Актуальные проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов России и пути их решения (на примере Владимирской области)

Важно отметить, что за последние годы, благодаря усилиям Комитета Администрации Владимирской области по взаимодействию с органами федеральной государственной власти были заключены важные соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, а именно:

- Соглашение между Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и администрацией Владимирской области о взаимодействии в сфере промышленной политики и политики в области торговой деятельности;

- Соглашение о взаимодействии Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и Администрации Владимирской области по повышению конкурентоспособности, качества и безопасности продукции и услуг во Владимирской области;

- Соглашение о взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и Администрацией Владимирской области;

- Соглашение о взаимодействии в области использования результатов космической деятельности между Роскосмосом и Администрацией Владимирской области.

Остановимся подробнее на двух последних из перечисленных выше соглашений.

Итак, 15 июля 2010 года Роскосмос и администрация Владимирской области заключили Соглашение о взаимодействии в области использования результатов космической деятельности.

Целью сотрудничества является организация эффективного использования результатов космической деятельности в интересах ускорения социально-экономического и инновационного развития, повышения конкурентоспособности продукции и обеспечения безопасной жизнедеятельности Владимирской области.

Соглашение предусматривает сотрудничество Сторон в области использования результатов космической деятельности по следующим основным направлениям:

- совместное планирование и выполнение программ по созданию информационно-управляющих и других информационных систем Владимирской области;

- формирование на территории Владимирской области системы оказания услуг в сфере использования результатов космической деятельности на основе регионального Центра космических услуг, создание геопортала Владимирской области для оказания государственных и иных услуг с использованием современных информационно-коммуникационных технологий;

- развертывание и применение базовой региональной навигационно-информационной системы (РНИС), обеспечивающей комплексное решение задач социально-экономического и инновационного развития, повышения конкурентоспособности и обеспечения безопасной жизнедеятельности Владимирской области;

- создание и развитие в составе РНИС региональной высокоточной навигационной системы на основе использования космических систем ГЛОНАСС/GPS, обеспечивающей решение задач позиционирования с необходимой точностью в интересах осуществления мониторинга различных объектов и природных явлений, выполнения кадастровых, геодезических, строительных и других работ, повышения эффективности функционирования служб регионального хозяйства;

- развитие и использование «Географической информационной системы Владимирской области» как региональной интегрированной инфраструктуры пространственных данных, а также базовых картографических комплектов регионального и муниципального значения, функционального комплекса территориального планирования развития Владимирской области;

- создание, развитие и использование региональных автоматизированных целевых систем мониторинга и управления важнейшими видами деятельности Владимирской области, обеспечение интеграции этих систем с соответствующими системами мониторинга и управления федерального и межрегионального уровней;

- обеспечение мониторинга и прогнозирования угроз террористического, природного, техногенного, экологического и иного характера.

Соглашением предусмотрено исследование природно-ресурсного потенциала Владимирской области и повышение эффективности его использования, создание совместных инновационных и образовательных центров, подготовка кадров в сфере использования результатов космической деятельности.

Полномочным представителем Роскосмоса по подготовке и реализации совместных соглашений, программ, проектов в области использования результатов космической деятельности в интересах Владимирской области, в том числе в части функций оператора работ и услуг в сфере использования результатов космической деятельности, определено ОАО «НПК «РЕКОД».

На данный момент Роскосмос подписал Соглашения о взаимодействии в области использования результатов космической деятельности с 62 субъектами Российской Федерации, ведутся работы по их реализации. С каждым подписанным Соглашением внедрение космических продуктов и услуг становится более масштабным, позволяя в перспективе охватить всю территорию страны.

27 мая 2013 года в ходе заседания Счетной палаты России было подписано Соглашение о взаимодействии между Счетной палатой РФ и администрацией Владимирской области.

Документ с подписями председателя Счетной палаты России С.В. Степашина и Губернатора Владимирской области С.Ю. Орловой предусматривает взаимодействие сторон по вопросам формирования комплексной системы стратегического планирования и контроля социально-экономического развития Владимирской области. Сюда входит, в том числе, определение целесообразности и повышения эффективности расходования бюджетных средств на реализацию проектов и программ в рамках стратегического и территориального планирования.

В соответствии с подписанным соглашением его участники будут создавать рабочие группы, обмениваться опытом, информационно-справочными материалами, нормативными правовыми актами и методическими рекомендациями, представляющими взаимный интерес. Также стороны будут направлять по взаимному согласию своих представителей для участия в мероприятиях, проводимых другой стороной Подписано соглашение о стратегическом взаимодействии между Счетной палатой РФ и администрацией Владимирской области. // Официальный сайт Губернатора Владимирской области С.Ю. Орловой. 27.05.2013 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: www.gubernator33.ru/deyatelnost/podpisano-soglashenie-o-strategicheskom-vzaimodeystvii-mezhdu-schetnoy-palatoy-rf-i-administratsiey-/ .

Таким образом, согласно проведенному анализу информации из открытых источников, становится очевидно, что руководство Владимирской области планомерно выполняет курс на установление и поддержание плодотворного взаимодействия с федеральными органами государственной власти по самым различным направлениям деятельности, что безусловно должно положительно сказаться на дальнейшем укреплении доверия и межуровневого взаимодействия органов власти Владимирской области с представителями федеральных властей.



