Организация деятельности Федеральной Службы судебных приставов России и территориальных органов на примере Управления ФССП по Ямало-Ненецкому автономному округу

- Сотрудничество в руководящей группе. Руководитель должен вносить свой вклад в согласованное функционирование руководящей группы. Чтобы достичь этого, каждый руководитель должен действовать активно и конструктивно в тесном сотрудничестве с коллегами, а также нести часть ответственности за повседневную работу территориального органа ФССП и управление.

- Организационная культура и психологический климат в коллективе. Группа руководителей играет существенную роль в развитии организационной культуры. От каждого руководителя ожидается участие в создании позитивной организационной культуры с соответствующими четкими и видимыми ценностями ФССП, взглядами и нормами. В повседневной работе руководитель в ФССП должен взять на себя персональную ответственность за обеспечение конструктивного психологического климата в коллективе, ассоциирующегося у каждого сотрудника с его рабочим местом.

- Использование ресурсов. Руководитель должен вносить свой вклад в подобающее использование совокупных ресурсов территориального органа ФССП, т.е. таким образом, чтобы способствовать повышению общей эффективности. Здесь необходимо учитывать общий уровень затрат по подразделению и работу по их сокращению.

Оценка вклада в "междепартаментское управление" отдельных руководителей производится непосредственным начальником данного руководителя с подведением итогов по постановке задач и оценки результатов.

Формы оценки деятельности руководителей ФССП могут быть следующие:

- формальная система оценки деятельности без аттестации, например рейтинговая система;

- аттестация;

- неформальная специальная система (ситуационный анализ);

- системы внутреннего контроля на различных уровнях;

- опрос (анкетирование) сотрудников; См.: Информационное руководство ТАСИС "Оценка персонала: руководители" //www.marinews.ru.

- опрос руководителя.

Приведенные формы оценки деятельности руководителей не являются взаимоисключающими и могут эффективно дополнять друг друга. В целом система оценки руководителей ФССП требует детальной доработки до уровня методики. По результатам оценки должен составляться план развития, который будет стимулировать руководителя достичь еще более высоких результатов в следующем году.

Следует отметить, что методика оценки руководителей первого уровня, т.е. тех, которые имеют в подчинении только рядовых сотрудников, но не управленческий персонал, будет отличаться от методики оценки руководителей верхних уровней (руководителей среднего и высшего звена), т.е. тем, в подчинении у которых находятся руководители. Принципы оценки деятельности руководителей должны быть одинаковыми, но могут различаться в деталях реализации критериев, показателей, методов и форм оценки.

2.2 Механизмы внутреннего контроля в управлении территориальным органом ФССП России

В настоящее время ни один процесс управления в сфере государственного управления не может продуктивно осуществляться без функций внутреннего контроля. Как справедливо отмечено известным американским автором Р. Дафтом при рассмотрении новой философии контроля в менеджменте, "пирамида переворачивается основанием вверх. Высший менеджмент уже не рассматривается как инстанция, имеющая исключительное право на определение правильных путей выполнения тех или иных рабочих задач. Все чаще контроль над выполнением конкретных задач осуществляют те, кто находится не дальше 15 метров от места событий". См.: Ричард Л. Дафт менеджмент. - СПб.: «Питер», 2001. - С. 598. Этот концептуальный подход к философии организации внутреннего контроля актуален и для управления территориальным органом Федеральной службы судебных приставов России. К внутреннему контролю относятся виды и механизмы ведомственного контроля, осуществляемые руководством внутри территориального органа ФССП России. От того, каким образом организована и осуществляется система внутреннего контроля в территориальном органе, во многом зависит эффективность деятельности судебных приставов и уровень достигаемых коллективом показателей.

Следует отметить, что построение системы внутреннего контроля в сфере государственного управления до сих пор остается малоизученной проблемой. Отношение к внутреннему контролю со стороны научного государственного управления не носит позитивного характера. В отечественной научной литературе по административному праву и государственному управлению рассматриваются только виды внешнего государственного контроля, которые обеспечивают соблюдение режима законности в органах исполнительной власти. По нашему мнению, это ограниченный подход, который не берет во внимание другие методы контроля: внутренние, неформальные, внутриличностные, перекрестные. Так, проф. Г.В. Атаманчук констатирует: "Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и государственных служащих, укрепление в целом состояния законности в государственном управлении способны положительно влиять и на внутренний контроль". Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы: Учебное пособие. - М., 2000. - С. 170.

Мы не можем согласиться с такой недооценкой значимости внутреннего контроля в сфере государственного управления. Принятие решения - это еще не конечная точка в данном процессе, анализ выполнения и корректировка являются такими же неотъемлемыми его частями. Руководитель государственного органа, наделенный властными полномочиями, наделен также и обязанностями в организации и осуществлении контроля вверенных ему подразделений и должностных лиц. Так, главный судебный пристав субъекта Федерации в соответствии со ст. 9 Федерального закона "О судебных приставах" "образует подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их деятельность". Старший судебный пристав в соответствии со ст. 10 того же Закона "организует и контролирует работу возглавляемого им подразделения и несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на судебных приставов". Таким образом, выполнение функций внутреннего контроля вменено руководителям территориального органа ФССП России законодательно.

