Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

Причина избрания в качестве объекта исследования процедуры обжалования в суды объясняется тем, что из четырех возможных вариантов подачи жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, названных в ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, три осуществляются исключительно в судебном порядке и только в одном предусматривается возможность обжалования вышестоящему должностному лицу, но опять-таки как альтернатива обжалованию в суд. Растущая популярность судов у россиян, достаточно высокая квалификация судейского корпуса, потенциал, заложенный в отечественной судебной системе, перспективные направления ее развития позволяют ограничить избранную тематику изучением теоретических вопросов и практики подачи в суды жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Действительно, наша судебная система и судопроизводство не лишены пороков. Назовем основные: «Во-первых, это традиционное и в значительной степени идеологическое понимание судьями своих целей и назначения (например, «вершить правосудие», «стоять на страже закона» и т.п.). Во-вторых, «обвинительный уклон» в установках судей. В-третьих, многие судьи не различают право и закон, видя свою задачу главным образом в преданном служении закону, исполнении его даже в тех случаях, когда закон приходит в противоречие с чувством справедливости. В-четвертых, и сам судья, и другие участники процесса, как правило, исходят из упрощенного понимания юридического познания (исследования) и оценивания. Однако перечисленное в полной мере можно отнести к другим профессиональным участникам юридической деятельности, а суды, подчеркнем, наиболее «совершенны» в этой среде.

Право обжалования действий и решений органов государственной власти является одним из приоритетных прав и свобод граждан, установленных ст. 46 Конституции России, поэтому пробелы, несогласованности, коллизии и иные дефекты правовых норм и обусловленные ими юридические конфликты, порождаемые или иным образом связанные с органами государственной власти, должны быть сведены к минимуму. Тем более считаем недопустимым нарушения со стороны самих государственных органов в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности. Правоприменительные ошибки, к сожалению, имеют место. Один из основных источников таких ошибок - смешение процессов, когда при вынесении решений по жалобам в судах применяются нормы как КоАП РФ, так и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), в то время как вопросы обжалования в этих законах разрешаются различным образом.

Субъектами обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в судах выступают:

- в соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ субъекты, указанные в ст. 25.1-25.5 КоАП РФ: «виновная», потерпевшая сторона, их законные представители, а также адвокат или иные лица, оказывающие сторонам юридическую помощь;

- в порядке ст. 30.10 КоАП РФ предусмотрено участие прокурора.

Лицом, в отношении которого ведется производство по делу, могут выступать физические лица (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства), в том числе должностные лица, а также юридические лица. Юридические лица или лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, как предусмотрено ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, обжалуют их в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Если юридическое лицо является потерпевшим, то обжалование осуществляется его законным представителем или представителем в суд или в арбитражный суд в зависимости от субъекта правонарушения.

Обжалование от имени физических лиц могут осуществить это лицо лично, его защитник или представитель, а если оно является несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию лишено возможности самостоятельно реализовывать свои права-то его законный представитель (родители, усыновители, опекуны или попечители). Родственные связи или соответствующие полномочия должны быть удостоверены документами (паспорт, ордер, доверенность и др.). Защитник и представитель могут участвовать в производстве по делу с любого момента после составления протокола по делу об административном правонарушении. Эти правила касаются не только физических лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, но и потерпевших.

Статьей 25.5 КоАП РФ предусмотрено участие в производстве по делам об административных правонарушениях защитников и представителей, однако суммы, выплачиваемые адвокату или иному лицу, способному оказать юридическую помощь сторонам производства по делу об административном правонарушении, не включаются в издержки по делу (ч. 1 ст. 24.7 КоАП РФ). Однако это не означает, что права сторон на юридическую помощь в производстве по делу об административном правонарушении ограничены, возмещение произведенных затрат возможно в порядке гражданского судопроизводства. Вопрос о возмещении затрат на защитников и представителей может быть разрешен судом в ходе рассмотрении дела по существу, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ. Круг субъектов обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в судах сужается до лица, в отношении которого ведется производство по делу, его защитника и прокурора, если производство ведется по правонарушениям, которые не влекут причинение физического, имущественного или иного вреда. Поскольку одной из основных особенностей административных правонарушений выступает то, что по конструкции их составы, как правило, формальны, то и круг субъектов обжалования постановлений по таким делам, как, отмечено выше, сужается. В этой связи считаем одним из недостатков современного законодательства России отсутствие возможности подачи жалобы на административные решения не только участниками производства по делу, а другими субъектами. Например, со стороны общественных формирований (правозащитных организаций), других субъектов (федерального омбудсмена - Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, депутатов представительных органов власти любого уровня). Единственный вариант для инициирования ими пересмотра по делу об административном правонарушении - обращение к прокурору с просьбой принести на него протест. Эта проблема является частью более общей проблемы - необходимости строительства в России полноценного института административной юстиции, поскольку по нашему законодательству нет возможности не только «вступиться» за интересы другого лица, но не предусмотрено право подачи жалобы в интересах неограниченного круга лиц.

