логический, правовой и иные методы. Обоснованность выводов иccлeдовaния обecпeчивaлacь cиcтeмным подходом к peшeнию поcтaвлeнной пpоблeмы; пpимeнeниeм комплeкca мeтодов и мeтодик, aдeквaтных зaдaчaм иccлeдовaния.

Источниковую базу исследования составляют законодательные и нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, материалы практической деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации, информация официальных сайтов институтов, а также материалы экспертных и дискуссионных площадок по предмету исследования.

Нaучнaя новизнa peзультaтов дипломного иccлeдовaния cоcтоит в paзpaботкe нa оcновe вcecтоpоннeго aнaлизa и обобщeния тpудов отeчecтвeнных и зapубeжных иccлeдовaтeлeй cиcтeмы тeоpeтичecких положeний и пpaктичecких peкомeндaций по совершенствованию процесса взаимодействия взаимодействия федерального центра с субъектами Российской Федерации.

Структура исследования обусловлена его целью и задачами и состоит из введения, трех глав (включающих шесть параграфов), заключения и списка использованных источников и литературы.



ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы изучения взаимоотношений федерального центра и регионов России

1.1 Особенности современной федеративной системы Российской Федерации

Одной из важнейших характеристик любого государства является территория. Как правило, ей присуща большая или меньшая степень неоднородности по природно-географическим, социокультурным и тому подобным параметрам. В то же время государство имеет внутреннюю структуру и делится на регионы разного типа. В любом государстве выделяются как минимум два уровня организации и протекания политического процесса: во-первых, общегосударственный (национальный), связанный с Центром в широком смысле слова как субъектом отношений «Центр - регионы»; во-вторых, региональный, связанный с регионом в системе отношений «Центр - регионы».

Следует подчеркнуть, что в зависимости от размеров и неоднородности государства региональный уровень может быть более или менее сложно устроенным и многослойным (это может быть не один уровень, а несколько). Важную роль играет то обстоятельство, что современный российский федерализм изначально являлся центробежным: субъекты РФ вели (а в ряде случаев и до сих пор ведут) борьбу за расширение своих полномочий, а федеральный Центр нередко шел им на уступки, чтобы снизить уровень сепаратизма. В то же время большинство федеративных государств сформировались в результате центростремительных процессов, отказавшись от ряда своих полномочий в пользу Центра. В России центробежный федерализм привел к модели договорной федерации, согласно которой Центр заключал индивидуальные договоры о разграничении полномочий с отдельными регионами. Таким образом, главными вопросами российской региональной политики стали вопросы о федеративном устройстве государства (разделение полномочий между Центром и регионами), национальной автономии, местном самоуправлении. За годы, прошедшие после 1991 г., в реформировании российской государственности можно выделить как минимум два заметно отличающихся друг от друга этапа. Первый из них связан с именем первого Президента РФ Б. Ельцина, второй - с именем В. Путина. При этом внутри каждого также можно выделить несколько промежуточных этапов. Переломным моментом следует считать 13 сентября 2004 г., когда В. Путин провозгласил курс на централизацию Российской Федерации.

Первый этап преобразований российского федерализма, связанный с именем Бориса Ельцина, начался фактически еще до распада СССР. Его отсчет начинается с 12 июня 1990 г. - дня принятия первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете России3. Первоначально федеральный Центр (его основными движущими силами являлись Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин и Председатель Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдин) проводил стратегическую линию на создание договорной Федерации.

На этом этапе национальные образования в составе России во главе с Татарстаном, Башкортостаном и Якутией настойчиво добивались повышения своего политического статуса (так называемый «парад суверенитетов»). Существовала реальная опасность раскола страны, поскольку центробежные тенденции явно преобладали, а власть Центра была неустойчивой и слабой. Преодолеть центробежные тенденции в стране в определенной мере удалось с помощью Федеративного договора, призванного закрепить разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными органами и субъектами РФ. С 1993 г. (с принятием Конституции РФ), согласно мнению некоторых исследователей, в российской региональной политике произошел практически полный отказ федерального Центра от участия в региональной политике в обмен на лояльность глав исполнительной власти субъектов РФ Туровский Р.Ф. Политическая география. М.; Смоленск, 1999. - С. 72.. До 1996 г. федеральный Центр фактически не имел последовательной региональной политики. В частности, между Центром и регионами установился некоторый баланс интересов, в рамках которого принимались взаимовыгодные решения. Следующий этап во взаимоотношениях Центра и регионов связан с началом в 2000 г. президентства Путина. В основу новой региональной политики положена идея централизации Российского государства. С самого начала деятельность Путина в сфере работы с регионами имела своей целью сохранить территориальную целостность, в том числе совершенствовать институт федерального вмешательства.

