Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

федерация делегированный полномочие конституционный

Введение

1. Предметы ведения РФ и ее субъектов

2. Проблемы делегирования полномочий субъектам Федерации

3. Актуальные проблемы разграничения полномочий между РФ и ее субъектами

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Показатель зрелости федеративных отношений - наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения. Роль одного из важнейших правовых средств обеспечения реализации объема государственной власти по разграниченным предметам ведения играет конституционная регламентация правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Благодаря определению данных правовых форм на федеральном конституционном уровне развитие федеративных отношений в текущем законотворчестве осуществляется на гарантированной Конституцией РФ правовой основе. Таким образом, одной из самых серьезных проблем, препятствующих развитию федерализма, является сохраняющаяся неопределенность в сфере разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, несмотря на то, что на первый взгляд эти вопросы урегулированы Конституцией 1993 г. достаточно полно.

Вышеизложенное определяет актуальность темы исследования.

Цель работы - рассмотреть проблемы разграничения компетенции между РФ и ее субъектами.

Задачи работы:

- проанализировать предметы ведения РФ и ее субъектов;

- обозначить проблему делегированных полномочий;

- рассмотреть актуальные проблемы разграничения полномочий на современном этапе.

Объект исследования - правоотношения, связанные с разграничением полномочий между РФ и ее субъектами.

Предмет исследования - законодательство РФ и работы исследователей по указанному вопросу.

1. Предметы ведения РФ и ее субъектов

Конституция РФ классифицировала предметы ведения на три группы. Статья 71 содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации, статья 72 регулирует вопросы совместного ведения, а предметы ведения субъектов Федерации, согласно статье 73, определяются по остаточному принципу. Все эти конституционно-правовые нормы носят предельно общий характер. "Явившись плодом компромисса федерального центра и регионов на определенном этапе развития российской государственности, сегодня они не гарантируют реализацию оптимальной модели размежевания компетенции".

Наиболее проблемной является совместная компетенция Российской Федерации и ее субъектов, поскольку именно здесь происходит столкновение федеральных и региональных интересов. Наличие неточных формулировок, неясностей является следствием несовершенства конституционной модели разграничения предметов ведения. Исходя из смысла конституционно-правовых норм, нашедшего свое подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ, по предметам совместного ведения федеральные органы власти, как законодательные, так и исполнительные, могут осуществлять регулирование в том объеме, в котором они посчитают необходимым. Региональные же власти должны осуществлять свою деятельность в этих сферах только при условии соответствия федеральному законодательству, отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует принятию собственного нормативного акта региональным законодательным органом. Следовательно, "ограничения для федерального законодателя, если он сочтет необходимым принять исчерпывающую правовую норму по конкретному вопросу, отсутствуют". В силу того что не очерчены рамки деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения, по словам М.В. Глигич-Золотаревой, "происходит фактическая централизация власти".

До принятия соответствующего федерального закона региональные власти правомочны самостоятельно осуществлять правовое регулирование в рамках предметов совместного ведения в порядке "опережающего" правотворчества. Однако, по мнению М.В. Степановой, с позиции стабильности российской правовой системы такой подход породил новые проблемы:

- неопределенность пределов правового регулирования, осуществляемого субъектами Федерации;

- неупорядоченность процедуры приведения региональных правовых актов в соответствие с принятыми федеральными законами;

- допускаемое разнообразие правового регулирования в субъектах Федерации до принятия соответствующего федерального закона определяет и особенности правоприменительной, в том числе судебной, практики.

Однако, на наш взгляд, проблема опережающего правотворчества субъектов не требует каких-либо изменений законодательства, а может быть решена при соблюдении принципа соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральному законодательству, а также при своевременном принятии соответствующих федеральных законов, тем более что на современном этапе число сфер, не затронутых федеральным законодательством, минимально.

Проблемы в сфере разграничения полномочий в рамках предметов совместного ведения порождают предложения некоторых авторов о ликвидации данного института. К примеру, В.Е. Чиркин считает необходимым исключить перечень предметов совместного ведения из Конституции РФ, закрепив в ней исключительную компетенцию Федерации и субъектов Федерации. Однако, по мнению других правоведов, существование института предметов совместного ведения является результатом развития федеративных отношений на пути достижения согласия, баланса региональных и федеральных интересов. По словам И.А. Умновой, "появление предметов совместного ведения предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений". О.И. Краснова считает, что "возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловлено объективной невозможностью полного разграничения всего объема полномочий в федеративно устроенных государствах". На наш взгляд, исключение института предметов совместного ведения не только не решит существующих проблем, но и создаст новые. Представляется более целесообразным поиск оптимального механизма разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в рамках предметов совместного ведения, поскольку очевидно, что существование этого института в его современном виде будет постоянным источником конфликта интересов федеральных и региональных властей, накал которого будет зависеть от авторитета федеральной власти и от степени ее влияния на регионы.

