Введение

некоммерческий государственный учреждение

Юридические лица, создание которых предусмотрено действующим гражданским законодательством России, весьма разнообразны (см. главу 4 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)). Все они подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ). К некоммерческим организациям, учредители которых сохраняют право собственности на переданное им имущество, относятся, в частности, учреждения.

Учреждения - единственная разновидность некоммерческих организаций, не являющихся собственниками своего имущества. Они финансируются их учредителями-собственниками, получая в силу этого ограниченное вещное право на предоставленное им имущество и достаточно узкие возможности самостоятельного участия в гражданских правоотношениях. Как и унитарные предприятия, они, в сущности, представляют собой остатки прежней экономической системы и в этом качестве не свойственны развитому товарному обороту. Однако «опасность» их участия в обороте для третьих лиц значительно смягчается правилом о неограниченной дополнительной ответственности собственника-учредителя по их долгам. Поэтому закон сохранил данную конструкцию не только для публичных собственников.

Учреждения являются на сегодняшний день одними из самых распространенных правовых форм организации юридического лица как в нашей стране, так и за рубежом. Именно это обуславливает острую актуальность изучения настоящей правовой формы.

Следует также отметить, что данная организационно-правовая форма является недостаточно изученной в специальной литературе.

Целью настоящей курсовой работы является исследование государственных и иных учреждений.

Для реализации названной цели необходимо решить следующие задачи работы:

1) проанализировать понятие государственных и иных учреждений;

2) выяснить порядок образования и прекращения государственных и иных учреждений;

3) исследовать вопросы управления в государственных и иных учреждениях.

Объектом исследования является учреждение как некоммерческое юридическое лицо. Предметом исследования является российское гражданское законодательство, закрепляющее положения об учреждениях.

1. Некоммерческие организации как юридические лица

Некоммерческие организации являются разновидностью юридических лиц. В связи с этим прежде всего рассмотрим кратко понятие и признаки юридического лица.

Далеко не все организации являются юридическими лицами. Отличительные признаки юридического лица таковы:

1. Имущественная обособленность.

2. Организационная целостность. Иногда организационное единство усматривается прежде всего во внутренней структуре, которая, однако, не имеет существенного значения; для признания организации юридическим лицом безразлично, состоит она из структурных подразделений или нет.

3. Юридическое лицо от своего имени вступает в гражданские правоотношения, заключат договоры, приобретает права (этот принцип сформулирован в ст. 48 ГК РФ).

4. Юридические лица отвечают по своим обязательствам самостоятельно всем своим имуществом (ст. 48 ГК РФ).

Таким образом, в российском гражданском праве юридическое лицо - это признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обладает обособленным имуществом, самостоятельно отвечает этим имуществом по своим обязательствам и выступает в гражданском обороте от своего имени. Понятие юридического лица дано в ст. 48 ГК РФ: “Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету” (ч. 1 ст. 48 ГК РФ).

Правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, то есть с момента регистрации в органе юстиции (ст.ст. 49, 51 ГК РФ) Федеральный закон от 15 июля 2001 г. N 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в последующ. ред.) // СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. . У части юридических лиц эта правоспособность ограничена кругом задач юридического лица, так называемая специальная правоспособность. Ею обладают, например, общественные организации или потребительские кооперативы. Предпринимательские организации могут иметь права для любых видов деятельности, не запрещенных законом Семеусов В.А., Тюкавкин А.А., Пахаруков А.А. Правовые проблемы предпринимательской (экономической) деятельности. 2-е изд., перераб. и доп. Иркутск, 2008. С. 31..

Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами (ч. 1 ст. 53 ГК РФ).

Юридические лица возникают по инициативе учредителей. Если их несколько, то они заключают учредительный договор, в котором обусловливают цель создания юридического лица, размеры своих имущественных взносов в фонды и размер уставного фонда юридического лица. ГК РФ допускает, что юридическое лицо может в своей деятельности руководствоваться положениями учредительного договора (ст. 52 ГК РФ).

Таким образом, в российском гражданском праве юридическое лицо - это признанная государством в качестве субъекта права организация, которая обладает обособленным имуществом, самостоятельно отвечает этим имуществом по своим обязательствам и выступает в гражданском обороте от своего имени.

Коммерческие и некоммерческие организации разделяются по тому, каковы основные цели их деятельности: извлечение прибыли, а также ее распределение между участниками, либо иные цели, не связанные с предпринимательством.