ГЛАВА 3. Перспективные направления и возможности повышения эффективности взаимодействия федерального центра с субъектами Российской Федерации

3.1 Зарубежный опыт взаимодействия центральной власти и регионов и перспективы его применения в Российской Федерации

Опыт региональной политики Германии интересен для России, прежде всего в силу известной близости германской кооперативной и российской моделей федерализма. Для обеих стран характерна довольно высокая степень централизации, иначе говоря, значимая роль федерального уровня власти в социально-экономическом развитии страны и регионов, значительные масштабы межрегионального перераспределения бюджетных средств. Можно найти немало общего в организации экономических отношений центра и регионов. Отчасти это связано с заимствованием германского опыта в ходе рыночных преобразований в России, но основная причина - невозможность кардинального перехода от плановой высокоцентрализованной экономики к принципиальной иной модели федерализма - американской децентрализованной или конкурентной.

Интересен опыт Германии и стабильностью экономических отношений центра и регионов. Современная их система сложилась в результате реформ 1969 г., и с тех пор принципиальным образом не менялась. Даже после объединения Германии но-вые земли (субъекты федерации) были исключены из общих правил межрегиональ-ного перераспределения средств только до 1995 года: специальный фонд для под-держки восточных земель «Немецкое единство» («Deutsche Einheit») существовал только в 1990-1994 гг.1 Принципиально не изменились экономические отношения федерации и земель и в ходе реформы федерализма 2000-х годов Германия. Вызовы XXI века / Под ред. В.Б. Белова - М.: Издательство «Весь Мир», 2009. - С.34-35..

Одна из основных особенностей германской региональной политики и, более широко, федерального регулирования территориального развития в стране - декларирование в Основном законе Германии необходимости создания равноценных условий жизни на всей территории страны. Так, в статье 72 Основного закона говорится о том, что федерация реализует свои полномочия для создания равноценных условий жизни на всей территории страны. Кроме того, в Основном законе Германии есть отдельный раздел по финансовой системе страны, в котором в статье 106 сказано, что потребности федерации и земель в бюджетных средствах должны устанавливаться исходя из достижения справедливого баланса, отсутствия чрезмерного бремени для налогоплательщиков и обеспечения равноценных условий жизни на всей территории страны. Таким образом, особо оговаривается, что обеспечение равноценных условий жизни - это и цель межбюджетных отношений.

В федеральном регулировании территориального развития в Германии можно выделить три его относительно самостоятельные составляющие: межбюджетные отношения, собственно региональная политика (в том смысле, который вкладывается в нее в Германии) и региональное (территориальное) планирование. Причем эти три составляющие находятся в ведении трех разных федеральных министерств. В научной литературе, как германской, так и российской, также не принято рассматривать вместе межбюджетные отношения и региональную политику Гутник В.П. Политика хозяйственного порядка в Германии. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. - С. 24. , а германскому опыту регионального планирования внимания в России вообще уделяется очень мало.

Объединение Германии привело к резкому росту дифференциации земель по уровню их социально-экономического развития (таблица 2.1). Так, в 1991 г. максимальные и минимальные значения ВВП на душу населения по западным землям отличались менее чем в 2 раза (в Гамбурге и Шлезвиг-Гольштейне), по всем землям - почти в 6 раз (в Гамбурге и Тюрингии) Однако это все равно существенно меньше различий между субъектами Российской Федерации по ВРП на душу населения, по которым разрыв между максимальными и минимальными значениями достигает 20-30 раз. .

В 2000-е годы контрасты были гораздо меньшими - максимальное и минимальное значения ВВП на душу населения (в тех же Гамбурге и Тюрингии) в 2012 г. отличались всего в 2,4 раза, а в 2013 г. - в 2,3 раза.

Сказать однозначно, в какой степени сближение уровней социально-экономического развития западных и восточных земель обусловлено успехами германской и/или общеевропейской региональной политики, а в какой - изменением условий хозяйствования в новых землях (распространением на них западногерманских институтов, включением в общеевропейский рынок и т.д.) - невозможно. Известно, что кардинальный сдвиг в сближении восточных и западных земель по уровню их экономического развития произошел в первые годы после объединения Германии. С 1995 г. темпы роста в новых землях замедлились, тем не менее, сближение старых и новых земель по уровню их экономического развития продолжилось.

Примечательно также то, что различия между отдельными восточногерманскими землями за годы после объединения Германии уменьшились, хотя они и так были небольшими. Разрыв между максимальным и минимальным значениями ВВП на душу населения по восточным землям без учета Берлина составлял в 1991 г. 1,2 раза, а в 2010-2013 гг. снизился до 1,05 раза. Различия между отдельными западногерманскими землями остаются практически неизменными - аналогичный показатель составляет 1,95 раза, правда, в 2013 году он снизился до 1,94 Klo? M., Lehmann R., Ragnitz J., Untiedt G. Auswirkungen veranderter Transferzahlungen auf die wirtschaftliche Leistungsfahigkeit der ostdeutschen Lander // IFO Dresden Studien. 2012. № 63..

Правда, по уровню безработицы германские земли различаются более существенно. Разрыв между максимальным и минимальным значениями показателя по Германии в целом в 2013-2014 гг. составлял 3,1-3,2 раза, по западным землям - 2,9 раза, восточным землям - 1,5 раза (самый высокий уровень безработицы в стране в целом и восточных землях сложился в Мекленбурге - Передней Померании, в западных землях - в Бремене; самый низкий уровень безработицы в стране в целом и в западных землях - в Баварии, в восточных землях - в Тюрингии). Неудивительно поэтому, что в рамках региональной политики именно показателям состояния рынка труда придается ключевое значение Bundesagentur fur Arbeit (Федеральное агентство по труду; http://www.arbeitsagentur.de)..