Гипертрофирование значимости методов и средств внешнего контроля в сфере государственного управления нарушает логику оценки эффективности деятельности руководителя. Если брать за основу только методы внешнего контроля, то роль руководителя в сфере государственного управления сводится к роли передаточного звена приказов и распоряжений вышестоящих инстанций на нижние уровни управления. Не отрицая важности этой функции, нельзя сводить к ней содержание государственного управления в целом, оно гораздо разнообразнее и шире.

И еще важный аргумент: методы внутреннего контроля более оперативны и действенны, чем механизмы внешнего контроля. Например, главный судебный пристав в субъекте Федерации может гораздо быстрее разобраться с любой жалобой и отреагировать на нее, чем суд или прокуратура.

Построение механизмов внутреннего контроля в сфере принудительного исполнения должно основываться на следующих системных принципах.

1. До разработки механизма контроля должны быть установлены нормы (стандарты), иначе критерии, по которым будет осуществляться контроль. Для многих стадий контроля исполнительного производства такие нормы заданы действующим законодательством. Например, регламентированы сроки и само время выполнения отдельной процедуры исполнительного производства.

2. На практике существуют нормативные акты, в которых установление таких критериев достаточно затруднительно. Так, в организационной документации часто встречающаяся формулировка - "качественное (или добросовестное) исполнение служебных обязанностей". Такая формулировка не может считаться удовлетворительной, поскольку "качественность" и "добросовестность" - двусмысленная формулировка, ее трудно выразить количественно в конкретных измеримых показателях.

3. Должно вестись непрерывное наблюдение (мониторинг) за процессом исполнительного производства, чтобы получать фактические характеристики, описывающие ход процесса в заданных критериях. Здесь должен быть организован сбор и обработка информации о фактическом состоянии деятельности территориального органа и полученных результатах.

4. Фактические характеристики сравниваются с нормами (стандартами), выявляются расхождения, при наличии которых принимается решение о необходимости корректирующих действий. Производится анализ причин отклонений, от стандартов - плановых заданий, среднероссийских результатах, нормативов. Осуществляется прогнозирование последствий сложившейся ситуации. Предпринимаются соответствующие корректирующие действия, чтобы устранить выявленные нарушения. Эти действия могут варьироваться от незначительного замечания "на ходу" до серьезных вмешательств.

5. Важным компонентом механизма внутреннего контроля является то, что контроль осуществляется не за людьми, а за результатами их деятельности. Этот тонкий нюанс на практике часто играет значительную роль в достижении действенных результатов. Контроль исполнительного производства, как управленческий процесс, должен побуждать судебных приставов-исполнителей выполнять принудительные действия в рамках действующего законодательства и не допускать правонарушений. Вместе с тем контроль не должен оскорблять сотрудников, вызывать негативные эмоции и сопротивление.

6. Механизмы внутреннего контроля в ФССП России строятся сверху вниз, по разветвленной и "пронизывающей" вертикали, обеспечивающей прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, начиная с принятой на самом верхнем уровне по всей иерархии управления до территориальных подразделений, доведение ее до исполнителя и подчинения его поведения соответствующим требованиям (законодательным нормам).

Сформулированные принципы позволяют рассмотреть построение механизмов внутреннего контроля в ракурсах, отличных от механизмов внешнего контроля:

- неразрывность системы планирования и организации контроля. Основой для построения системы внутреннего контроля является создание четкой, непрерывной и охватывающей все подразделения и индивидуально сотрудников службы системы планирования, которая создает нормы для организации и проведения контроля за исполнением планируемых мероприятий;

- система контроля строится на многоступенчатой основе, одновременно выполняется на различных уровнях управления; механизмы и процедуры внутреннего контроля централизуются в аппарате территориального органа с объединением их в едином контуре управления в центральном аппарате;

- контроль исполнения сочетается с организаторской работой по выполнению принятых решений. Руководитель обязан не только своевременно выявить отклонения в своем подразделении, но и оказать сотрудникам необходимую помощь: методическую, в обеспечении ресурсами, устранении внешних возмущающих воздействий;

- акцент делается на развитии методов и процедур предупредительного, превентивного контроля с целью предотвращения противоправных действий всех участников исполнительного производства.

В практике управления территориальным органом на уровне субъекта Федерации могут быть использованы следующие механизмы внутреннего контроля: комплексные, инспекторские и контрольные проверки, оперативные совещания, система контроля реализации арестованного имущества.

Внутренние служебные проверки по форме идентичны внешним проверкам, они организуются и проводятся аппаратом главного судебного пристава. Внутренние служебные проверки отличаются от внешних тем, что они тесно увязаны с действующими планами, а также с ситуацией, в которой работает проверяемое подразделение.

