33

Кафедра Управления, административного права и административной деятельности ОВД

дисциплина: Административное право

Реферат

по теме № 1: «Введение в административное право»

Литература:

Кудин В.А., Канибер Ю.Н., Сойников С.А. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2005.

Конин Н.М. Административное право России. Курс лекций. М., 2004.

Агопов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004.

Хаманева Н.Ю. Административное право РФ. Учебник. М., 2004.

Попов Л.Л., Административное право. Учебник. М.,2004.

Введение

Общественные отношения всегда выступали в качестве объекта норма-тивного регулирования, что обусловлено их природой. Средствами их регули-рования могут быть различные социальные нормы: морали, права, обществен-ных объединений, религиозные, обычаи и др. Среди этих регуляторов особое место занимают нормы права, которые осуществляют воздействие на общест-венные отношения через особый механизм правового регулирования, обеспе-чивающий перевод общих правил в конкретные права и обязанности.

Наиболее значимые для общества отношения объективно требуют юри-дического вмешательства государства и обеспечиваются нормами публичного права, в предмет которого входят: основы государственно-конституционного устройства; функционирование государства и его органов; институты граждан-ского общества; системы и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отноше-ния. Публичное право призвано обеспечивать и охранять общие интересы госу-дарства.

Одной из наиболее объемных отраслей российского публичного права является административное право. Административное право часто называют управленческим правом, что обусловлено предметом его правового регулиро-вания. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг обще-ственных отношений по поводу организации и деятельности органов государ-ственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов го-сударственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.

Темой введение в административное право мы начинаем изучать одну из общеюридических учебных дисциплин, которая называется «Административное право Российской Федерации». Термин «администрировать», «администрация» имеют латинское происхождение. В переводе на русский язык они обозначают «управление», «руководство». Администратор - это управляющий, хотя в современном деловом лексиконе все чаще используется его синоним - «менеджер».

Человеческое общество всегда нуждалось в управленческом, упорядочивающем общественные отношения и поведение людей воздействии. В этих целях общество создавало субъекты управленческого воздействия, к которым относится, прежде всего, государство, общественные формирования, органы местного самоуправления, а также иные структуры, обеспечивающие управление на уровне семейно-родовых и иных неформальных отношений. Наиболее важные виды управленческой деятельности, такие, как государственное, муниципальное управление, управление общественными объединениями, урегулировано нормами различных отраслей права. Вопросы управления составляют предмет правового регулирования таких отраслей права, как конституционное право, муниципальное право, гражданское право, финансовое право и многих других отраслей права. При изучении административного права мы должны сформировать системное представление и комплекс знаний о государственном управлении как функции исполнительной власти, во всем многообразии форм и методов управленческой деятельности органов государственного управления.

Вопрос 1. Административное право как отрасль права и наука.

Административное право представляет собой одну из самых сложных, крупных базовых отраслей российского права, так как деятельность органов го-сударственного управления затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений.

В настоящее время разработано большое число дефиниций, определяю-щих административное право, что создает определенные трудности выбора по-нятийного аппарата. В научной литературе административное право определя-ется как отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе организации исполнительно-распорядительной дея-тельности органов государственного управления. Данное определение дает об-щее представление об административном праве, но для его уточнения необхо-димо проанализировать предмет и метод административного права. Предмет и метод правового регулирования и обособленная нормативная база выступают критериями деления российского права на отрасли.

Предмет административного права -- совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в процессе прак-тической реализации государственного управления, урегулированная нормами административного права.

Общественные отношения, которые образуют предмет административно-го права, имеют сложный, комплексный характер, им свойственны следующие особенности.

1. Эти отношения носят публично-правовой характер и возникают в свя-зи с практической реализацией органами исполнительной власти своих полно-мочий. Государство определяет пределы своего вмешательства в общественную жизнь: с одной стороны, эти пределы обусловлены необходимостью обеспечить реализацию публичных интересов; с другой -- обязанностью обеспечить авто-номию личности в гражданском обществе.

2. Административное право регулирует общественные отношения в осо-бой области государственной жизни -- сфере государственного управления. При этом под государственным управлением понимается деятельность органов исполнительной власти. Эта деятельность носит разносторонний характер и осуществляется в экономической, административно-политической и социально-культурной сферах. Кроме того, сюда же примыкает и система местного само-управления.

3. Административным правом регулируются также отношения управлен-ческого характера, которые возникают за рамками деятельности органов ис-полнительной власти, однако носят исполнительно-распорядительный харак-тер. Примером может служить деятельность Председателя Государственной Думы по организации работы ее комитетов и комиссий, а также деятельность председателя суда по распределению дел, подлежащих рассмотрению, между судьями и т.п. Эти отношения традиционно называются внутриорганизационными.

