- ее цена либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, если уставом автономного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение руководителя о совершении крупной сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок.

Крупная сделка, совершенная без предварительного одобрения наблюдательного совета, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного одобрения. При этом руководитель будет нести перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

Почти аналогичный порядок установлен и для совершения сделок заинтересованными лицами автономного учреждения.

Лицами, заинтересованными в совершении автономным учреждением сделок, признаются члены наблюдательного совета, руководитель автономного учреждения и его заместители, если само лицо, его супруг (в т. ч. бывший), родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, дяди, тети (в т. ч. братья и сестры усыновителей этого лица), племянники, усыновители, усыновленные:

- являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- владеют (каждый в отдельности или в совокупности) двадцатью и более процентами голосующих акций акционерного общества;

- имеют долю в уставном капитале общества с ограниченной или дополнительной ответственностью, превышающую 20 процентов;

- являются единственным или одним из не более чем трех учредителей юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- занимают должности в органах управления юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем.

Заинтересованное лицо до совершения сделки обязано уведомить руководителя автономного учреждения и наблюдательный совет автономного учреждения об известной ему совершаемой или предполагаемой сделке, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным.

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность, может быть совершена с предварительного одобрения наблюдательного совета. Наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение о совершении сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок. Решение об одобрении сделки принимается большинством голосов членов наблюдательного совета, не заинтересованных в ее совершении. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете большинство, решение об одобрении сделки принимается учредителем автономного учреждения.

При нарушении установленного порядка сделка может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если другая сторона сделки не докажет, что она не знала и не могла знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее одобрения.

Очевидно, что положения законодательства о крупных сделках и сделках с заинтересованностью для автономных учреждений правомерно отнести к числу очевидных парадоксов российского законодательства.

Во-первых, по обязательствам бюджетного учреждения, как было показано выше, субсидиарную ответственность несет собственник. Следовательно, на собственника перелагаются все финансовые риски, возникающие в результате коммерческой деятельности бюджетного учреждения. Но при этом, никаких требований об одобрении собственником, учредителем любых сделок учреждения законодательством не предусматривается.

Согласно статье 120 ГК РФ, статье 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» собственник не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Следовательно, никаких финансовых рисков, связанных с деятельностью данного типа организации, у собственника не возникает.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательством всем своим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного, полученного от или за счет собственника. Проведенный выше анализ возможного состава особо ценного имущества показывает, что для собственника риском является только возможность утраты имущества и денежных средств, которые «заработаны» самим учреждением.

В соответствии с действующими нормами права получается, что реальные риски собственника от деятельности бюджетных учреждений ничем не ограничиваются, а порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью для автономных учреждений направлен на ограничение рисков, которые в действительности отсутствуют.

Авторы законопроекта «Об автономных учреждениях» свою позицию мотивировали тем Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об автономных учреждениях»: Досье на проект федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях»// Информационно-справочная система «Гарант»., что особый порядок заключения крупных сделок и сделок с заинтересованностью уже давно применяется в законодательстве в отношении хозяйственных обществ. Он направлен на то, чтобы руководитель коммерческой организации не смог злоупотребить своими полномочиями и перевести активы юридического лица на доверенных лиц, ущемив тем самым права участников общества или акционеров.

Очевидно, что в отношении автономных учреждений, которые никаких акционеров, дольщиков, пайщиков не имеют и создают для единственного собственника значительно меньшие риски, чем бюджетные учреждения, указанный аргумент является несостоятельным.

Во-вторых, заинтересованное лицо, не уведомившее о факте своей заинтересованности наблюдательный совет и руководителя, несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения сделки. Оно освобождается от ответственности лишь в случае, если докажет, что не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении.

Такую же ответственность несет руководитель автономного учреждения, даже не являющийся лицом, заинтересованным в совершении сделки, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки у других лиц автономного учреждения (заместителей руководителя и членов наблюдательного совета).

Это достаточно жесткое положение может поставить руководителя в крайне затруднительную ситуацию.