Оперативное совещание при главном судебном приставе субъекта Федерации является формой коллективного контроля и анализа деятельности аппарата и подразделений службы. Оперативное совещание регулярно проводится один раз в неделю, но может проводиться для решения неотложных вопросов по указанию главного судебного пристава. На оперативном совещании заслушиваются результаты проведенных проверок, коллегиально принимаются решения по устранению выявленных недостатков. Преимущество оперативного коллегиального рассмотрения выявленных отклонений - в гласности, открытости и прозрачности для всего коллектива состояния дел, а также причин недостатков, обнаруженных в работе. Несомненно, присутствующие и участвующие в обсуждении могут увидеть и собственные недостатки, но на примере других подразделений, и устранить их до того, как начали публично разбирать их самих.

В аппарате территориального органа должны быть созданы отделы, осуществляющие контроль по отдельным направлениям: отдел организационно-аналитической работы, отдел организации и контроля исполнительных производств. Отдел организационно-аналитической работы проводит ситуационный анализ: обеспечивает сбор и обработку информации о деятельности службы, собирает и анализирует статистические данные от подразделений, органов исполнительной власти, средств массовой информации, статистические данные о состоянии исполнительного производства на территории региона; контролирует выполнение аппаратом территориального органа и структурными подразделениями приказов и указаний главного судебного пристава, решений оперативных совещаний, вопросов, взятых на контроль.

Отдел по организации и контролю исполнительных производств непосредственно реализует функции контроля за исполнением судебных актов и актов других органов. В компетенции данного отдела - проведение комплексных и тематических проверок работы территориальных подразделений. По итогам проверки: анализирует результаты проверки; дает заключения, вносит главному судебному приставу предложения по устранению выявленных недостатков; вносит рекомендации по совершенствованию работы. Рассматривает жалобы, заявления, обращения граждан и юридических лиц по вопросам работы территориальных подразделений службы.

Одним из примеров построения механизмов внутреннего контроля является система контроля реализации арестованного имущества в Управлении ФССП по Омской области, которая была разработана в 1998 г. Системная разработка управления реализацией ставилась как главная, приоритетная задача в тех условиях, поскольку это было самым слабым звеном в системе управления.

В основу построения системы контроля реализации арестованного имущества было взято законодательно утвержденное положение, что за все действия, процедуры и результаты реализации арестованного имущества несут ответственность руководители службы и судебные приставы-исполнители, независимо от того, какая организация и каким образом осуществляет реализацию арестованного имущества. Второе основополагающее положение - организация и управление территориальным органом ФССП, в том числе и реализация арестованного имущества, - это не только право руководства, сколько обязанность, установленная действующим законодательством Российской Федерации.

Была поставлена основная цель разработки системы контроля реализации - упорядочить деятельность по реализации арестованного имущества, а также нормировать и регламентировать взаимоотношения участников: судебных приставов-исполнителей, сторон исполнительного производства и внешних организаций - территориального подразделения РФФИ (в современных условиях) и аккредитованных организаций-продавцов. Усиление контроля реализации арестованного имущества предназначалось в первую очередь для анализа и контроля работы судебных приставов-исполнителей. В основу создания системы контроля реализации были положены следующие принципы:

- централизация контроля процесса реализации территориальным органом ФССП как стороной, несущей полную ответственность за исполнение судебных актов и актов других органов, с объединением всех участвующих подразделений и организаций в едином контуре управления;

- контроль реализации арестованного имущества должен быть процессуально увязан с исполнительным процессом до полного завершения исполнительного производства;

- организация многоступенчатого контроля для реализации основных положений федеральных законов, соблюдение прав и законных интересов участников исполнительного производства;

- акцент на организации предупреждающего контроля с целью сведения к минимуму случаев манипулирования имуществом, исключения неправовых решений вопросов о продаже;

- перекрестный характер контроля, выполнение его на разных уровнях управления ФССП и РФФИ;

- создание условий для повышения эффективности исполнения решений судов и иных органов: роста размера фактически взысканных сумм и снижения уровня затрат при осуществлении взысканий;

- организация сбора, обработки и своевременного представления информации о ходе процесса реализации руководству ФССП. Обеспечение устойчивой обратной связи в управлении;

- отражение в Интернете информации по реализации арестованного имущества для обеспечения полной прозрачности и открытости процесса.

Как ядро системы контроля реализации был создан жесткий механизм, вертикально встроенный в аппарат территориального органа. Мониторинг реализации арестованного имущества осуществляется по процессуальным действиям, стадиям и этапам реализации, а также по участникам: территориальному отделению РФФИ и специализированным организациям. В системе действует несколько уровней контроля: главного судебного пристава субъекта Федерации, отдел контроля исполнительного производства, РФФИ, судебных приставов-исполнителей, сторон исполнительного производства, перекрестный контроль.

Судебные приставы-исполнители осуществляют контроль по исполнительным производствам, которые находятся в их непосредственном исполнении. Отдел контроля исполнительного производства контролирует выполнение договоров на продажу арестованного имущества по спецификациям (приложениям к договорам), по группам и видам имущества. Там же осуществляется процедурный контроль (проверяются соблюдение сроков и регламента выполнения этапов и процедур процесса реализации арестованного имущества). Главный судебный пристав контролирует выполнение договоров специализированными и торгующими организациями, весь процесс реализации по подразделениям, ведет контроль по отклонениям, т.е. по поступающим жалобам и заявлениям.

