В соответствии с Законом Московской области № 11/96-ОЗ "О Концепции, прогнозах и государственных программах социально-экономического развития Московской области" в Московской области разрабатываются, утверждаются и реализуются государственные программы социально-экономического развития Московской области.

К государственным программам социально-экономического развития Московской области относятся комплексные программы социально-экономического развития Московской области на соответствующие годы и областные целевые программы.

Начиная с 2000 года формируется Комплексная программа социально-экономического развития Московской области на очередной финансовый год, в рамках которой осуществляется выполнение мероприятий областных целевых программ.

Комплексная программа социально-экономического развития Московской области на 2006 год утверждена Законом Московской области № 241/2005-ОЗ и включает мероприятия 12 областных целевых программ с общим объемом финансирования почти 16 млрд. рублей, в том числе 1,5 млрд. рублей - за счет внебюджетных источников. Реализация программных мероприятий направлена на решение следующих задач:

- повышение уровня жизни населения Московской области, в том числе на основе развития социальной инфраструктуры;

- развитие экономического потенциала Московской области на основе внедрения результатов научно-технической деятельности и инновационных процессов;

- развитие предпринимательства с целью формирования конкурентной среды, насыщения рынка товарами и услугами;

- укрепление безопасности и правопорядка в Московской области;

- улучшение состояния здоровья населения Московской области на основе доступной широким слоям населения медицинской помощи и повышения качества медицинских услуг;

- разработка и утверждение генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений Московской области, документов территориального планирования муниципальных районов Московской области.

Московская область занимает лидирующие позиции по уровню экономического и социального развития среди субъектов Российской Федерации.

Экономическая политика Московской области сфокусирована на развитии высокотехнологичных секторов экономики посредством модернизации действующих производств и активном строительстве новых предприятий.

Научно-производственный и образовательный комплекс обеспечивает не только значительный вклад в экономику Московской области, но и подготовку высококвалифицированных кадров, высокий уровень инновационной активности организаций.

Создана эффективная многоуровневая система социального партнерства в сфере труда.

Московская область является одной из наиболее привлекательных среди субъектов Российской Федерации территорий для внешних и внутренних инвесторов. Создан мощный региональный сегмент фондового рынка, интегрированный в общероссийскую инфраструктуру фондового рынка.

Московская область - регион с высокоразвитым агропромышленным комплексом, обеспечивающим потребности жителей Московской области в продовольствии, а также наращивающий вывоз сельскохозяйственной продукции, продуктов питания в прилегающие субъекты Российской Федерации.

Нивелированы различия муниципальных образований Московской области по уровню экономического развития.

Уровень жизни населения - один из самых высоких в Российской Федерации, что делает Московскую область наиболее привлекательным регионом для квалифицированных трудовых ресурсов как из других субъектов Российской Федерации, так и из стран СНГ и дальнего зарубежья.

Преодолена дифференциация муниципальных образований Московской области по уровню обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры.

2.2 Характеристика земельного фонда Московской области

В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Московской области на 1 января 2007 года составляет 4579,9 т. га (Рис.1)

Рис.1 Структура земельного фонда Московской области по категориям земель по состоянию на 01.01.2007 г

Значительную часть земельных ресурсов Московской области занимают земли лесного фонда (40,1 %) и земли сельскохозяйственного назначения (38,7 %), на земли поселений приходится 11 %, земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения - 5,9 %, земли запаса - 2,3 %, Земли особо охраняемых территорий и объектов - 1,4 %, земли водного фонда - 0,6 %

Распределение земельного фонда Московской области по категориям и изменение по годам представлено в таблице 3.

Таблица 3 Распределение земельного фонда Московской области по категориям (тыс. га)

№№П/П	Наименование категорий земель	на 1 января 2006 г.	на 1 января 2007 г.	2007 г. к 2006 г. (+ \ -)
1	Земли сельскохозяйственного назначения	1772,9	1771,4	- 1,5
2	Земли поселений, в том числе:	502,9	504,2	+ 1,3
2.1	городских поселений	199,1	198,5	- 0,6
2.2	сельских поселений	303,8	305,7	+ 1,9
Продолжение таблицы 3
3	Земли промышленности и иного специального назначения	271,2	271,8	+0,6
4	Земли особо охраняемых территорий и объектов	65,1	65,1	0
5	Земли лесного фонда	1838,3	1838	- 0,3
6	Земли водного фонда	25,3	25,3	0
7	Земли запаса	104,2	104,1	-0,1
Итого земель в административных границах:	4579,9	4579,9	0

Из таблицы видно, что увеличивается доля земель поселений и земель промышленности за счет снижения площадей земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда.

Земельные угодья являются основным элементом государственного учета земель и подразделяются на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья. К сельскохозяйственным угодьям относятся пашня, залежь, сенокосы, пастбища, многолетние насаждения. Несельскохозяйственные угодья - это земли под поверхностными водными объектами, включая болота, лесные земли и земли под древесно-кустарниковой растительностью, земли застройки, земли под дорогами, нарушенные земли, прочие земли (овраги, пески и т. п.).

