Стратегічне планування розвитку територіальних громад: якою є реальна готовність муніципальних управлінців до нього

Стратегічне планування розвитку територіальних громад: якою є реальна готовність муніципальних управлінців до нього

Юрій ШАРОВ, перший заступник директора Дніпропетровського регіонального інституту державного управління УАДУ при Президентові України

В муніципальному управлінні існує багато проблем, тому все частіше говориться про необхідність переходу до ефективного муніципального менеджменту. Широке вживання терміну "муніципальний менеджмент" можна вважати індикатором прагнення до нового управління на рівні самоврядних територіальних громад. У той же час такий перехід висуває певні вимоги до традиційного управління, без відповідності яким застосування терміну "муніципальний менеджмент" не є виправданим повною мірою. Виявлення таких вимог можливе через адаптацію характерних ознак менеджменту до умов муніципального управління. За результатами зробленого аналізу до ознак, яких повинно набути традиційне управління для переходу до муніципального менеджменту, нами віднесено:

-- виражена орієнтація управління на споживача й кінцевий результат, а саме, на задоволення потреб територіальної громади й стратегічне програмування діяльності й розвитку;

-- реалізація функції маркетингу в таких аспектах: по-перше, постійний моніторинг потреб споживачів управлінських та громадських послуг для отримання інформації щодо здійснення необхідних змін у системі надання послуг; по-друге, здійснення маркетингу території для виявлення пріоритетів економічного розвитку й залучення інвестицій; по-третє, постійний прямий і зворотний зв'язок з громадськістю для забезпечення, з одного боку, відкритості управління і довіри населення до діяльності муніципальної влади й, з іншого боку, для залучення громадськості до участі в ухваленні стратегічних рішень;

своєчасна реакція на зміни в оточенні та, як управлінська норма, регулярний реінжиніринг управлінських процесів з метою забезпечення постійної відповідності структури, технологій, процесів, методів діяльності стратегічним завданням розвитку;

-- набуття управлінцями ментальності, що відповідає ідеології менеджменту й сучасній парадигмі суспільного управління, засвоєння навичок управління змінами й підходів службового підприємництва.

Очевидно, що в Україні лише вкрай обмежена кількість найбільш просунутих муніципальних утворень відповідає певною мірою зазначеним вимогам. Тобто необхідним є перехідний період для становлення реального муніципального менеджменту, ключовими факторами успіху, під час якого є люди, озброєні прогресивною методологією та інструментарієм змін.

Світовий досвід трансформації суспільного управління переконливо доводить ефективність стратегічного планування для здійснення системних перетворень. Стратегічні підходи акумулюють прогресивні тенденції управління за цілями та результатами, ринково-орієнтовані форми роботи зі споживачами послуг, системно-аналітичний стиль підготовки та прийняття рішень на демократичній основі, застосування проектних технологій в плануванні. Проте, впровадження стратегічних підходів до управління ускладнюється специфікою стратегічного планування як особливого виду розумової діяльності. Остання обставина висуває підвищені вимоги до персоналу, до формування стратегічного мислення управлінців. Тому визнаним у світі стає підхід, згідно з яким впровадження стратегічної методології до управління супроводжується попередньою оцінкою готовності до цього організації та її персоналу з метою виявлення проблемних аспектів цільової підготовки управлінців.

На тлі реально високої складності стратегічного планування існує своєрідний парадокс, що породжується ілюзорною легкістю засвоєння категорій і технологій стратегічного планування. Наслідком є завищена самооцінка управлінців щодо їх здатності до стратегічної діяльності. Проведені нами опитування працівників органів муніципального управління стосовно готовності організацій і персоналу до стратегічного планування дають "на вході" дуже оптимістичні оцінки як цієї готовності, так і розуміння основних категорій стратегічного планування. Найвищі оцінки за п'ятибальною шкалою виставлені респондентами стосовно розуміння ними місії управління, наявності в організації визначеної стратегії, відпрацьованої системи інформаційного забезпечення стратегічної діяльності, цілей, описаних конкретними показниками, що регулярно аналізуються. достатньо високі оцінки поставлені щодо наявності пріоритетів діяльності та застосування проектного підходу до їх реалізації. В той же час, оцінки системи управління фінансами у відповідності до стратегічних пріоритетів низькі, що свідчить про "умовність" і декларативність пріоритетів.

Про те, що первинні оцінки не відповідають реаліям і є занадто завищеними, свідчить моделювання конкретних ситуацій з опитуваними, а також практичний досвід автора, отриманий під час розробки стратегій українських міст. Формулювання місій і субмісій в окремих сферах діяльності муніципального управління свідчить про дуже розмиті уявлення щодо споживачів продукту управління й кінцевого результату діяльності. При цьому упор часто робиться на процесі як такому і головна відповідальність замикається на належному виконанні процедур. У реальності все це має наслідком поверховість стратегічного аналізу й визначення пріоритетів, відсутність надійних способів оцінки результативності та ефективності роботи управлінських підрозділів, слабкість механізмів роботи на кінцевий результат і, як підсумок, декларативність намірів щодо задоволення потреб й інтересів громади, які не завжди потрапляють у зону пріоритетної уваги. Показовим з цього приводу є вельми низький рівень оцінок під час зазначеного опитування стосовно наявності системи оцінювання діяльності за кінцеві результати з урахуванням задоволеності споживачів. Тому цілком логічним уявляється те, що однією з найнижчих серед всіх є оцінка щодо позитивного ставлення громадян до діяльності органу влади.