РФФИ контролирует процесс продаж со своей стороны. Перекрестный контроль выполняется по сообщениям об отклонениях на всех уровнях контроля. Например, Главный судебный пристав может принять меры по сообщениям РФФИ, и РФФИ осуществляет управление по сообщениям из службы. Практически на всех стадиях процесса реализации арестованного имущества контроль осуществляют стороны исполнительного производства, которые заинтересованы в результатах. Таким образом, контроль реализации арестованного имущества ведется по нескольким срезам и на всех уровнях взаимодействия.

Механизмы внутреннего контроля образуют ядро системы управления и обеспечивают основу для соблюдения режима законности в исполнительном производстве. Важным направлением развития форм и методов внутреннего контроля стала их интеграция в единую систему, которая характеризуется следующим.

Во-первых, формы контроля ориентированы на получение запланированных результатов реального исполнения. Используются опережающие методы контроля, позволяющие не допустить нарушение сроков выполнения, вместо того чтобы пытаться исправить их неустранимые последствия.

Во-вторых, переход от фрагментарного контроля разовыми процедурами к контролю как среде, в которой работает судебный пристав-исполнитель. Такой принципиально новый подход требует создания более совершенной информационной системы, своевременно предоставляющей нужную информацию нужным сотрудникам для принятия необходимых решений до того, как произошло правонарушение.

2.3 Принципы эффективности руководства в ФССП

В сфере государственного управления принцип (от лат. principium - первоначало, основа) как понятие теории отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами. Это специфическое понятие, составляющее методологическую основу системы управления.

Существует определение Г.В. Атаманчука о том, что принципы государственного управления - "не столько сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями". См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учеб. пос. М.: «Юрайт», 2000. Мы не можем полностью согласиться с приведенным определением. Принципы управления, как правило, это не только и не столько результат теоретических исследований и кабинетного анализа, сколько продукт практической деятельности руководителей (иногда поколения руководителей), обобщение полученных достижений и исправления повторяющихся ошибок в управленческой работе. Это следует хотя бы из того, что создание принципов управления является популярным видом творчества. Существует множество разработанных принципов управления (Г. Эмерсон - 12, А. Файоль - 14, Д. Карнеги - 29 и т.д.). Все приведенные и наиболее применяемые принципы управления являются обобщением многолетней практической работы авторов. Это обстоятельство нельзя игнорировать.

С другой стороны, нельзя не согласиться, что практическое действие принципов определяется отношением к ним людей. Нужно знать не только принципы, но еще и суметь их применить, а это зависит от личностных характеристик руководителя, ситуации, в которой он работает, и ее контекста. Многие руководители учатся управлению или самостоятельно изучают специальную литературу. Найдя понравившийся подход или метод, они с энтузиазмом начинают его применять в собственной практике и здесь сталкиваются с трудностями. Метод управления может не соответствовать ситуации, стилю руководителя, контексту ситуации и другим факторам, которые и определяют применимость метода.

Профессор Н.М. Казанцев См.: Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. - М., 1996. понимает принципы как законодательно установленные и реализуемые в практике государственной службы, а также государственного управления основополагающие начала (научные положения), правовые установления и формы осуществления государственной службы, которые основываются на Конституции РФ, Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009. - №4. - Ст. 445. отечественных и зарубежных традициях организации и функционирования государственной службы. Конечно, нормативное (в законодательстве) закрепление принципов государственного управления вносит большую конкретность и устойчивость в управленческие отношения, требует гарантий их строгого соблюдения.

По нашему мнению, принципы государственного управления устанавливают в законодательном порядке своего рода рамки, ограничения, в которых должен работать руководитель, и их можно рассматривать как рекомендации эффективного руководства, но нельзя полностью исключить творческие моменты в руководстве, индивидуальность методов и приемов. Практика применения принципов и методов управления показала, что руководитель при соблюдении установленных стандартов может избирать свою стратегию и тактику в рамках, установленных законом.

Статьей 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы РФ" Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.12.2007 №309-ФЗ) "О системе государственной службы Российской Федерации" // Российская газета от 05.12.2007. сформулированы основные принципы построения и функционирования системы государственной службы:

1. Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

2. Законность.

3. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

4. Равный доступ граждан к государственной службе.

5. Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

6. Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы.

7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

8. Профессионализм и компетентность государственных служащих.

9. Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Сформулированные принципы государственной службы отличает масштабность, они обязательны для всех сфер и уровней государственного управления, их реализация обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

Профессор Г.В. Атаманчук См.: Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 132. сформулировал, скорее, общесистемную основу принципов государственного управления. Им представлены в логической последовательности те закономерности, отношения и взаимосвязи, которые проистекают из зависимостей природы, общества и государства и значимы для всего государственного управления: принцип объективности, принцип демократизма, принцип правовой упорядоченности, принцип законности, принцип разделения власти в государственном управлении, принцип федерализма, принцип публичности, а также структурно-целевые и структурно-организационные принципы.