Распределение земель Московской области по категориям и угодьям представлена в Таблице 4.

Таблица 4 Распределение земель Московской области по категориям и угодьям по состоянию на 1 января 2007 (тыс. га)

Земельные угодья	Категории земель
	Земли с/х назначения	Земли поселений	Земли промышленности, транспорта, связи и иного назначения	Земли особо охраняемых территорий и объектов	Земли лесного фонда	Земли водного фонда	Земли запаса	Итого
Всего с/х угодий	1460,4	264,4	15,5	1,3	25,5	0,2	14,0	1781,3
Из них пашни	1077,4	130,0	6,1	0,4	2,5	-	6,5	1222,9
Лесные земли	153,5	41,7	88,1	48,5	1697,7	1,0	29,7	2060,2
Под древесно-кустарниковой растительностью, не входящей в лесной фонд	27,3	5,4	1,9	0,2	-	-	5,5	40,3
Под водой	31,8	9,6	11,7	0,3	7,4	22,0	8,4	91,2
Земли застройки	40,4	128,8	74,2	9,5	13,2	1,6	0,8	268,5
Под дорогами	33,9	36,8	57,2	2,2	31,2	0,5	1,4	163,2
Болота	10,8	2,9	3,7	0,9	26,6	-	5,5	50,4
Нарушенные земли	3,9	1,0	6,5	1,2	14,3	-	8,7	35,6
Прочие земли	8,7	13,6	13,0	1,0	22,0	-	29,5	87,8
Итого:	1771,4	504,2	271,8	65,1	1838,0	25,3	104,1	4579,9

На 1 января 2007 года площадь сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель составила 1781,3 тыс. га или 38,9 % всего земельного фонда Московской области. На долю несельскохозяйственных угодий приходилось 2798,6 тыс. га, или 61,1 %, из них: лесные земли - 2060,2 тыс. га (45%), под древесно-кустарниковой растительностью не входящей в лесной фонд - 40,3 тыс. га (0,9%), под водой - 91,2 тыс. га (2%), земли застройки - 268,5 тыс. га (5,8%), под дорогами - 163,2 тыс. га (3,6%), болота - 50,4 тыс. га (1,1%), нарушенные земли - 35,6 тыс. га (0,8%), прочие земли - 87,8 тыс. га (1,9%).

Функционально территории по использованию земель могут быть представлены в следующей градации:

o урбанизированные территории;

o слабо урбанизированные территории;

o природно-рекреационные территории;

o сельскохозяйственного назначения.

К природно-рекреационным территориям относятся лесные территории разных ведомств, учреждения отдыха, земли водного фонда и особо охраняемые территории. Второй по величине категорией являются земли сельскохозяйственного назначения. К ним помимо сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств относятся земли садоводческих товариществ. К категории слабо урбанизированных территорий относятся земли сельских пунктов, дачных поселков, дачно-строительных кооперативов, где застройка не превышает 500-900 м2/га. Урбанизированные территории включают земли города в административных границах, а также промышленности и транспорта.

Одна из крупных проблем Москвы и Подмосковья - необеспеченность жильем. Возможный путь ее решения - строительство коттеджей. Как показывает опыт, в последние годы капитальное строительство жилых домов на обособленных участках развивается. Такое сочетание жилого дома с земельным участком привлекательно для многих. Поэтому программой градостроительного развития, утвержденной властями Москвы и Подмосковья, предусмотрено создавать коттеджи в поселках со своей инженерной инфраструктурой, что будет доступно многим нуждающимся семьям, но потребует дополнительные территории. В связи с этим в 2000 году была проведена инвентаризация участков малоэтажного строительства, дачных и садоводческих кооперативов. На основе данных этой инвентаризации начали разрабатывать проекты комплексной застройки, что позволит реализовать одну из приоритетных программ - расселение городов.

Глава III Применяемая технология описания границ муниципальных образований

3.1 Используемые методы картографического описания границ муниципальных образований Московской области

Как уже отмечалось, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации должны установить границу муниципальных образований в виде картографического описания, однако в действующем федеральном законодательстве не содержится ни определения картографического описания, ни требований к его содержанию, форме и порядку составления, поэтому оно может быть выполнено с учетом сложившейся практики в каждом субъекте Российской Федерации.

Согласно информации о результатах проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации законодательства в части обеспечения исполнения полномочий органами местного самоуправления, проведенной в 2006 году Контрольным управлением Президента Российской Федерации, за четыре года утверждены в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства только 37,4 процентов границ муниципальных образований. В Северо-Западном федеральном округе границы более 80 процентов муниципальных образований утверждены лишь в виде картографического описания, в Центральном федеральном округе - около 50 процентов, что не соответствует требованиям вышеназванного Федерального закона.

Перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации встает ряд проблем, связанных с отсутствием в градостроительном и земельном законодательстве прямых требований к описанию границ муниципальных образований.

Основные требования к срокам и процедуре установления границ муниципальных образований определены пунктом 1 части 1 и частью 3 статьи 85 Федерального закона.

