разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию охраны общественного порядка на территории Российской Федерации;

обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации проведение государственной дактилоскопической регистрации;

участвует в обеспечении режима чрезвычайного положения и режима военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

участвует в организации территориальной обороны Российской Федерации; организует совместные действия с Вооруженными силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами по осуществлению обороны Российской Федерации;

обеспечивает выполнение мероприятий гражданской обороны, повышение устойчивости работы органов внутренних дел и внутренних войск в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время; участвует в выполнении мероприятий - гражданской обороны;

участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской обязанности; организует и осуществляет в установленном порядке учет военнообязанных сотрудников;

организует специальные и воинские перевозки в пределах Российской Федерации в интересах органов внутренних дел и внутренних войск, а также на основании решений Правительства Российской Федерации и межведомственных соглашений - в интересах соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Функции, направленные на обеспечение общественного порядка, связаны с непосредственной охраной правопорядка или его защитой от противоправных посягательств, как правило, в общественных местах. Для осуществления этих функций в органах внутренних дел созданы структурные подразделения милиции, и в первую очередь милиция общественной безопасности.

Функции по обеспечению общественной безопасности связаны с контролем за соблюдением правил и норм безопасного поведения в сфере обращения предметов повышенной опасности и функционирования объектов, где находятся подобные предметы (безопасность дорожного движения, пожарная безопасность, безопасность в сфере законного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических средств и психотропных веществ). Нарушение данных правил может создать реальную опасность жизни и здоровью людей, имуществу, чревато различными авариями и иными опасными чрезвычайными ситуациямиС.И. Гирько, Ю.В. Степаненко Научные основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Административное право и процесс», 2007, N 5.

Функции по борьбе с преступностью заключаются в предотвращении пресечении, раскрытии и расследовании противоправных преступных деяний. Термин "борьба" в отношении преступности представляется не совсем удачным, поскольку борьба предполагает цель - победу. Преступность же как негативное социальное явление полностью неискоренима, как и все иные пороки человека и общества. Сейчас чаще применяются термины "противодействие" или "контроль", целью которых является сдерживание преступности, поддержание ее на терпимом обществом уровне - для начала хотя бы недопущение роста, а в идеале - планомерное его снижение. К этой же группе функций следует отнести и предупреждение, пресечение и расследование административных правонарушений, являющихся в принципе такими же правонарушениями в тех же сферах общественных отношений.

Иные внешние функции органов внутренних дел в чем-то являются производными трех первых вышеуказанных групп функций и, в конечном счете, также направлены на цели поддержания должного правопорядка и контроля над преступностью.

К ним следует отнести:

осуществление приема граждан в органах внутренних дел, регистрация и рассмотрение обращений граждан в пределах своей компетенции;

осуществление регистрационной и экзаменационной деятельности в сфере безопасности дорожного движения;

осуществление экспертно-криминалистической деятельности; проведение экспертиз по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, а также научно-технических исследований по материалам оперативно-розыскной деятельности;

содержание подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых, их охрану и конвоирование;

содержание в специальных приемниках лиц, арестованных в административном порядке; обеспечивает участие органов внутренних дел в исполнении иных видов административных наказаний в случаях, установленных федеральным законом;

охрана на основе договоров с физическими и юридическими лицами принадлежащего им имущества;

регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах субъекта Федерации, а также контроль за соблюдением правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета, государственная дактилоскопическая регистрация;

оформление иностранным гражданам и лицам без гражданства документов на въезд, пребывание и проживание в Российской Федерации, контроль за соблюдением ими правил пребывания и проживания в Российской Федерации, их административное выдворение либо депортацию;

исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в реализации установленного порядка предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

осуществление мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации и трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционного контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

оформление и выдача документов о реабилитации жертв политических репрессий;

государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, их близких, а также обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких;

осуществление неотложных мер по спасению людей, оказанию им первой медицинской помощи, по охране имущества, оставшегося без присмотра, при авариях, катастрофах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях;

обеспечение общественного порядка и общественной безопасности на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в районах проведения карантинных мероприятий при эпидемиях и эпизоотиях, а также в зонах проведения контртеррористических операций;

оказание содействия в пределах компетенции государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям по проведению референдума, должностным лицам органов государственной власти, депутатам представительных (законодательных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам в депутаты или на выборные должности в органы государственной власти, органы местного самоуправления в осуществлении их полномочий;

реализация в пределах полномочий положений международных договоров Российской Федерации, международных соглашений МВД России в области деятельности органов внутренних дел;

ведение оперативно-справочных, розыскных, криминалистических и иных учетов. Сбор, обработка и хранение информации для нужд правоохранительных органов.