Одним з найбільш слабких місць муніципального управління є система цілепокладання. Можна виділити дві групи факторів зумовлюючих таке становище. По-перше, це недостатнє усвідомлення ідеологічної складової управління, яка віддзеркалює його прагнення. По-друге, це невідпрацьованість методологічної складової, яка презентує засоби реалізації цільових завдань. Розв'язання проблеми цілепокладання має бути спрямоване на реалізацію принципу єдності цілей, структури та управлінської відповідальності. Саме це є ознакою результативної системи управління, хоча дуже рідко досягається у реальності.

Конкретизацію управлінської відповідальності може бути здійснено через структурний аналіз комплексу потреб територіальної громади (КПТГ) і конкретизацію потреб запитів громадян. Угрупування за певними критеріями цих потреб дозволяє сформувати спеціальні інституції -- зони стратегічної відповідальності (ЗСВ) -- локальні сфери діяльності органу муніципального управління, що характеризується такими ознаками певна частина КПТГ; відповідна частина територіального ринку послуг (товарів); конкретний продукт діяльності (товар чи послуга); певна частка ресурсного потенціалу муніципального утворення (МУТ), місія управління в ЗСВ; коло індикаторів, що віддзеркалюють кінцевий результат управління в ЗСВ; підсистема управління даною ЗСВ (центр стратегічної відповідальності -- ЦСВ).

Застосування ЗСВ як елемента системи управління створює ґрунтовну потребо-орієнтовану основу формування функціонально-цільових підсистем муніципального утворення, визначення цілей розвитку, побудови, спрямованої на результат структури управління.

З точки зору цілепокладання, використання ЗСВ забезпечує системну декомпозицію місій управління в муніципальному утворенні на цілі, що відповідають стратегічним завданням розвитку. На першому, найбільш складному рівні декомпозиції, остання здійснюється через визначення субмісій ЗСВ, які формуються з орієнтацією на потреби громади. Далі ці субмісії розкриваються цілями, які встановлюються з урахуванням динаміки стратегічних завдань і пріоритетів розвитку громади. На основі потреб-запитів громадян, що реалізуються у кожній ЗСВ, з'являються можливості аргументованого визначення системи індикаторів, що характеризують результативність діяльності в ЗСВ. Тобто згідно пропонованого підходу процес цілепокладання є постійно потребо-орієнтованим.

ЗСВ виступає ефективним способом структурування муніципального утворення на функціонально-цільові підсистеми й реалізації дворівневої моделі розробки стратегії, що є необхідним з урахуванням підвищеної складності системи і забезпечує цілеспрямований ситуаційний аналіз та визначення пріоритетів розвитку. При цьому жодна група потреб громади не залишається без стратегічної уваги.

ЗСВ є засобом створення структури управління "знизу" від потреб громади. Для кожної ЗСВ визначається центр стратегічної відповідальності (частина управлінського ресурсу, що виділяється на конкретну ЗСВ), конкретна "потужність" якого встановлюється з урахуванням пріоритетів сформованої стратегії. Тим самим здійснюється адаптація структури під стратегію, забезпечується спрямування на досягнення стратегічних результатів, що виражаються у підвищенні рівня та якості життя громади, а сама структура є клієнт-орієнтованою.

Завершальним моментом забезпечення цілеспрямованості муніципального розвитку на досягнення стратегічних пріоритетів є застосування для цього проектного підходу. На базовому рівні розробки стратегії, де згідно запропонованої концепції "пріоритет-проект" формуються проекти для реалізації стратегічних пріоритетів, процес цілепокладання продовжується максимальною конкретизацією цілей проектів з погляду їх реальності, досяжності, вимірюваності та прив'язки до часу. Проектний підхід дозволяє нетрадиційним способом підійти до оцінки ступеня досягнення встановлених стратегічних цілей і реалізації пріоритетів та подолати відомі складності визначення та вимірювання кінцевого результату у сфері суспільного управління. Виконання проекту з обґрунтовано встановленими цілями може розглядатися як факт досягнення результату, описаного ціллю проекту. Проект, таким чином, структурує і детермінує плановані стратегічні результати, виступає одиницею звітування муніципальних управлінців перед громадою й керівництвом за результативність та ефективність діяльності, служить засобом програмно-цільового підходу до розподілу коштів місцевого бюджету.

На підсумок зазначимо, що, з одного боку, реалії свідчать про необхідність подальшого розвитку стратегічного мислення муніципальних управлінців для істотного підвищення корисності та дієвості стратегічних планів. З іншого боку, наука вже значною мірою готова пропонувати системні підходи до розв'язання найбільш актуальних і складних управлінських проблем переходу до ефективного муніципального менеджменту, де стратегічне планування розвитку територіальної громади посідає провідне місце. І одним із найважливіших завдань муніципального руху є створення організаційного та науково-методичного забезпечення для інтенсивного навчання персоналу поглибленим підходам до вибору й реалізації шляхів розвитку територіальних громад і перетворення стратегічного планування у важливий ресурс і потужний резерв місцевого розвитку.