Во-первых, границы устанавливаются в соответствии с требованиями Федерального закона, изложенными как в его Переходных положениях, так и в главе 2, закрепляющей принципы территориальной организации местного самоуправления.

Во-вторых, Федеральный закон позволяет разбить установление границ муниципальных образований на два этапа. На первом этапе, во исполнение Переходных положений Федерального закона, в срок до 1 марта 2005 года органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предоставлено право утверждения границ муниципальных образований в виде картографического описания.

Вторым этапом предусматривается необходимость их описания и утверждения в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Указанные требования Федерального закона должны быть выполнены не позднее 1 января 2009 года.

Принимая во внимание масштабы проводимой реформы местного самоуправления и ограниченные сроки Переходных положений Федерального закона, практически все субъекты Российской Федерации на первом этапе утвердили границы муниципальных образований в виде картографического описания.

Отсутствие в современном федеральном законодательстве установленного определения картографического описания границ, а также тот факт, что согласно положениям статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволили органам государственной власти субъектов Российской Федерации произвольно трактовать понятие «картографического описания границ муниципальных образований» при их утверждении [1].

В соответствии с Законом Московской области "О порядке установления границ муниципальных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района" под картографическим описанием границ муниципального образования понимается план (карта) границ муниципального образования с приложением отраженных в текстовой форме сведений о границах муниципального образования, а также описания ориентиров местности, по которым проходят границы муниципального образования.

Чтобы установить границы муниципальных образований, помимо текстовых сведений о границах необходимо также представить документ - план (карту), отображающий в графической форме местоположение, размер и границы муниципального образования, а также представить перечень населенных пунктов, входящих в состав городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района с указанием численности населения в каждом населенном пункте, а также наименования и расстояния до населенного пункта, который может являться административным центром сельского поселения, муниципального района с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры. Для муниципального района необходимо составить перечень городских и (или) сельских поселений, входящих в состав его территории.

Инициаторами установления или изменения границы могут выступать члены местного сообщества, органы местного самоуправления, губернатор Московской области и Московская областная Дума. При этом обязательно учитываются мнение населения, принцип равноправия муниципальных образований, социально-экономические последствия установления и изменения границ, а также исторические и местные традиции.

Также необходимо составить план (карту) на бумажном носителе, отображающий в графической форме границу территории муниципального образования и все существующие на настоящий момент границы муниципального образования с указанием узловых и поворотных точек (рис.2).

Рис.2

Площадь территории Раменского муниципального района составляет 141412 га.

Описание границ муниципальных образований произведено согласно цифровым обозначениям в направлении север - восток - юг - запад.

Граница Раменского муниципального района определяется следующим образом:

от узловой точки 70, являющейся пересечением западной и южной границ садоводческого некоммерческого товарищества (далее - СНТ) «Гея» (поле 9) (пересечение границ Люберецкого района, Балашихинского района, Раменского района), граница проходит 900 м на восток по северной границе территории открытого акционерного общества (далее - ОАО) «Племзавод Родники» (точка 2).

Как видно из примера, основным способом представления информации о границах является словесное указание на объекты местности и границы крупных землепользователей, данные о которых получены с мелкомасштабного неактуального картографического материала. Разумеется, говорить об однозначности восприятия границ при этом не приходится, также как о возможности использования данных материалов для территориального планирования, ведения Государственного кадастра объектов недвижимости и прочее. Значение этой неоднозначности может достигать порядка 500 - 1000 метров.

Узловой точкой границы муниципального образования является точка пересечения границ трех и более кадастровых районов на территории муниципального образования. Если граница одного муниципального образования соприкасается с другим муниципальным образованием или одно муниципальное образование расположено внутри другого муниципального образования, то за узловую принимается точка, характерная для обоих муниципальных образований. На плане (карте), отображающем в графической форме границы муниципального образования, должны быть пронумерованы все узловые точки. Нумерация узловых точек является сквозной. За узловую точку №1 муниципального образования принимается узловая точка, имеющая наименьшее значение. Точка № 2 присваивается следующей в порядке возрастания узловой точке кадастрового района [27].

В соответствии с Приказом Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Московской области от 24 августа 2001 г. № 45 "Об описании границ между кадастровыми округами и внесении изменений в Приказ Мособлкомзема от 21.08.2001 № 43" утверждена схема расположения кадастровых районов, в соответствии с которой каждому кадастровому району присваивается необходимое количество узловых точек.

Прохождение линии границы между смежными кадастровыми округами отражались на основе топографической карты масштаба 1:100 000, при этом очень сложно говорить о какой-либо точности выполнения работ.

После того как пронумерованы узловые точки, необходимо пронумеровать поворотные точки. Поворотной точкой границы кадастрового района считается точка прохождения двух разнонаправленных частей границы. Номера поворотным точкам присваиваются в последовательном порядке по часовой стрелке в порядке возрастания. Если в состав муниципального образования - муниципальный район - входят муниципальные образования - городские и сельские поселения, то производится описание границ как городских и сельских поселений, так и муниципального района.

