Анализ органов исполнительной власти как субъектов административного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Общая характеристика исполнительной власти

1.1 Понятие исполнительной власти

1.2 Признаки исполнительной власти

Глава 2. Характеристика органов исполнительной власти

2.1 Понятие органа исполнительной власти

2.2 Классификация органов исполнительной власти

2.3 Административно-правовой статус органов исполнительной власти

2.4 Структура органов исполнительной власти

Заключение

Список литературы



Введение

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, которые собственно и определяют её сущность и основные черты.

Для Российской Федерации проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.

Одним из важных вопросов реформирования государственного управления является оптимизация структуры органов исполнительной власти. Система и структура органов исполнительной власти на федеральном уровне за период с 1992 по 2005 г. Изменялась неоднократно, с периодичностью один раз в 2 - 4 года. Происходит процесс интенсивного изменения системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, их деятельность и взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, разграничение полномочий и предметов ведения между ними.

Последние годы характеризуются появлением принципиально новых концепций решения отдельных вопросов реализации исполнительной власти.

С начала реформ был сделан акцент на устранение жестких подходов к организации управления: отказ от его излишней централизации, от администрирования, приветствовалась самостоятельность субъектов Российской Федерации и инициативность со стороны исполнительных органов местного управления и самоуправления. Затем последовало признание очевидного факта, что резкий отказ от применения административных методов привел к негативным последствиям - по существу, к разрушению государственного управления . В последнее время речь идёт о поиске баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании публичного и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных сферах экономики.

Решение задач повышения эффективности государственного управления, действительности государственных институтов, разработка проблем организации и функционирования исполнительной власти стоят перед наукой административного права.

Исходя из вышеизложенного, видна важность и актуальность изучения вопросов, касающихся органов исполнительной власти.

Целью данной работы является анализ органов исполнительной власти как субъектов административного права.

Для достижения поставленной цели будут рассмотрены следующие вопросы:

- дать понятие и рассмотреть признаки исполнительной власти;

- раскрыть понятие органа исполнительной власти и особенности классификации органов исполнительной власти;

- проанализировать административно-правовой статус органов исполнительной власти;

- охарактеризовать структуру органов исполнительной власти.

При написании данной работы использовалось действующее законодательство Российской Федерации, учебные пособия по теории права и административному праву, а также статьи из юридических журналов.



Глава 1. Общая характеристика исполнительной власти

1.1 Понятие исполнительной власти

Понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «орган исполнительной власти», поскольку исполнительные органы власти являются только носителями и волераспорядителями всего комплекса правовых отношений, вытекающих из распорядительной системы отношений между государством, обществом и личностью. Вместе с тем система органов государственной власти образует саму исполнительную власть. Это означает, что исполнительный орган власти выполняет организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

Понятие «исполнительная власть» как реальный институт публичного права в результате происходящих реформ всех ветвей власти впервые в отечественной истории получает своё признание н6е только в теоретических трудах, но и в жизни.

В административном праве в советский период термин «исполнительная власть» в законодательстве отсутствовал. Исполнительная власть рассматривалась либо как правоприменительная (правоисполнительная) власть, либо как система органов государственного управления.1

В настоящее время, начиная с момента вступления в силу Конституции РФ 1993 гг., в основе определения сущности исполнительной власти лежит принцип (теория) разделения властей и, как правило, закреплённых в конституциях и иных нормах права: парламент принимает законы; правительство (президент, кабинет) исполняет, проводит их в жизнь; суд разрешает возникающие в обществе споры, конфликты, применяет меры государственного принуждения. В целом реализация государственной власти, государственного управления происходит путём общепринятого функционального подхода, такого как принятие решения, его исполнение и осуществление соответствующего контроля над исполнением.2

В практическом воплощении данная теория представляет собой структурно-функциональную определённость каждого из высших органов власти, степень которой зависит от установленных нормами права полномочий того или иного субъекта государственной власти, а также от его реального функционирования в случае недостаточной регламентации его полномочий в нормах права. Исполнительная власть обладает значительном числом как конституционных, так и закреплённых в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти - это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и в других странах.