Давление федерального Центра на губернаторов стало возрастать, а это вело к появлению в регионах феномена «ограниченного моноцентризма» и развитию нового измерения региональной конфликтности. На данном этапе губернаторское лидерство в регионах превратилось в условность и осуществлялось уже под контролем федерального Центра, главы регионов становятся все более лояльными Кремлю. Публичное противостояние «федералов» и «регионалыциков» постепенно свелось к минимуму, поскольку попытки прямого и открытого губернаторского сопротивления оказались бесполезными. Но в ряде субъектов поначалу прослеживалась борьба за влияние между губернаторами и структурами, опекаемыми федеральным Центром. В связи с этим стоит отметить, что появление новых политических институтов, в том числе в виде партийного аппарата, оказало свое влияние на региональные политические процессы. Новоявленная «партия власти» в лице «Единой России» сумела за короткий промежуток времени перетянуть на свою сторону значительную часть региональной элиты и завоевать доверие электората. Стоит отметить, что федеральный центр начиная приблизительно с 1996 г. различными способами старался выправить политическую ситуацию в свою пользу.

Однако, несмотря на все попытки, ему не удалось получить реальные рычаги политического воздействия на регионы, во многом в силу того, что главы органов исполнительной власти субъектов РФ практически повсеместно получили легитимность на выборах, тем самым еще более укрепив свои права внутри регионов. Прежние неудачи федерального Центра в направлении увеличения своего влияния в регионах к 2000 г. вынудили его искать принципиально новые подходы к решению данной проблемы. По нашему убеждению, довольно справедливую оценку действий федеральных властей по отношению к регионам дает К.В. Сафронов, который отмечает, что «…С приходом к власти «путинской команды» эта проблема во многих своих аспектах была решена. Кремль целенаправленно взял курс на полную монополизацию рынка власти в стране» Сафронов К.В. Взаимоотношения «центр-регионы» в современной России: основные этапы эволюции // Вестник Московского университета. Серия 12: политические науки. Издательство: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова . - 2006. - № 5. - С. 72.-74..

Современный этап развития федеративных отношений определяет эффективность государственной власти в зависимости от того насколько обоснованно разграничены по уровням ее функции, и от того, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти. На данном этапе необходимо выработать четкую схему взаимоотношений всех структур власти с предоставлением широких возможностей главам регионов. Вполне очевидно, что на уровне субъектов федерации необходима более детальная, нормативно-правовая регламентация основных вопросов взаимодействия с федеральным центром.

Острой проблемой современного этапа развития экономики России являются противоречия взаимоотношений федерального центра и регионов. Нарастание социально-экономической дифференциации территорий; углубление асимметрии между обязательствами субъектов РФ и доходными источниками их реализации; перманентные изменения в распределении функций и средств между государственными структурами разных уровней; непоследовательность экономической политики, проявляющаяся в ограничении федеральным центром рыночного саморегулирования территорий при одновременном стимулировании программ развития конкуренции - свидетельствуют о несовершенстве сложившейся в России модели экономического федерализма, определяющей состояние и развитие регионов.

В современной России реализована модель экономического федерализма, соединившая характеристики корпоративного и конкурентного федерализма, то есть, с одной стороны, она направлена на сохранение национального стандарта государственных услуг населению вне зависимости от территории проживания и соответствующее сосредоточение финансовых ресурсов в федеральном центре (вектор корпоративной модели), а с другой - стимулирует соперничество между регионами за доходы (ориентир конкурентной модели). В то же время конкуренция регионов наблюдается преимущественно в сфере распределения федеральной финансовой помощи, а влияние центра на регионы нередко приводит к созданию искусственных барьеров и препятствует созданию модели «федерализма, сохраняющего рынок».