Что же касается межбюджетных отношений или выравнивания бюджетных доходов земель, то здесь важно отметить, что федеральное министерство финансов Германии в системе федерального финансового выравнивания выделяет четыре его этапа Система федерального бюджетного выравнивания в Германии излагается по Основному закону Германии. :

1) вертикальное распределение налогов - распределение налоговых поступлений между федеральным и в целом земельными и местными (или муниципальными) бюджетами;

2) горизонтальное распределение налогов, предусматривающее определенные правила зачисления ряда налогов в бюджеты отдельных земель;

3) выравнивание бюджетных доходов земель - горизонтальное перераспределение доходов между «бедными» и «богатыми» землями (Landerfinanzausgleich);

4) дополнительные гранты (отчисления) из федерального бюджета «бедным» землям.

В Германии есть три так называемых совместных налога, которые делятся между бюджетами разных уровней, - это подоходный налог, налог на корпорации (или корпоративный налог) и налог на добавленную стоимость. Поступления от подоходного налога и налога на корпорации делятся между федеральным и земельными бюджетами поровну, причем эта норма закреплена в Основном законе Германии. В подоходном налоге доли федерации и земель составляют по 42,5%; 15% поступлений от этого налога зачисляются в местные бюджеты. В налоге на корпорации доли федерации и земель - по 50%. Пропорции распределения НДС между бюджетами разных уровней (что также оговаривается в Основном законе) определяются исходя из равных прав федерации и земель на покрытие своих расходов, и год от года могут меняться. В 2014 г. в федеральный бюджет должно было зачисляться около 53% поступлений от НДС, в земельные бюджеты - около 45%, еще около 2% предназначалось местным бюджетам.

Наряду с совместными налогами в Германии есть налоги, которые зачисляются только в один уровень бюджетной системы, - федеральные, земельные и местные налоги. В федеральный бюджет зачисляются таможенные пошлины, большинство акцизов (на энергию, табак и др.), страховой налог и другие. Налогами земель являются налоги на собственность и наследство, большинство налогов на коммерческие операции (в частности, налог, уплачиваемый при покупке земельного участка) и еще целый ряд небольших по объемам поступлений налогов. В местные бюджеты зачисляются промысловый и поземельный налоги, местные налоги на предметы потребления и некоторые другие. При этом существуют отчисления от промыслового налога в федеральный и земельный бюджеты.

Таким образом, на первом этапе финансового выравнивания устанавливается доля земель в целом в налогах. На втором этапе - горизонтального распределения налоговых доходов - определяются правила распределения налогов по отдельным землям. Общее правило - налоги зачисляются в бюджет той земли, в которой эти налоги взимаются. Исключения связаны с тремя налогами - НДС, подоходным налогом и налогом на корпорации. В отношении подоходного налога действует принцип его зачисления в бюджеты земель по месту жительства граждан (а не месту их работы). Налог на корпорации взимается по месту нахождения штаб-квартиры корпораций, а затем распределяется по землям, где корпорации фактически ведут свою деятельность. Правила распределения НДС гораздо сложнее. До 25% доли земель в НДС идет тем землям, где поступления от подоходного налога, налога на корпорации и земельных налогов в расчете на душу населения ниже среднего по стране уровня. Точный объем доли земель в НДС, распределяемого между слабыми в финансовом отношении землями, зависит от масштабов отставания таких земель от средних по стране показателей. Остальная часть НДС - как минимум 75% доли земель в этом налоге - распределяется пропорционально численности населения земель. Таким образом, распределение НДС по землям способствует сокращению различий в уровне бюджетной обеспеченности территорий Кроме того, распределение НДС по землям пропорционально их численности населения или уровня бюджетной обеспеченности позволяет в принципе зачислять НДС в региональные бюджеты. В России, как известно, от зачисления НДС в бюджеты субъектов Федерации отказались во многом из-за невозможности точной территориальной привязки данного налога. .

Наиболее интересен третий этап финансового выравнивания, предусматривающий горизонтальное перераспределение доходов между землями, т.е. изъятие средств у «богатых» земель для зачисления их в бюджеты «бедных» земель. В ходе такого перераспределения учитываются налоговые доходы не только земельных, но и частично местных (общинных) бюджетов (поскольку земли отвечают за обеспечение местных бюджетов необходимыми им средствами). При перераспределении средств исходят из того, что потребности в бюджетных доходах на душу населения во всех землях одинаковы, за исключением городов-земель (Гамбурга, Бремена, Берлина), нуждающихся в более высоких объемах средств на душу населения. В рамках бюджетного выравнивания численность населения городов-земель берется с коэффициентом 1,35. Кроме того, небольшой повышающий коэффициент применяется к численности населения земель с низкой его плотностью - Мекленбурга-Передней Померании (коэффициент 1,05), Бранденбурга (1,03) и Саксонии-Анхальт (1,02) Gesetz uber den Finanzausgleich zwischen Bund und Landern (Finanzausgleichsgesetz - FAG), Stand: 15.07.2013. .