Законодательная (представительная) власть формулирует общие нормы (правила) организации государственной жизни, а исполнительная обеспечивает их реализацию. Понятие «исполнительная власть» предполагает соответствующее ему функциональное назначение - исполнение законов. Таким образом, сущностью исполнительной власти является исполнение законов.

Реализация исполнительной властью, в первую очередь, законодательных норм происходит с помощью нормотворчества. Нормотворчество, иными словами разработка и издание подзаконных нормативных актов органами исполнительной власти, должно служить средством правоприменения (исполнения).

Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как ветвь государственной власти, которая реализует нормы права, установленные законодательной (представительной) властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

Учёные-административисты исполнительную власть, как правило, рассматривают в двух значениях (узком и широком). Так, К.С. Бельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделённых властными полномочиями и реализующих их с целью обеспечения нормального функционирования общества. В узком смысле - «это право и возможность должностного лица принимать решение , которое реализует подчинённый работник (весь персонала) под контролем и ответственностью этого должностного лица»3.

Позднее, в другой публикации, К.С. Бельский определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»4

Такого же мнения придерживаются авторы коллективной монографии, определяя исполнительную власть как подсистему, ветвь государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путём реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права5.

Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть - это деятельность по управлению государством и обществом, подчинённая контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции».

1.2 Признаки исполнительной власти

Как правило, среди основных признаков обязательно отмечают:

1) Вторичный , производный характер исполнительной власти;

2) Подзаконный характер исполнительной власти;

3) Универсальный характер исполнительной власти;

4) Предметный характер исполнительной власти;

5) Структурированность исполнительной власти.

Так, например, К.С. Бельский выделяет следующие признаки исполнительной власти:

1) это система органов государственного и муниципального управления (внешний, организационный фактор);

2) наличие государственной службы (внутренний, служебный фактор)

3) использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административной власти);

4) возможность использования мер административного принуждения;

5) опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.);

6) универсальность исполнительной власти, т.е. её постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства7.

По сути дела первые два перечисленных признака в большей мере являются признаками государственного управления.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что, «будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное понимание облегчает её совершенствование и реформирование. Речь об осуществлении ею от имени государства большого объёма функций управления и регулирования.

Это - оперативная и специализированная деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом.

Это - система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами.

Это - иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов»8.

Обстоятельный анализ признаков исполнительной власти представлен в работе Д.Н. Бахраха.

В данной работе Д.Н. Бахраха выделены общие признаки исполнительной власти, присущие в целом государственной власти:

1) она является средством социального управления;

2) и она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделённый волей и сознанием человек (коллектив);

3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.)9.

И далее, рассматриваются основные признаки исполнительной (административной10) власти:

«-вторичность, зависимость от высшей власти;

-организующий характер деятельности;

-систематически, постоянно осуществляемая организация;

-универсальная организационная деятельность;

-предметный, непосредственный характер организационной деятельности;

-исполнительно-распорядительный характер деятельности;

-принудительность;

-её субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;

-это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников;

-это власть подзаконная;

-это власть подконтрольная»11.

При этом учёный отмечает, что последние два признака присущи только зрелой разновидности административной власти - исполнительной.

И.Ш. Килясханов за основу при раскрытии признаков исполнительной власти взял правовой статус Правительства РФ (ст.115 Конституции РФ).

В результате Бахрах Д.Н. выявил пять признаков исполнительной власти, к которым относятся:

1. Деятельность исполнительной власти направлена на исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

2. Исполнительная власть действует на основании той же системы законодательных актов и нормативных указов Президента России, исполнение которых вменена в её обязанность.

3. Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию подзаконных нормативных актов, которые обязательны для исполнения в Российской Федерации.

4.Исполнительная власть обладает полномочиями по принятию индивидуальных актов, обязательных для исполнения в Российской Федерации.

5. Деятельность исполнительной власти подконтрольна Президенту Российской Федерации, законодательной и судебной власти.

Далее автор справедливо констатирует, что «наиболее значимый, определяющий природу исследуемой власти признак закреплён в статье 114 Конституции Российской Федерации.

Исполнительная власть ориентирована на осуществление управления государством в целом, отдельными сферами и отраслями в частности»12.