4. Административное право регулирует, в основном, отношения, в кото-рых изначально исключено юридическое равенство участников -- властные от-ношения. Одним из участников отношений выступает обязательный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями. Исключения составля-ют административно-договорные отношения, но их удельный вес в общей мас-се управленческих отношений слишком мал.

5. Административное право осуществляет регулирующее воздействие на общественные отношения во взаимодействии с нормами других отраслей рос-сийского права. Примером может быть взаимодействие с нормами трудового права при регулировании вопросов государственной службы.

Будучи главным критерием деления права на отрасли, предмет правового регулирования все же не позволяет провести окончательное деление системы права на составляющие элементы. Наряду с предметом правового регулирова-ния, выделяется его метод, который является основанием, позволяющим про-вести отраслевую классификацию. Метод правового регулирования находит свое выражение в порядке установления субъективных прав и юридических обязанностей; в степени их конкретизации и определенности; путях и средствах обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в сфере государ-ственного управления и позволяет понять механизм воздействия администра-тивно-правовых норм на управленческие отношения.

В настоящее время не сложилось единого подхода к определению метода правового регулирования. Существует мнение, что каждая отрасль российского права обладает своим автономным, индивидуальным средством правового воз-действия. В этой связи может идти речь о конституционно-правовом, админи-стративно-правовом, уголовно-правовом, гражданско-правовом и других мето-дах правового регулирования. С другой точки зрения, все отрасли права ис-пользуют единый правовой инструментарий, общие средства, и речь следует вести об определенном их соотношении применительно к конкретной отрасли российского права. Такой подход видится более приемлемым.

Так, каждая отрасль российского права в своей деятельности использует следующие методы: запрет, предписание, дозволение.

Запрет предполагает возложение обязанности воздержаться от опреде-ленного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения. В этом случае происходит сужение свободы действий субъектов управленческой деятельности. Так, в Кодексе РФ об административных право-нарушениях содержатся нормы, которые устанавливают составы администра-тивных правонарушений, за совершение которых виновные привлекаются к ад-министративной ответственности.

Предписание как метод правового регулирования предполагает возложе-ние на субъект управленческой деятельности обязанностей, определенных ад-министративно-правовыми нормами. Подобная характеристика роднит предпи-сание с запретом, однако, разница заключается в том, что последнее требует от субъекта воздержаться от определенного варианта поведения. Доминирование предписания среди средств административно-правового регулирования обу-словлено сущностью управленческих отношений, которые называют властеот-ношениями, отношениями, для которых характерен обязательный субъект, на-деленный полномочиями государственно-властного характера.

Дозволение -- это предоставление участникам управленческих отноше-ний возможности самим выбрать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права. Это не вседозволенность, не бесконтрольное поведение субъектов правовых отноше-ний, а предоставление им свободы выбора в определенных рамках.

Метод административного права -- это определенное соотношение запрещающих, предписывающих и дозволяющих средств. Индивидуализация этого соотношения зависит от конкретного управленческого дела, ситуации. При этом наблюдаются общие тенденции развития системы административно-правовых средств. Так, все шире применяются дозволительные средства, что обусловлено федеративным устройством российского государства, отнесением административного и административно-процессуального права к предмету со-вместного ведения и компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Тенденция все более широкого применения дозволительного метода не означает, что позиции императивных средств будут ослабевать. Речь должна идти о принципе разумной достаточности в определении средств воздействия на управленческие отношения.

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что для административно-правового метода характерно следующее:

1. Метод административного права представляет собой определенное со-отношение предписания, запрета и дозволения.

2. Методу административного права наиболее присущи правовые сред-ства распорядительного типа.

3. Метод административного права предполагает одностороннее воле-изъявление одного из участников регулируемого отношения. Данное свойство связано с наличием субординационных связей в управлении.

4. Метод административного права не исключает использования диспозитивных средств, которые основаны на равенстве участников регулируемых отношений. Это вызвано необходимостью учета интересов их участников на основе добровольного согласия. Выбор варианта поведения в пределах, опреде-ленных правовыми нормами, повышает уровень самоорганизации управленче-ской системы.

5. Сфера применения метода административного права будет расширять-ся. Это обусловлено его реформированием, наличием диспозитивных начал, что позволяет регулировать экономические отношения в условиях действия рынка.

Метод административного права -- это совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия административно-правовых норм на управленческие отношения.

С учетом вышеизложенного, административное право можно опреде-лить как совокупность юридических норм, регулирующих отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возни-кающие в иных сферах общественной жизни, и использующих средства дозво-ления, запрета и предписания с доминированием последних..

Источники административного права

Источники административного права - это формы выражения со-держания норм административного права. Рассмотрение источников админист-ративного права имеет важное значение, что обусловлено диалектической взаимосвязью между «содержанием» и «формой» как философскими катего-риями. Являясь ведущим элементом, содержание определяет форму своего вы-ражения, однако и последнее оказывает влияние на содержание.