По итогам горизонтального перераспределения доходов порядок расположения земель по уровню их бюджетной обеспеченности должен оставаться таким же, как и до перераспределения, но масштабы различий должны сокращаться. При этом как увеличение, как и сокращение бюджетной обеспеченности земель, являются прогрессивными (чем «беднее» земля, тем больше она получает для «подтягивания» к среднему уровню; чем «богаче» земля, тем больше она отдает средств). Кроме того, дополнительное выравнивание бюджетной обеспеченности земель происходит за счет дополнительных нецелевых федеральных грантов.

Результаты горизонтального перераспределения бюджетных доходов в Германии принято оценивать с помощью такого показателя, как бюджетная обеспеченность земель до и после перераспределения в процентах к расчетным бюджетным потребностям земель Бюджетные потребности земель представляют собой, как мы уже сказали выше, средние по стране доходы на душу населения, умноженные на численность земель, но по ряду земель не фактическую, а скорректированную на принятые коэффициенты. . При этом донорами (отдающими свои доходы) являются только три земли - Бавария, Баден-Вюртемберг и Гессен, остальные 13 земель - реципиенты. Такая ситуация, безусловно, вызывает в Германии определенную озабоченность В данном случае ситуация аналогична российской - в России постоянно обсуждается вопрос об очень малом числе субъектов Федерации, которые не получают дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Этот основной вид федеральной финансовой помощи регионам в 2015 году не перечисляется в 14 субъектов Федерации из 85. .

Кроме нецелевых федеральных грантов «бедные» земли получают также целевые гранты на финансирование тех задач, которые они вынуждены реализовывать (это четвертый этап финансового выравнивания). Так, до 2019 г. включительно восточные земли, по действующему с 2005 г. Пакту солидарности II, получат около 105 млрд. евро на строительство инфраструктуры (уровень развития которой про-должает отставать от западногерманского) и на компенсацию крайне низкой бюд-жетной обеспеченности муниципалитетов (общин). Объемы такой поддержки будут постепенно сокращаться, в 2014 г. они составили около 5,8 млрд. евро. Сверх этого, в 2014 г. восточногерманским землям причиталось 777 млн. евро для компенсации дополнительных расходов, связанных со структурной безработицей и непропорционально высокими ранее установленными пособиями по безработице и социальной помощи.

Для оценки роли разных этапов финансового выравнивания к данным федерального министерства финансов приходится добавлять данные федерального статистического ведомства. Применение при этом показателя бюджетной обеспеченности, исчисленной к условным бюджетным потребностям, уже невозможно, сравнивать можно только доходы на душу населения в процентах к среднему по стране уровню на соответствующем этапе распределения доходов. Стоит обратить внимание, что распределение НДС пропорционально численности населения земель и уровню их душевых налоговых доходов вносит в выравнивание бюджетных доходов земель по меньшей мере не меньший вклад, нежели собственно горизонтальное перераспределение доходов. Так что используемые в Германии подходы к распределению НДС по землям можно считать весьма поучительным опытом. Фактические доходы земель-городов на душу населения оказываются заметно более высокими по сравнению с доходами других земель.

Значительные масштабы перераспределяемых между землями бюджетных доходов, крайне небольшое число земель - «доноров» неизбежно порождают дискуссии в самой Германии по поводу необходимости реформирования сложившейся системы межбюджетных отношений. Публикации на эту тему есть практически у всех ведущих экономических институтов страны - у Немецкого института экономических исследований в Берлине (Deutsches Institut fur Wirtschaftsforschung), мюнхенского Института экономических исследований (IFO-Institute / Institute fur Wirtschaftforschung), к?льнского Института германской экономики (IW / Institut der deutschen Wirtschaft Koln), Института экономических исследований в Галле (Institut fur Wirtschaftsforshung Halle). Сложно даже выделить какие-то отдельные публикации на эту тему. При этом обсуждаются как возможные кардинальные изменения, связанные с приближением германских межбюджетных отношений к модели конкурентного федерализма, так и частные корректировки сложившейся системы, например, какие налоги включать в расчеты бюджетной обеспеченности земель, как корректно учитывать численность населения земель. Подобного рода дискуссии идут на самом деле уже немало лет, поэтому и в современных публикациях их авторы не исключают, что дальше «косметических» правок трансформация межбюджетных отношений в Германии не пойдет.

Несмотря на хорошо проработанную систему региональной политики, в Германии в настоящее время нет отдельного министерства по региональной проблематике. Этим направлением германской федеральной политики занимается министерство экономики (которое не раз переименовывалось, с декабря 2013 г. это Федеральное министерство экономики и энергетики http://www.bmwi.de ).

Законодательно закрепленного определения термина «региональная политика» в Германии тоже нет. На сайте Министерства экономики и энергетики Германии заявляется, что «региональная политика - это штандортная политика регионов и для регионов» (в переводе с немецкого штандорт (Standort) - место размещения или местоположение). При этом в научной литературе однозначного толкования того, что есть штандортная политика, не существует, да и за пределами Германии термин в принципе почти не используется. На сайте министерства говорится также, что скоординированная и систематизированная региональная политика - это предпосылка для сбалансированного регионального развития страны. Одновременно региональная политика должна препятствовать постоянному наращиванию объемов финансовой помощи регионам и способствовать сокращению межрегиональных диспропорций. Таким образом, как и в других европейских странах, германская региональная политика направлена на поддержку экономически слаборазвитых территорий и на достижение уже называвшейся выше цели обеспечения равноценных условий жизни на всей территории страны.