Представляется, что поскольку в качестве участников производства по делу об административном правонарушении не названы должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ), то они не могут «напрямую» выступить инициаторами пересмотра дела. Но можно предположить, по крайней мере, два таких случая, если:

материалы дела были переданы на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, а вынесенное постановление должностное лицо, направившее протокол и другие материалы, по каким-либо причинам не удовлетворяет;

материалы дела, переданные на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, были им возвращены на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ без обоснования мотивов или по мотивам, которые должностное лицо, направившее протокол и другие материалы, по каким-либо причинам считает несущественными.

В первом случае для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотрен только один вариант инициирования процедуры обжалования - посредством обращения к прокурору с просьбой принести протест на вынесенное постановление по делу об административном правонарушении. Вопросы, насколько эффективно такое обращение и как часто оно применяется, оставим за рамками исследования, поскольку в этом случае законодательством предусмотрен, по крайней мере, один вариант действия для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Оспаривание во втором случае в КоАП РФ не предусмотрено, а теоретическая возможность спора о правильности составления протокола и оформления других материалов дела либо полноты представленных материалов на практике приводит порой к обострению взаимодействия правоохранительных органов, а нередко - к их противостоянию и даже различным формам конфронтации. Безусловно, такое положение неприемлемо, поскольку споры между государственными органами возможны, допустимы, как и должны быть предусмотрены процедуры их разрешения. Поскольку невозможно конкретизировать оценочные критерии «правильности» и «полноты», то полагаем возможным дополнить КоАП РФ нормой (например, ч. 4 ст. 29.4), которая предоставит должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях легальный способ оспорить определение о возвращении протокола и других материалов, выносимое судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело.

Ряд проблем может возникнуть в связи с основаниями подачи жалобы. Согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ могут быть обжалованы в порядке главы 30 КоАП РФ не только постановления по делам об административных правонарушениях, но и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Перечень документов, которые могут быть обжалованы в рамках производства по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном КоАП РФ, этим исчерпан. А можно ли обжаловать иные процессуальные действия до вынесения постановления по делу об административном правонарушении? Как обжаловать протокол об административном правонарушении военнослужащим и иным лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов? Поскольку специальной процедурой обжалования по КоАП РФ такие ситуации для обжалования не предусмотрены, то, очевидно, следует руководствоваться общей нормой, установленной главой 25 ГПК РФ.

При подаче жалобы в порядке, предусмотренном ГПК РФ (оспаривание, кассационное производство), значительная роль уделяется вопросам формы (реквизитам) и содержания такого документа. В главе 30 КоАП РФ таких требований к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении не содержится, что вызывает ряд вопросов:

допускается ли подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в устной форме или посредством электронных средств связи: телефона, факса, электронной почты?

как поступить должностному лицу, органу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении, если в жалобе, поданной в соответствии ч. 1 . ст. 30.2 КоАП РФ, адресат не назван?

следует ли признать жалобой документ, в котором содержится только требование уменьшить размер назначенного наказания, но не оспаривается факт правонарушения?

можно ли признать жалобой документ, в котором не приводятся приемлемые доводы (например, недовольство манерой поведения, речью, одеждой должностного лица, рассматривавшего дело) в обоснование требования об отмене принятого решения?

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении должна отвечать общим требованиям, установленным для обращений граждан в органы государственной власти, по форме: указание адресата, «стандартных» сведений об обращающемся лице, название документа - жалоба на постановление по делу об административном правонарушении, сведения о постановлении по делу об административном правонарушении (рассмотревшее должностное лицо (орган), номер, дата, место вынесения), подпись и дата. Поскольку ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ обязывает суд рассматривать дело в полном объеме, независимо от доводов жалобы, то по содержанию в жалобе может быть указано только требование о пересмотре дела. Справедливо, поскольку гражданин должен иметь право на проверку вынесенного постановления по делу об административном правонарушении и соответствует принципу, закрепленному в ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ, - «лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность». Это шаг вперед на пути к реализации идеи того, чтобы гражданин выступал в производстве по делу не «жалобщиком», просителем, а полноправной стороной в споре с государством. Получается, что по КоАП РФ в отличие от норм ГПК РФ (см. прилагаемую таблицу) имеет юридическое значение факт подачи жалобы, а не ее содержание.