Кроме внешних функций органы внутренних дел осуществляют ряд внутриорганизационных, или обеспечивающих (обеспечительных) функций, направленных на организацию и нормальное функционирование всей системы.

К ним относятся:

функции руководства вышестоящими органами нижестоящих, руководителями служб и подразделений подчиненных сотрудников;

штабные функции, связанные с анализом, планированием, научным прогнозированием деятельности органов внутренних дел, обеспечением мобилизационной готовности, инспектированием подчиненных подразделений, информационным обеспечением, научно-исследовательской работой и т. п;

функции обеспечения делопроизводства и обеспечения режима секретности в органах внутренних дел;

нормотворческая деятельность;

кадровые функции, связанные с отбором кандидатов, приемом на службу, профессиональной подготовкой и обучением и воспитанием кадров, ведением личных дел сотрудников при прохождении службы, перемещением по службе, присвоением специальных званий, увольнением из органов внутренних дел, социальной защитой сотрудников;

функции материально-технического обеспечения, связанные с обеспечением финансирования, хозяйственного, материально-технического и военного снабжения, капитального строительства, медицинского обслуживания сотрудников;

функция обеспечения собственной безопасности - защита сотрудников от опасных противоправных посягательств, а также выявление среди сотрудников недопустимых форм поведения, в том числе и преступных деяний. Данная функция осуществляется по согласованию с ФСБ России.

Для реализации обеспечительных функций органы внутренних дел наделены следующими полномочиями:

формирование на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики в установленной сфере деятельности;

разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

разработка и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготовка других документов, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности МВД России;

на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельное принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

определение основных направлений деятельности органов внутренних дел и внутренних войск и руководство их деятельностью;

обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, разработка на этой основе мер по совершенствованию деятельности органов внутренних дел, внутренних войск и ФМС России;

участие в формировании федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;

подготовка по поручению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проектов отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

организация и осуществление в установленном порядке защиты в судах интересов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также интересов МВД России;

участие в работе по стандартизации, метрологии и сертификации;

обеспечение проведения федеральных государственных статистических наблюдений в установленной сфере деятельности в соответствии с официальной статистической методологией;

организация кадрового обеспечения системы МВД России, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров; разработка и реализация мер по обеспечению правовой и социальной защиты сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных служащих и работников системы МВД России; участие в разработке и реализации программ кадрового обеспечения, а также в осуществлении подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров ФМС России;

разработка и осуществление профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья сотрудников и военнослужащих, членов их семей, федеральных государственных служащих, работников и пенсионеров системы МВД России и ФМС России, а также лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России;

обеспечение в системе МВД России собственной безопасности и защиты сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также собственной безопасности в ФМС России, участие в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, в ФМС России;

организация централизованного обеспечения органов внутренних дел и внутренних войск боевой, специальной и шифровальной техникой, вооружением, боеприпасами и другими материально-техническими средствами, а также финансовыми средствами за счет федерального бюджета; разработка и реализация мер по укреплению и развитию материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск; участие в организации и развитии материально-технической базы ФМС России;

обеспечение проведения конкурсов и заключения государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд МВД России;

обеспечение внедрения достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность органов внутренних дел и внутренних войск, а также развитие связи и автоматизированного управления в системе МВД России;

осуществление информационно-правового обеспечения органов внутренних дел, внутренних войск и ФМС России, ведение баз данных правовой информации в установленной сфере деятельности;

представление в установленном порядке в Минфин России предложений по формированию федерального бюджета и финансированию ФМС России;

обеспечение взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск с территориальными органами ФМС России;

организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

организация работы по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов МВД России;

осуществление функций главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание МВД России и реализацию возложенных на него функций;

организация и обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации в системе МВД России, а также контроль и координация деятельности ФМС России по мобилизационной подготовке и мобилизации;

осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Нургалиев Р.Г. Новое время - новая милиция // Щит и меч. 2005. N 37. С. 1 - 2. .

Система органов внутренних дел. Внутренние войска МВД России.