Предполагается, что руководитель должен знать обо всех родственных связях членов наблюдательного совета и своих заместителей, а также обо всех акциях, долях, статусе и т.д. указанных лиц в иных организациях. Руководитель должен каждый раз доказывать, что он не только не знал, но и не мог знать о возможном конфликте интересов. Следовательно, если, например, сведения, свидетельствующие о заинтересованности указанных в законе лиц, были где-то, когда-то опубликованы или размещены в сети Интернет, руководитель уже мог знать о конфликте интересов. То есть считается, что он читает все газеты, журналы, смотрит все телепередачи одновременно по всем каналам, знаком с содержанием всех сайтов, а также помнит все разговоры, в которых были упомянуты дальние и ближние родственники.

Очевидно, что такие требования к осведомленности руководителя нереальны.

При этом члену наблюдательного совета или заместителю руководителя достаточно просто доказать, что информация была опубликована или упомянута при руководителе, чтобы руководитель был привлечен к ответственности, поскольку он мог знать, хотя и не знал о возможном конфликте интересов. Привлечь к ответственности за убытки руководителя в качестве дополнительного ответчика выгодно для заинтересованного лица, поскольку их ответственность с руководителем является солидарной.

Иными словами, руководитель автономного учреждения может с высокой вероятностью в случае совершения сделки, в которой имеется заинтересованность, оказаться без вины виноватым.

В-третьих, законом предусмотрено, что установленный порядок одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью не применяется при совершении сделок, связанных с выполнением автономным учреждением работ, оказанием им услуг в процессе его обычной уставной деятельности, на условиях, существенно не отличающихся от условий совершения аналогичных сделок.

Подобная формулировка поставит в тупик любого руководителя и любого судью, которым остается только гадать, что же является обычным, а что необычным в деятельности автономного учреждения.

Следствием указанной нормы на практике станет стремление руководителя в ущерб хозяйственной деятельности стремиться к получению одобрения со стороны наблюдательного совета любой сделки, в отношении которой имеются хоть малейшие подозрения, что она может оказаться крупной или с заинтересованностью.

Таким образом, положения законодательства о крупных сделках и сделках с заинтересованностью, с одной стороны, ничем не оправданны, а с другой, - существенно ограничивают свободу автономных учреждений по распоряжению имуществом и денежными средствами по сравнению с бюджетными учреждениями.

В качестве одного из основных аргументов в пользу некой особой самостоятельности автономных учреждений обычно выдвигается тезис о том, что бюджетные учреждения обязаны производить кассовое обслуживание исключительно через счета в Федеральном казначействе, а автономные по Закону Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. от 18 октября 2007 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2007. 24 октября. открывают свои счета в коммерческих банках См.: Анисимов С.В. Порядок и процедуры формирования органов управления автономным учреждением: особенности и проблемы // Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1 С. 17.; Шипунов В.А. Практические аспекты создания автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2009. № 11. С.7..

Подобное утверждение вряд ли может быть признано состоятельным.

Во-первых, до принятия Бюджетного кодекса РФ учреждения имели полное право открывать свои счета в коммерческих банках. Если казначейское исполнение является для бюджетных учреждений столь обременительным, то куда проще отменить соответствующие положения БК РФ, чем громоздить новый тип учреждений, с огромной, и в данном случае бессмысленной работой по их созданию.

Во-вторых, руководитель бюджетного учреждения при казначейском исполнении действительно связан статьями сметы расходов. Платежи за рамками сметы согласно БК РФ казначейством просто не будут осуществлены. Соответственно, никакой ответственности за нецелевое использование бюджетных средств руководитель бюджетного учреждения нести не может, если такое расходование не связано с введением в заблуждение казначейства, проще говоря, с откровенными махинациями.

Бюджетный кодекс РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.) // Российская газета. 1998. 12 августа; Российская газета. 2009. 10 июля. не только предоставляет право собственнику, но и обязывает его контролировать целевое использование субсидий и субвенций, в том числе и тех, которые может получить автономное учреждение на выполнение задания собственника. Соответственно, руководитель автономного учреждения в отличие от руководителя бюджетного будет вынужден каждый раз доказывать, что средства на выполнение задания использованы по целевому назначению.

В-третьих, в отношении распоряжения учреждением средствами, полученными от коммерческой деятельности, существовала коллизия норм гражданского и бюджетного права.

Статьей 41 Бюджетного кодекса РФ установлено, что доход от коммерческой деятельности бюджетных учреждений является неналоговым доходом бюджета. Соответственно, все ограничения БК в отношении расходования бюджетных средств были распространены и на коммерческие доходы учреждения.