Фактически региональная политика в Германии сводится к двум составляющим: реализации на территории страны наднациональной региональной политики ЕС и так называемой совместной - федерации и земель - задаче «Совершенствование региональной экономической структуры» В русскоязычных публикациях название этой совместной задачи («Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur») переводят по-разному, один из вариантов - «Совершенствование территориальной хозяйственной структуры». .

Существование совместных задач было закреплено в Основном законе Германии (в статье 91а) в 1969 г., а в настоящее время таких задач осталось две - наряду с названной, это «Совершенствование аграрной структуры и охрана побережий». По совместной задаче «Совершенствование региональной экономической структуры» (далее - «Совместной задаче») из федерального бюджета должна финансироваться половина расходов на ее реализацию в каждой из земель, подпадающих под действие задачи. Причем «совместность» выражается не только в софинансировании задачи со стороны федерального и земельного бюджетов, но и в участии земельных властей в разработке и реализации мероприятий задачи (в частности, отбор поддерживаемых проектов полностью лежит на землях). При этом поддерживаются в рамках «Совместной задачи» инвестиции в производство и производственную инфраструктуру, а также неинвестиционные мероприятия, к примеру, формирование кластеров. Приоритет отдается поддержке малого и среднего предпринимательства, технологическому и инновационному развитию, помощи сельским территориям.

Еще раз подчеркнем, что «Совместная задача» как инструмент региональной политики Германии работает уже около 45 лет, что свидетельствует о стабильности этой политики. Вместе с тем рамочные планы реализации «Совместной задачи» раз в несколько лет пересматриваются: корректируются состав поддерживаемых территорий, принципы их отбора, направления и параметры поддержки проблемных территорий. В последнее время рамочные планы утверждались на 7 лет: 2000-2006, 2007-2013 и 2014-2020 гг., то есть синхронизированы с многолетними планами ЕС Региональная политика стран ЕС / Отв. ред. А.В. Кузнецов - М.: ИМЭМО РАН, 2009. . При этом если федеральный закон о «Совместной задаче» занимает неполные три страницы, то рамочные планы - довольно объемные документы, более чем на сотню страниц.

Опыт «Совместной задачи» интересен используемыми подходами к отбору территорий, которые становятся объектами поддержки. Во-первых, анализ ситуации проводится по регионам рынков труда, которые выделяются на основе маятниковых трудовых миграций населения. Эти регионы рынков труда можно считать узловыми районами, и сам по себе факт их выделения свидетельствует о том, что в стране с развитой региональной политикой не ограничиваются сеткой административно-территориальных единиц, а занимаются экономическим районированием. Во-вторых, выделение поддерживаемых регионов основывается на формализованных подходах, точнее на расчете интегрального показателя, отражающего структурные проблемы регионов рынков труда. Для рамочного плана 2014-2020 гг. расчеты проводились для 258 регионов рынка труда; интегральный показатель включал в себя 4 частных индикатора: средний уровень безработицы в 2009-2012 гг. (вес показателя - 45%); годовая брутто-зарплата делающих взносы в фонд социального страхования, за 2010 г. (40%); прогноз численности экономически активного населения до 2018 г. (7,5%); инфраструктурный индикатор на 30 сентября 2012 г., который сам по себе является интегральным (7,5%) Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur» ab 1. Juli 2014; Regionale Wirtschaftspolitik: Gesamtdeutscher Ansatz zur Forderung von strukturschwachen Regionen ab 1. Juli 2014 // Monatsbericht. 2014. № 5. . Использование формализованного подхода позволяет обеспечить относительную прозрачность принимаемых решений. Относительную - поскольку подбор частных показателей для расчета интегрального, присвоение им весов неизбежно отличаются субъективностью. Но это в любом случае лучше, чем отсутствие формализованных подходов в принципе (как это, увы, имеет место в России).

В отличие от рамочного плана 2007-2013 гг., который предусматривал поддержку регионов категории А (экономически отсталых, с уровнем ВВП на душу населения ниже 75% от среднего по ЕС), C (со структурными проблемами) и дополнительно D, текущий рамочный план, вступивший в силу с 1 июля 2014 г., предусматривает поддержку территорий только категорий С и D (регионов, подпадающих под категорию А, в Германии не осталось). Правда, с точки зрения масштабности их поддержки регионы разделены на четыре группы. В регионах категории С проживает 25,85% населения Германии, т.е. каждый четвертый житель страны живет в регионе, который получает поддержку в рамках региональной политики Для сравнения: в России фактическими объектами федеральной региональной политики являются Дальневосточный, Северо-Кавказский и Крымский федеральные округа. На конец 2012 года на Дальнем Востоке и Северном Кавказе проживало только 11,0% населения; учет Крыма, по которому пока нет сопоставимых данных, принципиальным образом картину не меняет. . Вообще нет поддерживаемых территорий только в двух землях - Гамбурге и Баден-Вюртемберге.

Поддержка промышленности в рамках «Совместной задачи» осуществляется с помощью инвестиционных субсидий, максимальные размеры которых различаются в зависимости от категории поддерживаемых регионов и размеров предприятий. Наибольшую поддержку получают малые предприятия, с численностью занятых менее 50 человек и годовым оборотом или суммой годового баланса не более 10 млн. евро. К средним относятся предприятия с численностью занятых менее 250 человек, годовым оборотом не более 50 млн. евро или суммой годового баланса не более 43 млн. евро. Все остальные предприятия считаются крупными, и масштабы их поддержки минимальны. Таким образом, на поддержку, пусть и разных масштабов, могут претендовать все без исключения предприятия, независимо от их размеров. Это принципиально важно, поскольку, как показывает опыт, только сбалансированное развитие бизнеса разных масштабов позволяет обеспечить устойчивость региональной экономики.