В связи с этим необходима оценка влияния федерального регулирования на развитие регионов и разработка подходов, позволяющих идентифицировать субъекты РФ, в отношении которых неоправданные действия центра создают ограничения и усиливают несбалансированность развития. Кроме того, назрела необходимость совершенствования политики территориального развития для обеспечения субъектам РФ равных экономических условий и исключения ситуаций субъективных «федеральных перекосов», тормозящих региональное развитие и деформирующих отношения экономического федерализма.

государственный власть федеральный региональный



1.2 Формирование механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти: сущность, критерии, основные понятия

Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти представляет собой вид государственной деятельности, предполагающий взаимную поддержку, согласованность действий при выполнении публично значимых задач и находящий практическое выражение в контактах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, направленных на поддержание баланса интересов преимущественно в рамках конституционного института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Взаимодействие является непрерывным политико-правовым процессом, который включает в себя не только самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, но и их взаимное влияние, использование согласительных процедур, принятие при необходимости общеобязательных властных решений на основе единого конструктивного сотрудничества, партнерства и координации при ограниченном использовании федерального контроля и ответственности субъектов Федерации перед федеральным центром.

Эффективность взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в России во многом зависит от учета существенных особенностей современного российского федерализма, к которым относятся асимметричный характер территориального государственного устройства, преимущественное использование законодательного способа разграничения и перераспределения предметов ведения и полномочий, а также специфический механизм обеспечения единства системы исполнительной государственной власти.

Механизм взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти требует конституционного и законодательного закрепления перечня предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации, вторжение в которые со стороны федеральных органов государственной власти по общему правилу не допускается. В то же время важным является существование института федерального вмешательства, позволяющего в кризисных ситуациях оперативно обеспечить верховенство и соблюдение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, принятие мер, восстанавливающих порядок, политическую стабильность на территории того или иного субъекта Российской Федерации Рудаков A.B. Актуализация проблемы федеративных отношений в России. В сб. Россия: перспективы и пути развития. - М.: Изд-во РАГС, 2006..

Основное значение федерализма как формы государственного устройства заключается в использовании механизма реализации гражданской свободы и самоуправления на всех уровнях осуществления власти, обеспечении функционирования системы вертикального разделения, взаимодействия и взаимного уравновешивания всех органов власти и управления.

В настоящее время в мире существует 27 федеративных государств, каждое из которых имеет свои особенности. Российская Федерация является самой большой страной и федерацией в мире, которая насчитывает 85 субъектов. На фоне совершенствования федеративных отношений, осветим особенности российского федерализма, его актуальные проблемы и возможные пути их решения.

Для того, чтобы правильно оценивать пути развития нашего государства, необходимо определить само понятие федерализм. Федерализм (фр. Federalisme, лат. Foeduscoios) - 1) одна из двух форм территориального устройства государства (федеральное и унитарное); 2) с 1992 - одна из основ конституционного строя Российской Федерации, основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе федерации.

Д. Дж. Элейзер в своей статье «Сравнительный федерализм» пишет: «Понятие «федерализм» имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Федерация это взаимоотношение центра и членов федерации, при котором в распределении власти подразумевается приверженность к концепции справедливости» Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5..

Система регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного воздействия на регионы, которое находит свое выражение в правовых формах, а также в выработке общегосударственных целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В современных условиях наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех структур власти. Одним из способов решения данной задачи является их взаимодействие. Отношения федерального центра и субъектов федерации учитывают принцип единства и разделения властей, провозглашенный в статьях 10-11 Конституции РФ. Единство и разделение властей в условиях федеративного государства имеют свою специфику.

1. Государственная власть подразумевает вертикальный и горизонтальный уровни. Вертикальное разделение власти имеет иерархический характер, что выражается в соподчиненности субъектов федерации государственно-властным полномочиям федерации. Власть субъектов ограничена и осуществляется не в полном объеме, так как определенные полномочия могут находиться только у федерального центра.