Тем не менее, можно рекомендовать при подаче жалобы на постановление по делу об административном правонарушении указывать также следующее:

основания, по которым лицо, подающее жалобу, считает неправильным вынесенное постановление по делу об административном правонарушении;

конкретные требования по пересмотру постановления по делу об административном правонарушении (указаны в ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ);

перечень прилагаемых доказательств;

в случае пропуска срока обжалования - ходатайство о его восстановлении;

если в производстве по делу участвовал защитник (представитель), заявить требование о возмещении произведенных затрат в соответствии со ст. 15 и 1070 Гражданского кодекса РФ.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в суд по месту рассмотрения дела. Обычно жалоба подается в письменной форме, но законодательно не запрещены иные способы, поэтому в зависимости от технической возможности, квалификации персонала суда допускаем возможность подачи жалобы в иной, не только письменной, форме.

Субъектами рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в судах в соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ могут выступать:

районный суд - по всем жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, за исключением вынесенных судьей или отнесенных к подведомственности арбитражного суда;

вышестоящий суд - по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей (мировым или судьей районного суда).

Кроме того, субъектами рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях названы:

арбитражный суд - по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

вышестоящее должностное лицо, вышестоящий орган - по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом.

Обращения к последнему субъекту рассмотрения жалобы на практике осуществляются сравнительно редко, а в отношении административных правонарушений, совершенных юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выше мы делали оговорку о необходимости самостоятельного исследования данных вопросов. Мировые судьи по общему правилу имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ к подведомственности судей, за исключением категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных (городских) судов, военных судов и арбитражных судов, но не вправе осуществлять пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях.

Статьей 30.9 КоАП РФ предусмотрен пересмотр решение вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, поэтому можно вычленить несколько этапов обжалования:

1-й этап - обжалование в районный суд по всем постановлениям по делам об административных правонарушениях, за исключением вынесенных судьей или отнесенных к подведомственности арбитражного суда (предусмотрено пп. 2-4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ);

2-й этап - обжалование в суд субъекта Российской Федерации решения, вынесенного районным судом по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (предусмотрено п. 1 ч. 1 ст. 30.1 и ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ);

3-й этап - обжалование в Верховный Суд Российской Федерации решения, вынесенного судом субъекта Российской Федерации по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении (вытекает из смысла ч. 3 ст. 30.9, содержащей отсылку к п. 1 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ).

К срокам процедуры обжалования в суд постановлений по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ могут быть отнесены:

сроки подачи жалобы - десять суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ);

сроки передачи жалобы со всеми материалами в соответствующий суд - трое суток со дня поступления жалобы (ст. 30.2 КоАП РФ);

сроки рассмотрения жалобы (пересмотра постановления по делу об административном правонарушении) - десятидневный срок со дня ее поступления в суд со всеми материалами (ст. 30.5 КоАП РФ).

Кроме этого, отметим еще несколько существенных моментов, так или иначе связанных со сроками процедуры обжалования:

срок подачи жалобы должен исчисляться именно со дня вручения или получения копии постановления, а не с момента вынесения постановления по делу об административном правонарушении. Этот срок может быть подтвержден либо сопроводительным письмом, которым направляется копия постановления, либо отметкой на копии постановления, либо оттиском штемпеля на конверте, которым выслана копия постановления. Обратим особое внимание, что если постановление по делу об административном правонарушении вынесено судом, то вышестоящий суд обычно при установлении соблюдения срока подачи жалобы руководствуется ст. 338 ГПК РФ, где момент начала течения срока исчисляется со дня вынесения решения судом в окончательной форме. Такая ситуация, как и иные, вытекающие из проблемы смешения процессов, недопустима, и судам важно принять меры к соблюдению особенностей процедуры обжалования по делам об административных правонарушениях, предусмотренной КоАП РФ;

исходя из содержания норм КоАП РФ, можно заключить, что время пересылки жалобы, материалов дела не должно включаться в названные сроки;