В рамочном плане оговариваются также требования, предъявляемые к поддерживаемым инвестиционным проектам, особенности учета инвестиций и т.д. Особо можно обратить внимание на то, что поддерживаются не только проекты «на зеленом лугу», но и инвестиции в расширение уже существующего производства, его диверсификацию и существенную модернизацию. Не подпадают под поддержку переработка и сбыт сельскохозяйственной и рыболовной продукции.

Результаты реализации «Совместной задачи» в Германии, конечно же, отслеживаются в рамках соответствующего мониторинга и обсуждаются в научных публикациях. Имеющиеся статистические данные свидетельствуют о том, что поддерживаемые в рамках «Совместной задачи» предприятия развиваются в целом успешнее, чем не поддерживаемые. Хотя есть, конечно, примеры лишь временного эффекта от оказываемой поддержки (когда рабочие места на получающем помощь предприятии увеличиваются, а после завершения поддержки сокращаются). Учитывая приведенные в самом начале данные о сближении уровней социально-экономического развития германских земель, исчезновение регионов с уровнем ВВП на душу населения ниже 75% от среднего по ЕС, вряд ли разумно подвергать германскую региональную политику сколько-нибудь серьезной критике.

Вместе с тем в самой Германии уже много лет обсуждается проблема координации региональной и отраслевой (структурной) политики. Решить эту проблему можно, только найдя эффективно работающие механизмы взаимодействия различных министерств и ведомств, а это чрезвычайно сложная задача. В этой связи стоит еще раз отметить, что в Германии национальная региональная политика сводится к рассмотренной нами «Совместной задаче». При этом, к примеру, несмотря на наличие в этой задаче такого приоритета, как технологическое и инновационное развитие, собственно инновационная, или, скажем, кластерная политика, даже в части мер с четкой территориальной привязкой, являются самостоятельными направлениями экономической политики (похожая ситуация и в России).

3.2 Приоритетные направления совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации

Современная Россия, как в воздухе, нуждается в новой модели государственной политики в сфере разграничения предметов ведения федеральных властей и органов власти и управления в субъектах федерации.

Так, М.М. Маскатулин, в своих трудах высказывает мнение о том, что «…существует необходимость в установлении норм, связанных с ограничением принятия решений федерального законодателя о расширении полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, чтобы не лишать права регионов на решение задач, поставленных и так самой Федерацией» Маскатулин М.М. Правовые основы организации взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти: повышение эффективности федеративных отношений // Научная сессия ГУАП 06-10 апреля 2015 г. Сборник докладов: в 3 частях. - Санкт-Петербург: Издательство: Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения, 2015. - С. 318-321.. Кроме того, М.М. Маскатулин весьма справедливо, на наш взгляд, отмечает, что в современных условиях вопросы совершенствования структуры центральных государственных органов должны решаться с участием регионов.

Проблемы возникают, как считает М.В. Столяров, при решении вопросов административно-территориального устройства Столяров М.В. Теория и практика федерализма. Курс лекций о федеративном государстве: учебно-методический комплекс. М.: Изд-во РАГС, 2008. - С. 172.. Федеральный законодатель имеет право издавать такие законы, которые могут неограниченнорасширять полномочия федеральных органов исполнительной власти РФ, а регионам оставлять тусферу предметов ведения, которые, в конечном счете, становятся юридически неопределенными. Актуальнее становится проблема модернизации всей системы государственных органов для обеспечения эффективного решения совместных федеральных и региональных задач.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отнесены принципы:

- конституционности;

- верховенства федеральной Конституции России и федеральных законов;

- равноправия субъектов Федерации;

- недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации;

- согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации;

- принцип добровольности заключения договоров, соглашений;

- принцип обеспеченности ресурсами;

- принцип гласности заключения договоров, соглашений О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24.06.1999 года № 119-ФЗ (в ред. от 20.05.2002 года)//«Собрание законодательства РФ», 28.06.1999, N 26, ст. 3176..

Реализация в практике государственного строительства всех названных принципов, по нашему убеждению, позволит обеспечить подлинный федерализм в России. Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем: разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и обеспечения конструктивного взаимодействия между ними.

В деятельность региональных органов исполнительной власти необходимо активнее внедрять принципы управления по целям, по проектам, совершенствовать методику оценки работы органов власти, используя ключевые показатели эффективности (KPI), ориентироваться на реализацию конкретных проектов в курируемых областях, заложить принципы оперативного реагирования на условия развития (мониторинг условий и реконфигурация компетенций). Для совершенствования системы разработки управленческих решений необходимо шире привлекать непосредственных участников внешнеэкономического сотрудничества.

Требуют совершенствования институты, ответственные за привлечение иностранных инвестиций, необходима большая скоординированность и централизация. Существует дисбаланс полномочий и ресурсов министерств и ведомств, отвечающих за инвестиционную политику, имеются тенденции к дублированию функций, отдельные функции не подкреплены соответствующими ресурсами.