Херрингтон Дж. Брайс выразил закономерности управления некоммерческой организацией в десяти принципах: служение обществу, исполнение миссии, забота об эффективности, отношение к рынку, реализация стратегических планов, работа с другими, внимание к ресурсам, знание законов и норм, признание ведущей роли доверенных лиц, необходимость помнить о прибыли. См.: Современное управление. Американская ассоциация управления: Энциклопедический справочник. Т. 2 / Под ред. д-ра экон. наук Д.Н. Карпухина, д-ра экон. наук Б.З. Мильнера. М.: Издатцентр, 1997. С. 16 - 29. Эти принципы могут быть применимы в российской практике.

Далее мы сформулировали принципы руководства, отражающие существующие закономерности государственного управления в сфере деятельности ФССП России и устанавливающие основу отношений и взаимосвязей между ее организационными элементами в условиях рыночной экономики.

Принцип обеспечения режима законности связан с необходимостью неукоснительного соблюдения действующего законодательства и правовых норм в исполнительном производстве. В государственном управлении законность - это механизмы, средства, методы и приемы осуществления закона в реальной деятельности. Если нет соблюдения законности, то закон остается только на бумаге. В этом случае закон, совершенный или несовершенный, существует сам по себе, а поведение и деятельность людей и организаций осуществляются иным образом, не так, как описано в законе. В этом смысле законность принадлежит к сфере управления, поскольку разработка и внедрение действенных механизмов и методов соблюдения законов является основной задачей системы управления государственным органом.

Принцип обязательности исполнения решений государственных органов. Реализуя принцип обязательности исполнения решений государственных органов, руководитель в ФССП России реально укрепляет авторитет государства и судебной власти. Этот принцип означает, что содержанием основной деятельности руководителей территориальных органов и структурных подразделений является не только обеспечение исполнения решений судов и иных органов и обеспечение установленного порядка деятельности судов, но и обязательное выполнение постановлений Правительства РФ, приказов Минюста России, центрального аппарата ФССП. Обязательность выполнения постановлений, приказов и распоряжений вышестоящих органов и руководителей не должна быть декларативной - в виде отписок и поверхностных распоряжений, она реализуется в разработке конкретных планов, где указаны четко сформулированные мероприятия, исполнители, сроки выполнения и формы контроля, ответственные лица и планируемый результат.

Принцип социальной ответственности и справедливости в принудительном исполнении отражает качество выполнения Федеральной службой судебных приставов России миссии, предопределенной ей действующим законодательством, оцениваемое органами исполнительной власти и гражданским обществом. Президент РФ В.В. Путин подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию от 10 мая 2006 г.: "Считаю, что социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса. И они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ".Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации. 10 мая 2006 г // Российская газета от 11.05.2006. - №4063.

Социальная ответственность - одно из основных понятий в деятельности государственных структур. Как справедливо заметил П. Друкер, "результаты деятельности предприятия существуют только вне его". См.: Друкер П. Новые реальности в правительстве и политике, в экономике и бизнесе, в обществе и мировоззрении. М., 1994. С. 331. В конечном итоге главным результатом деятельности ФССП России являются восстановление нарушенных прав и законных интересов сторон исполнительного производства, третьих лиц. В этом и заключается принцип социальной ответственности и справедливости, поскольку удовлетворение только одной стороны - взыскателя может быть произведено с нарушением прав должника. федеральный территориальный судебный пристав

Необходимость соблюдения этого принципа связана с тем, что судебные приставы-исполнители работают в центре конфликтных ситуаций, их действия всегда задевают противоположные интересы сторон, а взыскиваемые средства - это "деньги обиженных людей". Часто судебному приставу-исполнителю, а также руководителю территориального органа ФССП приходится выступать арбитром, разрешая столкновения, возникающие в ходе исполнения судебных решений.

Принимая решение, судебный пристав-исполнитель принимает на себя и ответственность за его последствия. Спектр ответственности в исполнительном праве руководителей и судебных приставов-исполнителей очень широк. См.: Головин В.В., Калганова Л.А. Повышение эффективности государственного управления. На примере Федеральной службы судебных приставов России / Под ред. Н.А. Винниченко. М.: Юридическая литература, 2005. В конечном счете результаты деятельности службы формируют общественное мнение, отражающее отношение не только к судебным приставам, но и к государственной власти. Здесь определенным образом формируется социальный капитал общества, доверие к органам исполнительной власти.

Предметно-зональный принцип распределения обязанностей между специалистами отделов аппарата территориального органа. Суть этого принципа заключается в том, чтобы за сотрудниками закреплялись конкретные направления исполнительного производства. При таком распределении обязанностей обеспечивается повышение персональной ответственности конкретных работников аппарата за результаты работы закрепленных за ними направлений.