2. Единство государственной власти в Российской Федерации выражается в единстве в одинаковом экономическом, правовом и политическом порядке, в системе общего целеполагания и в организационно-правовом единстве федеральной государственной власти и ее субъектов.

3. Государственная власть в федеративном государстве основана на балансе ветвей власти и их взаимодействии.

В этой связи необходимо отметить подписанный Президентом России Владимиром Путиным Указ «Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации».

Безусловно, могут возникнуть трудности во взаимодействии территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов, на территории которых они создаются. Тогда как необходимость их сотрудничества обусловлена совместными задачами по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения, поддержания законности и правопорядка и т.д.

Ключевые характеристики баланса отношений «центр-регионы»:

- соотношение объема полномочий (компетенции), определенное конституцией и национальными законами или индивидуальными договорами и соглашениями;

- возможности и ограничения централизованного контроля на региональном уровне, с одной стороны, и, с другой стороны, регионального участия на центральном уровне.

В динамике баланс отношений федерального центра и регионов представляет собой колебание маятника. И этот маятник вряд ли возможно зафиксировать раз и навсегда. Чем больше государство и чем более оно разнородно, тем меньше вероятность остановить колебания.

Координация деятельности территориальных органов федеральной власти базируется на взаимодействии Федерального центра и муниципальной власти, а также является неотъемлемой частью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной региональной политики.

Баланс отношений «федеральный центр - регионы» предполагает не только баланс интересов, но и баланс сил и угроз:

- баланс отношений предполагает баланс интересов и сил;

- важно учитывать не только сами интересы и силы но и то в какой степени они увязаны друг с другом и учитываются сторонами, в чем заключаются компромиссы между этими интересами;

- баланс сил предполагает акцент на анализе ресурсной базы центра и регионов и их сопоставимости. Ресурсы используются как показатель силы регионов и центра;

- при росте конфликтности используется понятие «баланс угроз».

Принципы, которые необходимо соблюдать для поддержания баланса отношений «центр-регионы»:

- большая коалиция, включающая представителей конкурирующих сторон. Это могут быть как государственные органы, предполагающие представительство регионов в своем составе так и негосударственные объединения;

- взаимное право вето;

- пропорциональность представительства сторон и недопущение абсолютного доминирования какой-либо из них.

- автономия сторон, наделяющая стороны собственными независимыми компетенциями.

Сложность организации взаимоотношений региональных и федеральных органов власти связана с отнесением их к разным уровням управления, соответствующим достижению строго определенных целей.

По нашему мнению, баланс отношений «центр-регионы» еще можно представить как взаимодействие двух противоположных сил: 1: центробежной. Главной центробежной силой считается фактор разнообразия: этнического, конфессионального, социально-экономических контрастов; 2) центростремительной. Главной центростремительной силой является государственная идея. Государственное единство также можно поддерживать с помощью военной силы, экономических проектов.

Различного рода проблемы экономического федерализма побудили экспертовй выделить такое понятие, как «федеральный перекос», отражающее несоответствие действий федерального центра уровню экономического развития региона, раскрывающее ситуацию, при которой к регионам, близким по экономическим показателям создания ВРП, применяются противоположные по направлению меры государственного воздействия, а именно: 1) экономически сильные регионы попадают как в сдерживаемые, так и стимулируемые условия; 2) экономически слабые регионы оказываются в ситуации как стимулирования, так и активного сдерживания. Сложившееся дифференцированное воздействие центра на регионы одной группы не определяется объективными причинами, а является нетипичным субъективным фактором, обусловленным институциональными и информационными причинами. Субъекты РФ, по отношению к которым применяется нетипичная (исключительная) система вертикальных взаимодействий, попадает в ситуацию «федерального перекоса».

Оценка взаимоотношений регионов с центром основана на сопоставлении экономических показателей, самодостаточности региональных органов власти в осуществлении политики развития и типа воздействия федерального центра. Поэтапный расчет и анализ экономических, рыночных и фискальных факторов позволил выявить пространственную дифференциацию регионов, как по объективным причинам, так и по причине субъективизма в действиях федерального центра, которые могут усиливать или ослаблять потенциал экономического развития и выступать самостоятельным фактором неравномерности развития и дифференциации регионов.