В общем виде правовое положение некоммерческих организаций закреплено в ст.ст. 116-123 ГК РФ. Некоммерческими называются организации, не преследующие цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие прибыль между своими участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Такая же характеристика некоммерческой организации дается в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. (далее - Закон о некоммерческих организациях).

Это определение основано не на характеристике основных свойств данной категории юридических лиц, а на отрицательном сопоставлении с коммерческими организациями. «Положительному свойству коммерческих организаций - извлечение прибыли - противопоставлено отрицательное свойство - не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности» Гражданское право: Учебник в 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М., 2003. С. 224. . Этот признак дополняется вторым, существенным для тех некоммерческих организаций, которые могут иметь какую-то прибыль, - «не распределяющие полученную прибыль между участниками».

Общий признак некоммерческих организаций заключается в том, что главная цель этих лиц далека от коммерции, их деятельность направлена на решение социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих. Каждая из перечисленных целей может трактоваться чрезвычайно широко, но, строго говоря, общая цель, - социальная.

В зависимости от поставленных целей некоммерческие организации могут быть поделены на: создаваемые для достижения культурных целей в широком смысле (образовательных, научных, собственно культурных - например, для организации совместных развлечений в виде клубов по интересам, создание зоопарка на общественных началах); создаваемые в целях охраны и укрепления здоровья населения (спортивные и физкультурные организации, организации, способствующие распространению передовых методов профилактики и лечения заболеваний, и т.п.); правозащитные организации разнообразного направления (например, Московский союз потребителей); организации, создаваемые для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан (политические объединения, религиозные организации и пр.). Некоммерческие организации могут быть созданы и для удовлетворения материальных потребностей объединяющихся в них граждан. Таковы, например, потребительские кооперативы, общества взаимного страхования.

«Предпринимательство является для них побочным видом деятельности и может осуществляться только в тех пределах, какие необходимы для достижения главной цели» Грудцына Л.Ю. Правовое обеспечение гарантий социально-экономической независимости общественных движений, фондов и учреждений // Административное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 56. , - пишет о некоммерческих организациях Грудцына Л.Ю. Наглядным примером такой связи является потребительский кооператив (ст. 116 ГК РФ). В меньшей степени предпринимательскую деятельность ведут общественные и религиозные организации (ст. 117 ГК РФ), а также фонды (ст. 118 ГК РФ). И практически никакой предпринимательской деятельности не ведут учреждения (ст. 120 ГК РФ).

Установление в законе сразу двух критериев, характеризующих некоммерческую организацию, безусловно, оправданно. В сегодняшней России большинство некоммерческих организаций, не исключая и финансируемые собственником учреждения, просто вынуждено заниматься предпринимательством, чтобы свести концы с концами. Законодатель должен обеспечить такой правовой режим их деятельности, при котором неизбежное и необходимое ведение коммерции не, превратится в самоцель. Зарубежный опыт показывает, что именно запрет распределять полученную прибыль между участниками юридического лица, является самым действенным способом отсечения некоммерческих организаций от профессионального бизнеса Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран: Сб. нормат. актов; Законодательство о компаниях, монополиях и конкуренции: Учеб. пособие / Под ред. В.К. Пугинского, М.И. Кулагина. 2-е изд., изм. и доп. М., 2003. С. 23. .

Валявина Е.Ю. высказывает обоснованные опасения, что коммерческая деятельность некоммерческих организаций может приводить и часто приводит к криминализации некоммерческой организации. Для предотвращения такой опасности предлагается обратить внимание на опыт США, где установлен верхний предел размера доходов некоммерческой организации от коммерческой деятельности, при превышении которого происходит преобразование некоммерческой организации в коммерческую Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. 2009. N 1-2. С. 87. .

Перечень организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц, предусмотренный ст.ст. 116-123 ГК РФ, не является исчерпывающим. Он может дополняться специальными нормативными актами, регулирующими деятельность отдельных видов организаций. Ю.К. Толстой и А.П. Сергеев пишут: «Такое законодательное решение представляется весьма плодотворным, хотя и потенциально опасным. Уже история первых лет жизни нового Гражданского Кодекса России дает множество примеров лавинообразного появления все новых и новых разновидностей юридических лиц. Но можно ли считать эти разновидности самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц? Отнюдь не всегда» Гражданское право: Учебник в 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой . С. 146..