Что касается предметов ведения субъектов Федерации, то они определяются по остаточному принципу, включая те вопросы, которые не относятся к ведению Федерации или к совместному ведению. Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами. Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может не только заниматься обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи.

2. Проблемы делегирования полномочий субъектам Федерации

Конституция РФ предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий, это так называемые делегированные полномочия. Однако на практике передача этих полномочий происходит на основе принятия федеральных законов, не предполагающих какого-либо согласования с субъектами. По мнению В. Черепанова, "замена разграничения полномочий их делегированием имеет определенные правовые, политические и экономические изъяны..., законодательное делегирование федеральных полномочий представляется юридически необоснованным, так как противоречит ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, требует согласия сторон, хотя бы по объему передаваемых полномочий и размеру соответствующих федеральных субвенций". Соглашаясь в целом с данной позицией, хотелось бы отметить, что ни Конституция, ни федеральное законодательство не предусматривают какой-либо процедуры, позволяющей делегировать федеральные полномочия субъектам при соблюдении требования ч. 2 ст. 78 Конституции РФ.

Выходом из этого положения было бы обязательное рассмотрение законов, предусматривающих делегирование полномочий Советом Федерации Федерального Собрания РФ, который, по сути, является органом представительства интересов субъектов РФ. Поскольку данная категория законов не входит в установленный статьей 106 Конституции РФ перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, то фактически члены Совета Федерации сами вольны решать, рассматривать ли тот или иной закон.

Российской конституционной модели разграничения полномочий уже более пятнадцати лет, за этот период реальное распределение полномочий между Федерацией и ее субъектами менялось несколько раз под влиянием различных по сути тенденций. Можно выделить следующие периоды в развитии разграничения предметов совместного ведения:

1) 1993 - 1999 гг. - в этот период субъекты практически самостоятельно определяли, что относится к их компетенции, причем зачастую вмешивались и в компетенцию Федерации, законодательно это воплощалось как в региональном законодательстве, так и в соответствующих договорах между Федерацией и ее субъектами;

2) 1999 - 2005 гг. - данный период характеризуется фактической централизацией федеративных отношений, когда в рамках предметов совместного ведения к Федерации перешла значительная часть полномочий, за регионами закреплено около 70 собственных полномочий, а центру отошли около 700;

3) с 2005 г. по настоящее время - часть полномочий, находящихся в предметах ведения Федерации и в совместном ведении, были переданы субъектам.

Современный период также характеризуется рядом проблем. Зачастую полномочия передаются субъектам без соответствующей финансовой основы. Часть передаваемых полномочий носит добровольный характер (особенно часто это происходит в социальной сфере), таким образом, снимается ответственность, с одной стороны, с субъектов за неисполнение полномочий, с другой - с Федерации за необеспечение средствами для их исполнения. Кроме того, многие из так называемых добровольных полномочий касаются важнейших социально-экономических проблем, которые без участия субъектов решить невозможно.

3. Актуальные проблемы разграничения полномочий между РФ и ее субъектами

Анализ Конституции РФ позволяет сделать вывод о несовершенстве юридической техники и достаточно высокой степени пробельности в определении круга предметов совместного ведения.

В качестве недостатка конституционного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов можно назвать дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. К примеру, в п. "в" ст. 71 Конституции РФ указано, что "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита прав национальных меньшинств" относятся к предметам ведения Федерации, тогда как в п. "б" ст. 72 "защита прав и свобод человека; защита прав национальных меньшинств" отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Примером неточности формулировок может служить и упоминание в ст. 75 Конституции РФ об установлении общих принципов налогообложения в федеральном законе и отнесение этого полномочия к предметам совместного ведения в ст. 72.

В рамках конституционного перечня предметов совместного ведения также содержится дублирование полномочий - п. "д" и п. "к" ст. 72 Конституции РФ относят к предметам совместного ведения охрану окружающей среды.

Кроме того, не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции. Действующая Конституция РФ, к примеру, практически не обращается к проблематике бюджетного федерализма. В современных условиях "проблема формирования эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне и ее реализация на практике приобретает особую значимость, поскольку финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при финансовом благополучии ее многочисленных территорий".

В правовой литературе существует несколько позиций по поводу того, как необходимо решать указанные и другие проблемы конституционного регулирования федеративных отношений.