Принцип позитивного бюрократизма. При анализе и оценке государственного управления традиционно отмечаются признаки бюрократизма в негативном смысле. Термин "бюрократический" считается синонимом неэффективного управления. Бюрократическая структура ассоциируется с раздутым аппаратом чиновников, административным произволом, "бумажным" засильем по сравнению со свежими демократическими идеями и формами управления.

Однако демократические принципы применимы не во всех сферах государственного управления. Федеральная служба судебных приставов России является федеральным органом исполнительной власти. Управление такой структурой не может быть построено на демократической основе. Все действия судебных приставов-исполнителей должны выполняться в рамках действующего законодательства. При этом основными мерами эффективности считаются точность, предсказуемость, слаженность и быстрота действий. Здесь необходимо устранить неоднозначность, вариативность действий, поэтому авторитарная командная основа управления предпочтительна.

Идеальной формой является бюрократическая организация, но не в негативном смысле, который ей придали современные взгляды, а в ее первоначальном смысле - позитивном, таком, какой ей придавал ее создатель Макс Вебер. Пью Д.С., Хиксон Д.Дж. Писатели об организациях. Хрестоматия. Четвертое издание. Pengui№books. С. 11. По Максу Веберу, бюрократия - это рационально-легальный тип осуществления власти. Это рациональная система, созданная для достижения конкретных целей. Такая система подобна хорошо спроектированной машине определенного назначения, и каждая часть машины вносит вклад в достижение максимального результата при выполнении соответствующей функции этой машины. Система легальна и жестко регламентирована, так как власть осуществляется посредством комплекса правил и процедур, исполняемых сотрудниками в соответствующее время. Согласно определению М. Вебера бюрократическая организация - это технически наиболее эффективная форма из всех возможных организаций. "Точность, скорость, однозначность, знание дела, последовательность, такт, единство, строгая субординация, уменьшение трений, затрат материальных и людских ресурсов - все это достигает максимального развития в строго бюрократической системе". Там же.

Принцип позитивного бюрократизма предусматривает использование в деятельности ФССП России идей веберовской бюрократической организации с ее основными положениями, необходимыми для эффективного управления. При этом следует помнить о негативизме, привнесенном в это понятие в последние годы и имеющем реальную почву.

Позитивный бюрократизм - это точность, четкость, оперативность, однозначность и высокий профессионализм, соблюдение закона без бумаготворчества, волокиты, чиновничьих злоупотреблений и вымогательств.

Принцип применения инструментария маркетинга. Федеральная служба судебных приставов России является ветвью исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №11, ст. 945. судебные приставы осуществляют в обществе государственные услуги особой значимости - принудительное исполнение решений судов и иных органов. В соответствии с разработками социально-ориентированного маркетинга при недостаточно эффективном осуществлении судебными приставами этих предопределенных законодательством услуг образуется незаполненная рыночная ниша, которую могут занять другие организации, но уже на коммерческой основе.

Это происходит в ряде регионов: создаются частные юридические фирмы, которые занимаются розыском должников, взыскивают долги и т.д., но доход от них в государственную казну не поступает. Подчеркнем здесь, что само понимание этого факта - уже использование инструментария маркетинга. Кроме того, Федеральная служба судебных приставов должна контролировать и организовывать процесс реализации арестованного имущества как часть исполнительного производства. Таким образом, ФССП России, не будучи коммерческой организацией, имеет много доводов, чтобы следить за состоянием рынка и подчиняться его законам.

Принцип открытости и прозрачности. Федеральная служба судебных приставов должна обеспечивать своевременное и точное предоставление информации по осуществлению исполнительного производства сторонам и взаимосвязанным группам. Прозрачность деятельности органов исполнительной власти является важнейшим показателем эффективности с точки зрения международных организаций. "По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на 0,46%". См.: Концепция административной реформы в РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р.

Раскрытие информации и прозрачность исполнительного производства реализует положение ст. 17 Федерального закона "О судебных приставах": Федеральный закон от 21.07.1997 №118-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 25.11.2009 №267-ФЗ) "О судебных приставах" // Российская газета от 27.11.2009. судебный пристав-исполнитель предоставляет сторонам исполнительного производства или их представителям возможность знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии. Информация, подлежащая раскрытию, должна включать в себя, не исчерпываясь этим, следующее:

- реквизиты исполнительного производства: дата возбуждения, стороны, сумма иска;

- судебный пристав-исполнитель, который исполняет решение;

- территориальное подразделение, в котором исполняется решение;

- состояние исполнительного производства: возбуждено, исполняется, произведен арест, реализуется арестованное имущество, завершено;

- реализация арестованного имущества: что арестовано, на какую сумму продано, в какой специализированной организации, не продано, возвращено взыскателю или должнику.

Информация должна предоставляться по каналам, обеспечивающим равноправный, своевременный и не связанный с чрезмерными расходами доступ к ней сторон исполнительного производства, взаимосвязанных групп и общественности.