В соответствии с п. 2 статьи 42 БК РФ доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета. Согласно п. 3 статьи 161 БК РФ в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных доходов, так и от осуществления предпринимательской деятельности.

На основании указанных положений собственники путем утверждения смет стали на практике регламентировать расходование учреждениями всех доходов, полученных от коммерческой деятельности, вопреки положениям статьи 298 ГК РФ.

Пленум Высшего Арбитражного суда РФ О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 //Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 8. разъяснил, что приведенные выше нормы БК РФ не определяют содержание прав учреждений на доходы, полученные от коммерческой деятельности, а только закрепляют особенности их учета. Поэтому определение нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества, которые поступают в самостоятельное распоряжение соответствующих учреждений (пункт 2 постановления Пленума).

Практическая реализация указанных разъяснений существенно затруднена в силу причин, которые будут рассмотрены ниже.

Но юридически полная самостоятельность бюджетных учреждений в отношении расходования полученных от коммерческой деятельности средств восстановлена. В отношении же автономных учреждений она ограничена, как минимум, правилами совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью.

В-четвертых, не столько право, сколько обязанность автономного учреждения открывать счета в коммерческих банках, а не в органах Федерального казначейства создает дополнительный риск в силу более высокой вероятности неплатежеспособности коммерческих банков по сравнению с казначейством. По крайней мере, массовый перевод счетов учреждений в органы казначейства был вызван именно кризисом 1998 года, когда многие коммерческие банки оказались неплатежеспособными или испытывали значительные трудности. Тот факт, что в условиях нынешнего кризиса Правительству РФ удалось предотвратить крах банковской системы, не дает никаких гарантий на будущее.

Таким образом, руководитель бюджетного учреждения в расходовании средств, полученных от коммерческой деятельности, ничем не ограничен, а руководитель автономного учреждения обязан соблюдать правила совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью. В отношении использования бюджетных средств руководитель бюджетного учреждения ничем не рискует, а руководитель автономного учреждения несет реальный риск признания собственником указанных расходов не целевым. Кроме того, автономное учреждение несет повышенные риски от размещения своих денежных средств в коммерческих банках, что вряд ли оправдано с учетом социальных функций указанных организаций.

Целый ряд авторов См.: Лукьяненко А.Б. Сравнительная характеристика бюджетных и автономных учреждений //Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1. С. 32.; Шипунов В.А. Практические аспекты создания автономных учреждений на региональном и муниципальном уровнях //Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2009. № 11. С.9. полагают, что в отличие от бюджетного, автономное учреждение не обязано соблюдать процедуры осуществления закупок, установленные Федеральным законом №94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (часть I). Ст. 3105..

Трудно понять и принять указанную аргументацию.

Во-первых, если названные процедуры являются настолько нерациональными и обременительными, то рациональнее исключить буквально одну строчку в указанном законе, изъяв из сферы его действия бюджетные учреждения, чем создавать с этой целью новый тип учреждений.

Во-вторых, согласно Федеральному закону №94-ФЗ сфера его действия распространяется на государственных и муниципальных заказчиков, которыми являются (статья 4):

-государственные органы (в том числе органы государственной власти);

-органы управления государственными внебюджетными фондами;

-органы местного самоуправления;

-бюджетные учреждения;

-иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов.

Автономные учреждения с полным основанием можно отнести к категории иных получателей бюджетных средств, поскольку Законом Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. от 18 октября 2007 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2007. 24 октября. установлено право на бюджетные субсидии и субвенции для выполнения задания учредителя.

Однако в статье 6 БК РФ в числе получателей бюджетных средств автономные учреждения не поименованы.

Сложилась парадоксальная ситуация: получатели бюджетных средств по Закону согласно Бюджетному кодексу таковыми не являются.

При этом, положения Федерального закона №94-ФЗ не позволяют однозначно определить требуется ли для признания автономного учреждения получателем бюджетных средств факт их получения, или достаточно только провозглашения соответствующего права.

Указанные противоречия предоставляют органам государственной власти и местного самоуправления возможность весьма произвольного толкования норм права.