Система органов внутренних дел построена по территориально-объектовому принципу. Основная часть системных подразделений органов внутренних дел обслуживает территории страны в соответствии с административно-территориальным делением с сохранением вертикальной подчиненности каждого нижестоящего органа вышестоящему. Территориальным администрациям субъектов Российской Федерации (правительствам) органы внутренних дел не подчинены, но подконтрольны в пределах их компетенции. При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность и в производство по делам об административных правонарушениях (см. приложение №2)

МВД России возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят:

главные управления Министерства внутренних дел по федеральным округам. Следственные управления Следственного комитета при МВД России по федеральным округам, окружные управления материально-технического и военного снабжения (ОУМТиВС);

министерства, главные управления и управления внутренних дел (МВД, ГУВД, УВД) субъектов Российской Федерации - республик, автономных округов, автономной области, краев, областей;

управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте (УВДТ), отделы внутренних дел на транспорте, линейные пункты милиции;

управления (отделы) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований и режимных объектов (УВДРО).

Кроме того:

образовательные учреждения МВД России;

управления и отделы (УВД, ОВД) городов, районов, районов в городе и других муниципальных образований (округов) (горрайлинорганы);

территориальные (городские, поселковые) отделы (отделения) милиции, территориальные пункты милиции.

В целом систему органов внутренних дел России можно представить в виде подсистемных уровней:

первый уровень - федеральный - МВД России;

второй уровень - окружной (по федеральным округам):

1) ГУ МВД России по федеральному округу (их всего 7);

2) следственные управления Следственного комитета при МВД России по федеральному округу (7);

3) управления внутренних войск по округу внутренних войск (7) (формально не входят в систему органов внутренних дел, но входят в систему МВД России);

4) окружные управления материально-технического и военного снабжения (ОУМТиВС);

третий уровень - региональный:

1) МВД (21), ГУВД (20), УВД (47) субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, автономных округов, автономной области). Их всего 88, поскольку одно из ГУВД объединяет два субъекта Федерации - ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области;

2) управления внутренних дел на транспорте (УВДТ), их всего 20, систематизированы по объектовому принципу, поскольку обслуживают объекты железнодорожного, водного и воздушного транспорта. Регион обслуживания - транспортная инфраструктура, прилегающая к железной дороге - филиалу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - их 17 (18 УВДТ). Кроме того, это Московское УВД на воздушном и водном транспорте и Азово-Черноморское УВДТ (без железнодорожных объектов);

3) управления внутренних дел на режимных объектах (УВДРО) - обслуживают закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), статус которых регламентирован Законом РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (в ред. от 2 апреля 1999 г., с изм. от 24 декабря 2002 г.), перечень которых определен постановлением Правительства РФ № 508 "Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территории населенных пунктов" от 5 июля 2001 г. Таких образований 42, и находятся они в 22 субъектах Российской Федерации. Кроме того, УВДРО (ОВДРО) обслуживают территории режимных объектов, статус и перечень которых определяется Правительством РФ. Данные УВД в наименовании имеют номер. Наиболее крупные из них - УВДРО №5 и № 124;

4) образовательные учреждения и научно-исследовательские организации МВД России - 23 вуза (включая Академию управления), ВНИИ МВД России, Всероссийский институт повышения квалификации МВД России, Государственное учреждение "Научно-производственное объединение "Специальная техника и связь";

четвертый уровень - муниципальный:

1) городские районные (и иных муниципальных образований) органы внутренних дел (горрайорганы) - обслуживают соответствующее муниципальное образование город, район, округ или его часть.

2) городские (поселковые) отделы (отделения) милиции, а также территориальные пункты милиции - это системное звено находится в составе соответствующего горрайоргана внутренних дел и является его структурным подразделением.

3) к низовому звену можно отнести и объектовые органы внутренних дел, обслуживающие режимные объекты - ОВДРО и управления (отделы, отделения) внутренних дел на транспорте, а также относящиеся к этим отделам линейные пункты милиции.

Кроме того, в посольских и консульских учреждениях России за рубежом имеются представительства (представители) МВД России.

Внутренние войска являются самостоятельным структурным подразделением МВД России и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.

К задачам, возложенным законодательством на внутренние войска, относятся:

участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

охрана важных государственных объектов и специальных грузов; участие в территориальной обороне Российской Федерации;

оказание содействия пограничным войскам Федеральной службы безопасности в охране государственной границы Российской Федерации. Систему внутренних войск возглавляет Главное командование внутренних войск МВД России. Главнокомандующий является одновременно заместителем министра внутренних дел по должности. Положение о Главном командовании внутренних войск МВД России определено Указом Президента РФ от 3 марта 1999 г. № 281 (в ред. от 19 ноября 2003 г.).

Система внутренних войск представлена органами управления внутренними войсками оперативно-территориальных объединений (округов, региональных командований, региональных управлений и других видов оперативно-территориальных объединений).

Приказом МВД России от 23 марта 2000 г. утверждены семь положений об управлениях Северо-Кавказского, Московского, Северо-Западного, Приволжского, Уральского, Сибирского, Восточного округов внутренних войск.

