Правовой договор как источник права

На международные договорные акты, независимо от их специфических особенностей, распространяются также все правила, касающиеся правопреемства государств в отношении договоров. Вопросы правопреемства регулируются Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г. Правопреемство понимается как "смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории". Оно имеет большое значение для России, объявившей себя правопреемницей СССР со всеми вытекающими из этого договорными обязательствами, а также для других государств, возникших на территории бывшего СССР и не являющихся таковыми.

Наконец, говоря о понятии международных договоров, их общих признаках и их общих основных началах, необходимо отметить такое общее для них всех требование, как требование обязательности их соблюдения. "Не подлежит никакому сомнению, - писал в связи с этим Ф. Мартенс, - что трактаты должны быть соблюдаемы договаривающимися сторонами (Pacta sunt servanda)".

Требование обязательности соблюдения международных договоров, многократно повторяющееся как в официальных документах, так и в специальной литературе, является своего рода факультативным, во многом зависящим от самих сторон - участниц тех или иных договорных отношений, признаком международных договорных актов, в том числе, разумеется, и международных договоров, одной из сторон которых является Российская Федерация.

4. Объявив в конституционной форме, что международные договоры Российской Федерации вместе с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы, Российская Федерация взяла на себя весьма серьезное обязательство - рассматривать международные договоры, заключаемые ею с другими государствами, не только в качестве источников международного, но и своего внутригосударственного (национального) права и, соответственно, считать нормы международного договорного права также одновременно нормами своего национального права.

В связи с данным, далеко не свойственным прежнему Российскому государству "доперестроечного" и "дореформенного" периода обязательством возникает ряд вопросов, касающихся, наряду с понятием международных договоров, их видов, юридической природы и правового характера международных договорных актов, являющихся по официальной, конституционно закрепленной версии не только частью международного, но и российского национального права.

Исходя из разнообразия международных договоров, участниками которых является Российская Федерация, вполне закономерно поставить такие, в частности, вопросы, как: Все ли виды международных договоров Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы или только некоторые из них? Если - "некоторые", то какие именно? Какова их юридическая природа и чем определяется их правовой характер? Наконец, каков механизм их "внедрения" в национальную правовую систему России?

Отвечая на данные и им подобные вопросы и акцентируя внимание на классификации международных договоров Российской Федерации в плане рассмотрения их, а точнее - содержащихся в них норм в качестве норм, формирующих систему российского права, и, соответственно, - правовую систему России, необходимо отметить прежде всего, что их классификация не выходит за рамки общей, издавна сложившейся в международном праве, классификации международных договоров.

Традиционно она проводится на основе таких критериев, как число участников международных договорных актов (двусторонние и многосторонние договоры); особенности объектов международных договоров (политические, экономические договоры и договоры по вопросам: образования, здравоохранения, научного сотрудничества и др.); цели заключения международных договоров; и др.

Широко распространенной в отношении международных договоров является классификация их в зависимости от уровня и положения субъектов договорных обязательств. В соответствии с данным критерием Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. выделяет следующие три группы международных договоров: а) договоры, заключаемые от имени Российской Федерации (межгосударственные); б) договоры, заключаемые от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры); и в) договоры, заключаемые от имени различных федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).

Все эти договоры официально именуются "Международными договорами Российской Федерации". Соответственно, их утверждение, или, иными словами, вхождение в правовую систему России может производиться прежде всего путем ратификации договора, предполагающей принятие Парламентом страны специального федерального закона. Ратификации подлежат, согласно закону РФ "О международных договорах Российской Федерации", прежде всего, все те договорные акты, в которых содержатся "иные правила, чем предусмотренные законом".

Кроме ратификации международные договоры РФ могут утверждаться и тем самым "внедряться" в правовую систему России указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ и актом соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Наряду с названными критериями в качестве основания классификации международных договоров, в том числе договоров с участием Российской Федерации, служит характер их юридического содержания.