Руководитель автономного учреждения, поверивший авторам указанных выше публикаций, рискует выплатой весьма солидного штрафа за нарушение Федерального закона №94-ФЗ, который может быть наложен контролирующими органами, и, прежде всего, Федеральной антимонопольной службой.

О том, что данная ситуация вполне реальна, свидетельствует принятие рядом субъектов РФ нормативных актов, согласно которым автономные учреждения обязаны размещать свои заказы, не зависимо от их финансирования за счет бюджетных либо внебюджетных средств только по процедурам, установленным Федеральным законом №94-ФЗ. См.: Денисова М.О. Есть ли место государственному контракту в системе договорных отношений автономного учреждения? //Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2008. № 6. С. 23.

Бесспорным ограничением самостоятельности автономных учреждений является установление законодательством своеобразного «двоевластия».

Согласно ГК РФ органом управления бюджетным учреждением, который полномочен осуществлять любые действия от имени организации, является единоличный руководитель.

В автономных учреждениях полномочия руководителя ограничены полномочиями наблюдательного совета.

Наличие данного органа также правомерно отнести к числу парадоксов российского законодательства: руководитель бюджетного учреждения, которое создает реальные риски для собственника, не подотчетен никакому коллегиальному органу; руководитель автономного учреждения, по обязательствам которого собственник ответственности не несет, подотчетен и учредителю, и образованному им же наблюдательному совету.

Компетенция наблюдательного совета является довольно запутанной (статья 11 ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Решения этого органа обязательны для руководителя в отношении одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, а также проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации.

В остальном решения наблюдательного совета носят рекомендательный характер, но не для руководителя, а для учредителя, который, видимо, и может принимать окончательные решения, хотя законодательством это не установлено.

С учетом проведенного выше анализа целесообразности порядка совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью смысл существования наблюдательного совета, кроме «головной боли» руководителя, состоит в назначении аудита и выборе аудиторской организации.

Вряд ли для решения указанного вопроса целесообразно собирать ежеквартально наблюдательный совет в составе от 5 до 11 человек (статьи 11,12 ФЗ «Об автономных учреждениях»).

В отношении рекомендательных полномочий существование наблюдательного совета также вряд ли оправдано, поскольку при необходимости получить чей-то совет учредитель вполне в состоянии собрать любую коллегию.

В качестве преимущества автономного учреждения часто указывается его право самостоятельно устанавливать размеры и систему оплаты труда сотрудников. См.: Орлова О.Е. Финансовые аспекты смены типа государственного (муниципального) учреждения с бюджетного на автономное //Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1. С.25.

Действительно, в бюджетном учреждении размер оплаты труда устанавливается с учетом единой тарифной сетки или отраслевыми системами оплаты труда. По данной схеме рассчитывается фонд оплаты труда при составлении сметы, которая финансируется собственником.

Право учреждения самостоятельно использовать доход от коммерческой деятельности дает возможность скорректировать размер заработной платы сотрудников.

В автономном учреждении размер оплаты труда лимитируется наличием финансовых ресурсов. При этом обязательность выполнения заданий собственника при отсутствии гарантии их оплаты делает весьма вероятным сокращение указанных ресурсов.

Таким образом, на практике «свобода» в установлении оплаты труда вполне может обернуться существенным снижением социальных гарантий для работников автономных учреждений, по сравнению с бюджетными.

Если следовать реальной цели создания нового типа учреждений, то бесспорным «достижением» Закона Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. от 18 октября 2007 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2007. 24 октября. является исключение ответственности собственника по их обязательствам.

Однако, ответственность и самого автономного учреждения также ограничена. Кредиторы могут обратить взыскание фактически только на то имущество, которое приобретено за счет доходов от коммерческой деятельности.

Кроме того, согласно статье 65 ГК РФГражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.)// Российская газета. 1994. 8 декабря; Российская газета. 2009. 1 июля. автономное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом).

По мнению авторов законопроекта, Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об автономных учреждениях»: Досье на проект федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях»// Информационно-справочная система «Гарант». указанные положения гарантируют существование автономных учреждений на все случаи жизни, что соответствует социальному значению данного типа организаций.

Законодатель явно не учел, что ограничение ответственности автономных учреждений крайне осложнит их хозяйственную деятельность, способствуя тем самым возникновению финансовой несостоятельности в виду недоверия партнеров.