Правовой действительности известны следующие формы-источники пра-ва: правовой обычай, административно-судебный прецедент, правовая доктри-на, договор нормативного содержания, нормативно-правовой акт, акт референ-дума.

Основным источником административного права является нормативный акт, который служит своеобразным резервуаром правовых норм. Доминирова-ние нормативного правового акта связано с принадлежностью российского права к романо-германской правовой семье. Нормативный акт -- это результат правотворческой деятельности органов государственной власти. В юридиче-ской энциклопедии нормативный акт определяется как «официальный пись-менный документ, принимаемый уполномоченным органом; устанавливает, из-меняет или отменяет нормы права».

Рассмотрим действующие источники административного права с учетом их юридической силы.

1. Конституция Российской Федерации. Является нормативной базой для действующего законодательства, в том числе и для административного права. Многие нормы Конституции РФ имеют административно-правовую направлен-ность. Они закрепляют устройство государственной власти (ст. 3-5, 10-12), участие граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, ст. 46); опре-деляют сферу деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации; регламентируют порядок формирования, деятельность и компетенцию Правительства РФ и т.д.

К конституционным источникам административного права относятся конституции республик в составе Российской Федерации и уставы краев, об-ластей, городов федерального значения, автономной области, автономных ок-ругов.

2. Федеральные конституционные и федеральные законы. Данные акты обладают высшей юридической силой и принимаются высшим органом предста-вительной власти. Наибольшее значение имеют федеральные законы, которые действуют на территории всего государства. В качестве примеров можно назвать следующие: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г.; «Об общественных объединени-ях» от 19 мая 1995 г. и т.п.

3. Нормативные указы Президента РФ. В соответствии со ст. 90 Консти-туции РФ Президент издает указы и распоряжения. Указы, которые содержат нормы административного права, относятся к его источникам. Это достаточно действенный источник, что обусловлено как юридической силой (уступают только законам), так и возможностью их оперативного принятия, изменения и отмены. Примером может служить Указ Президента РФ от 6 июня 2005 г. №890 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной служ-бы».

4. Нормативные постановления Правительства РФ. В соответствии со статьей 115 Конституции РФ, во исполнение Конституции РФ, федеральных за-конов, нормативных указов Президента РФ Правительство наделяется правом.

Система административного права

Традиционно система административного права рассматривается как со-стоящая из двух подсистем: Общей и Особенной частей. Этот подход в настоя-щее время поддерживают такие ученые-административисты, как Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов и др.

Некоторые ученые, к числу которых относятся А.П. Коренев, В.М. Манохин и другие, идут дальше и предлагают группировать нормы адми-нистративного права по трем частям: Общей, Особенной и Специальной. Такой подход видится возможным, но не бесспорным, так как в этом случае сущест-венно обедняется теория административного права.

Управленческие отношения, которые являются предметом администра-тивного права, достаточно разнообразны, что лишает смысловой нагрузки де-ление отрасли права на части независимо от их количества. Однако это не ис-ключает деления административного права на части в учебных целях.

С учетом вышеизложенного, наиболее целесообразно нормы администра-тивного права объединить в следующие правовые институты:

- принципы государственного управления, управленческой деятельно-сти;

- административно-правовой статус граждан (физических лиц);

- административно-правовой статус органов исполнительной власти;

- административно-правовой статус общественных объединений и иных организаций; *

- государственная служба (служебное право);

- формы государственного управления и административно-правовые ак-ты;

- административно-правовые режимы;

- методы государственного управления (в том числе -- административное принуждение);

- административный процесс;

- административно-правовые основы управления в сфере экономики (хозяйственной деятельности);

- административно-правовые основы управления в административно-политической сфере;

- административно-правовые основы управления в социально-культурной сфере;

- обеспечение законности в управлении.

Предложенная система административного права отве-чает состоянию действующего административно-правового законодательства. Вместе с тем, система административного права производна от предмета его регулирования и может изменяться. Существуют предпосылки трансформиро-вания административного процесса в самостоятельную процессуальную от-расль российского права. Совершенно очевидно, что уже сегодня администра-тивно-процессуальным нормам «тесно» в отрасли административного права.

Институт государственной службы, носящий комплексный характер, с учетом его количественного и качественного наполнения, в большей мере тяго-теет к тому, чтобы получить статус подотрасли. Институт методов государственного управления претерпевает коренные преобразования. Это связано с изменением концепции государственного управ-ления, механизма властного воздействия, применяемого при этом инструмента-рия. Нормы административной ответственности в своей совокупности образуют сложную систему, которая в ближайшей перспективе также может оформиться в правовой институт. Примером этого может служить проведенная в середине 80-х годов систематизация административно-правовых норм в части установ-ления ответственности за административные правонарушения (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях).