в рамках каждого названного срока можно вычленить общий и специальный сроки. Помимо указанных общих сроков специальными являются: при подаче жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52 КоАП РФ, - пятидневный срок со дня вручения или получения копии постановления и их рассмотрение - в пятидневный срок. Специальные сроки предусмотрены также для процедуры обжалования постановления судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста: такая жалоба подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения жалобы и должна быть рассмотрена в течение суток с момента подачи жалобы. Однако последний срок установлен для тех случаев, когда лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает наказание, а если жалоба подана им после отбытия административного ареста, то срок ее рассмотрения общий - 10 дней со дня ее поступления в суд со всеми материалами;

считаем не случайным различие в терминах, употребленных законодателем при установлении сроков процедуры обжалования: «сутки» и «дни». Очевидно, что когда употреблен термин «сутки», то имеется в виду календарный срок (включая рабочие, выходные непраздничные и праздничные дни), а когда - «дни», то - только рабочие дни. Такое объяснение приводит к выводу, что срок рассмотрения жалобы в судах при пятидневной рабочей неделе фактически составляет две календарные недели, или 14 суток;

КоАП РФ не предусматривает варианта действия суда в случае, если лицом, подающим жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, пропущены сроки, установленные ст. 30.3 КоАП РФ. Полагаем, что в такой ситуации суд должен вынести определение об отказе в пересмотре дела об административном правонарушении и направлении жалобы и материалов дела в суд, органу, должностному лицу, вынесшим обжалуемое постановление для решения вопроса о восстановлении срока подачи жалобы. Для восстановления срока подачи жалобы лицо, подавшее жалобу, должно дополнить ее соответствующим ходатайством. Причем ходатайство вправе в соответствии с ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ удовлетворить только тот суд, который правомочен рассматривать жалобу. А на практике нередко получается, что ходатайство о восстановлении срока подачи жалобы разрешает суд, орган, должностное лицо, которому жалоба и материалы дела были возвращены определением суда. Помимо такого нарушения этот пробел в КоАП РФ выступает причиной затягивания производства по делу об административном правонарушении;

пропуск срока подачи жалобы, установленного ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, может быть восстановлен судом по ходатайству лица, подающего жалобу. Реализация данного права, на наш взгляд, затруднительна. Во-первых, поскольку в ч. 4 ст. 30.3 КоАП РФ не сформулированы основания, по которым такое ходатайство может быть отклонено, то трудно назвать аргументы, которыми должно оперировать лицо, подающее ходатайство, чтобы однозначно убедить суд в необходимости его удовлетворения. Во-вторых, ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ не предусмотрена возможность восстановления срока подачи жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях по ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52 КоАП РФ, что, по-видимому, может быть объяснено технико-юридической ошибкой при принятии Федерального закона РФ от 4 июля 2003 г. №94-ФЗ, в ч. 14 ст. 5 которого ст. 30.3 КоАП РФ была дополнена ч. 3, но при этом не были внесены изменения в ч. 2 данной статьи. Эта ошибка, по нашему мнению, может быть устранена применением аналогии закона - правила восстановления общего срока подачи жалобы могут быть распространены на специальный срок, что, впрочем, с учетом сказанного выше не является гарантией удовлетворения судом соответствующего ходатайства. Если суд выносит определение об отказе в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении - ситуация не безнадежна, вариант ее разрешения предусмотрен. Если истек срок в рамках специальной процедуры обжалования (по КоАП РФ), то действует общий срок оспаривания решений, действий (бездействия) органов власти - ч. 1 ст. 256 ГПК РФ установлено, что оно может быть осуществлено в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;

необходимо учитывать, что сроки процедуры обжалования являются неотъемлемой частью производства по делу об административном правонарушении, но не связаны со сроками давности привлечения к административной ответственности, за исключением случая обжалования, осуществляемого в порядке ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ. Сроки давности, установленные ст. 4.5 КоАП РФ, исчисляются с момента: совершения административного правонарушения, либо обнаружения длящегося административного правонарушения, либо со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения. Сроки истекают с момента вынесения постановления по делу об административном правонарушении и не могут превышать по общему правилу два месяца, а по административным правонарушениям, перечисленным в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, - один год. Если же осуществляется обжалование определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, то сроки давности не прерываются.

Вопросы соблюдения сроков в любом юридическом процессе, в том числе в производстве по делам об административных правонарушениях, становятся едва ли не основным объектом споров. А причина споров о нарушении сроков в процедуре обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, вызвана нередко проблемой смешения процессов в производстве по делам об административных правонарушениях.