Несложно прогнозировать, что следствием рассматриваемых норм явятся требования контрагентов по предоставлению дополнительных гарантий в виде полной предоплаты поставок, или страхования ответственности, расчетов посредством покрытого (депонированного) аккредитива, поручительств и т. п. Кроме того, практически сводится к нулю возможность привлечения автономным учреждением заемных средств, так как обеспечение их возврата фактически отсутствует.

По итогам сравнительно анализа нормативно-правовых основ деятельности бюджетного и автономного учреждений можно сделать следующие выводы.

Провозглашенная цель создания нового типа учреждений на практике не достигнута. Напротив, свобода в распоряжении имуществом и денежными средствами у автономных учреждений оказалась еще более ограниченной, чем у бюджетных.

Поставив во главу угла функционирования автономного учреждения коммерческую деятельность, законодатель создал значительные препятствия для ее успешного осуществления.

Обязанность выполнять задание собственника при отсутствии гарантии его полной оплаты, необходимость согласования с собственником многих вопросов текущей хозяйственной деятельности, установленный порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, ограничение полномочий руководителя полномочиями наблюдательного совета, снижение социальных гарантий работникам, возложение ответственности за нанесенный ущерб на руководителя даже при отсутствии вины последнего, ограничение ответственности по своим обязательствам делают автономное учреждение заведомо не конкурентоспособным на рынке социальных услуг.

Декларативность, противоречивость и нечеткость ряда норм законодательства, регулирующих деятельность автономных учреждений, приводит на практике к тому, что собственники устанавливают дополнительные ограничения, которых законодатель, возможно, и не имел ввиду.

Глава 2. Практика преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения органами местного самоуправления г. Челябинска

2.1 Порядок преобразования муниципального учреждения в автономное учреждение в г. Челябинске

В пункте 4 статьи 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. от 18 октября 2007 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2007. 24 октября. установлено, что «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан».

Таким образом, уже в самом законе оговорены два условия перевода существующих бюджетных учреждений в автономные учреждения:

- инициатива или согласие учреждения на изменение его типа;

- соблюдение конституционных прав граждан, в том числе на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и т.д.

Однако реального механизма по контролю и выявлению нарушений конституционных прав граждан при изменении типа учреждения законом не установлено.

Никаких критериев определения того, в каком случае допустимо, а в каком недопустимо изменять тип учреждения на автономное ни в законе, ни в подзаконных актах не содержится.

Представляется, что данный вопрос с учетом выполненного выше анализа статуса автономных учреждений имеет принципиальное значение для обеспечения конституционных прав граждан.

Закон Там же. содержит лишь одну конкретную норму по данному вопросу в виде запрета на изменение типа существующих учреждений здравоохранения (статья 20).

В тоже время Законом предоставлено право органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления устанавливать перечни учреждений, изменение типа которых не допускается.

Постановлением Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 24-П Об утверждении перечня муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению: Постановление Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 24-П// Южноуральская панорама. 2008. 19 февраля. утвержден перечень муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению:

В области образования:

1. Учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

2. Специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии.

3. Образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи.

4. Оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении.

5. Дошкольные образовательные учреждения, детские сады компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников.

В области культуры:

6. Муниципальные библиотеки.

В области социальной защиты населения:

7. Центры постинтернатной адаптации.

8. Социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних.

9. Социальные приюты.

10. Комплексные центры социального обслуживания населения.

11. Учреждения социального обслуживания для граждан без определенного места жительства.

12. Центры помощи семье и детям.

13. Кризисные центры.

Можно сделать вывод, что к учреждениям, тип которых нельзя изменять, отнесены наиболее социально значимые организации, проблемы функционирования которых наиболее сильно отразятся на социальной сфере города.

Примечательно, что в своих заключениях на проект Закона большинство Комитетов Государственной Думы полностью одобряя создание автономных учреждений, одновременно предлагали ввести ограничения на изменение типа учреждений подведомственной им отрасли Досье на проект федерального закона № 286563-4 «Об автономных учреждениях»// Информационно-справочная система «Гарант»..

Указанные факты и документы свидетельствуют о том, что сами органы государственной власти и местного самоуправления полагают автономные учреждения далеко не идеальным вариантом оказания социальных услуг и стремятся часть существующих учреждений оградить от изменения типа.