Место административного права в системе российского права

Административное право, обладая собственным предметом правового ре-гулирования, индивидуальным инструментарием (методом регулирования), обособленной нормативной базой, является самостоятельной отраслью россий-ского права. Значимость регулируемых отношений, их объем позволяют отне-сти ее (отрасль) к одной из фундаментальных отраслей российского права. Со-храняя присущую «самобытность», административное право тесно взаимодей-ствует с другими отраслями российского права, что предопределено необходи-мостью комплексного регулирования общественной жизни.

Реформирование системы государственного управления привело к изме-нению предмета правового регулирования административного права: некото-рые отношения теперь входят в сферы интересов муниципального, таможенно-го, экологического, земельного и других отраслей российского права. Методы административно-правового регулирования также претерпевают существенную коррекцию: все чаще при регулировании управленческих отношений исполь-зуются диспозитивные начала.

Роль административного права в системе российского права обусловлена не только необходимостью осуществления правоохраны, где широкое приме-нение получили меры административного принуждения, но и значимостью по-зитивного регулирования общественных отношений.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституци-онным правом. Являясь основополагающей отраслью российского права, кон-ституционное право закрепляет основы государственного (конституционного) строя, федерального устройства, компетенцию, порядок образования и формы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ос-новные права и свободы человека и гражданина. Многие положения Конститу-ции РФ находят свою детализацию в административно-правовых нормах, кото-рые содержатся как в законах, так и подзаконных нормативных актах. При этом следует помнить, что приоритет остается за конституционно-правовыми нор-мами.

Глубокая связь существует между нормами административного и граж-данского права. Регулируя имущественные и личные неимущественные отноше-ния, нормы гражданского права часто требуют их опосредования администра-тивно-правовыми нормами. Так, в п. 2 ч. 1. ст. 8 ГК РФ указывается, что гражданские права и обязанности могут возникать из правовых актов органов испол-нительной власти. Правительство РФ, министерства, ведомства и иные феде-ральные органы исполнительной власти могут издавать правовые акты, содер-жащие нормы гражданского права (п. 4, 7 ст. 3 ГК РФ). Государство устанавли-вает общие правовые основы управления экономикой, т.е. осуществляет «мяг-кое» регулирование деятельности субъектов частной и общественной собствен-ности. В то же время государство выступает в качестве наиболее крупного соб-ственника, что предполагает прямое администрирование по отношению к собст-венным субъектам экономических отношений, но с учетом объективных эконо-мических законов.

Вместе с тем, отличие между этими отраслями заключается в предмете и методе правового регулирования, что обусловило их отнесение соответственно к частному и публичному праву.

Тесная связь существует между нормами административного права и трудового права. Трудовые отношения широко урегулированы подзаконными нормативными актами (Президента РФ, Правительства РФ). Большую роль в обеспечении законности и дисциплины в сфере трудовых отношений играют различные инспекции и контрольные органы, чья деятельность регламентиру-ется нормами административного права.

Особенно плодотворно нормы рассматриваемых отраслей права взаимо-действуют при регулировании вопросов государственной службы. Прием на службу, аттестация государственных служащих, перемещение государственных служащих и т.д. регулируются нормами административного права. В то же время вопросы оформления служебных отношений регламентируются нормами трудового права.

Глубинная связь существует между нормами административного и фи-нансового права. Правовое положение органов управления кредитно-финансовой сферы (Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, Центрального Банка РФ и др.) урегулировано нормами администра-тивного права; за нарушение норм финансового права устанавливается админи-стративная ответственность.

Взаимодействие административного и уголовного права обусловлено на-личием института юридической ответственности. Предмет их регулирования во многом схож, а различие определяется степенью общественной опасности дея-ний, которые являются основанием административной и уголовной ответствен-ности.

Существуют глубокие органические связи административного права с таможенным. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов -- эти и другие аспекты, связанные с таможенной деятельностью, регулируются нормами ад-министративного права.

Административное право, а точнее его институт -- административно-процессуальное право -- тесно взаимодействует с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. Так, вопросы обжалования действий (решений) государственных служащих, нарушающих права и свободы граждан, регулируются как законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нару-шающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., так и Гражданско-процессуальным кодексом.

Приведенный краткий анализ взаимодействия административного права с другими отраслями российского права указывает на то, что консолидация, сти-рание границ между ними отражают объективно существующую тенденцию, которая будет постоянно усиливаться.

Предмет и метод науки административного права

Административно-правовая наука выступает составным элементом юри-дической науки и соотносится с ней как часть и целое. Ю.Н. Старилов опреде-ляет науку административного права как составную часть юридической науки, представляющую собой систему государственных, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере госу-дарственного управления (исполнительной власти), о его социальной обуслов-ленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административно-го права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.

Исследование административного права как отрасли научных знаний объективно требует уточнения его предмета и метода.