В зависимости от этого критерия в международно-правовой литературе все договоры традиционно подразделяются на правообразующие договоры, которые "предусматривают новые общие нормы будущего международного поведения или же подтверждающие, определяющие или отменяющие существующие обычные или конвенционные нормы общего характера", и неправообразующие договоры.

Изначально данные международные договоры, соответственно, назывались нормообразующими или нормоустанавливающими договорами, т.е. создающими общие (абстрактные) нормы, которые устанавливаются или признаются государствами в качестве правил поведения на будущее, и договорами-сделками. Первые считались источниками международного права, а вторые не считались в качестве таковых.

Независимо от названия первая группа международных договоров рассматривалась и рассматривается поныне как группа общих, нормосодержащих и, соответственно, формирующих международное право договоров, а вторая группа - группа частноправовых договоров, договоров-сделок, заключаемых по конкретным вопросам, выделяется как группа договоров, не создающих общих норм и не формирующих содержание международного права.

Следует заметить, что подобное деление международных договоров, несмотря на широкое его признание, не всегда разделялось и разделяется рядом авторов.

В то время как Н.М. Коркунов и другие видные представители отечественной юридической науки в разных вариантах и с различными оговорками в принципе поддерживали деление международных договоров на нормоустанавливающие, содержащие в себе нормы - общие правила поведения и в силу этого являющиеся источниками международного права, и на договоры, не содержащие в себе "общих норм для всех однородных отношений" и, следовательно, не выступающие в качестве таковых, то другие не менее известные правоведы придерживались иных взглядов.

Ф. Кожевников, например, считал, что нормообразующие законы (договоры-законы) и договоры-сделки "в принципе имеют в той или иной степени правообразующий характер, поскольку ими устанавливаются правила поведения, которые их участники обязаны соблюдать".

Аналогичного мнения придерживались и некоторые другие отечественные и зарубежные авторы, исходящие из того, в частности, что всякий договор, поскольку он исходит от государства, "имеет то или иное правоустановительное значение" и что "главной функцией любого договора является формирование общей или конкретной нормы права".

Рассматривая международные договоры по аналогии с договорами, существующими в рамках национального права, под углом зрения их нормосодержания, следует заметить, что деление их на разные группы только в зависимости от того, содержат ли они в себе нормы права вообще или не содержат в значительной мере весьма условно и в принципиальном плане, теряет даже смысл. Ибо все договоры в той или иной степени нормативны, особенно если учесть, что их субъекты-государства, главы государств, правительства обладают как внутри страны, так на международной арене в отношениях с другими субъектами договорных актов правотворческими прерогативами. Не являются исключениями из этого правила и международные договоры Российской Федерации.

Иное дело, когда речь идет о классификации международных договоров в зависимости от характера их нормосодержания. Ибо все договоры, будучи нормативными по своему содержанию, в то же время значительно отличаются друг от друга тем, что одни из них формируют общие нормы, рассчитанные на широкий (точно неопределенный) круг субъектов и на многократность применения, а другие содержат в себе строго индивидуальные нормы, создающие права и обязанности "только для договаривающихся сторон".

Согласно доминирующему в юридической науке представлению о праве и его источниках первые выступают в качестве источников международного, а применительно к договорам Российской Федерации - национального, российского, права, в то время как вторые - договоры-сделки являются источником прав и обязанностей лишь для участвующих в договоре сторон.

Более того, применительно к международным договорам Российской Федерации следует заметить, что все они, согласно предписаниям Конституции РФ, выступают в качестве составных частей правовой системы России, состоящей, как широко известно, не только из правовых норм, но и других компонентов правовой надстройки (правоотношений, правовой идеологии, юридических фактов, правового сознания и т.д.), но не все они непосредственно соотносятся и формируют систему российского права. Последняя, будучи важнейшей составной частью правовой системы России, имея в качестве своей основы лишь общие правовые нормы, полностью исключает возможность "вхождения" в нее содержащихся в международных договорах - сделках, заключаемых по конкретным вопросам и относящихся к конкретным субъектам, индивидуальных норм.