В состав округов внутренних войск и других оперативно-территориальных объединений входят также:

соединения и воинские части оперативного назначения;

специальные моторизованные соединения и воинские части;

соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов;

авиационные воинские части;

морские воинские части;

военные образовательные учреждения высшего профессионального образования;

разведывательные воинские части (подразделения);

воинские части (подразделения) специального назначения;

учреждения (медицинские, научные и другие) и воинские части обеспечения деятельности внутренних войск (учебные, научные, связи и др.).

Президент России руководит внутренними войсками и назначает по представлению министра внутренних дел главнокомандующего внутренними войсками

Министры внутренних дел, начальники главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации являются старшими оперативными начальниками в отношении командиров специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск, дислоцированных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Правовые основы деятельности внутренних войск, полномочия органов государственной власти (в том числе субъектов РФ), порядок и условия прохождения службы, применение внутренними войсками физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия и боевой техники регламентированы Федеральным законом от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (в ред. от 7 марта 2005 г.).

Основные принципы, направления совершенствования органов внутренних дел и внутренних войск России определены программным документом - Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, утвержденной приказом МВД от 20 марта 1996 года.

Концепция призвана обеспечить комплексный подход к достижению главной цели - надежной защите личности, общества и государства от преступных посягательств. Этим программным документом достижение главной цели предусматривалось в три этапа. На первом этапе предполагалось достижение положительных сдвигов на основных направлениях служебной деятельности. На втором - достижение социально одобряемого состояния уровня функционирования системы. На третьем - достижение главной цели. Все это планировалось осуществлять с учетом ограниченности финансовых и материальных ресурсов.

Однако некоторые направления деятельности МВД России за прошедшие годы и переданы в другие ведомства, одновременно появились принципиально новые функции, совершенствование которых не определено Концепцией.

Основные концептуальные направления можно в обобщенном виде представить следующим образом. Прежде всего это совершенствование управления и организационных структур; обеспечение рационального перераспределения функций и правомочий в сфере управления органами внутренних дел и внутренними войсками на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном.

Развитие структуры системы МВД предполагается осуществлять по следующим основным направлениям:

сохранение вертикальной подчиненности подразделений федерального значения (внутренние войска, ОВДТ, ОВДРО и иные);

четкое разграничение полномочий между МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации;

создание действенной системы штабных подразделений (система реагирования на чрезвычайные ситуации, укрепление дежурных частей и т.д.);

оптимизация структуры кадровых аппаратов, перестройка системы тылового обеспечения, с учетом новых отношений в экономике, усиление контрольно-ревизионного аппарата;

существенное расширение круга полномочий начальников гор-райлинорганов.

Кроме того, разработаны перспективные варианты совершенствования каждого из направлений деятельности органов внутренних дел; службы криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного следствия, ОВДТ, ОВДРО, внутренних войск, работы с кадрами в области обеспечения социальной защиты личного состава, правового и информационного обеспечения, развития тылового и научно-методического обеспечения, укрепления международных связей.

§ 2.1 Правовое регулирование деятельности и структура органов внутренних дел

Органы внутренних дел являются одним из звеньев исполнительной власти. Они представляют собой целостную организационно-обособленную систему, объединенную под руководством федерального органа исполнительной власти Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России). Данное ведомство существует в органах власти уже более 200 лет. Все эти годы на ведомство возлагались самые различные функции, связанные с управлением во многих сферах внутренней жизни страны. К их числу можно отнести и управление в области землеустройства, транспорта, сельского хозяйства и т.д. Но одна из функций - полицейская - присутствовала все эти годы, а в 30-х гг. XX в. стала доминирующей, если не сказать основной и единственной.

В своей деятельности органы внутренних дел руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, положениями о МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также приказами Главного управления МВД России по федеральному округу, изданными в пределах полномочий, предоставленных МВД России, Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, изданными в пределах полномочий, предоставленных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.

Нормативные акты государства относят органы внутренних дел к числу правоохранительных Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023. . Перечислить все подобные документы Российской Федерации и субъектов Федерации, регламентирующие деятельность ОВД, их компетенцию, практически невозможно - их сотни. Среди основных из них можно назвать Закон РФ "О милиции", Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", а также Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Среди норм, определяющих статус этих органов, следует отметить указы Президента от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Компетенцию и функциональные обязанности МВД России определили указы Президента от 19 июля 2004 г. № 927, утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, и № 928, утвердивший Положение о Федеральной миграционной службе МВД России. Постановления Правительства от 7 декабря 2000 г. № 925 (в ред. от 24 июня 2003 г.) и № 926 (в ред. от 26 июля 2001 г.) определили статус подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности. Из ведомственных нормативных актов следует отметить примерное Положение о ГУ МВД России по федеральному округу (утвержденное нормативным актом МВД России), Типовое Положение о министерстве, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации, утвержденное приказом МВД России от 15 сентября 2003 г. № 730, и Наставление по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте (утверждено приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260).