Предмет административного права - это то, на что направлен на-учный поиск ученых-административистов. Главным элементом их изучения выступает административное право как отрасль права, т.е. совокупность адми-нистративно-правовых норм, которые содержатся в действующем законода-тельстве. Вместе с тем, трудно представить, что возможно продуктивное изуче-ние административно-правовых норм вне предмета административного права как отрасли, без учета особенностей специфики отношений в сфере государст-венного управления.

Эти отношения изучаются теорией государственного управления, которая объединяет в себе целую систему управленческих наук, таких как «Организа-ция управления», «Социология управления», «Психология управления». В этой связи возникает вопрос о соотношении теории государственного управления и административно-правовой науки. Предметы этих двух направлений научного поиска во многом схожи по форме, но отличны по содержанию. Теория госу-дарственного управления рассматривает последнее как целостное, системное образование, изучает структурные, социологические, психологические характе-ристики управленческой деятельности, ее содержание, принципы, стадии, ме-тоды, стиль, но при этом избегает анализа юридического аспекта проблемы. Административное право в свою очередь исследует проблему правового регу-лирования в сфере управления, т.е. юридического опосредования управленческих отношений. В этой связи административно-правовая наука должна пред-лагать наиболее рациональные правовые формы закрепления отношений в сфе-ре государственного управления. Говоря о перспективах развития теории госу-дарственного управления, следует отметить, что будут консолидироваться, ук-репляться ее связи с административной доктриной.

Важное место в теории административного права принадлежит изучению административного права зарубежных государств. Реформирование практиче-ски всех институтов государственного управления требует проецирования на-работок зарубежных административистов на российскую почву. При этом сле-дует избегать шаблонов, слепого подражания. Необходимо творчески перераба-тывать существующие зарубежные административно-правовые теории с учетом российской действительности. Речь должна идти о более широком использова-нии института сравнительного правоведения.

Административно-правовая наука не должна ограничиваться пассивным «созерцанием» действительности, а должна критически оценивать ее, изыски-вать возможности юридического закрепления перспективных моделей государ-ственного управления, изменения правового режима управленческой деятель-ности. Необходимо выработать административно-правовую политику, которая создаст предпосылки для осуществления позитивных реформ государственного управления.

Подводя итог исследования предмета науки административного права, следует конкретизировать его элементы:

* административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);

* закономерности возникновения, развития и функционирования госу-дарственного управления;

* система административно-правовых категорий и понятий (понятийный аппарат);

* история развития административного права;

* правоприменительная практика субъектов административного права;

* зарубежное административное право;

* прогнозы и рекомендации по совершенствованию и развитию административного права.

Предмет административно-правовой науки тесно связан с ее методом по-знания. Если предмет науки указывает, что изучается, то метод показывает ин-струментарий (средства и способы), при помощи которых исследуется предмет. В философии метод определяют как способ достижения определенной цели, совокупность приемов или операций практического или теоретического освое-ния действительности.

Метод науки административного права -- это инструментарий, со-вокупность приемов и способов, при помощи которых изучается ее предмет.

Как и в любой науке, в административном праве метод часто определяет судьбу исследования. При различных подходах на основе одного и того же фактического материала (предмета исследования) могут быть получены противоположные выводы. Вместе с тем, сам по себе метод не предопределяет пол-ностью успеха в исследовании: важен не только хороший метод, но и мастерст-во его применения.

Наука административного права использует методы, которые применя-ются и в других областях научного поиска. Охарактеризуем наиболее важные из них.

Сравнение и сравнительно-исторический метод. Сравнение -- это установление различия и сходства между предметами и явлениями. Сравнению подвергаются различные административно-правовые нормы внутри института административного права; нормы различных институтов административного права; институты административного и иных отраслей права (скажем, админи-стративной ответственности и уголовно-правовой ответственности). Важным является сравнение норм, институтов административного права Российской Федерации с нормами административного права зарубежных государств.

Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой ис-торический (ретроспективный) подход к анализу и оценке категорий государст-венного управления и административно-правовых институтов. Наука админи-стративного права не должна игнорировать положительный опыт, накопленный дореволюционным законодательством. Так, при изучении института государст-венной службы, следует проанализировать Табель о рангах Петра I. Много по-зитивного может быть вынесено из реформ городского и земского самоуправ-ления второй половины XIX в.

Анализ и синтез. Анализ предполагает мысленное разложение объекта на составляющие его элементы, а синтез -- это мысленное соединение в единое целое расчлененных анализом элементов. Правовой статус субъектов админи-стративного права исследуется путем изучения отдельных его элементов. На-пример, административно-правовой статус гражданина включает следующие элементы: принципы, гражданство, права, обязанности, гарантии, ответствен-ность. Изучив каждый элемент в отдельности, исследователь воссоединяет эле-менты в единое целое, избрав в качестве основы наиболее существенный эле-мент. Например, принципы административно-правового статуса при исследо-вании административно-правового положения гражданина.