Требует актуализации статья 10 закона № 4-ФЗ, регламентирующая порядок открытия представительств субъектов Российской Федерации на территориях иностранных государств. В этом механизме необходимо определить оптимальные сроки согласования. Кроме того, нужно доработать общий порядок открытия российскими регионами зарубежных представительств. В настоящее время основанием для открытия представительства является соглашение субъекта федерации и соответствующего административно-территориального образования в составе иностранного государства. Требование, введённое данной статьёй, может оказаться невыполнимым вследствие противоречия нормам национального права иностранного партнёра. Действительно, не все регионы иностранных государств вправе подписывать подобные документы, что ведёт к невозможности открытия в таком регионе представительства с целью стимулирования межрегионального сотрудничества. Кроме того, открывая представительство в целях реализации межрегионального соглашения, субъект федерации фактически должен ограничить географически сферу его деятельности только тем регионом, с которым подписано соглашение. Для распространения сотрудничества на другой регион иностранного государства формально требуется подписание каждый раз нового соглашения.

Важно отметить, что богатейший опыт соседних с Владимирской областью субъектов федерации в части развития внешних связей и наличие сформировавшейся научной школы по изучению проблем федерализма и международного сотрудничества создают хорошие предпосылки для создания во Владимирской области центра теоретико-прикладных исследований внешних связей регионального уровня. Это послужило бы изучению передового отечественного опыта в сравнении с опытом субъектов зарубежных федеративных государств, выработке практических рекомендаций по повышению эффективности внешних связей органов власти и управления Владимирской области.

Кроме того, на базе такого центра теоретико-прикладных исследований целесообразно было бы разработать проект, задачей которого являлась бы разработка нормативной модели российского федерализма и рекомендаций для ее практической реализации на основе анализа позиций регионов и процессов, происходящих в публичном пространстве, где реализуются отношения между гражданским обществом и политической властью.

Считаем важным подчеркнуть тот факт, что в связи со значительной дифференциацией показателей социально-экономического развития российских регионов, усилившейся в ходе финансово-экономического кризиса 2008 г., проблема создания эффективной системы управления приобрела в последнее время еще большую актуальность.

Глубокая дифференциация макроэкономических параметров регионов современной России стала одной из основных характеристик ее экономики, что неизбежно приводит к росту числа проблемных территорий. Задача снижения уровня негативных последствий отставания в социально-экономическом развитии обуславливает необходимость совершенствования региональной политики государства.

Одна из целей региональной политики - стимулирование экономических реформ в регионах, сокращение экономических и социально неэффективных дотаций различным отраслям экономики. Сокращение федеральных субвенций - стимул для регионов снижать уровень субсидирования отраслей. Стимулирование региональных властей снижать уровень ее дотационности может осуществляться федеральным правительством через механизм межбюджетных трансфертов.

Безусловно, нельзя забывать о том, что важнейшая составная часть системы регионального самоуправления - это региональная социально-экономическая политика. Ее можно определить как взаимосогласованную совокупность социальных, экономических, экологических установок (ориентиров), а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется региональным сообществом и региональными органами власти.

Государственное регулирование распределительного процесса в условиях реформирования экономической системы предполагает реформирование как отношений собственности, так и самой системы управления экономикой в целом.

Главная цель региональной политики в экономической сфере - это рациональное использование природно-экологических возможностей регионов, преимуществ территориального разделения труда и экономических связей регионов. Главная цель региональной политики в социальной сфере - обеспечение достойного уровня благосостояния в каждом регионе. Региональная политика направлена на ослабление внутреннего социального напряжения, сохранение целостности и единства страны. Социальная политика государства - это комплекс организационных, экономических и др. мероприятий по улучшению материального благосостояния, духовному и физическому развитию населения, оказанию поддержки инвалидам и малообеспеченным гражданам.

Основой социально-экономического развития регионов является вовлечение в процесс воспроизводства всех видов ресурсов региона - от трудовых, финансовых и природных до интеллектуальных и духовно-культурных. Но для того, чтобы воспроизводственный процесс осуществлялся полноценно, важно своевременно решать возникающие в регионах проблемы, а это требует обоснованного распределения полномочий между федеральным центром и регионами Фетисов Г.Г. Орешин В.П. Региональная экономика и управление: учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2010. - С. 42..

Основная цель поддержки регионов страны - ускорение структурной перестройки экономики России, смягчение ее неблагоприятных последствий для населения регионов и содействие им в структурных преобразованиях. Она может быть реализована в статусе федеральной или совместной федерально-региональной программы. Второй вариант программы является новой формой сотрудничества федеральных и региональных властей при проведении структурно-инвестиционной политики. При ее разработке необходимо будет провести полную инвентаризацию такого рода механизмов, оценить эффективность их действия и определить возможности их применения в регионах.

Таким образом, главной целью экономической политики российских регионов является восстановление и преумножение своего экономического потенциала. Приоритетные направления социальной политики - обеспечение занятости экономически активного населения, поддержка работающего человека, защита его законных интересов, адресная поддержка малоимущих слоев населения, государственная поддержка здравоохранения, образования и культуры.

В условиях экономического кризиса определить регионы, которые нуждаются в целевой государственной поддержке, очень сложно. Для этого органами власти, как на федеральном уровне, так и на региональном необходима максимально достоверная информация о социально-экономической ситуации в регионах. Западные специалисты по статистике считают, что в директивной плановой экономике более достоверны микроэкономические и макроэкономические показатели, а в рыночной - наоборот.