Такие коллизии должны разрешаться следующим образом: законодательством Российской Федерации предусмотрено два варианта обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях:

общая процедура - оспаривание в суде решений, действий (бездействия) органов власти (глава 25 ГПК РФ). Решение суда, вынесенное в порядке данной процедуры не окончательно, оно, в свою очередь, может быть обжаловано в рамках кассационного производства (глава 40 ГПК РФ);

специальная процедура - пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ).

Поскольку при наличии специальной и общей норм, регулирующих одно и то же общественное отношение, в данном случае - обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, подлежит применению специальная норма, то суды должны руководствоваться нормами КоАП РФ. В настоящее время сложилось правило: если суды руководствуются нормами ГПК РФ, в то время как для регулирования данных отношений существуют нормы КоАП РФ, то такое решение подлежит отмене при условии, если это нарушение или неправильное применение привело или могло привести к неправильному разрешению дела. Данный вывод вытекает из смысла ст. 363 и 364 ГПК РФ и фактически означает, что судам разрешено применять общие процессуальные нормы (применять закон, не подлежащий применению) вместо специальных процессуальных норм (не применять закон, подлежащий применению). Такая ситуация, на наш взгляд, неприемлема, но до разрешения ее путем внесения изменений в действующее законодательство (идеальный вариант - дополнения коллизионной нормой) можно предложить следующие варианты применения ГПК РФ в процедуре обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Нормы ГПК РФ подлежат применению либо когда аналогичная норма отсутствует в КоАП РФ, либо если нормы КоАП РФ не подлежат применению. Последний случай, например, имеет место, если лицо, подающее жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, пропустило срок подачи жалобы, установленный ст. 30.3 КоАП РФ, и его ходатайство о восстановлении срока было отклонено. Тогда суд должен либо предложить гражданину переоформить жалобу в соответствии с требованиями главы 25 ГПК РФ (иное название документа - заявление, более подробное обоснование по содержанию, иногда - другой субъект обжалования), либо принять жалобу к производству, указав, что оно будет осуществлено в соответствии с другим законом.

В связи с обозначенными вопросами, связанными с соблюдением сроков процедуры обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, считаем целесообразным поднять такую проблему, как ответственность органов государственной власти (в том числе судов) за нарушение процессуальных сроков. Действующее законодательство России допускает, что пропуск процессуальных сроков не является пресекательным, не влечет прекращения производства по делу об административном правонарушении. Мы же полагаем, что такие нарушения следует рассматривать как безусловное основание прекращения производства по делу об административном правонарушении. В противном случае нарушается принцип равенства сторон в правоотношении, ущемляются права и законные интересы гражданина, приоритет прав и свобод которого закреплен ст. 2 Конституции России. Отсюда вытекает следующий аспект названной проблемы - не представляется возможным даже при наличии вины привлечь уполномоченного судью (суд), орган, должностное лицо к юридической ответственности. Проблема юридической ответственности государства перед гражданами неоднозначна, требует специального исследования, нуждается в разработке и реализации комплекс мероприятий для попытки ее разрешения, поэтому только обозначается нами без обоснования видов, мер, оснований, порядка применения и прочее.

При подготовке к рассмотрению и рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд должен выступать в роли не обвинителя, а арбитра в споре двух сторон: государства и лица, привлекаемого к административной ответственности. Полноценный спор не предусмотрен законодательством - органы, должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, вынесшие постановление по делу об административном правонарушении в качестве участников производства, не названы. Есть лишь одна возможность привлечь данные органы (должностных лиц) в процедуру обжалования - в качестве свидетелей. Но й этом качестве они могут «дать правдивые показания: сообщить все известное им по делу, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью правильность внесения показаний» (ч. 2 ст. 25.6 КоАП РФ), и не более того. Отсюда крайне важна позиция, которую занимает суд, - объективность, беспристрастность, соблюдение общих принципов права и принципов, закрепленных ст. 1.5 (презумпция невиновности), 1.6 (законность) КоАП РФ.

Суд обязан рассмотреть все доводы жалобы и согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ проверить дело в полном объеме. Недостатки, которые суд может выявить при проверке дела об административном правонарушении, можно разделить на две группы: существенные и несущественные, которые не являются пресекательными и могут быть восполнены судьей при рассмотрении дела по жалобе.