Аналогия -- правдоподобное вероятностное заключение о сходстве в ка-ком-либо признаке нескольких предметов на основании установленного их сходства в других признаках. Несмотря на то, что аналогия строится на вероят-ностных суждениях, она играет огромную роль в процессе познания админист-ративно-правовой действительности, так как ведет к выдвижению гипотез, ко-торые впоследствии превращаются в научные теории. Этот метод широко при-меняется при моделировании, которое также выступает в качестве самостоя-тельного метода.

Моделирование -- это практическое или теоретическое преобразование объекта, при котором изучаемый элемент замещается каким-либо естествен-ным или искусственным аналогом, посредством чего исследователь проникает в его (элемента) сущность. Моделирование продуктивно используется при ап-робации управленческих новелл, новых систем, комплексов управления, а также при анализе принимаемых управленческих решений.

Выше были перечислены общие методы научного познания, которые ис-пользуются в науке административного права. К этой группе следует отнести также и абстрагирование, идеализацию, обобщение, индукцию, дедукцию.

Знание и умелое применение общенаучных методов не исключает, а, на-оборот, предполагает использование специальных методов познания.

Формально-юридический (формально-догматический) метод -- исследование внутреннего строения административного права, институтов, от-дельных норм при помощи внешней обработки нормативного материала. Этот метод предполагает применение таких приемов, как описание и анализ админи-стративно-правовых явлений, вычленение признаков, классификация на виды.

Формально-юридический метод позволяет точно проанализировать и описать административно-правовые явления и дать законодателю и правопри-менителю, а также студентам, слушателям, курсантам -- всем, изучающим ад-министративное право, необходимые рекомендации.

Конкретно-социологический метод включает такие приемы, как лич-ное наблюдение за деятельностью субъектов административного права, собесе-дование, анкетирование, интервьюирование. Ценность метода заключается в непосредственном, прямом получении информации о состоянии системы госу-дарственного управления. Речь идет о своеобразном канале «обратной» связи между практикой и теорией. Теоретические конструкции, рекомендации прове-ряются в деятельном, динамическом состоянии. Здесь следует учитывать не только адекватность информации объективной действительности, но и качество обработки (накопления, систематизации) полученного материала.

Системный метод. Совокупность административно-правовых норм, образующих отрасль права -- это сложная система, которая включает в себя элементы различной степени сложности (подотрасли, институты, нормы). Ис-пользование данного метода позволяет установить связи между нормами внут-ри административно-правовых институтов, нормами различных институтов ад-министративного права, а также с нормами других институтов российского права.

Правовой эксперимент предполагает апробацию нормативно-правовых новелл управленческой деятельности в ограниченном масштабе. Целью являет-ся определение эффективности вводимых новшеств, оперативная их коррекция. Качественное использование правового эксперимента позволяет избежать су-щественных материальных, физических, организационных и других издержек.

Правовое прогнозирование помогает выдвинуть предположения отно-сительно развития управленческих отношений. Это позволяет дать своевремен-ные рекомендации, в первую очередь, законодателю, который с учетом проис-ходящих процессов должен оперативно изменить существующее администра-тивно-правовое законодательство в целях повышения эффективности регули-рования управленческих отношений.

Перечень методов науки административного права может быть продол-жен, но даже названные вызывают к жизни проблему выбора конкретного ме-тода или их совокупности. Выбор метода зависит от той задачи, которую должен решить исследователь. При этом следует помнить, что каждый метод по-зволяет познать лишь отдельные стороны объекта. Совокупность приемов, средств исследования конкретного объекта получили название методики. Ме-тод находит свою конкретизацию в методике, которая является его количест-венной дозой.

История развития науки административного права

Наука административного права берет свое начало в XVI в. и первона-чально она развивалась в рамках камералистики - науки о финансах, эконо-мике, хозяйстве и управлении. Столь молодой возраст исследуемой отрасли на-учных знаний связан с тем, что правители всех уровней с момента образования государства и до эпохи позднего средневековья опасались какого бы то ни бы-ло, даже самого незначительного, ограничения своей деятельности посредством правовых норм.

Первые шаги по созданию науки административного права были сделаны во времена правления Людовика XIV во Франции, Фридриха II в Пруссии и российского императора Александра I. Это стало возможным, потому что все они были сильными правителями и создали мощные государственно-административные системы управления, опирающиеся на высокоэффективные правительство, армию, флот, полицейский аппарат. Такой государственный ап-парат нуждался в правовой регламентации. Эти акты в своей совокупности и образовали полицейское законодательство.

В 1705 г., обобщив существующее законодательство, французский юрист Н. Деламар подготовил первый научный труд о полиции -- «Трактат о полиции». Автор включил в него не только полный свод полицейских постановлений, но и дал описание основных вопросов, касающихся деятельности полиции и управле-ния внутренними делами государства в целом.