Текстовое описание границ муниципального образования составляется по узловым и поворотным точкам. Сведения о границе муниципального образования должны были позволить определить положение на местности границы относительно однозначно понимаемых и отражаемых на плановых материалах элементов местности. Если граница муниципального образования проходила по базисам кадастрового деления (крупные линейные природные объекты (живые урочища), просеки в лесу, железные, автомобильные дороги, наземные трубопроводы, улицы, проезды), то координаты узловых и поворотных точек не определялись и не указывались. [27]

При установлении границ муниципального образования необходимо учитывать и то, что если муниципальное образование - городское поселение - не имеет утвержденного генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между данным муниципальным образованием и смежными с ним другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, границы соответствующего городского поселения утверждаются на основании исторически сложившейся территории, а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования, а также в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории муниципального образования.

Когда границы округов не проходят непосредственно по границе предприятий - внутреннее территориальное межевание района (деление на сельские округа) не имеет никакого официального статуса, границы обозначены только на графических материалах в схематическом виде.

В настоящее время самые высокие требования предъявляются к точности земельных работ, выполняемых для определения площади и местоположения границ земельных участков. Как показывает практика, координаты точек границ земельного участка, содержащие ошибки величиной в десять сантиметров, не всегда обеспечивают требуемую точность вычисления его площади, а следовательно, и размера платежа за пользование землей, что неизбежно затрагивает интересы собственников земельных участков и, соответственно, бюджета муниципального образования.

Для того чтобы установить границы в натуре, необходимо затратить не только большое количество времени, но и огромные финансовые средства.

Совокупные расходы на весь объем работ по составлению проектов установления границ муниципальных образований Минэкономразвития России оценивает в 300 - 400 млн. руб. для муниципальных районов, 556 млн. руб. для городских поселений и 1,98 млн. руб. для сельских поселений.

В настоящее время между муниципальными образованиями ведутся длительные судебные споры о принадлежности земельных участков. От того, где пройдет граница муниципального образования, зависит наполняемость бюджета. Это происходит потому, что границы муниципальных образований на местности не закреплены. Еще во времена царствования Екатерины II считалось, что граница - это не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает.

Уже отмечалось, что при действующим способе отражения границ на неактуальном картографическом материале, говорить об однозначности восприятия границ не приходится. Значение этой неоднозначности может достигать порядка 500 - 1000 метров.

Чтобы это утверждение не выглядело голословным, приведем некоторые примеры.

Согласно Закону Московской области № 99/2006 - ФЗ «О городском округе Балашиха и его границе» граница по описанию проходит по южной и западной границе территории Никольских бань. Согласно Закону Московской области № 179/2004 - ФЗ «О городском округе Реутове и его границе» граница согласно описанию проходит по северной границе территории Никольских бань Балашихинского района (рис.3).

Рис.3

В этом случае речь идет исключительно об ошибке составителей закона по городскому округу Балашиха, перепутавших север с югом, так как указанные бани в обоих законах именуются принадлежащими городскому округу Балашиха.

Однако есть не столь очевидные примеры. Согласно закону Московской области № 50/2005-ОЗ «О статусе и границе городского округа Химки» граница проходит на северо-восток, юго-восток по северной границе территории подсобного хозяйства «Шереметьево-5» ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево», северо-западной, северной, восточной границам 78 квартала Лобненского лесопарка ГУ «Спецлесхоз Северный» (рис.4).



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.4

Разумеется, закон Московской области №198/2004-ОЗ «О статусе и границах Мытищинского муниципального образования и вновь образованных в его составе муниципальных образований» содержит координально противоположную трактовку прохождения границы.

Однако перечень вопросов не ограничивается притязаниями на спорные территории. На территории Московской области можно обнаружить участки, не относящиеся ни к одному территориальному образованию (рис.5).

Рис.5

Указанный на рисунке участок Горьковского шоссе не относится ни к городским округам Балашиха и Реутов, ни к субъекту РФ Москва. Вообще границы между городом Москва и Московской области содержат много спорных моментов:

Это и новые развязки МКАД, построенные на территории Московской области (рис.6).

Рис.6

И земельные участки, поставленные на ГКУ в Московской области, а фактически находящиеся на территории г.Москва (рис.7).

Рис.7

И, разумеется, знаменитый город Щербинка. Спорный участок обозначен голубым цветом. Решение спора в пользу города Москва разорвет Ленинский район на две несвязанные между собой части (рис.8).

Рис.8

Каждому району Московской области свойственна подобная ситуация. Нехватка времени, бюджетных средств не позволили в свое время составить четкое и однозначное описание границ. Федеральное законодательство в части закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяло сделать это в переходный период. Однако этот переходный период задержался и не только на территории Московской области.

Разумеется, невозможно четко соблюдать законы, носящие неоднозначный и размывчатый характер, а порой велик соблазн и их переступить. Аналогичная ситуация и с границами, закрепленными этими законами. Ни для кого не секрет, что при проведении ГКУ территориальные отделы РОСНЕДВИЖИМОСТи корректируют кадастровое деление и границы муниципальных образований при их противоречии материалам межевания. Так же поступают исполнительные органы местного самоуправления при утверждении проектов границ, предоставлении земельных участков, проведении территориального планирования. Не надо даже представлять результаты - они налицо.