Организационно-правовая форма юридического лица -- это совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юридических лиц от всех остальных. Поэтому, если особенности организационной структуры юридического лица, способов обособления его имущества, его ответственности, способов выступления в гражданском обороте (хотя бы один из этих аспектов) выделяют его из числа остальных, то мы имеем дело с самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В противном случае речь идет об отдельных разновидностях организаций в рамках одной и той же организационно-правовой формы.

Некоммерческие организации могут существовать в организационно-правовых формах, предусмотренных как ГК РФ, так и иными федеральными законами.

ГК РФ предусматривает такие формы некоммерческих организаций, как:

- потребительский кооператив;

- общественная и религиозная организация (объединение);

- благотворительный и иной фонд;

- учреждение;

- ассоциация (союз) Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3. С. 32..

Иные законы предусматривают возможность создания таких юридических лиц в форме:

- некоммерческих партнерств и автономных некоммерческих организаций;

- торгово-промышленных палат;

- товарных бирж;

- товариществ собственников жилья Лескова Ю.Г. К вопросу о правовом регулировании порядка создания некоммерческих организаций // Юрист. 2008. N 8. С. 47..

Большинство некоммерческих организаций, подобно коммерческим, представляют собой корпорации, построенные на началах членства. Однако среди некоммерческих организаций чаще встречаются юридические лица, не являющиеся корпорациями. К последним относятся фонды, учреждения и автономные некоммерческие организации.

Итак, некоммерческими называются организации, не преследующие цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие прибыль между своими участниками. Реализация разнообразных социальных целей, для решения которых создаются некоммерческие организации, осуществляется в определенных организационно-правовых формах. Одной из таких форм является учреждение.

2. Учреждение как разновидность некоммерческих организаций

Учреждением признается не имеющая членства организация, созданная и финансируемая собственником в качестве субъекта ограниченного вещного права под его дополнительную ответственность для осуществления управленческих, социально-культурных и иных некоммерческих функций (п. 1 ст. 120 ГК РФ, п. 1 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).

К числу учреждений относятся органы государственной и муниципальной власти и управления, а также организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры и спорта и др. (школы и вузы, научные институты, больницы, музеи, библиотеки и т.п.).

По своему функциональному назначению государственные и иные учреждения классифицируются на государственные органы, образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, учреждения социального обслуживания, учреждения культуры и т.д. В нормах специального законодательства содержатся правовые определения соответствующих разновидностей учреждений. Отдельные разновидности учреждений могут, в свою очередь, подразделяться на типы, виды, категории. Например, в ст. 9 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. (далее - Закон о профессиональном образовании) выделяются три вида учреждений высшего профессионального образования (вузов): университет, академия, институт.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. (далее - Закон о науке) особый статус имеют Российская академия наук и отраслевые академии наук - Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств, которые имеют государственный статус некоммерческих организаций (учреждений). Российская академия наук была восстановлена Указом Президента РСФСР от 21 ноября 1991 г. N 228 "Об организации Российской академии наук" Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1991. N 47. Ст. 1640. как высшее научное учреждение России. Академии наук, имеющие государственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Структура Российской академии наук и отраслевых академий наук, порядок деятельности и финансирования входящих в их состав научных организаций, организаций научного обслуживания и социальной сферы определяются уставами указанных академий наук.

Указанные академии наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации и их уставами, в том числе правом на создание, реорганизацию и ликвидацию входящих в их состав предприятий, учреждений и организаций, закрепление за ними федерального имущества, а также правом на утверждение их уставов и назначение руководителей.

В зависимости от учредителей учреждения могут быть;

· публичными (государственными и муниципальными);

· частными (созданными юридическими или физическими лицами).

Множественность разновидностей учреждений делает необходимым регламентацию их правового статуса не только законами, но и иными правовыми актами.

ГК РФ и Закон о некоммерческих организациях указывают, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. К таким актам относятся: Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Закон о науке, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1"Об образовании" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. (далее - Закон об образовании), Закон о профессиональном образовании, Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. (далее - Основы законодательства о культуре), Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 609 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г..

Учреждения создаются по решению соответствующего собственника (или уполномоченного им органа) либо нескольких собственников и действуют на основании утвержденного им и зарегистрированного устава или положения, а иногда - общего (типового или примерного) положения об учреждениях данного вида (например, типового положения о вузе, примерного положения об учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимость) Решение собственника о создании учреждения не является учредительным документом..

Особенно много типовых положений действует в сфере образования. Среди них: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. N 264 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2001 г. N 160 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. N 677 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 196 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Типовое положение об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. N 1204 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Типовое положение об учреждении начального профессионального образования, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 650 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г..