С этого момента в учебные курсы, читавшиеся в университетах в рамках камералистики, включались отдельные блоки административных и экономиче-ских дисциплин, учреждались первые кафедры камералистики. В XVIII в. бур-ное развитие науки управления сопровождалось ростом числа трудов по дан-ным проблемам.

Тогда под термином «полиция» подразумевалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). В этой связи данная отрасль научных знаний получила название «полицейская наука».

Значительный вклад в развитие полицейской науки внесли выдающиеся ученые Р. Моль (1799--1875 гг.) и Л. Штейн (1815--1890 гг.). Трудно переоце-нить работы Р. Моля «Государственное право королевства Вюртемберг» и «Наука о полиции по принципам правового государства». Рекомендации Л. Штейна, изложенные в монографии «Теория государственного управления», были учтены в ходе преобразований коллегиальных учреждений в министерст-ва, а также при подборе и расстановке кадров, проведенных в Германии в сере-дине XIX в.

Развитие идеи правового государства, усложнение управленческих отно-шений вызвали к жизни потребность трансформирования полицейского права в административное, которое в конце XIX в. оформляется в качестве самостоя-тельной отрасли права. В этой связи особо следует отметить работу О. Майера «Германское административное право» (1895 г.), где автором проводится деление государственной власти на законодательную и исполнительную ветви власти.

Наука российского административного права прошла путь, схожий с за-падной административно-правовой наукой. Одной из первых работ, посвящен-ных вопросам полицейского права, можно назвать книгу П. Гуляева «Права и обязанности графской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции» (1824 г.). В 1840 г. была издана книга Н. Рождественского «Основания государственного благоустройства, с приме-нением к российским законам». Существенный вклад в теорию полицейского права внес И. Платонов, который в 1856 г. опубликовал работу «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», где автор утверждал, что цель самодержавного государства -- право и благо, справедли-вость и благосостояние.

Мощным импульсом развития теории полицейского права явились ре-формы второй половины XIX в. и в первую очередь отмена крепостного права (1861 г.), правовая реформа (1864 г.), реформа земского самоуправления (1870 г.). Существенный вклад в развитие российского полицейского права внесли И.Е. Андреевский, Э.Н. Берендтс, П. Гуляев, В.Ф. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Полибин, И.Т. Тарасов, Н. Шеймин, М.М. Шпилевский.

Существенный вклад внес А.И. Елистратов. В своей работе «Основные начала административного права» (1914 г.) он впервые изложил научный мате-риал в соответствии с институционной системой. Административно-правовые институты были объединены в трех разделах: субъекты административного права; объекты административных правоотношений; формы административной деятельности.

Наряду с А.И. Елистратовым в первые годы советской власти над проблемами административного права плодотворно работали такие видные ученые, как А.Ф. Евтихеев, В.Л. Кобалевский, Н.П. Корадже-Искров. Доста-точно высокий уровень развития науки административного права был достиг-нут в период НЭПа. Примером тому является разработка на Украине Админи-стративно-процессуального кодекса (1927 г.), который так и не обрел юридиче-скую силу.

В конце 20-х г. идеологами советской юриспруденции Е.Б. Пашуканисом и П.И. Стучной было поставлено под сомнение наличие необходимой базы для существования в пролетарском государстве административного права. Это при-вело к исключению из программ учебных заведений дисциплины администра-тивного права, сворачиванию научных исследований по административно-правовой проблематике.

Запрет существовал порядка десяти лет. С принятием Конституции СССР 1936 г. и обновлением государственно-правовой политики административное право было восстановлено как отрасль научных знаний. Это произошло на I Всесоюзном совещании по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.). Большая роль в «реанимировании» административного права принадлежит С.С. Студеникину и Г.И. Петрову, которые провели существенную работу по восстановлению преподавания административного права в вузах.

Среди работ 40-50-х гг. следует назвать те исследования, которые были посвящены догме административного права: И.И. Евтихеев - «Виды и формы административной деятельности» (1948 г.); С.С. Студеникин - «Нормы адми-нистративного права и их применение» (1949 г.); Ц.А. Ямпольская - «Субъек-ты советского административного права» (1958 г.). Эти проблемы оставались объектом изучения для ученых-административистов и в дальнейшем: Ю.М. Козлов - «Предмет советского административного права» (1967 г.), «Админи-стративные правоотношения» (1976 г.); Г.И. Петров - «Советские админист-ративно-правовые отношения» (1972 г.); А.П. Коренев -- «Нормы администра-тивного права и их применение» (1978 г.).

В 60-е г. активно изучались вопросы административного принуждения и административной ответственности. Важное значение имела работа А.Е. Лунева «Административная ответственность за правонарушения» (1961 г.). Над этими проблемами работали также такие видные ученые, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, А.П. Шергин, О.М. Якуба и др.