Однако российский опыт свидетельствует, что в период реформ как макро-, так и микроэкономические показатели официальной статистики не полностью отражают реальную ситуацию. Количественные оценки социально-экономического состояния региона оказываются недостаточными, ибо искаженная информация о потенциале территорий, объемах производства в денежном выражении, реальной налоговой базе, расходах предприятий, уровне жизни населения и т.п. не позволяет принимать адекватные решения. Для объективного и полноценного анализа требуются качественные, экспертные, логически осмысленные оценки.

Стабильное территориальное неравенство в такой богатой и огромной стране, как Россия, не может быть оправдано временными трудностями, инвестиционными ограничениями, упущенными когда-то и кем-то возможностями, ссылками на объективные и субъективные факторы. Такое положение предопределяет трудности в процессе реализации долгосрочных национальных стратегических задач в условиях усложняющихся интеграционных процессов глобального характера. С учетом этого обстоятельства можно утверждать, что научные исследования актуальных вопросов развития регионов, разработка прогнозных ориентиров в долгосрочном периоде могут быть более плодотворными и результативными только с позиции ослабления сложившейся территориальной асимметричности и укрепления экономической базы территорий.

Для преодоления имеющейся большой амплитуды колебаний в уровнях социально-экономического развития регионов необходимо создание взаимосвязанной совокупности механизмов, которые необходимо разрабатывать в целях эффективного воздействия федеральных, региональных и муниципальных органов на процесс производства, распределения и использования продукции и ресурсов в регионе. Только при правильном государственном регулировании процессы регионального развития активизируются, приобретут положительные тенденции и в итоге повысится самостоятельность регионов и возможность их самоуправляемости.

Перспективными направлениями совершенствования системы регулирования регионального развития могут стать формирование и отработка практики предоставления системных трансфертов регионам, отстающим в социально-экономическом развитии, формирование специальных инструментов регулирования регионального развития. Усилия органов исполнительной и законодательной власти на федеральном и региональном уровнях управления целесообразно, на наш взгляд, концентрировать на увеличении децентрализованных ресурсов финансирования развития территорий. И как нам представляется, абсолютно справедливую мысль высказывает в этой связи доктор экономических наук Г.Ф. Балакина, которая считает, что «…процесс формирования децентрализованных источников реализации перспективных направлений развития регионов повышает эффективность регионального развития сразу в нескольких направлениях: во-первых, создается среда для формирования системы инвестиционных проектов, способных вывести регион из состояния депрессивности; во-вторых, формируются условия эффективного освоения значительных федеральных инвестиционных вливаний, создается кадровый резерв за счет реализации глобальных проектов, расширяется проектная основа стратегического развития путем увеличения числа разработанных и прошедших экспертизу проектов технического перевооружения предприятий и структурной перестройки хозяйства региона, а также накапливаются финансовые ресурсы для модернизации банковской системы региона в целях увеличения доли долгосрочных кредитов и включения региональных банков в систему реализации крупных инвестиционных проектов, способных вывести производительные силы региона на качественно новый уровень развития» Балакина Г.Ф. Инструменты регулирования социально-экономического развития регионов // Региональная экономика: теория и практика. - 2014. - № 39 (366). - С. 20..

Далее следует сделать акцент на политико-правовых аспектах совершенствования взаимодействия органов власти всех уровней. Отметим, прежде всего, что в исследовании Е.М. Шашковой Шашкова Е.М. Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.02 ; [Место защиты: Моск. гос. ун-т им. М.В Ломоносова. Москва, 2009. - 180 с. подробно исследуются существующие механизмы согласования и учета мнения субъектов - это согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ) и согласительная комиссия (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ), которые, как показывает Е.М. Шашкова, далеки от совершенства как с точки зрения их формально юридического закрепления, так и с точки зрения их практической реализации. По нашему мнению, с целью повышения степени участия субъектов Российской Федерации в решении важнейших вопросов на федеральном уровне, гарантий учета их мнения, прозрачности принимаемых федеральным центром решений целесообразно в кратчайшие сроки усовершенствовать указанные процедуры и механизмы. К примеру, в сфере федерального законодательного процесса логично было бы установить, что в случае невозможности выработки согласительной комиссией взаимоприемлемого варианта федеральный закон в прежней редакции может быть принят только квалифицированным большинством голосов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Важно также расширить перечень вопросов и круг нормативных правовых актов, требующих согласования с субъектами Федерации, включив сюда не только проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, но и акты Президента РФ и Правительства РФ нормативного характера, затрагивающие вопросы реформирования федеративных отношений, регионального развития, оказывающие влияние на доходы и расходы бюджетов субъектов РФ, и иные вопросы общефедерального значения, включая федеральные (целевые) программы, концепции, стратегии, доктрины. При этом при выработке механизма согласования следует учитывать, что мнение, выраженное органами государственной власти заинтересованных субъектов Федерации, должно быть доведено до сведения федерального государственного органа, ответственного за принятие властного решения. Неурегулированные разногласия должны рассматриваться в рамках федерального органа государственной власти, инициировавшего согласуемый проект нормативного акта, с привлечением органов власти субъектов РФ, имеющих разногласия.

Кроме того, считаем важным подчеркнуть необходимость регламентации института федерального вмешательства на уровне федеральной Конституции, так как в настоящее время соответствующей правовой базы не существует. На уровне Конституции необходимо, прежде всего, определить федеральный орган государственной власти, уполномоченный применять указанные меры, установить четкие правовые рамки, пределы федерального вмешательства, гарантии субъектов РФ против злоупотребления своим правом федеральных властей. Детальная регламентация рассматриваемого института должна осуществляться, на наш взгляд, в форме федерального конституционного закона.