Проходят ГКУ земельные участки, фактически расположенные на территории соседнего района (рис.9).

Рис.9

Земельные участки располагаются одновременно на территории двух муниципальных образований, что противоречит действующему законодательству (рис.10).

Рис.10

Земельные участки, учтенные на территории разных муниципальных образований, накладываются друг на друга (рис.11).

Рис.11

Застраиваются территории смежных районов (рис.12).

Рис.12

Наверное не стоит и спорить, что подобная ситуация характерна не только для Московской области. Даже беглый анализ электронных источников показывает наличие подобных проблем во многих субъектах РФ. В разных субъектах эти вопросы могут вызывать разную остроту. В Московской области, а особенно на стыке с городом Москва они даже гипертрофированны, чему виной конечно плотность земельных отношений и как итог стоимость 1 кв.м земли.

Конечно, установление территориальной организации местного самоуправления, установление и картографическое описание границ каждого муниципального образования, определение их статуса: сельское поселение, городское поселение, городской округ, муниципальный район - является сложной и важной задачей, которую перед регионами поставил федеральный законодатель. Реализация этих мероприятий потребует дополнительных расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, а средства эти немалые.

Сложность (а точнее дороговизна) решения вопросов территориального межевания - и здесь имеется в виду как проблема определения границ самих районов (в значительном количестве существуют споры между районами за приграничные территории), так и установление и определение границ сельских округов - опять же, как правило, границы сельских округов на местности толком не определены, есть лишь в некотором роде графическая иллюстрация этих границ на карте многих районов, однако, никаких работ по точному определению и описанию этих границ не проведено (исключением здесь является Щелковский район, где границы сельских округов описаны еще в начале 1990-х годов и занесены в кадастровый учет).

В соответствии с пп. 36 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопроса определения границ муниципальных образований в установленном порядке относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Основная проблема состоит в том, что в федеральном законодательстве не содержится единых требований по закреплению границ муниципальных образований на местности, органам государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо разработать единые рекомендации для муниципальных образований.

3.2 Внесенные в Государственный земельный кадастр данные о границах муниципальных образований

Согласно ст. 12 ФЗ «О Государственном земельном кадастре» в состав государственного земельного кадастра входят сведения о землях и границах территорий муниципальных образований (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ). Указанные сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами [8].

Требование о включении в перечень сведений, которые должны содержаться в государственном кадастре недвижимости, информации о землях и границах территорий муниципальных образований появилось в указанном Федеральном законе лишь с принятием в Российской Федерации Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года. В связи с тем, что на эту дату в Российской Федерации практически отсутствовали границы муниципальных образований, установленные в соответствии с требованиями, предъявляемыми к границам земельных участков для их постановки на кадастровый учет, то, следовательно, надежда на наличие информации о границах территорий муниципальных образований в сведениях государственного кадастрового учета ничтожно мала.

В любом случае, при установлении границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства прежде всего необходимо получить всю имеющуюся информацию о государственном кадастровом учете земель, прилегающих к устанавливаемым границам муниципального образования, а также уже имеющиеся сведения о границах.

Уровень детализации картографического описания границ муниципальных образований, его соответствия действующим требованиям градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации в различных муниципальных образованиях Московской области оказался в процессе проведения работ по установлению границ муниципальных образований самым различным.

В ряде образований картографическое описание границ муниципальных образований оказалось максимально приближенным к данным государственного земельного кадастра и действующей системе географических координат. Однако в большинстве случаев картографическое описание границ муниципальных образований, на основании которых указанные границы были утверждены, в настоящее время далеко от требований градостроительного и земельного законодательства.

В соответствии с Правилами кадастрового деления территории Российской Федерации вся территория Российской Федерации, включая территории субъектов Российской Федерации, внутренние воды и территориальное море, делится на кадастровые округа. Кадастровым округом является часть территории Российской Федерации, в границах которой осуществляется ведение государственного реестра земель кадастрового округа. Кадастровый округ включает в себя территорию субъекта Российской Федерации, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. В свою очередь, территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Кадастровый район - это часть территории кадастрового округа, в пределах которой осуществляется государственный кадастровый учет земельных участков и ведение государственного реестра земель кадастрового района. Кадастровый район включает в себя, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации. В свою очередь, территория кадастрового района делится на кадастровые кварталы. Кадастровый квартал является наименьшей единицей кадастрового деления территории кадастрового района и включает в себя небольшие населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории. В Московской области территория административно-территориальной единицы совпадает с территорией муниципального образования. Поэтому территорию муниципального образования приравнивалась к территории кадастрового района, и в соответствии с этим производилось описание границ муниципальных образований. [11]

Следует отметить, что для уточнения и отражения в государственном земельном кадастре сведений о землях и границах субъектов Российской Федерации с ФГУП «Госземкадастрсъёмка» (победителем открытого конкурса) был заключен государственный контракт от 1 июня 2005 года по теме «Уточнение прохождения границ между кадастровыми округами Российской Федерации».