ГЛАВА 2. Анализ взаимоотношений федеральных органов власти и органов власти Владимирской области

2.1 Анализ взаимодействия между органами государственной власти субъекта федерации и федеральными органами власти и управления в сфере проведения экономической, бюджетной, информационной, культурной и социальной политики

Важнейшим условием успешного использования международной кооперации для территориального развития является качество государственного управления, координации всего комплекса внешних связей. Вместе с тем при осуществлении международных и межрегиональных связей Владимирской области можно отметить ряд проблемных вопросов. В настоящее время в регионе отсутствует общая концепция развития комплекса международного и межрегионального сотрудничества.

Развитие международного сотрудничества Владимирской области, в том числе его культурной и гуманитарной составляющей, осуществляется в тесном взаимодействии с федеральными органами власти, российскими загранучреждениями. Многолетний практический опыт работы органов государственной власти Владимирской области выявил необходимость совершенствования законодательной базы, регулирующей сферу международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. В частности, действующая длительная многоступенчатая процедура согласования проектов международных соглашений регионов (определённая Федеральным законом от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации») Федеральный Закон РФ № 4-ФЗ от 4 янв. 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // Рос. газ. - 1999. - 16 янв. - № 8. нередко приводит к снижению их эффективности и актуальности, к нивелированию интереса к ним со стороны иностранных партнёров, а сами готовящиеся документы теряют реальное наполнение.

Работа в сфере международного сотрудничества предъявляет высокие требования к кадрам. Во Владимирской области явно отмечается нехватка опыта, недостаток инициативы, ответственности и мотивации сотрудников областных министерств и ведомств. Требуется совершенствование кадровой работы, переход на системную основу и комплексное стимулирование, формирование резерва подготовленных кадров.

Высшие учебные заведения Владимирской области при подготовке специалистов в сфере международного сотрудничества недостаточно отражают в учебных планах региональную специфику и запросы участников международного сотрудничества. Только сейчас начинает формироваться система целевой переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере международного и межрегионального сотрудничества на базе областных вузов и Дипломатической академии МИД России. Отсутствует механизм участия Владимирской области в формировании списков иностранных студентов, ежегодно принимаемых в вузы, расположенные на территории области, в рамках федеральных программ поддержки соотечественников.

В тоже время нельзя не отметить активную политическую деятельность Губернатора Владимирской области С.Ю. Орловой в части информационного взаимодействия с коллегами из западных стран. Так, 2 февраля 2015 г., в Страсбурге, Губернатор Владимирской области приняла участие в заседании Бюро Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Отметим, что глава Владимирской области является вице-председателем Конгресса и руководителем российской делегации в этом органе.

В центре внимания Бюро была подготовка 28-й пленарной сессии Конгресса, намеченной на 24-26 марта 2015 года. Главные вопросы повестки дня сессии - тематические дебаты по региональному измерению процесса децентрализации на Украине, а также по противодействию на уровне городов и регионов терроризму, исламофобии, антисемитизму и другим проявлениям ненависти.

На Бюро была одобрена стратегия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы по борьбе с радикализацией на местном уровне. Выступая по этому вопросу, С.Ю. Орлова решительно осудила недавние теракты в Париже. Но вместе с тем она призвала проанализировать породившие это зло причины и извлечь уроки на будущее, подчеркнув важность уважения религиозных чувств верующих Светлана Орлова в Страсбурге рассказала о реальной ситуации на Юго-Востоке Украины // Официальный сайт Губернатора Владимирской области С.Ю. Орловой. 03.02.2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: www.gubernator33.ru/deyatelnost/svetlana-orlova-v-strasburge-rasskazala-o-realnoy-situatsii-na-yugo-vostoke-ukrainy/ .