Система, структура и функции отдельных отраслевых служб органов внутренних дел регламентируются положениями о них (например, Положение о ГИБДД МВД России, утвержденное Указом Президента РФ от 15 июня 1998 № 711 (в ред. от 3 мая 2005 г.).

Правовое положение и структура ГУ МВД по федеральному округу определены Указом Президента от 4 июня 2001 г. № 644 (в ред. от 19 июля 2004 г.), а также нормативными актами МВД России.

Структура ГУ МВД создается исходя из основных задач, возложенных на него. Прежде всего это подразделения, осуществляющие координацию, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в округе, подразделения по обеспечению собственной безопасности, подразделения по работе с кадрами и конспирации. Кроме этого, к ним также относятся подразделения, организующие и непосредственно осуществляющие борьбу с организованной преступностью, терроризмом, с налоговыми и экономическими преступлениями - оперативно-розыскные бюро.

Кроме ГУ МВД к окружным подразделениям МВД России относится система следственных управлений Следственного комитета при МВД России Указ Президента от 31 декабря 2000 г. № 1331

К окружным структурным подразделениям МВД относятся также управления округов внутренних войск (не относящиеся к органам внутренних дел, но входящие в систему МВД России), Положение о которых утверждено приказом МВД России от 29 марта 2000 г. № 309, а также окружные управления материально-технического и военного снабжения МВД России - ОУМТ и ВС (Департамент тыла МВД России) Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023. .

Правовое положение и организационное построение органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации

Систему органов внутренних дел в масштабе субъектов Российской Федерации возглавляют министерства внутренних дел республик, главные управления и управления (ГУВД, УВД) края, области, г. Москвы, автономной области, автономного округа.

МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации выступают, с одной стороны, как руководящие центры нижестоящих ОВД, а с другой стороны, как аппараты, непосредственно выполняющие функции по обеспечению общественного порядка и безопасности, борьбы с преступностью собственными силами и средствами.

В гражданско-правовых отношениях МВД, ГУВД, УВД - юридические лица в форме государственного учреждения.

Правовой статус МВД, ГУВД, УВД субъекта Федерации регламентируется Типовым положением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации утверждены приказом МВД России от 15 сентября 2003 г. № 730.

Правовое положение МВД, ГУВД, УВД конкретного субъекта Российской Федерации определяется соответствующим положением о нем, которое утверждается законодательством соответствующего субъекта Федерации по согласованию с МВД России.

Руководство УВД осуществляет его начальник и заместители. Заместителей, как правило, 7:

первый заместитель министра (начальника) - начальник криминальной милиции;

заместитель по экономическим и налоговым преступлениям;

заместитель - начальник милиции общественной безопасности;

заместитель - начальник следственного управления (главного управления, отдела);

заместитель - начальник штаба;

заместитель - начальник управления (отдела) кадров;

заместитель - начальник тыла.

Следует отметить, что в настоящий период в связи с проводимой административной реформой и реорганизацией органов внутренних дел принимаются меры к сокращению количества заместителей всех звеньев системы ОВД.

Министр внутренних дел, начальник ГУВД, УВД республики назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению министра внутренних дел Российской Федерации. Начальнику непосредственно подчиняется ряд служб и подразделений, таких, как: подразделение собственной безопасности, по делам миграции, контрольно-ревизионное подразделение, организации делопроизводства и режима, юридическое (правовое) подразделение, информации и общественных связей.

До внесения Президенту РФ представления по кандидатуре для назначения на должность министра внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел субъекта Российской Федерации выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (губернатора)) по предлагаемой кандидатуре (ч.4, 5 ст.7 Закона РФ "О милиции").

МВД, ГУВД, УВД не являются структурной единицей администрации (правительства) субъекта Российской Федерации и не находятся в двойном подчинении, как это было в прошлом (в советский период), то есть они не подчинены, хотя отчасти и подконтрольны органам исполнительной власти субъекта Федерации.

Министры внутренних дел, начальники главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации являются старшими оперативными начальниками в отношении командиров специальных моторизованных соединений и воинских частей внутренних войск, дислоцированных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

Структура МВД, ГУВД, УВД во многом похожа на несколько усеченную структуру МВД России, но все же имеются различия. Милицейские службы уже подразделяются на службу криминальной милиции (СКМ) и милицию общественной безопасности (МОБ).