5. Решая вопрос о месте международных договоров в РФ в правовой системе России и их роли в системе источников российского права, весьма важным представляется также определить их юридическую силу и характер их отношений с конституционными и текущими законами. Это тем более необходимо, что Конституция РФ недвусмысленно декларирует, что в случае коллизии национального закона и международного договора России приоритет будет на стороне договора, а не закона.

Разумеется, данное положение нельзя абсолютизировать и a priori ставить все международное договорное право и каждый международный договорной акт с участием России в лице ее исполнительных или иных органов выше российского национального права. Ибо, как справедливо отмечал Ф. Мартенс, говоря об обязательной силе трактатов, что "ни нравственность, ни религия, ни законы природы, очевидно, не составляют юридических оснований, оправдывающих соблюдение договоров".

Очевидно также, пояснял автор, что "если жизненные отношения и цели определяют содержание международных договоров, то исполнение их тем лучше обеспечивается, чем более будут уважены в заключаемых обстоятельствах те правила, нормы, которые устанавливаются самими жизненными взаимными отношениями государств". И наоборот.

"Интерес, собственная польза, - делал вывод автор, - заставляют государства заключать международные договоры, и интерес, польза обеспечивают признание их обязанности". Естественно, речь идет об интересе и пользе не какой-либо одной, доминирующей в договорных отношениях стороны, а об интересе и пользе всех участвующих в договоре сторон.

По причине того, что Конституция РФ, декларируя превосходство (приоритет) международных договоров РФ над национальными законами, не указывает, о приоритете каких именно из трех групп договоров, названных в законе РФ "О международных договорах Российской Федерации" международными договорами Российской Федерации, идет речь, в отношении каких именно законов (конституционных или текущих, обычных) международные договоры РФ имеют приоритет, в правовой теории и юридической практике в связи с этим неизбежно возникают неопределенность и весьма широкий разброс мнений по данному вопросу.

Строго следуя логике и тексту ст. 15 (п. 4) Конституции РФ, гласящей в самой общей форме, что если международным договором Российской Федерации "установлены иные правила, чем предусмотренные законом", то применяются правила международного договора, можно придти к выводу о том, что речь идет обо всех без исключения международных договорах Российской Федерации и обо всех ее национальных законах.

Однако это уже с первого взгляда представляется как нонсенс, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно ни разделяло (хотя бы на словах) и какую бы "интернационалисткую" идеологию ни исповедовало, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права.

6. Вопрос приоритета международных договоров РФ по отношению к российским национальным законам, а вместе с тем - вопрос об их юридической силе и характере их отношений с законами необходимо, как представляется, решать дифференцированно, с учетом существования всего разнообразия как договоров, так и законов.

Дифференцированный подход к международным договорам Российской Федерации - к определению их юридической силы и их приоритета по отношению к законам означает, что к ним нельзя подходить как к совокупности неких равнозначных институтов, а необходимо учитывать особенности каждого из них и свойственную каждому из них юридическую силу.

Ведь очевидно, например, что не могут быть равнозначными по своим юридическим возможностям и степени воздействия на национальное законодательство такие международные договоры, как межгосударственные договоры, с одной стороны, и межведомственные договорные акты, с другой.

В связи с этим вполне обоснованным и логичным представляется высказанное в научной юридической литературе суждение, согласно которому юридическая сила международных договоров РФ, утвержденных Указом Президента РФ, равна юридической силе самого указа. Соответственно, юридическая сила международных договоров, утвержденных постановлением Правительства РФ, равнозначна юридической силе данного постановления.

Естественно, что ни первая, ни вторая группа международных договоров РФ, как и утвердившие их нормативно-правовые акты, не только не обладают приоритетом перед федеральными законами, а, наоборот, сами находятся под ними, заключаются в строгом соответствии с ними и осуществляются в соответствии с ними.