Согласно Закону предложение о создании автономного учреждения путём изменения типа формируется по инициативе учреждения либо по предложению учредителя с согласия учреждения.

В законе оговаривается, что такое решение должно быть принято высшим коллегиальным органом управления учреждения, если такой орган предусмотрен уставом. Однако в Законе ничего не говорится о ситуации, когда высший коллегиальный орган по уставу отсутствует. Соответствующие разъяснения даны Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 325//Российская бизнес-газет. 2007. 19 июня., где указывается, что при отсутствии коллегиального органа решение об изменении типа учреждения принимается его руководителем.

Многие авторы акцентируют внимание на том, что изменение типа учреждения невозможно без его согласия См.: Россохина В.В. Порядок преобразования государственных (муниципальных) учреждений в автономные //Руководитель автономного учреждения. 2010. № 1.С. 17..

На практике получение такого согласия является простой формальностью.

Согласно гражданскому законодательству руководитель учреждения назначается на должность и освобождается от занимаемой должности учредителем и полностью учредителю подотчетен.

Вряд ли найдется много руководителей, которые в этих условиях рискнут отказать учредителю в даче согласия на изменение типа учреждения.

Для практической реализации Закона на федеральном уровне были приняты, постановления Правительства РФ:

- от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»

- от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения: Постановление Правительства РФ от 31 мая 2007 г. N 337 (в ред. от 5 августа 2009 г.)// Российская газета. 2007. 6 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 32. Ст. 4047.;

- от 18.10.2007 № 684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества: Постановление Правительства РФ от 18 октября 2007 г. N 684// Российская газета. 2007. 31 октября.,

а также Приказ Минэкономразвития РФ от 20.06.2007 № 261 «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения: Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 20 июля 2007 г. N 261(в ред. от 22 октября 2007 г.) (Документ не опубликован)..

После вынесения решения об изменении типа учреждения на автономное в с соответствии с Федеральным законом Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. от 18 октября 2007 г.)// Российская газета. 2006. 8 ноября; Российская газета. 2007. 24 октября. необходимо выполнить следующую работу:

1) Автономное учреждение подготавливает учредительные документы, включающие:

- проект устава автономного учреждения в соответствии с требованиями закона «Об автономных учреждениях»;

- перечень имущества, в том числе недвижимого и особо ценного движимого имущества, передаваемого автономному учреждению в оперативное управление;

- решение директора либо высшего коллегиального органа управления об избрании руководителя автономного учреждения, если такая процедура предусмотрена уставом;

- предложения по количественному и персональному составу наблюдательного совета.

2) Отраслевой орган управления учреждением рассматривает и согласовывает представленные документы, при необходимости вносит в них изменения, утверждает их и издает приказ об изменении типа учреждения, содержащий информацию о:

- сроке завершения работ по переводу;

- назначении руководителя автономного учреждения;

- источнике финансирования расходов, связанных с осуществлением перевода.

Одновременно с приказом готовится трудовой договор с руководителем автономного учреждения.

3) Созданное автономное учреждение должно:

- пройти государственную регистрацию в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- пройти регистрацию в налоговых органах;

- изготовить новые печати, бланки, вывески и т.п.;

- согласовать с наблюдательным советом выбор банка и открыть в нем расчетный счет.

В свою очередь органы государственной власти и местного самоуправления для учреждений, находящихся в их ведении, должны разработать и принять ряд подзаконных актов, регламентирующих:

- перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению;

- порядок определения видов особо ценного движимого имущества;

- порядок осуществления функций и полномочий учредителя органом исполнительной власти или органом местного самоуправления в отношении автономного учреждения;

- порядок подготовки и рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих учреждений;

- порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания автономными учреждениями.

В г. Челябинске данные нормативно-правовые акты были разработаны и приняты.

Основными участниками процесса изменения типа муниципальных учреждений на автономные в г. Челябинске являются:

1) Комитет по управлению имуществом и земельными отношениями г.Челябинска

2) Муниципальные учреждения

3) Управление культуры г. Челябинска

4) Управления образования г. Челябинска

5) иные органы местного самоуправления г. Челябинска

Процедура изменения типа учреждений регламентируется Постановлением Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 26-п. Об утверждении порядка рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений: Постановление Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 26-п (вместе с «Порядком рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений») // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.