Характеризуя предполагаемые признаки исполнительной власти, следует отметить, что учёный фактически поставил знак равенства между исполнительной властью и Правительством Российской Федерации.

На самом деле является бесспорным, что понятие исполнительной власти шире, а Правительство Российской Федерации согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации осуществляет её, является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации13, и при этом не является единственным субъектом исполнительной власти.

Возникает, к примеру , вопрос по поводу первого признака: на исполнение других нормативных правовых актов не направлена деятельность исполнительной власти? Замечание аналогичного характера касается и второго предлагаемого признака. Если рассматривать третий признак, то необходимо учитывать двухуровневую систему органов исполнительной власти и законодательную возможность самостоятельного осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий (имеется в виду, что принятые на уровне субъекта РФ нормативные правовые акты обязательны для исполнения на территории только этого субъекта) и т.п.

Ю.Н. Старилов к отличительным признакам исполнительной власти относит:

1. Исполнительная власть - обязательный признак современного правового государства… осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т.д.; в ещё большей мере использует институт подчинения (в определённых случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.

2. исполнительная власть- это самостоятельный вид ( ветвь) единой государственной власти (ст.10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной… независима от других ветвей власти в осуществлении специальных, установленных законодательством функций, компетенции и полномочий.

3. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и органами местного самоуправления)… Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление… Данный признак исполнительной власти подчёркивает её организующий и исполнительно-распорядительный (созидающий, обеспечивающий, властно-принуждающий) характер.

4. Единство исполнительной власти в Российской Федерации (согласно п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации).

5. Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная…

6. Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты.

7. Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии «планирование».

8. Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность14.

С учётом мнения ведущих учёных-административистов по поводу формулирования понятия исполнительной власти и её признаков можно предложить следующее определение исполнительной власти: исполнительная власть - это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путём реализации специальных нормативно закреплённых функций, государственно-властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.



Глава 2. Характеристика органов исполнительной власти

2.1 Понятие органа исполнительной власти

Следует помнить, и понятие «исполнительная власть», и понятие «орган исполнительной власти» в законодательстве России отсутствуют, имеются указания на существование исполнительной власти как разновидности государственной власти, единой системы органов исполнительной власти, признаки и принципы их организации и деятельности.

Определяя понятие органа исполнительной власти, различные авторы выделяют целый ряд характеризующих его признаков. Отмечается, что орган исполнительной власти является: государственным органом, политическим учреждением, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, организованным коллективом людей. Он всегда действует от имени государства, в рамках закреплённой за ним компетенции в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом. Этот орган, осуществляя функции исполнительной власти, наделён полномочиями государственно-властного характера.15

Понятие государственного органа следует раскрывать через его признаки. Так, Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов:

« 1) являются организованными коллективами;

2) являются автономными частями государственного аппарата;

3) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;

4) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

5) обладают собственной компетенцией;

6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;

7) учреждаются государством;

8) их положение, структура и деятельность регламентированы правом».

При этом автор делает поправку для президентов, губернаторов, относя их к должностным лицам, возглавляющим единоначальные органы16.

Среди особенностей, признаков органа исполнительной власти (имеется в виду как ветви государственной власти) Д.Н. Бахрах выделяет следующие:

«- осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций, граждан;

- наделены оперативной самостоятельностью;

- как правило, имеют постоянные штаты;

- образуются вышестоящими органами;

- подотчётны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти;

- их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируется нормами административного права»17.

Ю.Н. Старилов более обстоятельно рассматривает признаки органов исполнительной власти и выделяет следующие:

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

2. Органы исполнительной власти - это внешняя форма выражения исполнительной власти.

3. Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю её территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную исполнительную и судебную; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4. Главная задача органа исполнительной власти - правоисполнительная деятельность… Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса.

5. Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер.

6. Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нём функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.)…

7. Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах…

8. Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти, на определённой территории РФ.

9. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов).

10)Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11) Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.

12) Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

13) Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т.е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.

14 Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счёт средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьёй18.

Исходя из признаков органов исполнительной власти, учёные предлагают трактовать понятие органа исполнительной власти.

Так, в учебнике под ред. Л.Л. Попова даётся следующее определение: «Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества»19.