Существенные недостатки постановления и материалов дела об административном правонарушении носят пресекательный характер и должны влечь отмену постановления по делу об административном правонарушении. К ним могут быть отнесены:

недостатки, связанные с применением норм материального права, если суд выявит хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных ст. 2. 9,24.5 КоАП РФ (малозначительность совершенного административного правонарушения; обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, в том числе отсутствие события или состава административного правонарушения, действия лица в состоянии крайней необходимости, издание акта амнистии, истечение сроков давности и пр.);

недостатки, связанные с применением норм процессуального права, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, при наличии которых возникают неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности (недоказанность обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление об административном правонарушении). Поскольку такие сомнения в соответствии с ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ должны толковаться в пользу этого лица.

Исчерпывающий перечень таких недостатков установить не представляется возможным, и суд должен установить и оценить их применительно к каждому случаю обжалования. Некоторые из недостатков, связанных с применением норм процессуального права, действительны для всех случаев, среди них: когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом (полномочия могут быть проверены по ст. 28.3 КоАП РФ, а также по нормативным правовым актам соответствующих федеральных органов исполнительной власти); когда в постановлении об административном правонарушении допущены ошибки в фамилии лица, привлекаемого к административной ответственности, сведениях, характеризующих его личность; если материалы дела оформлены неправильно или представлены неполно. Также нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано получение объяснений от участников производства по делу об административном правонарушении, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ст. 51 Конституции России и соответствующими статьями КоАП РФ.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении суд может вынести одно из решений, перечисленных в ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ:

об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения. Такое решение возможно, если суд при проверке дела не выявит недостатков либо если они носят несущественный характер;

об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание. Суд правомочен пересматривать дела при условии, если в соответствии ст. 23.1 КоАП РФ к его полномочиям отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по данной категории административных правонарушений;

об отмене постановления и прекращении производства по делу, если выявлены существенные недостатки, которые не были, устранены в ходе пересмотра постановления по делу или не могут быть устранены в последующем;

об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение;

об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.

Вынесение по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в судах иных решений по форме (установлена ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ) и по содержанию (установлено ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ) не допускается.

Безусловно, что нам удалось назвать не все проблемы обжалования в судах постановлений по делам об административных правонарушениях, некоторые из выявленных проблем не типичны или могут возникнуть лишь теоретически, не все предложения по разрешению перечисленных проблем достойны реализации в практике деятельности судов.

5. Некоторые вопросы, связанные с оспариванием решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

С 1 февраля 2003 г. введен в действие новый ГПК РФ, в котором наряду с ранее действующими нормами закреплены и определенные новеллы. Так, в ГПК РСФСР были две главы, регулирующие порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц и органов государственной власти. Это глава 24, определявшая порядок рассмотрения жалоб на действия административных органов или должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскание с граждан в административном порядке, и глава 24.1, в соответствии с которой обжаловались действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан.

После принятия нового ГПК РФ содержание главы 24 ГПК РСФСР полностью перешло из гражданско-процессуальных в административные правоотношения. Порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определен в главе 25 подраздела III ГПК РФ, регулирующего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Порядок рассмотрения дел указанной категории имеет ряд отличий от соответствующего прежнего порядка ГПК РСФСР.

Первое, на что хотелось бы обратить внимание, это расширение субъектного состава, которому предоставлено в порядке главы 25 ГПК РФ право оспаривания. Таким правом теперь пользуются не только граждане, но и организации, если только возникший спор не относится к компетенции арбитражного суда или не рассматривается в ином судебном порядке.

Согласно п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

К иному судебному порядку рассмотрения относятся, например, обжалование приказов об увольнении с работы, которые рассматриваются в исковом производстве, а также обжалование действий прокурора, следователя, органа дознания, рассмотрение которых производится в соответствии с нормами УПК РФ. Заявления о признании недействующими нормативных правовых актов рассматриваются в порядке главы 24 ГПК РФ.

Пленум Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. в своем Постановлении «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» разъяснил, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.

На 1 февраля 2003 г. в производстве судов находилось большое количество дел по жалобам граждан на действия государственного учреждения - управления Пенсионного фонда и Фонда социального страхования. Исходя из положений ГПК РФ и разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, все эти дела в настоящее время должны рассматриваться в исковом производстве, как дела по спорам о праве.