К форме предложения о преобразовании должны быть приложены копии следующих, заверенных руководителем муниципального учреждения или руководителем отраслевого управления, документов:

1. Решение об одобрении изменения типа существующего муниципального учреждения;

2. Устав муниципального учреждения;

3. Решение о назначении на должность руководителя муниципального учреждения;

4. Свидетельство о внесении записи в единый государственный реестр юридических лиц;

5. Свидетельство о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту нахождения на территории Российской Федерации;

6. Выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

7. Информационное письмо территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учете в Едином государственном регистре предприятий и организаций;

8. Лицензии;

9. Свидетельства о государственной аккредитации;

10. Выписки из реестра муниципальной собственности на имущество;

11. Свидетельство о государственной регистрации права оперативного управления на недвижимое имущество;

12. Документы на земельный участок;

13. Отчет по инвентаризации имущества, инвентаризационные описи. Об утверждении порядка рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений: Постановление Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 26-п (вместе с «Порядком рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений») // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.

Кроме того, названная форма требует указания следующих характеристик:

- Обоснование создания автономного учреждения

- Общие сведения о существующем муниципальном учреждении

- Сведения о целях и видах деятельности существующего муниципального учреждения

- Сведения об имуществе существующего муниципального учреждения

- Сведения о земельных участках, закреплённых за муниципальным учреждением

- Сведения о финансировании и доходах существующего муниципального учреждения

- Сведения о задолженности

- Сведения об услугах (работах), оказываемых муниципальным учреждением

- Сведения о работниках муниципального учреждения и об уровне оплаты труда.

Перечисленные сведения представляются за период от одного года до трех лет.

Представляется необходимым увеличить период предоставления сведений о финансировании и доходах существующего муниципального учреждения до пяти лет. Это позволит выявить более полную картину финансового состояния учреждения, так как динамика показателей за пять лет позволит сделать более объективные выводы о функционировании самого учреждения, исключая воздействие факторов внешней среды, таких как экономические кризисы, изменения норм законодательства и т.д.

Учредитель автономного учреждения в двухнедельный срок со дня вступления в силу распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения издаёт распорядительные акты:

-- о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения;

-- о внесении изменений в учредительные документы учреждения;

-- о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения;

-- иные.

Учреждение направляет в отраслевое управление решение об инициативе или о согласии на изменение его типа с приложением сведений, подготовленных по форме предложения о создании автономного учреждения путём. Об утверждении порядка рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений: Постановление Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 26-п (вместе с «Порядком рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений») // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.

Отраслевое управление рассматривает обращение учреждения в месячный срок с момента его поступления.

По итогам рассмотрения обращения отраслевое управление подготавливает предложение по форме согласно приложению к рассматриваемому Порядку или мотивированный отказ в изменении типа учреждения.

Результат рассмотрения обращения учреждения доводится отраслевым управлением до сведения руководителя учреждения в пятидневный срок.

Отраслевое управление - для учреждений культуры - Управление культуры г. Челябинска - представляет на согласование в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска:

1) предложение об изменении типа учреждения;

2) список предполагаемых членов наблюдательного совета автономного учреждения;

3) задание автономному учреждению.

Комитет вправе инициировать создание автономного учреждения путём изменения типа учреждения, находящегося в его ведении.

Комитет в месячный срок с момента поступления предложений принимает решение о согласовании либо отказе в согласовании представленных предложений.

Комитет вправе не принимать к рассмотрению предложения в случаях:

1) несоответствия требованиям Порядка;

2) иных оснований, предусмотренных действующим законодательством.

После согласования представленного отраслевым управлением или учреждением, находящимся в ведении комитета, предложения комитет готовит проект распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения. Об утверждении порядка рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений: Постановление Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 26-п (вместе с «Порядком рассмотрения предложений о создании муниципальных автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений») // Вечерний Челябинск. 2008. 3 марта.

Предложения, в утверждении которых комитетом было отказано, возвращаются в отраслевое управление или учреждению, находящемуся в ведении комитета.

Проект распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения должен содержать:

1) сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения;

2) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

3) сведения об органе, ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;

4) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения;

5) сведения о местонахождении создаваемого автономного учреждения. Об утверждении порядка рассмотрения предложений ...