Во-первых, внесение поправок в сам текст Конституции. В этом случае, безусловно, увеличиваются статус и правовая сила изменений. Стабильность в решении такого важного вопроса как разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпывающим образом решается в самой Конституции. Но против внесения поправок выступают многие правоведы, политики и эксперты. Согласно их позиции незыблемость Конституции укрепляет политическую стабильность в стране, да и, как показывает практика, "сама по себе проблема не имеет непреодолимого характера и не требует изменения Конституции". Кроме того, сложный порядок изменения Конституции может значительно затруднить этот процесс и растянуть его во времени. Однако пример с изменением срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы РФ показывает, насколько оперативно можно внести изменения в Конституцию РФ при наличии политической воли.

Другие правоведы предлагают решить эту проблему альтернативным способом - так называемый конституционный процесс без изменения Конституции. Сделать это предлагается либо принятием на основе конституционных норм федерального конституционного закона (а в отдельных случаях и "простого" закона), уточняющего и конкретизирующего предметы ведения и полномочия двух уровней власти, либо принятием Конституционным Судом в рамках его полномочий по толкованию Основного Закона соответствующих разъяснений. По мнению Е. Бухвальда, "в чисто правовом плане наиболее эффективным ходом в данном случае могла бы стать попытка "поднять" подобные корректируемые или дополнительно предлагаемые законодательные инициативы до уровня их закрепления федеральными конституционными законами". Учитывая практику принятия только тех федеральных конституционных законов, которые прямо указаны в соответствующих статьях Конституции, автор предлагает принять расширительную трактовку содержания федеральных конституционных законов либо решить поставленную задачу за счет принятия "обычных" федеральных законов.

Хотя в большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции, в то же время некоторые страны допускают разграничение предметов ведения в текущем федеральном законодательстве. Так, Конституция США не исключает изданием обычного закона Конгресса США возможность расширения конституционно установленного круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1 Конституции США). Основной Закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (ст. 71 Основного Закона ФРГ).

Исходя из позиции Конституционного Суда РФ, федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Такое разграничение имеет общенормативный характер. По мнению В.Е. Чиркина, федеральный законодатель должен осуществлять основную массу регулятивных полномочий в этой сфере, при этом федеральным регулированием должны "перекрываться" все предметы совместного ведения. Глубину такого регулирования он должен определять самостоятельно, руководствуясь принципом "разумной сдержанности", то есть не регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект РФ.

Согласно позиции Конституционного суда РФ, "федеральный законодатель обладает свободой усмотрения при распределении и перераспределении - в соответствии с обусловленными Конституцией Российской Федерации принципами и целями - государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в Российской Федерации с тем, чтобы обеспечить наиболее эффективный механизм реализации конституционных функций государства, прежде всего его основополагающей функции - защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации) в сферах общественных отношений, выступающих объектами государственного воздействия. При этом осуществляемое федеральным законодателем правовое регулирование должно отвечать требованиям ясности, четкости и непротиворечивости, что предполагает, в частности, недопустимость закрепления за субъектами Российской Федерации неопределенных по своему объему и содержанию полномочий, притом что сами эти полномочия должны быть адекватными их конституционному статусу".

Заключение

Таким образом, ни формально, ни фактически пока не достигнут тот требуемый уровень согласия центра и субъектов Российской Федерации в отношении установленной конституционной модели федерализма, который бы обеспечил стабильность и эффективность функционирования российской государственности.

В заключение анализа федеративных отношений можно сделать некоторые выводы.

В практике реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации существуют серьезные проблемы, нерешенность которых может затруднить развитие федерализма в России.

Анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации.

Необходимо сокращение "добровольных" полномочий субъектов Российской Федерации с одновременным закреплением соответствующего источника финансирования за каждым из передаваемых субъектам Российской Федерации полномочий.

Договоры между Федерацией и ее субъектами не должны нарушать принцип равноправия, они не должны регулировать однородные для всех регионов отношения, их задача - внести определенность в те аспекты, которые имеют в данном регионе свои особенности.

Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года//СПС "КонсультантПлюс".

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 №1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации"// "Вестник Конституционного Суда РФ", №2, 1998.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 №16-П "По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года" // Вестник Конституционного Суда. 1995. №6.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. "О проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. №1.

5. Определение Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. №452-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подпункта "а" пункта 2 статьи 21 и подпункта 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. №1.

6. Бухвальд Е. Конституция и развитие экономических основ федеративных отношений // Экономист. 2003. №12

7. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.

8. Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1(58).

9. Ковалева Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. М.: КноРус, 2006.

10. Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. №12.

11. Мусалова З.М. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: конституционный аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. №3.

12. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №2.

13. Степанова М.В. О практике "опережающего" правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. №6.

14. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998.

15. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2007.

16. Черепанов В. Разграничивать или делегировать? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. №1(58).

17. Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество и субсидиарность // Государство и право. 2002. "№5.

Размещено на Allbest.ru