Наряду с проблемами материального административного права плодо-творно изучались и процессуальные аспекты управленческой деятельности в сфере государственного управления. Над вопросами теории административного процесса работали такие ученые, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Додин, В.А. Лория, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Д.М. Чечет, А.П. Шергин. Активно шел научный поиск в области административно-правовых основ отраслевого и межотраслевого управления (экономики, финансов, образования, науки, здравоохранения, культуры, обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и т.д.). Над этими проблемами работали В.В. Алек-сандров, Н.С. Барабашева, Г.А. Дорохова, И.И. Евтихеев, Ю.М. Козлов, Г.Н. Колибаба, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Ю.Т. Милько, М.Н. Пискотин, В.А. Рассудовский, Е.С. Фролов, Ф.А. Хоменко и др.

Коренные преобразования управленческой сферы Российского госу-дарства, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. поставили на повестку дня вопрос о необходимости разработки новых учебников и курсов лекций по административному праву. Среди современных авторов учебной литературы прежде всего следует назвать А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихо-мирова и др. Последние работы этих авторов освобождены от идеологиче-ских догм, которыми были перегружены учебники советской эпохи. Вместе с тем, наблюдается преемственность, когда позитивное административно-правовое наследие советской юриспруденции творчески перерабатывается и используется в процессе преподавания в учебных заведениях. Наряду с этим широко применяются труды таких видных русских административистов, как И.Е. Андреевского, Э.Н. Берендтса, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского, И.Т. Тарасова.

Переход к новым принципам экономической деятельности, реализация (закрепление) на законодательном уровне разделения государственной власти на три самостоятельные ветви существенно изменили российскую правовую систему. Эти изменения в первую очередь коснулись административного права как отрасли, обслуживающей наиболее динамичные отношения в обществе -- отношения, связанные с деятельностью исполнительной власти. Эти обстоя-тельства требуют переосмысления многих административно-правовых про-блем, от решения которых зависит степень реализации прав и свобод граждан в сфере.

Вопрос 2. Понятие и элементы механизма административно-правового регулирования.

Регулирование общественных отношений в сфере публичного админист-рирования, а также управленческих отношений, возникающих в иных сферах общественных жизни, требует применения определенных средств, с помощью которых обеспечивается организация отношений в соответствии с теми задача-ми, которые стоят перед обществом и государством. Наиболее значимую роль в регулировании этого процесса выполняют административно-правовые средст-ва, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в совокупности образуют сложный механизм, получивший название механизма административно-правового регу-лирования.

Механизм административно-правового регулирования -- это сис-тема административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленче-ские отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государ-ства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней ор-ганизацией (структурой). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управ-ления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

- принципы административного права;

- административно-правовые нормы;

- акты официального толкования норм административного права;

- акты применения норм административного права;

- административно-правовые отношения. Административно-правовое регулирование представляет собой сложный процесс, который проходит несколько стадий. Изначально общественные от-ношения на основе принципов административного права регулируются с помощью административно-правовых норм. Административно-правовые нормы устанавливают (закрепляют) круг соответствующих общественных отношений, определяют перечень субъектов административного права, их субъективные права, свободы и юридические обязанности. Вторая стадия заключается в реа-лизации административных правовых норм, посредством чего управленческие отношения превращаются в административно-правовые отношения.

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административ-но-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичным сред-ствам административно-правового регулирования по отношению к администра-тивно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм не в состоянии в полной мере осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенное значение в регулировании управленческих отношений имеют принципы административного права.

Принципы административного права -- это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и вы-ражающие его сущность.

Для принципов административного права характерны следующие черты:

- они определяют юридическую природу административного права;

- устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления;

- закрепляются посредством административно-правовых норм;

- являются ориентиром для выработки административно-правовых норм;

- выступают средством ликвидации пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений;

- обусловлены уровнем развития общества и государства.

Анализ действующего административно-правового законодательства и практики его реализации позволяет выделить следующие принципы админист-ративного права.

Центральным принципом административного права является принцип за-конности. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоя-щий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федера-ции нормативных правовых актов.

Данный принцип включает два самостоятельных, но взаимообусловлен-ных аспекта. Первый заключается в соблюдении иерархии источников админи-стративного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической си-лы не должен противоречить акту большей юридической силы. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяе-мые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Второй аспект заключается в точном и неукоснительном со-блюдении и исполнении требований нормативных правовых актов всеми уча-стниками управленческих отношений. В правоприменительной деятельности названный принцип предполагает, что субъекты управленческих отношений должны, во-первых, действовать в пределах своей компетенции, во-вторых, ру-ководствоваться действующим законодательством, в-третьих, осуществлять деятельность в определенных процессуальных формах, в-четвертых, требовать соблюдения правовых норм от других участников управленческих отношений.