Реализация этого принципа сможет разрешить ряд спорных вопросов, касающихся хода исполнительного производства. Открытость и прозрачность хода исполнительного производства позволят дисциплинировать работу судебных приставов-исполнителей, поскольку наблюдать за процессом будут уже самые заинтересованные участники - стороны исполнительного производства. Здесь также возникает другой позитивный момент: прозрачность исполнительного производства не позволит манипулировать и превратно истолковывать действия судебных приставов-исполнителей в средствах массовой информации в приватных интересах политических и административных кругов, что сейчас имеет место практически во всех субъектах Федерации.

Принцип преемственности традиций. В Федеральной службе судебных приставов продолжает формироваться организационная культура - контекст, в котором она работает: традиции, ценности, верования, история. Для формирования культуры организации требуется время, чтобы все привнесенные извне культуры смогли создать единое целое, и это будет не арифметической суммой, но качественно новой культурой Федеральной службы судебных приставов, которая сможет вобрать в себя также исторические корни института судебных приставов, имеющие более чем двухсотлетнюю историю, и соответствовать условиям рыночной экономики.

В этом смысле ФССП России необходимо не только создание условий для формирования своей уникальной культуры, но и соблюдение преемственности традиций. Чтобы создать чувство профессиональной гордости, нужно воспитывать высокую нравственность у своих сотрудников. Цитируя Анри Файоля, "необходим настоящий талант, чтобы координировать усилия, поощрять увлеченность, использовать возможности каждого работника и награждать каждого по его заслугам без пробуждения возможной зависти и нарушения гармонии отношений". См.: Пью Д.С., Хиксон Д.Дж. Писатели об организациях: Хрестоматия. Четвертое издание. Pengui books. С. 108.

2.4 Соблюдение прав граждан и организаций как основа для эффективной организации деятельности судебных приставов- исполнителей

Вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 году ее высшими законодательными органами основополагающих европейских конвенций, среди которых важное место занимает Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., послужили стимулом к преобразованиям в правовой и организационной деятельности судебных приставов-исполнителей. В 1997 г. были приняты два основных федеральных закона, регулирующих деятельность судебных приставов: Федеральный закон "О судебных приставах" и Федеральный закон "Об исполнительном производстве". Второй спустя 10 лет, в 2007 г., претерпел значительные изменения, существенно расширив полномочия судебных приставов, законодательно закрепил судебный и ведомственный виды контроля в отношении действий (бездействия) последних. Служба судебных приставов в процессе проведения судебной реформы 1998 г. в соответствии с конституционным принципом разделения властей организационно была выведена из судебного ведомства и вошла в систему органов исполнительной власти - стала подведомственна Министерству юстиции РФ. Данные изменения служат дальнейшему развитию российской правовой системы, будучи направлены на реализацию установленных Конституцией РФ принципов и норм демократического правового государства, главными из которых являются приоритет прав и свобод человека и гражданина, а их признание, соблюдение и защита становятся обязанностью государства.

В настоящее время несмотря на некоторое повышение результатов деятельности судебных приставов по исполнению юрисдикционных актов в сравнении с тем периодом, когда они находились в подчинении судебных органов, одной из актуальных проблем российского общества и государства остается исполняемость судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, т.е. фактическое их исполнение, окончание исполнительного производства исполнением требований, содержащихся в исполнительном документе. Головин В.В. Практические аспекты исполнимости и исполняемости судебных решений // Сборник научных статей. Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Европейского суда по правам человека. Краснодар - Санкт-Петербург: "Юридический центр Пресс", 2007. - С. 152.

Неисполнение нарушает права взыскателей-граждан и взыскателей-организаций, снижает эффективность работы судебных и других уполномоченных органов, подрывает авторитет государственной власти в целом, не способствует установлению социальной справедливости в обществе. В условиях финансового кризиса особенно острыми являются вопросы возвращения долгов кредиторам, что напрямую обеспечивает производственную деятельность предприятий и возводит судебных приставов в ранг "ведущих социально значимых профессий".

Принудительное исполнение юрисдикционных актов поручено Федеральной службе судебных приставов (ФССП России). Непосредственно осуществляют функции по принудительному исполнению судебные приставы структурных подразделений территориальных органов ФССП России.

Действующее законодательство Российской Федерации предоставляет судебному приставу большие полномочия для осуществления возложенных на них функций и решения поставленных задач в рамках исполнительного производства. Так, со вступлением в силу с 1 февраля 2008 года Федерального закона "Об исполнительном производстве" перечень их полномочий пополнился возможностью в необходимых случаях совершать такие исполнительные действия, как установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации; производство розыска должника, его имущества, розыск ребенка; с целью последующего обращения взыскания на имущество должника - обращение в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на имущество и сделок с ним, для проведения регистрации на имя должника принадлежащего ему имущества и другие.

В то же время анализ статистических данных позволяет констатировать, что, несмотря на расширение полномочий, судебными приставами в России исполняется чуть более 50% юрисдикционных актов, при этом процент взысканных денежных средств по ним составляет немногим более 30%. Основные показатели деятельности Федеральной службы судебных приставов за 2006, 2007, 2008 годы.