В ходе обсуждения на заседании ситуации на Украине С.Ю. Орлова рассказала европейским коллегам о реальной ситуации на Юго-Востоке Украины, о возобновлении киевскими властями карательной операции в Донбассе, которая привела к гуманитарной катастрофе и массовой гибели мирных жителей, к систематическим нарушениям норм международного гуманитарного права. Губернатор Владимирской области призвала Конгресс внести свой конструктивный вклад в дело урегулирования внутри украинского конфликта, в том числе путем содействия проведению на Украине масштабной конституционной реформы, децентрализации власти и реформы местного самоуправления. Это предложение получило поддержку членов Бюро. Таким образом, удалось избежать раскрутки на заседании руководящего органа Конгресса антироссийской риторики в духе только что прошедшей в Страсбурге сессии ПАСЕ и придать прагматичный, не политизированный характер деятельности Конгресса на этом направлении.

При обсуждении кандидатур на пост Генерального секретаря Конгресса глава российской делегации единственная из членов Бюро открыто выступила за сохранение демократической процедуры и проведение в «храме европейской демократии» истинно демократических выборов на альтернативной основе.

На официальном сайте Губернатора Владимирской области особо отмечено, что заседание Бюро в целом прошло в доброжелательной и конструктивной атмосфере, был обсужден широкий спектр вопросов текущей работы Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и приняты решения по различным аспектам его будущей деятельности.

В рамках проводимого исследования целесообразно отметить и тот факт, что 18 июня 2014 года, в Москве, состоялась презентация экономического и инвестиционного потенциала Владимирской области. В ходе этого мероприятия было подписано Соглашение о взаимодействии между Федеральным агентством по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество) и Администрацией Владимирской области. Свои подписи под документом поставили руководитель Россотрудничества Константин Косачёв и Губернатор Владимирской области Светлана Орлова Подписано Соглашение о взаимодействии между администрацией Владимирской области и Россотрудничеством // Официальный сайт Губернатора Владимирской области С.Ю. Орловой. 19.06.2014 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: www.gubernator33.ru/deyatelnost/podpisano-soglashenie-o-vzaimodeystvii-mezhdu-administratsiey-vladimirskoy-oblasti-i-rossotrudniches/ .

Поскольку Россотрудничество является структурой, подчиненной Министерству иностранных дел России, а также тот факт, что Агентство занимается продвижением России, содействует установлению прямых связей между субъектами нашей страны и зарубежными партнёрами на регулярной основе, можно с уверенностью говорить о том, что Губернатор области успешно и плодотворно взаимодействует с МИД России, и активно проводит имиджевую и информационную политику на благо Российской Федерации в рамках рабочих визитов за рубеж. Этот факт, по нашему убеждению, значительно укрепляет «административно-политический вес» Губернатора Владимирской области в рейтинге руководителей российских регионов.

Прямым подтверждением выше сказанному являются слова руководителя Россотрудничества К.И. Косачева, который в своей речи отметил следующее: «На протяжении нескольких лет мы выходим на отношения сотрудничества с регионами и каждый из них для нас - большое приобретение. Владимирская область - особая. Это, действительно, жемчужина современной России. Она имеет совершенно фантастическое прошлое, удивительное настоящее и, я уверен, блестящее будущее. С сегодняшнего дня в распоряжении Владимирской области все наши российские центры науки и культуры. Мы работаем в 80 странах мира. Вы везде будете желанными партнёрами и участниками нашей общей работы по продвижению и защите национальных интересов России за рубежом» Подписано Соглашение о взаимодействии между администрацией Владимирской области и Россотрудничеством // Официальный сайт Губернатора Владимирской области С.Ю. Орловой. 19.06.2014 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: www.gubernator33.ru/deyatelnost/podpisano-soglashenie-o-vzaimodeystvii-mezhdu-administratsiey-vladimirskoy-oblasti-i-rossotrudniches/ .

Важно подчеркнуть, что согласно подписанному Губернатором Владимирской области и руководителем Россотрудничества документу, взаимодействие сторон будет осуществляться на основе совместного годового плана мероприятий в таких формах, как организация на базе представительств Россотрудничества выставок и презентаций социально-экономического, научно-образовательного и туристского потенциала Владимирской области, проведение различных совместных мероприятий и обмен информацией о проводимых сторонами в России и за рубежом мероприятиях.

Кроме того, в ноябре 2013 года Губернатор Владимирской области С.Ю. Орлова и Мэр г. Москва С.С. Собянин подписали Соглашение между администрацией Владимирской области и Правительством Москвы о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве.