В предлагаемом Ю.Н. Стариловым определении уточняется, какое именно структурное подразделение и какими средствами происходит реализация ими функций государственного управления. «Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учреждённая самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих»20.

Только в работе А.А. Демина в число элементов понятия государственного органа включается признак обеспечения указаний государственного органа государственным принуждением21.

Обобщая эти характеристики, можно сказать, что орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закреплённой за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и её субъектах и наделён для этого государственно-властными полномочиями.

2.2 Классификация органов исполнительной власти

Существуют различные основания классификации органов исполнительной власти.

По территории действия (территориальному масштабу деятельности) органы исполнительной власти можно разделить на:

1) федеральные органы исполнительной власти, которые распространяют свою деятельность на всю территорию Российской Федерации;

2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые распространяют своё действие на территорию данного субъекта Федерации (республики в составе России, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения - Москвы или Санки-Петербурга). Это правительства республик, министерства республик, администрации краёв и областей, структурные подразделения администраций и др.;

3) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (включая территориальные органы Правительства РФ), которые создаются федеральными органами для осуществления своих полномочий как на территории одного субъекта Российской Федерации, так и на территории нескольких субъектов РФ.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:

1) органы общей компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально-культурной и административно-политической сфер. Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краёв, областей и др.;

2) органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой-либо одной отраслью экономики, социально-культурной или административно-политической сфер (например, обороной, юстицией, образованием и наукой и т.д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства РФ. В субъектах Федерации - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др.;

3) органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, техническим регулированием, государственной статистикой, тарифами и т.д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены либо федеральные службы, либо федеральные агентства, в субъектах Федерации - государственные комитеты, комитеты, управления и др.;

4) органы специальной компетенции, осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и некоторые иные специальные функции (например, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по финансово-бюджетному надзору и т.д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции могут быть федеральные службы или федеральные агентства, в субъектах Федерации - службы, палаты и др. К примеру, в структуре московского правительства существуют такие органы специальной компетенции, как лицензионная и регистрационная палаты;

5) органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли.

На федеральном уровне такими органами являются департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов исполнительной власти, например Департамент обеспечения безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (бывшее ГУ ГИБДД МВД России).

В субъектах Федерации органами внутриотраслевой компетенции являются управления, отделы, и другие структурные подразделения органы исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной Компетенции этих субъектов. Примерами здесь могут служить: управление лекарственного обеспечения департамента здравоохранения администрации края, отдел жилищно-коммунального хозяйства управления жилищной политики администрации области и др.22

По организационно-правовым формам и названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, федеральные службы, федеральные агентства, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры, комплексы и др.

2.3 Административно-правовой статус органов исполнительной власти

При характеристике исполнительной власти, особенно государственной деятельности по её реализации, неизбежно возникает вопрос об административно-правовом статусе её органов.

Латинское слово status означает состояние, положение. В теории права по вопросу сущности правового статуса нет единодушного мнения. Существуют различные подходы к определению правового статуса личности. В его структуру включаются разнообразные элементы.

По признанию ведущих учёных в области теории права (С.С. Алексеева, Р.О. Халфиной и др.), смыслу понятия «статус» в полной мере соответствует то стабильное, которое включает в себя правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) права и обязанностями. Конкретные же права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе.

В этой связи уместно отметить, что в юридической литературе нередко выделяется конституционный статус государственных органов, причём это относится к органам государственной власти в целом, так и к органам исполнительной власти. Интересную точку зрения высказывает А.В. Поляков, который применительно ко всем субъектам (как физическим, так и юридическим лицам) выделяет следующие правовые статусы: общий, специальный и индивидуальный23. Думается, что изложенная позиция содержит в себе логическое противоречие. Общий правовой статус и специальные правовые статусы личности отличаются стабильностью (статичностью), они изменяются лишь в нормативном порядке, а не по воле отдельных субъектов. Это объясняется тем, что данные статусы представляют собой предусмотренные правовыми нормами совокупности юридических прав и обязанностей в виде правовой абстракции.