Статистические данные ФССП России // Официальный сайт ФССП России: http://www.fssprus.ru. Бюллетень Федеральной службы судебных приставов. 2009. №1. С. 34, 82. Для сравнения - в дореформенные годы взыскивалось немногим меньше. Так, например, в 1996 году было взыскано 26% от суммы, подлежащей взысканию. Статистика-96. Исполнительное производство // Российская юстиция. 1997. №7. С. 53. Можно сделать вывод о том, что кардинальных изменений не произошло. Поэтому ситуация в данной сфере характеризуется не просто как очень сложная, а даже как катастрофическая. Улетова Г.Д., Малиновский О.Н. Исполнительное производство России и проблема создания альтернативной системы исполнения судебных актов // Сборник научных статей. Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Европейского суда по правам человека. Краснодар - Санкт-Петербург: "Юридический центр Пресс", 2007. - С. 489.

Анализ создавшейся ситуации позволяет выделить ее объективные и субъективные причины.

К объективным относятся:

1) невысокие требования к образовательному уровню судебных приставов;

2) их чрезмерная загруженность;

3) низкий уровень оплаты труда судебных приставов, кроме того, денежное содержание судебного пристава не зависит от качества его работы;

4) практически отсутствует так называемый социальный пакет (ведомственное медицинское обслуживание, санаторно-курортное лечение и т.п.);

5) большая текучесть кадров судебных приставов. Названные причины не делают работу судебного пристава престижной на рынке труда, а значит, не способствуют созданию объективных условий для притока высококвалифицированных юристов для замещения данной должности.

Так, со времени учреждения института судебных приставов в 1864 году в отношении их не был установлен ценз наличия юридического образования. До настоящего времени отсутствует соответствующее законодательное требование в отношении образовательного ценза, предусматривающего наличие юридического образования, что, по нашему мнению, является одной из основных причин нарушения прав граждан и организаций судебными приставами в процессе исполнительного производства. Практически ничего не изменилось в данной профессии за много лет. Она, как и более ста лет назад, представляется "тягостной и неприятной", "ставит пристава лицом к самым неприглядным инстинктам и крайне тяжелым житейским положениям, разрушительно действует на нервную систему и бесспорно отражается на работоспособности организма...". Дыновский К. Вопросы процессуальной политики в деле вознаграждения судебных приставов по таксе. Одесса, 1904. С. 20. Никитин В. Сцены из деятельности Санкт-Петербургских судебных приставов // Судебный вестник. 1869. №159. Данное обстоятельство представляется недопустимым в XXI веке.

Нагрузка на одного судебного пристава-исполнителя в среднем по России в 2007 году составила 1386 исполнительных производств, См.: Решение коллегии Федеральной службы судебных приставов // Бюллетень Федеральной службы судебных приставов - 2008. - №1. - С. 20. что в 5,2 раза превышает установленную нормативами нагрузку. Согласно последней, норма нагрузки одного судебного пристава должна составлять 22,2 исполнительных производств в месяц, соответственно, 266,4 исполнительных производств в год. См.: п. п. 2.4.2 Постановления Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации от 15 августа 2002 года №60/1 "Об утверждении норм нагрузки судебных приставов". Документ является нормативно-техническим, опубликован не был. В 2008 году нагрузка возросла и составила уже 1452 исполнительных производства на одного судебного пристава в год, что превысило установленную нормативами нагрузку уже в 5,5 раза. Статистические данные ФССП России // Официальный сайт ФССП России: http://www.fssprus.ru. Безусловно, большой объем работы не может не отражаться на качестве исполнения исполнительных документов, но ведь за каждым таким документом - конкретный человек либо организация.

Кроме того, представляется, что личная полная имущественная ответственность судебного пристава за причиненный имущественный ущерб гражданам и организациям также способствовала бы улучшению создавшейся ситуации с неисполнением судебных и иных актов.

К субъективным причинам относятся встречающийся низкий уровень общей и правовой культуры лиц, замещающих должность судебного пристава-исполнителя. Субъективные причины также обусловлены подчас низкими интеллектуальными способностями и моральными качествами судебного пристава.

Нередко в связи с неисполнением исполнительных документов судебными приставами и незащищенностью российских граждан в собственной стране, несоблюдением прав и законных интересов граждан и организаций последние вынуждены обращаться в Европейский суд по правам человека.

Такая возможность у российских граждан в целом и у взыскателей в частности появилась с 1998 года, когда Российская Федерация вступила в Совет Европы и ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколы к ней. См.: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней". Тем самым Российская Федерация обязалась исполнять окончательные постановления Европейского суда по делам, в которых является стороной. См.: ч. 1 ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (с изменениями и дополнениями от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 25 марта 1992 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. №20. Ст. 2143. Неоднократно Европейский суд принимал решения о компенсации российским гражданам - взыскателям по российским исполнительным производствам. Только к 2007 году в Европейский суд обратилось 49 тыс. граждан, подавляющее большинство их жалоб - на неисполнение судебных решений длительное время. По решению Европейского суда Правительству РФ приходится платить за нарушения прав граждан и организаций миллионы рублей ежегодно.