В состав официальной делегации Владимирской области вошли первый вице-губернатор Иван Черных, заместитель председателя Законодательного Собрания Сергей Бородин, руководители ОАО «Ковровский электромеханический завод» Владимир Лебедев, ООО ГК «Владимирский электромоторный завод» Алексей Русаковский и ООО «Радомир» (г. Ковров) Владимир Дружинин, что говорит о высоком уровне взаимодействия между органами власти двух субъектов федерации.

Указанное Соглашение направлено на развитие межрегиональной экономической интеграции и укрепление связей в таких сферах, как транспорт, информационные коммуникации, промышленность, агропромышленный комплекс, торговля и услуги, архитектура и строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство городских территорий, здравоохранение, образование, наука, культура, туризм и спорт, охрана окружающей среды, семейная и молодежная политика. Подписанный документ является продолжением предыдущего соглашения от 2004 года, протокол к которому закончил своё действие в 2010 году.

Данный документ представляется важным и актуальным для Владимирской области. Новый договор предполагает расширение взаимоотношений между Москвой и Владимирской областью, в частности, в развитии промышленного производства. Ряд предприятий столицы изъявил желание перевести производство на территорию Владимирской области. Это в перспективе позволит увеличить присутствие крупного бизнеса в регионе. Кроме того, в ярмарочные дни в Москве владимирские товаропроизводители будут иметь возможность выставлять свою продукцию. Получит разрешение и больная тема Киржачского, Александровского и Петушинского районов, куда в летний период приезжает много москвичей-дачников. Это вопросы здравоохранения, обеспечения общественного правопорядка, инфраструктуры.

Как отметил в своем выступлении С.С. Собянин, - «…Товарооборот между регионами значительно вырос в последние месяцы. Так, активизировались сельхозпроизводители Владимирской области, предприятия машиностроения. Наши традиционные связи - в сфере медицины, образования, культуры, туризма - будут год от года укрепляться. Реализация данных направлений будет осуществляться в соответствии с рамочным соглашением, которое определит совместный план действий» Светлана Орлова и Сергей Собянин подписали Соглашение о сотрудничестве между администрацией Владимирской области и Правительством Москвы // Официальный сайт Губернатора Владимирской области С.Ю. Орловой. 13.11.2013 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: www.gubernator33.ru/deyatelnost/svetlana-orlova-i-sergey-sobyanin-podpisali-soglashenie-o-sotrudnichestve-mezhdu-administratsiey-vla/ .

По данным Мосгоркомстата, товарооборот между городом Москвой и Владимирской областью в 2012 году составил 31,4 млрд. рублей. В 2012 году из Москвы во Владимирскую область было вывезено продовольственных, потребительских товаров и продукции производственно-технического назначения на сумму 3,99 млрд. рублей. Объем ввезённой продукции составил 27,4 млрд. рублей. Значительная часть товаров, поставляемых предприятиями Владимирской области в Москву, представлена кондитерскими изделиями, продукцией обувной промышленности, холодильным оборудованием, телевизионными приёмниками, лекарственными изделиями.

По итогам 2015 года объем поставленной из Владимирской области в Москву продовольственной продукции увеличился на 25% и составил около 30 миллиардов рублей. Лидерами в данной сфере являются Юрьев-Польский молочный завод, Судогодский молокозавод, мясокомбинат «Владимирский стандарт», а также Владимирский хлебокомбинат.

В непродовольсвенном секторе свою продукцию в столицу поставляют Ковровская швейная фабрика «Сударь», компания «СТЭС-Владимир», научно-производственное объединение «Вояж», Муромский машиностроительный завод и Ковровский электромеханический завод.

В свою очередь Москва оказывает существенную финансовую помощь Владимирской области в рамках подписанного в 2013 году соглашения. Правительство столицы направило 200 миллионов рублей на ремонт дорог приграничных Киржачского, Александровского и Петушинского районов, предоставило несколько единиц уборочной техники и карет скорой помощи.