Кроме типовых положений принимаются и действуют примерные положения, например: Примерное положение об учреждениях социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 1996 г. N 670 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Примерные положения о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2000 г. N 896 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 288 (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г..

Учреждение действует на основании единственного учредительного документа - устава, утвержденного собственником Пункт 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях называет учредительным документом еще и решение собственника о создании учреждения. Указанная норма противоречит ст. 52 ГК РФ и применяться не должна.. В уставе учреждения собственник определяет его задачи и цели деятельности (поскольку учреждение как некоммерческая организация всегда имеет ограниченную, целевую правоспособность).

В случаях, когда создаются учреждения, выполняющие однородные функции, возможно утверждение примерного устава. Так, например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 1999 г. N 329 утверждено Положение о театре в Российской Федерации (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г., которое для государственных театров является обязательным, а для негосударственных - примерным.

Собственник-учредитель назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа. В некоторых видах учреждений могут создаваться коллегиальные исполнительные органы (ученые и аналогичные им советы).

Управление учреждением может осуществляться несколькими способами:

а) собственник (учредитель) непосредственно осуществляет управление учреждением, выполняя функции как высшего органа управления, так и исполнительного органа;

б) собственник (учредитель) является высшим органом управления, а текущее руководство осуществляется созданным им исполнительным органом;

в) собственник (учредитель) не принимает непосредственно участия в управлении учреждением, а формирует для этого соответствующие органы управления.

Учреждения некоторых видов имеют особенности управления. Например, в соответствии со ст. 36 Закона о образовании негосударственным образовательным учреждением может управлять непосредственно сам учредитель либо созданный им попечительский совет.

Учреждение обычно финансируется собственником по смете, в которой строго фиксируются направления расходования и размер выделяемых ему собственником сумм. В связи с этим права учреждения на закрепленное за ним имущество собственника носят ограниченный характер и определяются непосредственно законом (ст. 296 ГК РФ), а отчуждение или иное распоряжение данным имуществом без согласия собственника невозможно (п. 1 ст. 298 ГК РФ). В силу этого участие учреждения в имущественном обороте обычно происходит в весьма узких пределах.

Согласно п. 1 ст. 120 ГК РФ учреждение финансируется учредителем полностью либо в части путем выделения ему денежных средств по смете и (или) путем закрепления за ним иного имущества на праве оперативного управления.

Закон не определяет порядок и не конкретизирует объемы финансирования учредителем созданного им учреждения. Согласно нормам специального законодательства порядок и объемы финансирования учреждения определяются договором между учредителем и учреждением (ст. 46 Основ законодательства о культуре; п. 1 ст. 41 Закона об образовании). Финансирование государственных и муниципальных учреждений осуществляется обычно на основе государственных и местных нормативов.

Источником формирования имущества учреждения являются не только имущество, закрепленное за учреждением его учредителем, но также иные поступления, в том числе доходы от осуществляемой в соответствии с учредительными документами приносящей доходы деятельности. В силу п. 2 ст. 298 ГК РФ упомянутые доходы поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Согласно п. 2 ст. 48 ГК РФ финансируемые учредителем учреждения относятся к разряду юридических лиц, имущество которых принадлежит учредителю на праве собственности. Это правило безусловно касается имущества, закрепленного за учреждением его учредителем, а также имущества, приобретенного в результате самостоятельной приносящей доходы деятельности учреждения. Вместе с тем закон не ограничивает право учреждения заключать безвозмездные сделки и совершать иные юридические действия, направленные на безвозмездное получение имущества в собственность. Так, учреждение вправе выступать в качестве одаряемого по договору пожертвования, приобретать имущество по завещаниям граждан и т.д.

В подобных случаях возникает вопрос о субъекте права собственности на полученное учреждением имущество. Согласно нормам специального законодательства имущество, приобретенное учреждением по безвозмездной сделке и в силу иных юридических действий, направленных на безвозмездный переход права собственности, поступает в собственность учреждения (ст. 35 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г.; п. 7 ст. 39 Закона об образовании). Однако, напомним, учреждение, согласно нормам ГК РФ, не может быть собственником своего имущества, что противоречит существу закрепленного за ним вещного права.