Существует и довольно своеобразная точка зрения, в соответствии с которой правовой статус, представляя собой комплекс всех прав и обязанностей конкретного субъекта, включает в себя реальное правовое положение. Последнее является фактически реализованной и реализующейся частью правового статуса, т.е. совокупностью использованных прав и исполненных обязанностей (неоднократно, полностью или частично). Подобную конструкцию также нельзя признать удачной, несмотря на то что здесь акцентируется внимание на «динамической» сущности правового положения конкретного лица, в соответствии с таким пониманием сам правовой статус постоянно изменяется, поскольку включает в себя правовое положение.

Правовой статус можно определить следующим образом: правовой статус - это политико-правовая категория, отражающая социальные возможности субъекта права в виде совокупности юридических прав и обязанностей, законодательно закреплённых государством и детерминированных условиями жизни общества.

«Правовой статус органа исполнительной власти характеризуется установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти, совокупностью функций и обязанностей данного органа по реализации возложенных на него задач, ответственностью за осуществление его полномочий» - находим в словаре по административному праву24.

С позиции функционального подход, предложенного доктором юридических наук, профессором М.Н. Марченко, высказавшим идею рассматривать функцию государства как сложное по своей структуре явление, включающее в себя по крайней мере четыре элемента: объект (объективную сторону) функции, социальное назначение государства, фактическую деятельность государства (в единстве с её принципами, способами, методами, формами) и цель, на достижение которой направлена функция25, данная дефиниция выглядит не совсем логично. «Функция - это деятельность, объективно обусловленная, и эту деятельность нельзя понять, определить её содержание в отрыве от целей, принципов, методов, способов этой деятельности»26. Таким образом, само понятие «функция» уже предполагает целенаправленную деятельность, заключающуюся в системе управленческих воздействий на управляемый объект. Конкретизация задач органа управления далеко не в полной мере отражает его сущность и назначение в механизме правового государства. В связи с этим Г.В. Атаманчук справедливо указывает, что в результате субъектам управления известно, что они должны делать, но неизвестно, как, посредством каких управленческих функций должны быть достигнуты цели системы27.

Также понятие «обязанности», включенное в дефиницию административно-правового статуса, не может употребляться без термина «права». Даже если в данном определении они отсутствуют, то их существование так или иначе подразумевается. Оба эти понятия («права» и «обязанности») в совокупности конструируются в категорию «полномочие» применительно к государственным органам. Очевидно, что праву всегда коррелирует юридическая обязанность.

Применительно к органам исполнительной власти речь идёт о том, что таковые представляют организационный механизм, основное назначение которого - практическая реализация гражданских прав и свобод. Основным элементом этого организационного механизма является компетенция государственного органа. В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два её элемента: предметы ведения и полномочия. Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по

Определённым предметам ведения. Конкретное полномочие органа понимается как юридически закреплённое за ним право и одновременно, как правило, обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа28.

Под предметом ведения понимаются «вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть»29.

Таким образом, административно-правовой статус органа государственной власти можно определить следующим образом: это политико-правовая категория, отражающая правовое положение и социальное предназначение государственного органа в механизме правового государства, выраженная в совокупности управленческих функций и полномочий по определённым предметам ведения, а также ответственности, установленных государством.

В настоящее время нормативно не закреплены все обязательные компоненты административно-правового статуса органа исполнительной власти. В научном плане элементарная структура административно-правового статуса органа исполнительной власти выглядит следующим образом.

По мнению Д.Н. Бахраха, административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из трёх блоков:

1. Целевой, включающий нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации,

Ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность.

3. Компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Её можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.д.) применительно к определённым субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам)30.

Очевидно, что подобная юридическая конструкция представляет собой незаконченную модель. В неё вошёл такой же важный элемент правового статуса, как ответственность.

Несколько иную позицию высказывает Р.Р. Аллиулов. По его мнению, правовой статус органа государственного управления состоит из трёх элементов, имеющих юридический смысл. Это:

- максимально точное определение месторасположения органа управления в системе государственной власти и системе государственных органов Российской Федерации;

- юридическое закрепление совокупности его управленческих функций и полномочий - компетенции органа управления;

- юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур её функционирования. Реализация управленческой компетенции требует соответствующего организационного обеспечения органа управления, правовой организации деятельности его подразделений и соответствующих субъектов, занимающих те или иные должности»31.