В переходный период (до 1 января 2006 года) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводились мероприятия по изменению границ муниципальных образований, рекомендовано было на территории соответствующего кадастрового округа провести анализ изменения границ муниципальных образований в сопоставлении с кадастровым делением округа и полномочиями территориальных подразделений по ведению государственного земельного кадастра.

Была проведена работа по согласованию кадастровых границ между районами. Однако сейчас выясняется, что кадастровые границы во многих случаях не совпадают с административными.

Но если границы муниципальных районов и округов хоть как-то отражены в кадастре, то сведения о границах сельских и городских поселений, входящих в состав муниципальных образований, отсутствуют напрочь. Вероятно это связано с тем кадастровый учет в РФ ведется не ниже уровня муниципального района.

Главным недостатком Российского земельного кадастра является его фрагментарность, наличие сведений в нем лишь о 10% законно используемых земельных участков, то есть сведения в Едином государственном реестре земель имеются только о земельных участках, поставленных на кадастровый учет по заявительному принципу после 2000 года. Сведения о ранее до 2000 года учтенных земельных участках не систематизированы и не внесены в Единый государственный реестр земель. В Кадастр не внесены сведения об установленных в 1991-1992 годах границах земель 153 тысяч сельских населенных пунктов России, а также сведения об охранных, санитарных и других зонах и полосах с особым режимом использования, установленных 15 и более лет назад в связи с законным строительством автодорог, объектов трубопроводного транспорта, линий электропередачи и связи. Отсутствие в Кадастре полных сведений о границах муниципальных образований, населенных пунктах, границах всех ранее образованных земельных участках и зон с особым режимом использования земель приводит к непосильным для большинства населения страны и сельскохозяйственных организаций затратам на сбор не внесенных за счет бюджета органа кадастрового учета кадастровых сведений о границах ранее образованных объектов кадастрового учета, межевание земель и проведение многочисленных согласований с заинтересованными лицами, круг которых четко не установлен Законом.

Ограничением в организации ведения государственного кадастра объектов недвижимости (как публичной информационной системы) и проведении работ по межеванию объектов землеустройства с целью подготовки сведений для государственного кадастрового учета является отнесение к секретным сведениям материалов аэрокосмических съемок территории Российской Федерации с разрешением на местности лучше 2 метров, а также плановых координат географических объектов, определенных с точностью 30 метров и лучше в государственных системах координат или геоцентрических системах координат (либо материалов, позволяющих вычислить или уточнить эти координаты), карт и планов по городам площадью более 25 кв. километров.

Указанное ограничение является нецелесообразным и необоснованным в условиях развития современных информационных технологий, технологий дистанционного зондирования, а также широкого применения юридическими и физическими лицами в различных сферах деятельности спутниковых навигационных методов.

земельный кадастровый граница картографический муниципальный

Глава IV Описание границ муниципальных образований Московской области в соответствии с требованиями действующего законодательства

4.1 Комплекс работ по изготовлению описаний границ муниципальных образований

Границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2009 года. При этом нужно уточнить, что эта задача возложена непосредственно на субъект РФ.

На территории Московской области в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» границы муниципальных образований в виде картографического описания утверждены законами области.

В ряде образований картографическое описание границ муниципальных образований оказалось максимально приближенным к данным государственного земельного кадастра и действующей системе географических координат. Однако в большинстве случаев картографическое описание границ муниципальных образований, на основании которых указанные границы были утверждены, в настоящее время далеко от требований градостроительного и земельного законодательства.

В этой связи, по сути, большинству из них предстоит достаточно объемная по временным, трудовым и материальным затратам повторная работа по описанию и утверждению границ муниципальных образований теперь уже в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Учитывая различную степень детализации и достоверности картографического описания границ муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации органам государственной власти и органам местного самоуправления придется решать различный по объему и содержанию перечень задач по приведению картографического описания границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

В моей работе отражён наиболее полный набор требований градостроительного и земельного законодательства, который необходимо реализовать в целях описания и утверждения границ муниципальных образований.

Проводимая работа позволит привести существующие границы территорий в соответствие с требованиями в сфере строительного и земельного законодательства.

На территории Московской области решение вопросов территориального устройства возложено на Министерство по делам территориальных образований, осуществляющее следующие полномочия: подготовка предложений Правительству Московской области о правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления в Московской области, в том числе о порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период, о преобразовании муниципальных образований, а также о наделении городских поселений статусом городского округа, о согласовании границ муниципальных образований в установленном порядке.

Список мероприятий устанавливает подготовку и проведение аэрофотосъемочных работ, сбора необходимой информации об объектах землеустройства, определение местоположения границ и формирование схем муниципальных образований (схема 1).