Автономное учреждение в десятидневный срок с момента государственной регистрации изменений в учредительные документы обязано:

1) представить в отраслевое управление и комитет копии следующих документов:

-- изменений в учредительные документы;

-- свидетельства о государственной регистрации изменений в учредительные документы;

-- выписки из Единого государственного реестра юридических лиц;

-- информационного письма территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учёте в Едином государственном регистре предприятий и организаций;

2) заключить с комитетом соглашение о внесении дополнений и изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления на первую отчётную дату после даты регистрации изменений в учредительные документы.

Комитет в двухнедельный срок с момента представления автономным учреждением документов, указанных в пункте 18 Порядка, издаёт приказ о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления, в части изменения типа учреждения, выделения перечня недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также заключает с автономным учреждением соглашение о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления.

В состав особо ценного движимого имущества автономных учреждений подлежит включению: Об утверждении Порядка определения видов особо ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения: Постановление Главы города Челябинска от 7 февраля 2008г. № 12-п // Южноуральская панорама. 2008. 15 февраля.

1) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 000 (пятьдесят тысяч) рублей;

2) иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 000 (пятьдесят тысяч) рублей, без которого осуществление автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено;

3) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К особо ценному движимому имуществу в соответствии с установленным Порядком Об утверждении Порядка определения видов особо ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения: Постановление Главы города Челябинска от 7 февраля 2008г. № 12-п // Южноуральская панорама. 2008. 15 февраля. не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности.

Из рассматриваемого Порядка следует, что стоимостные критерии отнесения имущества к особо ценному в г. Челябинске занижены в 10 раз по сравнению с федеральными автономными учреждениями. О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения: Постановление Правительства РФ от 31 мая 2007 г. № 337//Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 23. Ст. 2802.

Такой подход может быть вполне экономически оправданным сравнительными размерами имущества федеральных и муниципальных учреждений.

В тоже время подтверждается ранее сделанный вывод о том, что собственник обладает практически неограниченными возможностями относить имущество автономных учреждений к категории особо ценного.

Предложения о включении объектов движимого имущества в состав особо ценного представляются в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска в следующем порядке:

1) при создании автономного учреждения путем его учреждения, путем изменения типа существующего муниципального учреждения - отраслевым управлением в составе предложений о создании автономного учреждения;

2) при передаче муниципального имущества существующему автономному учреждению - в приложении к ходатайству автономного учреждения и (или) учредителя;

3) при выделении автономному учреждению учредителем средств на приобретение имущества - в уведомлении учредителя о выделении средств.

Решение об отнесении имущества автономного учреждения к особо ценному, принимает Комитет, учитывая представленные в соответствии с пунктом 5 Порядка документов.

Учреждение в двухнедельный срок с момента принятия главой города Челябинска решения об его создании путём изменения типа существующего учреждения направляет в комитет на согласование соответствующее заявление с проектом изменений в учредительные документы учреждения.

Комитет по управлению имуществом в двухнедельный срок согласовывает представленные автономным учреждением документы, указанные в пункте 16 Порядка преобразования.

После утверждения изменений в учредительные документы учреждения руководитель учреждения производит государственную регистрацию данных изменений в порядке и в сроки, установленные действующим законодательством.

Созданное путем изменения типа существующего автономное учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 08.08.01 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2009 г.)// Российская газета. 2001. 10 августа; Российская газета. 2009. 27 ноября. и переоформления иных разрешительных документов.

В случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения согласно статье 5 Закона Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 ноября. будут применяться определенные гарантии, предусмотренные Гражданским кодексом РФ Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009 г.)// Российская газета. 1994. 8 декабря; Российская газета. 2009. 1 июля. для кредиторов в случае реорганизации юридического лица.

Учредитель обязан будет уведомить кредиторов учреждения об изменении его типа, а кредиторы вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств учреждения и возмещения убытков.

Данное положение законодательства существенно ограничивает возможности изменения типа учреждений, испытывающих финансовые трудности, и может дестабилизировать ситуацию даже у финансово благополучных организаций.

В этой связи, отмеченные в первой главе меры Правительства РФ по стимулированию изменения типа существующих учреждений, могут вызвать негативные последствия для оказания социальных услуг населению.