Относительно предмета оспаривания следует сказать, что, как и по ГПК РСФСР, в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, подлежат рассмотрению заявления на действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Анализ ст. 255 ГПК, определяющей предмет оспаривания, показывает, что в ней речь идет только о нарушении прав гражданина, об организации в ней не упоминается, между тем как ст. 254 ГПК право оспаривания наряду с гражданином предоставлено и организации.

И еще на одну неопределенность в указанной норме хотелось бы обратить внимание. Порядок, предусмотренный главой 25 ГПК, предоставляет возможность оспаривания незаконного привлечения к ответственности. При этом непонятно, о каком виде ответственности идет речь. Праву известны ответственность уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая. Но ни к одному из этих видов ответственности глава 25 ГПК по смыслу ее содержания не может быть применена.

В порядке, предусмотренном главой 25 ГПК, оспариваются решения (за исключением нормативных актов) и действия: органов государственной власти; органов местного самоуправления; должностных лиц; государственных и муниципальных служащих; органов военного управления или командира воинской части.

К органам государственной власти в соответствии с Конституцией РФ относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и Правительство РФ.

Государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. ст. 10, 11 Конституции РФ).

Исполнительную власть представляют Правительство РФ, правительства субъектов Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.

К органам местного самоуправления (в городах, районах, поселках и т.д.) относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Понятие должностного лица в ГПК РФ не приводится. Оно содержится в примечании к ст. 285 УК РФ и ст. 2.4 КоАП РФ. В примечании к ст. 285 УК РФ указано, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

В ст. 2.4 КоАП РФ дано аналогичное понятие должностного лица с дополнением в отношении руководителей и работников иных организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Представляется, что данное дополнение к рассматриваемым правоотношениям относится, не может, так как оно устанавливает особенности привлечения к административной ответственности определенной категории субъектов административных правонарушений.

Государственным служащим по российскому законодательству признается гражданин, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Федерации (ст. 3 Федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации). Перечень государственных должностей дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ №33 от 11 января 1995 г. Поэтому при поступлении в суд заявлений об оспаривании действий государственного служащего надлежит выяснять, является ли лицо, действия (бездействие) которого оспариваются, государственным служащим или нет, для чего, думается, необходимо истребовать из организации, с которой лицо состоит в трудовых отношениях, документы, подтверждающие исполнение лицом трудовых обязанностей по государственной должности. В случае отсутствия такого подтверждения заявителю разъясняется право на обращение в суд за защитой нарушенного права в исковом порядке.

Муниципальным служащим признается гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Срок обращения в суд с заявлением ограничен тремя месяцами со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. Организация в ст. 256 ГПК (о сроке обращения с заявлением в суд) не упоминается. В связи, с чем возникает вопрос о возможности распространения данной нормы права на организацию.

Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием к отказу в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или в судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Для данной категории дел предусмотрен сокращенный десятидневный срок рассмотрения. Неявка лиц, действия которых оспариваются, не является препятствием к рассмотрению дела.

Решение суда в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу направляется для устранения допущенных нарушений закона лицу или органу, действия, которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган. Суд и гражданин должны быть извещены в течение месяца об исполнении решения суда.

Список используемой литературы

1. Арбитражный процессуальный кодекс РФ

2. Гладких, Журнал «Законность» №7, 2003 г.

3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 г. // Собрание законодательства РФ, 2002, №46.

4. Закон РФ от 27.04.1993 №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // «Российская газета», №89, 12.05.1993.

5. Закона РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.

6. Конституция РФ, 1993.

7. Минашкин А.В. Некоторые процессуальные особенности рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из публично-правовых отношений // Законодательство и экономика, №4, 2003.

8. Минашкин А.В. Арбитражный и граждан процесс // №1, 2003 г.

9. Парций Я.Е. Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений по новому ГПК РФ // Гражданин и право, №4, 5 июль - октябрь 2003.

10. Постановление Пленума Верховного суда РФ №2 от 20.01.2003 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Российская юстиция, №3, 2003.

11. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 №5

«О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров, о признании правовых актов противоречащим закону»

12. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»

13. Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция, №6, 2003.

14. Уваров В. Порядок оспаривания решений органов власти и должностных лиц // Российская юстиция, №10, 2003.

15. Федеральный закон РФ от 14.11.2002 г. №137-ФЗ «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» // Собрание законодательства РФ, 2002, №46.

16. Федеральный закон РФ от 14.09.2007 г. «Об исполнительном производстве»