В отличие от большинства юридических лиц (за исключением религиозных организаций) учреждение отвечает по своим обязательствам не всем принадлежащим ему имуществом. Согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ предметом взыскания по претензиям кредиторов могут быть лишь находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства. Такими средствами, в соответствии со ст. 298 ГК РФ, являются денежные средства, выделенные учредителем по смете, а также полученные учреждением доходы от самостоятельной приносящей доходы деятельности. Характерно, что судебная практика не допускает обращения взыскания по претензиям кредиторов на имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником имущества, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 июля 1999 г. N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1999. N 11. С. 60..

Приведенное положение означает, что взыскание по обязательствам учреждения может быть наложено не только на находящиеся в распоряжении учреждения денежные средства, но и на то имущество учреждения, которое не закреплено за ним на праве оперативного управления и не входит в состав имущества, приобретенного на средства, полученные учреждением по смете. Так, предметом взыскания может стать имущество, приобретенное учреждением на доходы, полученные от самостоятельной приносящей доходы деятельности Кожевников О.А. Ликвидация некоммерческих организаций в РФ: проблемы правового регулирования // Цивилист. 2008. N 1. С. 34.. Этот вывод подтверждают нормы специального законодательства, в частности п. 9 ст. 39 Закона об образовании. В случае недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, субсидиарную (дополнительную) ответственность по его обязательствам несет учредитель.

При этом необходимо отметить, что вопрос о юридической природе права учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом неоднократно поднимался в юридической литературе См., например: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 200; Кряжевских К.П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб., 2004. С. 259. и становился предметом исследования судебных инстанций См., например: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2008. N 11. С. 32; 2009. N 1. С. 55.. Представляется, что право самостоятельного распоряжения имуществом является правом оперативного управления.

Уставом или положением учреждению в рамках его специальной правоспособности может быть разрешено осуществление некоторых видов деятельности, приносящей доходы (т.е. предпринимательской). Эти последние, как и приобретенное за их счет имущество, остаются собственностью учредителя и поступают лишь в самостоятельное распоряжение, а не в собственность учреждения (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Как правило, речь идет о возмездном предоставлении услуг, связанных с основной (уставной) деятельностью учреждения (образовательных и научно-исследовательских, культурных и воспитательных, медицинских и спортивных и т.п.) Леонов Ю.С. Некоммерческие организации: законодательное регулирование и практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 6. С. 39..

Следует подчеркнуть, что учреждение ни при каких условиях не может стать собственником своего имущества, что противоречило бы существу этой юридической конструкции. Иной подход (п. 7 ст. 39 Закона об образовании; п. 2 ст. 27 Закона о профессиональном образовании) необоснованно расширяет рамки участия учреждений в обороте (ср. п. 2 ст. 47 Закона об образовании) и одновременно сужает условия ответственности их учредителей (п. 9 ст. 39 Закона об образовании), прямо превращая учреждения в подобие "предприятий" (ср. п. 4 ст. 47 Закона об образовании) Лескова Ю.Г. Вещные права казенных предприятий и учреждений: особенности правового регулирования // Налоги (газета). 2009. N 16. С. 40. .

Рассмотрим пример из судебной практики. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ разъяснила следующее. Создание некоммерческих организаций регламентируется положениями ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях, согласно которым, органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления и осуществляют их полное или частичное финансирование. Следовательно, органы государственной власти не могут создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями государственного имущества. Кроме того, акт органа исполнительной власти субъекта РФ не может являться основанием для предоставления созданному им фонду субсидий из регионального бюджета, поскольку предоставление субсидий (бюджетных средств) бюджету другого уровня бюджетной системы допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральными законами, федеральными целевыми программами, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2007 г. N 42-Впр06-22. Текст определения официально опубликован не был; размещен на сервере Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru)..

Учреждение не вправе само создавать другие юридические лица, ибо это означало бы незаконное распоряжение имуществом собственника (если только речь не идет о доходах от разрешенной ему предпринимательской деятельности и приобретенном за счет этого имуществе, получающем особый правовой режим).

В отличие от всех других видов юридических лиц учреждения отвечают перед своими кредиторами не всем своим имуществом, а только имеющимися у них денежными средствами, при отсутствии которых наступает неограниченная ответственность их собственников-учредителей (п. 2 ст. 120 ГК РФ; п. 2 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях). Поэтому они не могут быть объявлены банкротами Каширин А. Дела банкротные // ЭЖ-Юрист. 2008. N 1. С. 38.. Вместе с тем следует заметить, что Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел указывал, что субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждения может наступить при недостаточности у последнего как денежных средств, так и учитываемого на отдельном балансе данного юридического лица имущества Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 11. С. 22; 2008. N 2. С. 41..