2.2 Диагностика взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти Владимирской области

Единство системы законодательной власти проявляется в единой нормативной правовой базе и общих принципах формирования и функционирования органов законодательной власти. Федеральный законодатель вышел за пределы установления общих принципов организации представительных органов государственной власти, как это предусмотрено в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, тем самым нарушив право субъектов РФ на самостоятельное установление системы законодательных органов государственной власти. Федеральным законом № 184-ФЗ осуществляется детальная регламентация формирования и функционирования законодательных органов государственной власти субъектов РФ, включая установление почти исчерпывающего (хоть и не закрытого) перечня полномочий законодательного органа субъекта Федерации, определение обязательных требований к его составу и способу формирования, регламентацию законотворческого процесса. В ведении субъектов РФ остается лишь определение наименования, структуры, численности депутатов своих законодательных органов. По мнению автора, такие вопросы, как полномочия законодательных органов власти субъектов РФ, законодательная процедура, начиная с реализации права законодательной инициативы и заканчивая опубликованием нормативных правовых актов, избирательная система, не говоря уже о наименовании, численности, структуре, должны быть урегулированы на уровне конституций (уставов) и законов субъектов РФ. Федеральный законодатель, следуя задаче установления общих принципов, вправе лишь закрепить общую характеристику статуса законодательного органа субъекта РФ, основные параметры их формирования и деятельности, гарантии.

Тем не менее, следует отметить тот факт, что на протяжении последни лет Администрация Владимирской области и подчиненные ей ведомства эффективно выстраивают систему взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. О чём ярко свидетельствует заключенные соглашения о сотрудничестве и взаимодействии по целому ряду направлений.

Отметим, что ещё 10 июня 2009 г. Администрация Владимирской области, в лице Губернатора (по состоянию на 2009 г.) Владимирской области Н.В. Виноградова, и Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, в лице генерального директора Фонда А.А. Бравермана, в целях взаимодействия в решении задач, связанных с формированием благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан на территории Владимирской области, действуя в пределах своей компетенции, заключили соглашение о взаимодействии (сотрудничестве) Информационное сообщение официального сайта Федерального Фонда содействия развитию жилищного строительства. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

URL: http://www.fondrgs.ru/partners/subject_detail.php?ID=566 .

Предметом указанного выше соглашения является организация взаимодействия сторон по вопросам, касающимся:

1) подготовки предусмотренных частью 7 статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2008 г. №161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (далее - Федеральный закон) проектов предложений Фонда об использовании земельных участков, иных объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территории Владимирской области;

2) осуществления Администрацией Владимирской области полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками и иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности и расположенными на территории Владимирской области;

3) распоряжения Фондом земельными участками и иными объектами недвижимого имущества на территории Владимирской области в соответствии со статьей 4 Федерального закона;

4) организации мониторинга и взаимного обмена информацией по реализации целей и задач, предусмотренных Федеральным законом;

5) развития деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, а также обустройства территорий посредством строительства объектов инфраструктуры;

6) осуществления иных функций, предусмотренных Федеральным законом.

Безусловно, важно отметить ряд острых проблем, которые касаются напрямую и вопроса эффективности взаимодействия Администрации Владимирской области и федеральных органов власти. Существуют проблемы, которые требуют пристального внимания и координации межуровневого взаимодействия власти. Не лишним будет отметить, в этой связи, что Президент конгресса муниципальных образований России так сформулировал проблему недофинансирования: проблема заключается в том, что сегодня у органов местного самоуправления обязательств примерно в 3 раза больше, чем финансовых возможностей Воробьев В. У муниципалитетов задач больше, чем денег // Российская газета. № 3068. 22.10.2002.. К сожалению, эта пролема в разные периоды времени становится актуальной и для бюджета Владимирской области, что естественно говорит и наличии некоторого недопонимания между региональными и федеральными властями. Все проблемы такого характера напрямую бьют по способности региональных властей осуществлять эффективную поддержку муниципальных образований Владимирской области, по способности эффективно и своевременно решать назревающие с каждым днем проблемы местного самоуправления. И как справедливо отметила в этой связи Т.Ф. Колкнева, - «…местное самоуправление, по Конституции РФ, не содержит в себе государственной сути, но оно подчиняется тем же закономерностям, что и органы государственной власти» Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования/ / Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. - С. 37..