Международные договоры РФ, утвержденные, согласно Федеральному закону "О международных договорах", Президентом или Правительством Российской Федерации, имеют приоритет лишь в отношении президентских, правительственных или иных актов, издаваемых нижестоящими органами, нормы межведомственных договоров, как верно подмечается исследователями, "пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства (ведомств)".

Что же касается приоритета международных договоров РФ перед национальными законами, то им обладают лишь те из них, которые, в соответствии с установленным законом порядком, ратифицированы и опубликованы. Только ратификация международного договора РФ, осуществляемая высшим законодательным органом страны в форме принятия специального закона и означающая, что государство в целом как таковое, а не какой-либо отдельный его орган берет на себя обязательство по строгому выполнению требований, составляющих содержание договорных норм, придает данному международному договорному акту, одной из сторон которого является Россия, юридическую силу Федерального закона и наделяет его, во исполнение соответствующего конституционного положения, свойствами приоритета по отношению к другим законам.

Подобную, как представляется, вполне обоснованную и логичную позицию занял еще в середине 90-х годов Верховный Суд России, обративший внимание на то, что в ст. 15 (п. 4) Конституции РФ речь идет только о тех международных договорах - их приоритете перед российскими законами, решение о согласии на обязательность которых для Российской Федерации "было принято в форме федерального закона".

В данном случае, как это нетрудно заметить, понятие международного договора РФ употребляется в узком смысле как понятие ратифицированного договора, исключающего все иные утвержденные Указом Президента РФ и постановлением Правительства РФ договорные акты. Соответственно, и "закон" употребляется в узком, собственном смысле - как акт парламента, обладающий высшей юридической силой.

Несомненно, такой подход к международному договору РФ и национальному закону в теоретическом и практическом плане вполне оправдан, но он оставляет вместе с тем открытыми некоторые вопросы.

Один из них заключается, в частности, в терминологической и смысловой "нестыковке" ст. 15 (п. 4) Конституции РФ, в которой речь идет не об отдельных группах или видах международных договоров РФ, а в целом - о "международных договорах Российской Федерации", с данным подходом, при котором вместо термина "международный договор РФ" фактически используется термин "ратифицированный международный договор РФ".

При этом допускается если не подмена одного термина и его смыслового значения другим, то, по крайней мере, весьма резкое и труднообъяснимое сужение понятия "международный договор РФ", сводимое, вопреки его трактовке Федеральным законом "О международных договорах РФ", только к ратифицированному международному договору.

Во избежание подобного рода терминологических и смысловых коллизий не следует, как представляется, искусственно, в противоречие с законодательно закрепленной и устоявшейся терминологией, сужать понятие "международный договор РФ" и сводить его к понятию "ратифицированный международный договор РФ", придавая только ему приоритетное значение по отношению к национальному законодательству.

Приоритетом по отношению к национальным законам, традиционно понимаемым в отечественной и зарубежной литературе не только в собственном, узком смысле, но и в широком смысле - в смысле совокупности всех правовых актов, основанных на законе, обладают все без исключения разновидности международных договоров РФ, но только каждая на своем уровне: соответственно - на уровне Указов Президента, постановлений Правительства, на ведомственном и межведомственном уровнях. Что же касается ратифицированных международных договоров РФ, то они, имея приоритет над национальными законами Российской Федерации, обладают им и на всех других законодательных уровнях.

Разумеется, данный приоритет не является абсолютным, неограниченным. Согласно п. 6 ст. 125 Конституции РФ любые международные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, "не подлежат введению в действие и применению". Из данного положения следует, что Конституция РФ по отношению к ратифицированным и всем иным международным договорным актам России имеет безусловный приоритет.

Встречающиеся иногда в отечественной литературе утверждения о том, что "международные договоры, закрепляющие права и свободы человека и гражданина", имеют приоритет над Конституцией РФ, не соответствуют действительности, противоречат законодательству, выдают желаемое за действительное.