При этом автор выносит за рамки конструкции правового статуса цели, принципы, функции, структуру, методы, наиболее значимые управленческие стадии и управленческие процедуры.

Данная формулировка содержит очевидное противоречие: с одной стороны, формы, методы и процедуры функционирования образуют организационную структуру органа управления, т.е. третий блок элементов правового статуса; функции наряду с полномочиями образуют второй, «компетенционный», блок; а вот цели и принципы в интерпретации Р.Р. Аллиулова никакого отношения к правовому статусу не имеют.

С позиции функционального подхода достаточно сложно представить управленческую деятельность, которая, в сущности, является функцией государственного органа вне определённой цели и вне правовых рамок, контуры которых очерчиваются правовыми принципами.32

Нетрудно заметить, что внутренняя структура правового статуса в обоих случаях исключает такой крайне важный элемент, как ответственность.

Наиболее правильным представляется выделение пяти блоков элементов в структуре административно-правового статуса органа исполнительной власти.

1. Системный, характеризующийся установленными в правовом порядке назначением органа, его место и ролью в системе органов государственной власти.

2. Функциональный, включающий положения о принципах, функциях, формах, методах и процедурах его функционирования, а также о целях деятельности органа.

3. Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок формирования структуры органа, основания финансирования и порядок установления численности центрального аппарата; порядок принятия решений; положение и назначение коллегии и других коллегиальных структур, образуемых в данном органе исполнительной власти или при нем (научно-методические, технические советы, фонды, инспекции и др.); признаки органа как юридического лица; реорганизации и ликвидации органа.

4. Компетенционный, характеризующийся совокупностью властных полномочий по определённым предметам ведения.

5. Ответственности, определяющий порядок наступления неблагоприятных последствий для органа государственной власти и его должностных лиц в случае совершения административно-правового деликта.

Применительно к государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложенная внутренняя структура административно-правового статуса имеет самое непосредственное отношение.

Последовательное рассмотрение вопросов правового статуса в контексте данной теоретической модели через призму федерального и регионального законодательства, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти, позволит выявить закономерности и общие тенденции развития института исполнительной власти в Российской Федерации.

2.4 Структура органов исполнительной власти

Под термином «структура» понимается «строение, внутреннее устройство»33. В юриспруденции, как правило, это понятие используется для определения внутреннего строения какого-либо органа, его расположения в системе органов. Оно используется также при определении общего штатного расписания органа, при его наименовании, установлении его структурных подразделений, определении заработной платы сотрудников.

Другими словами, под структурой органа исполнителньой власти понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между её элементами. В ней выделяются два компонента - строение, совокупность элементов и система отношений между ними.

Наличие у каждого органа управления, в том числе органов исполнительной власти, определённой структуры предопределяет эффективную деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческой работы.

Структурное подразделение того или иного органа исполнительной власти выполняет комплекс управленческих функций и для этого наделено определёнными полномочиями. При этом необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путём создания новых структурных единиц, так и путём использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие34.

Обязательно должны быть нормативно закреплены: создание структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа исполнительной власти, в котором устанавливаются его наименования, подчинённость, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования.

Структурное подразделение подчиняется руководству органа исполнительной власти, в котором оно создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы исполнительной власти, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения. Существует построение структуры органов исполнительной власти, основанное на линейном и функциональном принципах.

Организационная структура органов исполнительной власти обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества, должностных окладов. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти.

В положениях о федеральных органах исполнительной власти используются также термины «типовые структуры»36, «типовые штаты»37, «норматив штатной численности»38 органов, управлений, организаций, починённых соответствующему федеральному министерству или непосредственно Правительству РФ.

От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать задачи, создаёт условия для согласованной и чёткой работы.

В целом структуры управления обладают множеством признаков, которые могут использованы в качестве критериев их группировки. Принято различать структуры простые и сложные, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные.