Ряд структурных единиц, которые имеются в МВД России, отсутствует на уровне УВД (МВД, ГУВД) области, так как они на региональном уровне делятся по другому принципу УВДТ - по принципу деления транспортной инфраструктуры (в основном железных дорог). УВДТ находятся, как правило, в центре железной дороги, например, Западно-Сибирское УВДТ находится в г. Новосибирске - в центре Западно-Сибирской железной дороги. ОВД по обслуживанию режимных объектов создаются либо в закрытых административно-территориальных образованиях (Озерск), либо на конкретных режимных объектах (наиболее значимые из них УВДРО № 5 и № 124). Образовательные учреждения подчиняются МВД России. Внутренние войска подчиняются окружным управлениям по регионам. У соответствующего начальника (министра) МВД, ГУВД, УВД субъекта Федерации они находятся лишь в так называемом оперативном подчинении.

В остальном структура УВД отчасти повторяет структуру МВД России с уменьшением статуса подразделений, которые, как правило, представлены управлениями и отделами.

Некоторые подразделения ОВД находятся только в составе МВД, ГУВД, УВД и отсутствуют в нижестоящих горрайлинорганах: УСБ, ОМОН, некоторые спецучреждения милиции (ОВД).

Наиболее важные вопросы деятельности ОВД на территории субъекта Федерации рассматриваются специальным органом - коллегией МВД, ГУВД, УВД, состав которой утверждается министром внутренних дел Российской Федерации по представлению министра, начальника ГУВД, УВД. Формируется коллегия из министра (начальника) и его заместителей (члены коллегии по должности). Кроме того, при министре, начальнике ГУВД, УВД действует оперативное совещание для решения текущих вопросов В.В. Черников Нормотворческая деятельность МВД России на современном этапе //»Российский следователь», 2006, N 7.

Подводя итог сказанному, можно определить, что МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации организует охрану общественного порядка и борьбу с преступностью на территории края, области, республики. Кроме того, УВД руководит нижестоящими горрайорганами внутренних дел и осуществляет оперативное руководство всей системой ОВД и внутренних войск на территории области при проведении отдельных мероприятий, на основании совместных планов. УВД подчиняется окружному ГУ, МВД субъектов РФ и МВД России, а также взаимодействует и координирует свою деятельность с соответствующей администрацией (правительством) по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Правовое положение и организационное построение органов внутренних дел в городах, районах и иных муниципальных образованиях.

Органом внутренних дел, обслуживающим муниципальное образование (город, район, район в городе, округ), является городское, районное управление (отдел) внутренних дел - ГРОВД (горрайорган). Этот орган является основным рабочим, самым распространенным звеном системы ОВД. Он решает непосредственно повседневные задачи охраны общественного порядка и борьбы с преступностью на территории района округа.

Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации.

Структура и правовое положение горрайоргана регламентированы приказом МВД России от 20 ноября 2002 г. "Об организационных вопросах и структурном построении аппаратов, подразделений и организаций системы органов внутренних дел Российской Федерации" (в ред. от 13 августа 2003 г). Организация работы ГРОВД регламентируется приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. № 260 "О введении в действие Наставления по организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте". Структура ГРОВД в чем-то схожа с УВД области. Возглавляет его начальник, у которого, как правило, 5 заместителей или 6 (1 помощник). На заместителей возложено руководство милицией общественной безопасности и криминальной милицией, а также следствием, кадрами, штабом, тыловым обеспечением.

Территориальные отделы (отделения) милиции

В состав горрайорганов внутренних дел входят территориальные отделы (отделения) милиции (ТОМ), которые обслуживают какую-то часть муниципального образования с населением свыше 50 тыс. жителей - микрорайон, поселок, крупную постоянно действующую ярмарку, рынок и др.

В микрорайонах, удаленных от ГРОВД на значительное расстояние (10-15 км), с населением не менее 20 тыс. человек создаются городские отделения милиции (ГОМ).

В поселках с населением не менее 12-15 тыс. человек создаются поселковые отделения милиции (ПОМ).

Структура и деятельность ТОМов регламентируется приказом МВД России от 20 ноября 2002 г. "Об организационных вопросах и структурном построении аппаратов, подразделений и организаций системы органов внутренних дел Российской Федерации". ТОМ возглавляет начальник, в подчинении которого находятся, как правило, 2 заместителя, имеющих в подчинении основные милицейские службы: дежурную часть, уголовный розыск, участковых уполномоченных милиции, патрульно-постовую службу, а также паспортно-визовую службу, группу анализа и учета, группу обеспечения и обслуживания. Остальные крупные службы - кадровая, штабная и др. в ТОМах не создаются, а дислоцируются в горрайорганах.