Схема 1

Правительство Московской области одно из первых решило провести организацию полноценных мероприятий по описанию и утверждению границ муниципальных образований. Данные мероприятия должны включать в себя:

ѕ подготовительные работы по получению сведений ГЗК, в том числе ранее учтенных, градостроительной документации;

ѕ подготовка картографической основы: сканирование, трансформирование;

ѕ проектирование границ муниципальных образований с использованием подготовленного картографического материала на основе законов Московской области, сведений ГЗК;

ѕ согласование и утверждение проектов границ;

ѕ изготовление землеустроительных дел по установлению на местности проектных границ и сдача их в Управление РОСНЕДВИЖИМОСТЬ по Московской области для внесения сведений в ГКН;

ѕ изготовление карт (схемы) границ муниципальных образований и сдача их в Главное Управление архитектуры и градостроительства Московской области для включения в схему территориального планирования Московской области.

Таким образом, результатом выполнения работ должны являться следующие материалы:

ѕ проекты территориального землеустройства по восстановлению границ муниципальных образований на основе сведений Государственного земельного кадастра и законов Московской области об установлении границ муниципальных образований;

ѕ землеустроительные дела по установлению проектных границ муниципальных образований;

ѕ карты (схемы) границ муниципальных образований в составе схемы территориального планирования Московской области (копия проекта территориального землеустройства).

4.1.1 Подготовка планово-картографической основы

Для качественного выполнения указанных выше работ необходима актуальная картографическая основа. На территорию Московской области такая основа отсутствует. Использование неактуальной (старой) картографической основы снижает точность описания границ до 5 - 10 м. Последнее обновление картографических материалов производилось 10-20 лет назад, за это время многие населенные пункты увеличились в несколько раз, построены новые дороги и прочее, поэтому использование неактуальных картографических материалов влечет ошибки в описании границ и возникновение спорных ситуаций.

Субъекты геодезической и картографической деятельности, являющиеся заказчиками и (или) исполнителями геодезических, картографических и топографических работ, финансируемых соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, обязаны использовать ранее созданные геодезические и картографические материалы и данные.

Однако на практике в муниципальных образованиях отсутствуют соответствующие геодезические и картографические материалы.

В таком случае необходимые картографические материалы следует запрашивать в федеральном картографо-геодезическом фонде.

Картографическая основа на территорию Московской области отсутствует. А то, что и есть, не отвечает требуемому качеству. Отсутствие современной цифровой картографической основы создает при проведении государственного кадастрового учета земельных участков проблемы с определением и согласованием границ земельных участков, что, в свою очередь, является негативным фактором при регистрации права собственности и иных вещных прав на землю.

Требования к точности описания границ представлены в «Методических рекомендациях по проведению межевания объектов землеустройства», утвержденных руководителем РОСКОМЗЕМа С.И.Сай 17 февраля 2003 года в п.15.2 указанного документа. Границы муниципальных образований проходят преимущественно по межселенной территории, для которых точность описания границ составляет 2,5 м. Данный документ предъявляет требования к обязательному закреплению границ на местности только на период проведения работ п.14.7, то есть фактически закреплять границы на местности не обязательно, к тому же это повлечет гигантские траты (500 р. за 1 точку). Таким образом, необходима картографическая основа, позволяющая описать границы с точностью 2,5 м.

Согласно «Инструкции по топографической съемке в масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500» -М.: Недра,1985 (1), точности 2.5 м соответствует масштаб 1:5000, что следует из п.2.13.1 настоящего документа. Методика и требования создания материала М 1:5000 аэрофототопографическим методом описаны в п.12 вышеуказанной инструкции, а также «Инструкцией по фотограмметрическим работам при создании топографических карт и планов.М.,2002»(2). Количество точек планово-высотной привязки принимается исходя из требований п.12.14 инструкции (1). Выбор масштаба залета 1:30 000 обусловлен п.12. инструкции (1) и камерой RC - 30 c разрешительной способностью 113 лин. на мм, а так же подтвержден инструкцией (2).

Таким образом, для изготовления (обновления) картографических материалов необходимо дополнительно выполнить следующий состав работ:

ѕ аэрофотосъемка;

ѕ планово-высотная привязка;

ѕ фотограмметрические работы.

Данные работы возможно выполнить на всю территорию Московской области за 12 календарных месяцев. Так как значительная часть указанных работ проводится в полевых условиях, стоимость работ зависит от сезона выполнения (сезонного коэффициента) и может быть рассчитана, исходя из календарных сроков выполнения работ.

Указанный состав работ соответствует и возможным изменениям в законодательстве в связи с принятием ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»:

ѕ статье 9 закона, регламентирующей состав сведений о границах субъектов РФ и границах муниципальных образований;

ѕ пунктам 5,6 статьи 39 закона, регламентирующим необязательность закрепления границ на местности.

Процесс аэрофотосъемки состоит в том, что, придерживаясь по возможности заданного прямолинейного направления и заданной высоты полета, аэросъемщик производит через равные интервалы времени снимки земной поверхности. Эти интервалы определяют с таким расчетом, чтобы аэроснимки в некоторой части перекрывали друг друга. Такой ряд взаимно перекрывающихся снимков вдоль направления полета называют маршрутом, а перекрытие аэроснимков вдоль маршрута - продольным перекрытием.