Анализируя структуру федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что в её основе лежит как отраслевой, так и функциональный принцип. Так, в 1993 г. Было 22 министерства, 11 государственных комитетов, 22 комитета, 16 федеральных служб, агентств, надзоров. В структуре федеральных органов исполнительной власти, утверждённой 14 августа 1996 г., - 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных служб, 3 агентства и 2 федеральных надзора. В 2000г. - 24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральные комиссии, 13 федеральных служб, 8 агентств, 2 федеральных надзора, иные органы - 3. В 2007г. - 16 федеральных министерств, 35 федеральных служб, (в т.ч. 7, руководство которыми непосредственно осуществляет Правительство РФ), 32 федеральных агентства ( в т.ч. 4, руководство которыми осуществляется Правительством РФ)40.

Хочется обратить внимание на то, что система и структура органов исполнительной власти ещё не сформировалась окончательно. Предстоит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создания системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.



Заключение

государственный управление исполнительный власть

Итак, в данной работе мы рассмотрели сущность и особенности исполнительной власти и органов исполнительной власти как субъектов административного права.

Хочется отметить, что особую актуальность вопросы органов исполнительной власти приобрели во время проведения административной реформы.

Государственное управление представляет собой деятельность исполнительно-распорядительного характера, осуществляемую специальными органами государственной власти в процессе повседневного и непосредственного руководства различными сферами жизни общества.

В тексте заключения хочется обратить внимание на то, что современная реформа системы государственного управления - это один из шагов в развитии очередного этапа Российского государства. Она представляет собой непрерывно развивающийся длительный процесс видоизменения органов государственной власти, и в первую очередь органов исполнительной власти, института государственной службы, приведение их в адекватное состояние с происходящими процессами в обществе и политике.

Основным параметром успешно проводимой реформы государственного управления, определяющим его сущность, являются грамотно поставленные цели и задачи, определения функций государства, государственного управления, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта, государственных служащих и т.д.

И так, из изученного материала стало ясно, что органом исполнительной власти является структурное подразделение государственного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Действующая система органов исполнительной власти многообразна. Огромная территория страны, 89 различных по многим факторам субъектов РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) - всё это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, какова могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.



Список литературы

1. Конституция РФ: Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета №237, 25.12.1993.

2. ФКЗ РФ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О правительстве РФ» (ред. От 02.03.2007) // Российская газета №245, 23.12.1997

3. Указ Президента РФ от 12.05.2008 №724 «Вопросы системы и структуры органов исполнительной власти» // Российская газета №100, 13.05.2008.

4. Указ Президента РФ от 24.09.2007 №1274 (ред. от 12.05.2008) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета №213, 26.09.2007.

5. Указ Президента РФ от 20.05.2004 №649 (ред от 24.09.2007, с изм. От 12.05.2008) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета, №106, 22.05.2004

6. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред.от 12.05.2008) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета,№50, 12.03.2004.

7. Администртивное право: Учебник / Под ред.Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2006

8. Алехин А.П.,Кармолицкий А.А. Административное право России. - М.: Зерцало-М, 2007.

9. Аллиулов Р.Р Правовые нормы в механизме государственного управления //Социально-гуманитарные знания. 2004. №6 .

10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Омега-Л, 2006

11. Бахрах Д.Н. Административное право. - М.: Норма, 2007

12. Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. - М.: Законодательство, 1998.

13. Бельский К.С. Феноменология административного права. - М.: Юристъ,2001

14. Демин А.А. Административное право Российской Федерации. - М.: Зерцало-М, 2008.

15. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право.- М.: Юстицинформ, 2007

16. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. Ред. Бачило И.Л. - М.: Юристъ, 2006

17. Килясханов И.Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. - М.: Юнити-Дана, 2004.

18. Кравченко А.Г. Исполнительная власть : Теория понятия и содержания // Философия права. 2007. № 5.

19. Ломакина В.Ф. Административное право Российской Федерации. - М.: Эксмо, 2007.

20. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990

21. Поляков А.В. Правовой статус органов государственной власти // Правоведение. 2007. №9.

22. Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н.Марченко. - М.: Юристъ, 2007.

23. Сатышев В. Е. Административное право. - М.: Омега-Л, 2007.

24. Словарь административного права. - М.: Прогресс, 2008.

25. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т.1. - М.: Норма, 2007

26. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. -М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2006

27. Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. - М.: Дело, 1998.

Размещено на Allbest.ru