В состав горрайорганов также входят территориальные пункты милиции (ТПМ).

Низовым звеном органов внутренних дел являются также органы внутренних дел на режимных объектах и на объектах транспорта, к ним относятся управления, отделы, отделения внутренних дел на транспорте (У (О) ВДТ), линейные пункты милиции, входящие в состав У (0) ВДТ Т.С. Валиулин Об административно-правовом статусе управления внутренних дел на транспорте МВД России //Транспортное право, 2006, N 4.

Горрайорган внутренних дел - самое распространенное звено системы органов внутренних дел страны, непосредственно решающее задачи обеспечения общественного порядка и безопасности на территории муниципального образования (в некоторых городах - административные округа).

§ 2.3 Взаимодействие частных охранно-сыскных структур с органами внутренних дел

В последнее время в нашей стране произошли значительные изменения в общественно-политической, социально-экономической сфере. Ослабление государственного и общественного контроля за криминальной ситуацией и ростом преступности в стране привели к необходимости использования всех имеющихся сил и средств в борьбе с преступностью.

Учитывая сложившуюся криминогенную обстановку в стране, вопросы взаимодействия правоохранительных органов с охранно-сыскными структурами и общественными формированиями в сфере обеспечения безопасности, охраны общественного порядка и борьбе с преступностью являются объективной необходимостью.

Одним из приоритетных направлений в деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка и борьбе с преступностью является их взаимодействие с частными охранно-сыскными структурами. Ухудшение криминогенной обстановки побудило органы внутренних дел искать новые, ранее не используемые, возможности по борьбе с преступностью. Понимая, что решить эту задачу невозможно только силами государственных правоохранительных органов, органы внутренних дел пошли по пути взаимодействия с прошедшими специальную подготовку, имеющими специальные средства и огнестрельное оружие охранными и детективными структурами.

Практика деятельности частных охранных структур показала возможность использования их в обеспечении правопорядка без вложения специальных бюджетных ассигнований. Это тем более важно в ситуации недостаточного финансирования правоохранительных органов и увеличивающегося кадрового дефицита в правоохранительных органах.

Таким образом, частные охранные предприятия стали реальной силой, способной оказывать определенное позитивное влияние на состояние борьбы с преступностью и выступать в качестве субъекта взаимодействия с органами внутренних дел.

В отличие от иных субъектов правоохранительной направленности, частные охранные предприятия законодательно наделены специальными полномочиями по защите законных прав и интересов граждан. Приемы, формы и методы реализации этих полномочий закреплены Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Это позволяет им выступать в качестве самостоятельного, специального субъекта обеспечения общественной безопасности.

В настоящее время численность российских охранных структур достигает почти миллиона человек, что сопоставимо с общей численностью сотрудников органов внутренних дел. В стране функционирует 20702 негосударственных предприятий безопасности. Данными предприятиями предоставляются услуги более восьмидесяти тысячам объектов. Зарегистрировано 357 негосударственных образовательных учреждений для подготовки частных охранников и детективов, а также 47 ассоциаций частных охранных предприятий и предприятий (объединений) частных детективовСтатистические данные ГИЦ МВД России за январь-декабрь 2004 года. Сведения о частной детективной и охранной деятельности. Разделы 3,6,12.

Рассматривая вопрос об организации взаимодействия частных охранных структур и органов внутренних дел, необходимо остановиться на самом понятии "взаимодействие". В Законе Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" термин "взаимодействие" отсутствует.

В литературе оно определяется по-разному. Экономический и юридический словарь трактует понятие "взаимодействие" как участие в общей работе, деятельности, сотрудничество, совместное осуществление операций, сделокЭкономический и юридический словарь под ред. А.Н. Азрилияна, Москва, Институт новой экономики, 2004 г. стр. 90. . Вероятнее всего, под "взаимодействием органов внутренних дел с частными охранными предприятиями" следует понимать согласованную деятельность органов внутренних дел и частных охранно-сыскных структур, обеспечивающих наиболее эффективное применение сил и средств в целях осуществления возложенных на них задач В.Б. Белорусов, Е.К. Хромин. Частные детективные и охранные структуры в России. М. 2001, стр. 58. Таким образом, сущность взаимодействия состоит во взаимной помощи и поддержке сотрудничающих сторон. Реально оно возможно лишь на основе обоюдного интереса каждой из сторон и невозможно без взаимного понимания сути совместно решаемых вопросов и согласия по поводу предмета, процедур и последствий этого взаимодействия. Понимание и согласие сторон обуславливает доверие между ними, без чего невозможно решить поставленные задачи.