Учреждение может быть реорганизовано, в том числе преобразовано в автономную некоммерческую организацию или в фонд, а также в хозяйственное общество (для государственных и муниципальных учреждений это допускается лишь в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации) (п. 2 ст. 17 Закона о некоммерческих организациях). Ликвидация учреждения осуществляется по общим правилам гражданского законодательства, причем остаток имущества всегда поступает в собственность учредителя.

Решение о реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимается Правительством Российской Федерации. Проекты указанных решений подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления) по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. Проект решения Правительства Российской Федерации о реорганизации федерального государственного учреждения должен предусматривать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на поддержание реорганизуемого учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Ликвидация учреждения возможна на основании решения собственника или органа, который наделен таким правом уставом учреждения. С учетом того, что учреждение может отвечать по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, при их недостаточности у ликвидируемого учреждения кредиторы вправе обратиться за удовлетворением своих требований к собственнику имущества учреждения. Оставшееся после ликвидации имущество учреждения передается его собственнику. Исключение из данного правила могут быть предусмотрены иными законами или правовыми актами. Так, например, п. 10 ст. 39 Закона об образовании определяет, что денежные средства и имущество, оставшиеся при ликвидации образовательного учреждения, направляются на цели развития образования в порядке, предусмотренном уставом образовательного учреждения.

Итак, учреждением является некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником (ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).

3. Разделение на бюджетные и автономные учреждения

3.1 Особенности правового положения автономных учреждений

В 2006 г. было осуществлено принципиальное изменение законодательства, связанное с давно ожидаемым разделением государственных и муниципальных учреждений на два типа - бюджетные учреждения и автономные учреждения. Организационно-правовой форме автономного учреждения посвящен Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. (далее - Закон об автономных учреждениях). Рассматриваемый ранее вопрос о введении организационно-правовых форм государственных и муниципальных некоммерческих организаций был снят с повестки дня Вифлеемский А. Изменения в финансово-хозяйственном механизме функционирования бюджетных учреждений // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006. N 10. С. 34..

Цель создания такого типа учреждений - отказ от субсидиарной ответственности государства (муниципалитета), а также необязательность финансирования автономных учреждений собственником Максимова Л. Что день грядущий нам готовит? или Комментарий к проекту Федерального закона "Об автономных учреждениях" // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006. N 8. С. 11..

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Учредителем автономного учреждения является:

1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) субъект Российской Федерации в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

3) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных выше.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено Законом об автономных учреждениях. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации.

Автономное учреждение обязано вести бухгалтерский учет, представлять бухгалтерскую отчетность и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (в последующ. ред.) (СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г.) все организации обязаны составлять бухгалтерскую отчетность, формируемую на основе данных синтетического и аналитического учета..

Автономное учреждение предоставляет информацию о своей деятельности в органы государственной статистики, налоговые органы, иные органы и лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации и своим уставом.

Автономное учреждение обеспечивает открытость и доступность следующих документов:

1) устав автономного учреждения, в том числе внесенные в него изменения;

2) свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;

3) решение учредителя о создании автономного учреждения;

4) решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;

5) положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;

6) документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;

7) план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;

8) годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;

9) аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.

Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения // Российская юстиция. 2008. N 6. С. 31; Ким В.Д. К вопросу о новой правовой модели управления государственной собственностью // Академический юридический журнал. 2005. N 4. С. 67..

Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно.

Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Финансовое обеспечение вышеуказанной деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Кроме указанных выше заданий учредителя и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования. Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни.

Правительством Российской Федерации могут быть установлены дополнительные условия для принятия решения о создании федерального автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения. Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования могут определяться перечни государственных или муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению.

Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Данное предложение подготавливается таким органом по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.

Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, представленное в предусмотренной Правительством Российской Федерации форме, должно содержать:

1) обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг;

2) сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения при наличии такого органа;

3) сведения об имуществе, находящемся в оперативном управлении соответствующего государственного или муниципального учреждения;

4) сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения;

5) иные сведения.

Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать:

1) сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения и ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;

2) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;

3) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения.

Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением.

Созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в последующ. ред.) СПС «Гарант» по сост. на 1 авг. 2012 г. и переоформления иных разрешительных документов.

В случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения применяются правила пунктов 1 и 2 статьи 60 ГК РФ.

Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения.