Методы отбора, изучения, оценки и подготовки кадров государственной службы

2.3 Проблемы методологии отбора и продвижения кадров государственной службы

Всем здравомыслящим россиянам, очевидно, что без создания честной и эффективной государственной службы, пользующейся уважением большинства населения, невозможно вывести страну из тупика, в котором она оказалась. По некоторым оценкам, «Америка «сделала» Советский Союз потому, что ее командно-административная система оказалась более жесткой и эффективной». При этом автор меньше всего склонен считать, что виной всему плохие чиновники. Основная причина видится в том, что государственные чиновники встроены в порочную политико-правовую систему.

Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует факты предательства национальных интересов. Она неадекватно реагирует на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее притуплено чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем - государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее - удержать власть и самой во власти удержаться.

Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. В сфере государственной службы России возникла ситуация, аналогичная той, которую описал К. Ясперс: «Аппарат, который должен был служить интересам населения, служит самому себе; он требует стабилизации и надежности для себя. Это оказалось возможным потому, что бюрократический аппарат именно в виду своей сложности уклоняется от общественного контроля. Он становится непроницаемым, все более недосягаемым для критики. В конечном счете, в сущность его уже никто не может проникнуть, разве только те, кто находятся в нем, да и они лишь в рамках своей непосредственной сферы деятельности. Бюрократический аппарат становится недоступным как для населения, так и для высших правительственных органов». В то же время следует подчеркнуть, что чиновничество является организующей силой, единственной силой, способной препятствовать хаосу в стране. Поэтому вопрос состоит не столько о том, чтобы бороться против чиновничества, сколько бороться за новую политико-правовую систему, за новые правила игры, позволяющие формировать честного, компетентного, национально ориентированного чиновника. Государственный аппарат надо не разрушать, а улучшать. И это возможно, но на основе новых принципов кадровой политики в сфере государственной службы.

В понимании принципов государственной службы автор разделяет мнение Г.В. Атаманчука о том, что «принцип представляет собой определенную закономерность, отношение и взаимосвязь общественной жизнедеятельности людей, познанную и выраженную в виде научного положения, закрепленного в ряде случаев законодательством и применяемого в теоретической и практической деятельности» 6.

Сложившийся механизм отбора и продвижения государственных чиновников отвергает лучших представителей российского общества, он ориентирован преимущественно на отбор и продвижение циничных, своекорыстных, способных к двоемыслию. Россия из развитых стран является единственной, где самые важные и доходные должности, как правило, замещаются родственниками и «своими людьми». Масса чиновников находятся на таких государственных должностях, которым они не соответствуют. Многие из них заняли государственные должности через взятки, интриги, обман, предательство. Их главные цели в жизни - не общественные интересы, а власть, престиж и деньги. «В аппарате наблюдается жесткий «отрицательный отбор», - пишет М.Г. Делягин, - так как концентрация его усилий на выполнении предельно простых функций грабежа и потребления объективно отвергает профессионалов, склонных к выполнению сложных функций и поэтому проигрывающих внутриэлитную и внутриаппаратную конкуренцию».

В этих условиях немало россиян, способных и желающих послужить Отечеству, вынуждены избирать иные профессиональные пути, уходить в частный бизнес, сосредоточиться исключительно на личных интересах. Данная тенденция еще более ослабляет государственный аппарат. При сохранении порочного механизма формирования государственного аппарата Россия и дальше будет деградировать. В российском народе преобладает скепсис по отношению к возможности улучшения качества государственной власти. Почти половина опрошенных на такое не надеется, и лишь треть продолжает верить, что шансы все же есть.

Представляется, что реформа государственной службы может быть успешной лишь в том случае, если будет комплексной, учитывающей тенденции развития страны, инновации в кадровом менеджменте. Она должна включать существенные изменения в институтах государственной службы, законодательстве, подходах к формированию и контролю государственных служащих. Естественно, отбор и продвижение государственных чиновников должны осуществляться на основе четко установленных квалификационных требований, предъявляемых конкретной должностью. Новая кадровая политика в сфере государственной службы должна определяться стратегией развития страны на ближайшие десятилетия и являться ее составной частью.

2.3 Новые методы отбора и продвижения государственных служащих: эффективность кадровой политики

Модернизацию российского государства следует начинать с улучшения качества государственной власти. Без решения этой задачи Россия обречена на дальнейшую деградацию, проигрыш в мировом соперничестве. Дальше мириться с нарастающей деградацией государственного аппарата обществу нельзя. Вполне очевидно, что качественно изменить ситуацию в сфере государственной службы можно не за счет «смены состава игроков», а за счет «изменения правил игры». В этой связи инновации в кадровом механизме государственной службы должны коснуться прежде всего принципов создания новой политико-правовой системы и формирования нового механизма кадровой политики в сфере государственной службы.

В первую очередь к инновациям в кадровом механизме необходимо отнести следующие:

Во-первых, определяющим выступает принцип отбора на государственную службу лучших россиян, способных работать на уровне требований новой управленческой парадигмы, обеспечивать условия для достойной жизни большинства российского народа, возрождать Россию. Именно лучшие, а не средние и худшие должны управлять Россией. По крайней мере, на ключевых должностях государственной службы желательно, чтобы находились лица, в отношении которых с полной уверенностью можно сказать, что они государственники, умные, патриоты своей страны, новаторы. Необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство: «Из всех наших кризисов самый тяжкий - интеллектуальный кризис управления. Пока работники будут подбираться по степени преданности, а не в зависимости от профессиональных и умственных данных, беды будут множиться, а не сокращаться».

Во-вторых, принцип отбора и продвижения государственных служащих преимущественно на основе конкурса и сложных экзаменов. Конституция РФ провозглашает принцип равного доступа граждан к государственной службе. При этом очевидно, что единственным средством, обеспечивающим равенство соискателей государственных должностей, является процедура конкурсного отбора. Однако реальное отсутствие открытых конкурсов и экзаменационных процедур ведет к тому, что на ключевые должности государственной службы, как правило, попадают не самые талантливые, а те, кто ориентирован прежде всего на интересы представителей торгового, финансового и промышленного бизнеса и высшей бюрократии. По этому поводу на пресс-конференции 23 декабря 2004 г. Президент России В.В. Путин отметил: «Мне кажется, что если мы будем внедрять систему конкурсного отбора, другие современные системы поиска и подготовки кадров, то мы, безусловно, в такой богатой талантами стране, как Россия, конечно же, найдем хорошо подготовленных профессионально, порядочных лично и патриотически настроенных людей».

В-третьих, принцип конкурентоспособности заработной платы государственных служащих в сравнении с заработной платой на аналогичных должностях в частном секторе и зависимости зарплаты чиновников от минимальной зарплаты в стране или средней зарплаты на подведомственной территории. Данный принцип должен использоваться именно в диалектическом единстве. В России пока чаще всего сравнивают зарплату чиновников с оплатой труда на ключевых должностях в частном секторе или с окладами чиновников в развитых странах, но не с минимальной или средней зарплатой граждан, как это принято делать в развитых странах.

В-четвертых, принцип сочетания опытных и молодых чиновников. Похоже сегодня на государственной службе России зарождается конфликт между поколениями, особенно на федеральном уровне. По оценкам В. Никонова, президента фонда «Политика», «более половины нынешних чиновников федеральных ведомств трудились еще при Брежневе. Абсолютное большинство начинали трудовой путь в советское время».

В-пятых, принцип персональной ответственности государственных чиновников перед российским народом за результаты своей деятельности. Любой государственный и муниципальный чиновник должен иметь четкие представления о том, в чем состоит его ответственность на занимаемой государственной или муниципальной должности. На взгляд Д. Львова, необходимо принять закон об обязательствах власти и ответственности за ее решения. В нем четко прописать те показатели, за обеспечение которых чиновник несет персональную ответственность. В средствах массовой информации приводится множество примеров, когда государственные или муниципальные чиновники, привлеченные к уголовной ответственности, отделываются условными или смехотворными мерами юридической ответственности.

В-шестых, принцип подконтрольности и подотчетности кадров государственной службы законодательным (представительным) органам. Неотъемлемым правом народа является право контролировать и переделывать государственную власть. Однако российская бюрократия по-прежнему неподконтрольна народу и поэтому творит все, что хочет. Отсутствие контроля за государственной службой превращает ее в коррумпированную систему. В связи с этим необходимо закрепление за законодательной (представительной) властью функции контроля за поведением власти исполнительной. Ослабление значения российского парламента лишает общество надежд на создание высокопрофессионального и уважаемого в обществе государственного аппарата. Ведь невозможно создать нормальный, эффективный госаппарат без действенного контроля законодательного органа за ведомствами и министерствами, в том числе за их представительскими расходами, средствами, выделяемыми на командировки, премирование чиновников и т.д. При слабом парламенте государственная служба пока реформируется преимущественно в интересах правящей бюрократии. Происходят частные улучшения, но не решение проблемы в целом.

В-седьмых, принцип ежегодной аттестации государственных служащих независимыми в организационном и финансовом плане аттестационными комиссиями. Для возрождения России необходимо, прежде всего, очищение государственного аппарата, восстановление доверия к нему. Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех «карьерных» чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В состав этих комиссий должны входить наиболее авторитетные представители гражданского общества, научных и образовательных учреждений. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, имеет, за редким исключением, преимущественно формальный характер. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделал шаг в этом направлении, введя в состав конкурсных комиссий независимых экспертов. Но проблема в целом не решена, поскольку аттестационные комиссии по-прежнему формируются руководителями государственных органов, в которых проводится аттестация.

Систему указанных принципов необходимо закрепить в законодательстве Российской Федерации. Отбор лучших кандидатов на должности государственной службы осуществляется, как правило, на основе открытых конкурсов и экзаменов, проводимых независимыми конкурсными комиссиями. Формируя новую систему принципов отбора и продвижения чиновничества, следует учитывать, что модернизация механизма кадровой политики в системе государственной службы - это, скорее всего, главное направление административной реформы. Ведь основным элементом государственной власти как системы являются чиновники.

3. Конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, как вид оценки государственных гражданских служащих

3.1 Конкурс на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв в аппарате Администрации Ростовской области, как важный метод отбора

При проведении конкурса на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв в аппарате администрации Ростовской области можно выделить некоторые моменты.

Нормативные правовые акты, знание которых обязательно для государственного служащего, независимо от отраслевой принадлежности его должности:

· Конституция РФ;

· Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

· Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;

· Указ Президента РФ от 12.08.2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;

· Устав Ростовской области;

· Областной закон Ростовской области от 26.07.2005 №344-ЗС «О государственной гражданской службе Ростовской области»;

· Регламент Администрации Ростовской области.

Условия прохождения государственной службы: В соответствии с законодательством о государственной гражданской службе в Российской Федерации и Ростовской области и должностным регламентом.
Право на участие в конкурсе имеют граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие предъявляемым квалификационным требованиям (должностным обязанностям) к должностям.

Перечень документов, которые необходимо представить для участия в конкурсе: Гражданин Российской Федерации, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет:

· личное заявление; (форма заявления - вакансия; форма заявления - кадровый резерв)

· копию паспорта или заменяющего его документа; копию трудовой книжки или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина; копии документов о профессиональном образовании, о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы (службы);

· медицинскую справку об отсутствии у гражданина заболевания, препятствующего поступлению на государственную службу (работу). Перечень этих заболеваний утверждается Министерством здравоохранения РФ. Медицинское заключение о состоянии здоровья выдается гражданину медицинским учреждением по месту его обслуживания с приложением справок от нарколога и психиатра.

При проведении конкурса комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов, а также на основе конкурсных процедур с использованием методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидата.

3.2 Конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: некоторые правовые проблемы

Проблемы конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, связанные с применением соответствующих нормативных правовых актов, можно разделить на несколько групп: связанных с понятием конкурса; с противоречиями соответствующих правовых норм; с пробелами в нормативных правовых актах; с осуществлением государственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, а также с применением иных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе Российской Федерации, в частности регулирующих конкурс.

Так, на практике возникает вопрос: «Может ли быть установлено претенденту, победившему в конкурсе, испытание при поступлении его на гражданскую службу (при его переводе на другую должность гражданской службы)?»

В ФЗ №79 прямо об этом не говорится, однако в ст. 27 «Испытание при поступлении на гражданскую службу» предусмотрено: Испытание не устанавливается: … 5) в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Поскольку наш случай не относится к «иным случаям, предусмотренным настоящим Федеральным законом», будем руководствоваться «другим федеральным законом» - Трудовым кодексом РФ В силу ст. 73 ФЗ №79: «Испытание при приеме на работу не устанавливается для: лиц, поступающих на работу по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законом; …» (ч. 4 ст. 70). Учитывая данную норму, испытание не может быть установлено в вышеназванном случае. В противном случае, условие об испытании в служебном контракте как условие, снижающее уровень прав и гарантий данного работника, не может применяться в силу ч. 2 ст. 9 ТК РФ, т.е. представитель автономного округа при неудовлетворительном результате испытания не имеет права расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим автономного округа по п. 2 ч. 7 ст. 27 ФЗ №79. В случае увольнения оно может быть признано незаконным с правовыми последствиями, предусмотренными ТК РФ (ч. 7 ст. 394).

При применении соответствующих норм ФЗ №79 и Положения возникли определенные проблемы, связанные с их коллизией. Так, содержание абзаца 1 п. 5 Положения не соответствует п. 10 Положения: в абзаце 1 п. 5 предусмотрены не все требования к претенденту. Представляется, что правом на участие в конкурсе обладают претенденты, не только соответствующие требованиям, указанным в данной норме Положения, а также при условии соблюдения соответствующих ограничений, предусмотренных в п. 10 Положения. Вышеназванные нормы нужно применять в системе.

Далее, в ФЗ №79 говорится, что «5. Претенденту … может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи…» с несоответствием требованиям, предусмотренным в данной норме (ст. 22).

Вместе с тем, анализ соответствующих правовых норм ФЗ №79, предусматривающих эти требования (ст. 12, 16, 21 и др.), показывает, что характер этих норм - императивный, следовательно, соблюдение этих требований при поступлении и прохождении гражданской службы, а следовательно, и при допуске к участию в конкурсе - не право, а обязанность представителя нанимателя. Данную норму нужно применять в системе с другими нормами, указанными ранее. В Положении прямо говорится, что в вышеназванных случаях «Гражданин (гражданский служащий) не допускается к участию в конкурсе…».

Далее, к сожалению, ни в ФЗ №79 (ст. 22), ни в Положении (п. 5) не указан предельный возраст претендента для участия в конкурсе. Представляется, что в этом случае должно действовать правило, предусмотренное в ч. 2 ст. 21 ФЗ №79: «Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет» (по аналогии) - данное ограничение касается предельного возраста пребывания на гражданской службе, который является предельным возрастом для поступления на гражданскую службу, следовательно, и для участия в конкурсе.

К сожалению, существует правовая коллизия между нормами, предусмотренными ФЗ №79 (ч. 6 ст. 22) и Положением (п. 13), относительно порядка обжалования претендентом решения об отказе в допуске к участию в конкурсе, которая требует преодоления.

В указанной ранее норме ФЗ №79 предусмотрено, что «Претендент … вправе обжаловать это решение в соответствии с настоящим Федеральным законом».

В указанной же ранее норме Положения предусмотрено: «Претендент… вправе обжаловать это решение в соответствии с законодательством Российской Федерации».

В случае данной правовой коллизии должны действовать правовые нормы ФЗ №79 как нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой. Представляется, что вышеназванный случай относится к индивидуальному служебному спору.

Я думаю, что одной из задач правоприменителей как федеральных государственных органов, так и государственных органов субъектов РФ по развитию гражданской службы будет являться именно анализ практики применения уже принятых нормативных правовых актов о государственной гражданской службе, систематизация соответствующих проблем, поиск путей их решения. Данная задача требует объединения усилий практиков, научных работников, законодателей.

3.3 Конкурс на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: пути решения правовых проблем

В самом ФЗ №79 (ст. 70): в ч. 8 данной статьи предусмотрено: «Гражданский служащий либо гражданин, …ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам…», а в ч. 15 предусмотрено: «Непосредственно в судах рассматриваются также служебные споры: 1) о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу; 2) по письменным заявлениям гражданских служащих, считающих, что они подверглись дискриминации».

В Положении предусматривается: «При проведении конкурса кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» (абз. 2 п. 14). Далее, согласно Положению: «15. Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на замещение которой он был объявлен, представитель нанимателя может принять решение о проведении повторного конкурса». На мой взгляд, данная норма требует уточнения.

Как уже отмечалось ранее, в п. 15 Положения предусмотрено, что представитель нанимателя может применять решение о проведении повторного конкурса. Данную норму нужно применять с учетом вышеназванных положений ФЗ №79 (ст. 22), в зависимости от вида соответствующей должности гражданской службы. Если речь идет о вакантной должности гражданской службы, которая подлежит замещению только по результатам конкурса (ч. 1 ст. 22 ФЗ №79), то представитель нанимателя обязан в вышеназванном случае объявить повторный конкурс.

Если это вакантная должность, для замещения которой конкурс может не проводиться по решению представителя нанимателя (ч. 3, 4 ст. 22 ФЗ №79), то в данном случае он вправе, исходя из производственных потребностей, принять решение о проведении повторного конкурса.

На практике возникли вопросы, связанные с процедурой конкурса. В частности: «Может ли быть перенесено заседание конкурсной комиссии на другой день и (или) время по просьбе претендента в случае, когда он по уважительной причине не может участвовать в данном заседании комиссии?» К сожалению, в Положении не урегулирован данный вопрос, а ведь он связан не только с реализацией соответствующих прав претендентов (претендента), но и с защитой прав (интересов) самого представителя нанимателя (например, когда речь идет об одном-единственном претенденте, либо о претенденте, чьи деловые качества лучше по сравнению с другими претендентами, и т.д.). На мой взгляд, до решения данной проблемы на федеральном уровне этот пробел мог бы быть восполнен на уровне субъектов РФ, в соответствующих нормативных правовых актах, поскольку это решение связано с защитой соответствующих прав участников конкурса.