Взаимодействие предполагает заинтересованность обеих сторон, т.е. получение сторонами каких-либо выгод материального или нематериального характера. В чем объективно заинтересованы руководители охранных организаций и что они вправе ожидать от сотрудничества?

Во-первых, в получении достоверной информации о криминогенной обстановке вокруг объектов охраны, имеющей существенное значение для проведения профилактических мероприятий в целях обеспечения безопасности (например, информации о наличии судимости у того или иного лица) и т.д.

Во-вторых, в содействии при решении проблем клиентов, поскольку полномочия и возможности частных охранных предприятий ограничены законом. При этом, частные охранные предприятия готовы оказывать практическую помощь правоохранительным органам для повышения эффективности их работы (выделять автотранспорт, оргтехнику, людей и т.д.).

В-третьих, при осуществлении охранных функций зачастую возникают конфликты с представителями криминального мира. И самим организациям и их сотрудникам необходима поддержка органов внутренних дел для обеспечения собственной безопасности. Кроме того, охранные организации нуждаются в постоянном обновлении кадров, привлечении к работе бывших сотрудников правоохранительных органов.

Органы внутренних дел, в свою очередь, имеют объективные интересы к сотрудничеству в целях повышения эффективности выполнения стоящих перед ними задач, а именно:

· В получении информации, которая стала известна работникам охранных предприятий в процессе выполнения ими своих функций, об обстановке, лицах, причастных к криминальному миру, приемах и формах преступных посягательств на охраняемые объекты и т.д.

· В возможности привлечения дополнительных сил и средств при проведении специальных операций, рейдов, обеспечении общественного порядка.

· В реальном укреплении связей с общественностью, с населением.

· Заинтересованность в решении некоторых социальных задач. См. Справочник. Частная охранная деятельность под ред. В.В. Черникова. М., 2005, стр. 128

Взаимодействие является одним из основных принципов управления согласованными действиями субъектов, направленными на достижение определенной цели. Любая его форма предполагает, в первую очередь, объединение организаторов субъектов для совместной разработки либо реализации мер по созданию благоприятных условий для их деятельности. Основным вопросом при организации благоприятных условий для любого вида взаимодействия является координация действий. Она осуществляется в ходе конкретной деятельности на постоянной основе в повседневных рабочих контактах.

Необходимо отметить, что в настоящее время федеральное законодательство не содержит норм, регламентирующих порядок, средства и методы работы и механизмы сотрудничества частных охранных предприятий и органов внутренних дел в борьбе с преступностью и охране правопорядка. Данные вопросы решаются на региональном уровне.

Наиболее успешно данное взаимодействие развивается в рамках подписания совместных соглашений или договоров. В статье 3 закона Российской Федерации №2487-1 от 11.03.1992 года "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", указывается, что предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе, на договорной основе.

Говоря о взаимодействии органов внутренних дел и частных охранных структур необходимо рассмотреть основные формы взаимодействия. К ним относятся:

· совместный анализ оперативной обстановки и совместное планирование взаимодействия;

· координация совместной деятельности;

· совместное патрулирование с нарядами патрульно-постовой службы в системе единой дислокации;

· организация и проведение специальных рейдов и операций по борьбе с наиболее распространенными видами преступлений и административных правонарушений;

· охрана общественного порядка во время проведения массовых общественно-политических, культурно-зрелищных, религиозных и спортивных мероприятий;

· проведение совместных комплексных мероприятий по противодействию терроризму путем отработки, совместно с участковыми уполномоченными милиции, жилого сектора с целью обследования чердаков и подвалов, пустующих зданий и бесхозного автотранспорта на предмет обнаружения предметов, похожих на взрывные устройства, а также выявления лиц, склонных к совершению правонарушений и проживающих без регистрации;

· обмен информацией о действиях преступных групп, криминальных проявлениях в сфере экономики, а также о готовящихся и совершенных противоправных действиях;

· проведение совместных комплексных мероприятий по противодействию экстремизму, посредством обеспечения надежной защищенности охраняемых объектов;

· привлечение частных охранников в качестве внештатных сотрудников милиции;

· защита частных охранных структур от проникновения в их среду преступных групп;

· сотрудничество в обучении, подготовке и переподготовке, повышении квалификации кадров для работы в сферу охранного бизнеса;

· проведение совместных совещаний, семинаров, конференций;

· разработка совместных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего данную сферу деятельности;