Засняв требуемый маршрут, самолет разворачивается и летит в обратном направлении параллельно первому маршруту, сохраняя по возможности прежнюю высоту полета. Аэроснимки второго маршрута должны частично перекрываться с первым. Это перекрытие аэроснимков между маршрутами называется поперечным перекрытием. Обычно продольное перекрытие устанавливается около 60% и поперечное перекрытие - около 40 %. В настоящее время аэросъемка производится на специальную высокочувствительную авиапленку, которая в момент съемки выравнивается и автоматически перематывается. В одной кассете имеется запас пленки на 100 - 300 аэроснимков. Наиболее часто используются аэрофотопленки шириной 7, 8, 19 и 32 см, на которых получаются кадры размерами 8х8 см, 18х18 см, 18х24 см, 30х30 см. Высота фотографирования определяется заданным масштабом снимков и в среднем равна 2-4 км.

Важным параметром при аэросъемке, который требует создания достаточно широкого ассортимента объективов различных фокусных расстояний, является масштаб фотографирования. При плановой съемке он является функцией высоты съемочного полета и фокусного расстояния камеры аэрофотоаппарата, а при перспективной съемке, кроме того, и функцией угла отклонения от оптической оси аэрокамеры, от вертикали и положения изображения какой-либо точки местности на снимке, определяемого ординатой этой точки на нем (принимая за ось ординат главную вертикаль).

Применение крупномасштабной аэросъемки очень широко и разнообразно в различных случаях обзорной фотосъемки: при проектировании и изысканиях различных сооружений и путей сообщения, для землеустройства и лесоустройства, для планировки городов и населенных пунктов и т. п. Для этого необходимы длиннофокусные объективы, затвор, обеспечивающий достаточно малые выдержки, исключающие появление нерезкости изображения в результате сдвига его за время экспозиции, светосильный объектив для сокращения выдержки. В аэрофотоустановке должны быть устранены вибрации аэрокамеры; аэрофотоаппарат должен иметь устройства, компенсирующие сдвиг изображения при полете носителя, что особенно необходимо при движении летных средств с большими скоростями, и т. п. В каждом аэрофотоаппарате с определенным форматом аэроснимка предусматривается возможность установки ряда объективов - от короткофокусных до длиннофокусных - в зависимости от высоты полета и требуемого масштаба фотографирования.

Аэросъемка проводится, как правило, в ясную солнечную погоду. Из-за специфики работ аэрофотосъемка может быть выполнена специально оборудованными самолетами только ранней весной - до появления листвы, или поздней осенью - до образования снежного покрова, когда поля вспаханы, а леса контрастны. Степи же своим цветением чутко реагируют на разницу в почвах. В средней зоне лучшие результаты дают снимки, сделанные во время сухого сезона, так как растительность на месте перекопов лучше переносит засуху, а поэтому лучше видна.

Косое освещение сильно увеличивает тени даже от небольших возвышенностей, поэтому на авиаразведку лучше вылетать утром или вечером. В некоторых случаях, например, когда высокие стены маленького городища отбрасывают тень, закрывающую его внутреннее пространство, приходится вылетать вторично, чтобы осмотреть их при более удобном освещении. Рельеф и структурные различия подчеркивает свежевыпавший стаивающий снег.

Дешифрирование аэроснимков, трансформированных фотоснимков, фотопланов и фотосхем является одним из основных процессов составления планов и карт. В процессе дешифрирования на материалах аэрофотосъемки опознаются и вычерчиваются соответствующими условными знаками с соблюдением требований генерализации объекты и контуры местности, подлежащие съемке. Дешифрирование может выполняться методами: полевым, комбинированным, камеральным и аэровизуальным.

Объектами дешифрирования, например, для нужд землеустройства, государственного учета земель и земельного кадастра, являются границы, сельские, городские населенные пункты, дороги, гидротехнические сооружения, мелиорированные земли, сельскохозяйственные угодья, пашни, многолетние насаждения, залежи, сенокосы, пастбища, леса и кустарники, болота, элементы рельефа, земли, не используемые в сельском хозяйстве, земли, несельскохозяйственного назначения и пр.

Топографическая съемка региона необходима для того, чтобы выполнить ряд требований Федерального закона №131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, для утверждения генеральных планов развития поселений, разработки правил землепользования и застройки, осуществления контроля над использованием земель и ведения градостроительного кадастра.

Следует отметить, что аэрофотосъемка дает наиболее полную информацию детального уровня. Основным недостатком аэрофотосъемки для целей мониторинга является высокая стоимость и соблюдение специальных погодных условий для ее выполнения.

В современных системах мониторинга аэрофотоснимки могут быть использованы для создания эталонов дешифрирования различных объектов.

Нужно сказать, что очень сложно:

1.1. Получить разрешение и произвести все необходимые экспертизы работ на всю область.

1.2. Проводить аэрофотосъемочные работы в сжатые сроки на объекте, на разных участках которого разная погода и разные режимы доступа (аэропорты Шереметьево, Домодедово, Внуково, Радон, Наро-Фоминский полигон, Барвиха и прочее), в результате чего постоянно получается, что куда сегодня лететь можно - там нет погоды, а где погода есть - лететь нельзя.