Юридическая природа и содержание института российского гражданства

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ

1. Понятие, сущность, принципы гражданства

2. Основания и порядок приобретения российского гражданства

3. Прекращение гражданства Российской Федерации

4. Двойное гражданство

5. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ВВЕДЕНИЕ

Отношения, связанные с гражданством, регламентируются Конституцией РФ и законом о гражданстве от 1 июля 2002 г., а также некоторыми подзаконными актами. Правовой характер связи лица с государством, образующий отношения гражданства, выражается в юридическом оформлении этой связи. Гражданство - правовое, а не просто фактическое состояние. Отношения гражданства не зависят напрямую от факта проживания человека в стране.

Немало граждан России постоянно проживающих за границей, а население России включает не только граждан, но и постоянно проживающих на её территории иностранных граждан и лиц без гражданства. Государство в законе устанавливает основания, по которым то или иное лицо признается его гражданином, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок принятия этих вопросов.

На различных этапах исторического процесса в России специфическим образом видоизменяются составляющие правового статуса человека, такие как: общая правоспособность, основные права и свободы, обязанности и принципы правового положения индивидов. С течением времени неизменным остается предназначение института гражданства, юридическое содержание которого определяет характер отношений между государством и индивидом, а также порядок взаимодействия этих категорий субъектов

Актуальность данной темы обусловлена прежде всего вступлением в силу 1 июля 2002 г. нового закона о гражданстве. Принятие данного закона продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения законодательства в этой сфере в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Существующий ранее закон о гражданстве 1992 г за десятилетний период своего действия не претерпел существенных изменений ни в связи с подписанием Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве, ни в связи с необходимостью учета сложившихся отношений между Россией и новыми независимыми государствами, образовавшимися в результате распада СССР.

Цели данной работы заключаются в проведении комплексного анализа юридической природы и содержания института российского гражданства, определении развития этого института на основе изучения исторического опыта, современных нормативно-правовых актов.

Указанными целями обусловлены постановка и решение следующих задач:

· исследовать понятие гражданства, его основные особенности и значение;

· рассмотреть принципы гражданства и их влияние на содержание этого института;

· исследовать основания и порядок приобретения и утраты российского гражданства;

· дать характеристику правовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российский Федерации.

В процессе работы будут использоваться следующие источники информации:

· учебные пособия по конституционному праву России;

· нормативно-правовые акты;

· монографии и статьи ученых-правоведов.

1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ПРИНЦИПЫ ГРАЖДАНСТВА

Наибольшую часть населения любой страны составляют его граждане. Небольшая часть населения - иностранцы, т.е. граждане других государств, постоянно или временно проживающие на территории государства. Есть лица без гражданства, т.е. не имеющие гражданства какого-либо государства. Наконец, в стране могут находиться лица с двойным и множественным гражданством - граждане нескольких государств, беженцы, вынужденные переселенцы, легальные и нелегальные иммигранты.

Все эти лица обладают определенными правами, несут определенные обязанности, вступают в различные правоотношения (например, в связи с наследованием, участием или неучастием в выборах и т.д.). Эти права, обязанности, правоотношения могут быть одинаковыми для всех (например, при многих сделках купли-продажи или в связи с обязанностью платить налоги). Но многие права, обязанности, правоотношения могут быть неодинаковыми в зависимости от правового статуса личности.

Такие различия зависят прежде всего от того, является или нет данная личность гражданином государства. Для того чтобы выявить эти различия, связанные с объемом прав и обязанностей, определить характер взаимоотношений с государством проживания, необходимо обратиться к понятию гражданства.

Характеристику понятия гражданства в советской литературе впервые дал Г.В. Чичерин в докладе о союзном гражданстве на сессии ЦИК СССР «Декларация прав человека и гражданина в 1789 году, - указывал он, - заменила понятие подданного, т.е. объекта навязываемой воли, чуждой ему, принудительной государственной власти понятием гражданина, т.е. участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемого в виде государственной власти. Однако на почве экономического неравенства классов государство не могло осуществлять волеизъявление трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявления трудящихся масс, воплощаемого в советском государстве Кутафин О.Е. Российское гражданство. Монография. - М.: Юристъ, 2004. С.43».

В настоящее время в юридической литературе гражданство рассматривается во-первых, как устойчивая правовая связь человека с государствам, правоотношение, возникающее, изменяющееся или прекращающееся в связи с определенными юридическими фактами (рождение на территории страны, обращение с просьбой о натурализации, приобретение второго гражданства, утрата гражданства). Так, М.А. Шафир полагал, что гражданство Российской Федерации представляет собой устойчивую правовую связь между физическим лицом и государством, основанную на их взаимном сотрудничестве и ответственности, не ограниченную во времени и пространстве, в силу которой человек обладает всей полнотой прав и свобод, провозглашенных и гарантированных Конституцией и законами, исполняет обязанности, а также пользуется защитой и покровительством государства внутри страны и за ее пределами Там же. С. 51.

Во-вторых, как определенное правовое положение лица в конкретной стране. Так же оно может рассматриваться в качестве правового института, нормы которого закрепляют отношения гражданства.

Статус гражданина является гарантией предоставления политических прав и доступа к государственной службе, условием свободного выезда за пределы страны и беспрепятственного возвращения на родину. В большинстве государств именно на интересы граждан сориентированы социальные и экономические программы правительства, законодательство в области труда и социального обеспечения. С точки зрения международного права только граждане страны могут рассчитывать на правовую защиту в качестве представителей национальных или этнических меньшинств.

Гражданство порождает взаимные обязательства страны и человека- государство ждет от своих граждан особой лояльности. В свою очередь граждане рассчитывают на защиту и покровительство страны, если у них возникают проблемы с властями или частными лицами за рубежом. Эти взаимные обязательства носят персональный и экстерриториальный характер, они не прекращаются в случае длительного отсутствия гражданина на территории страны или проживания за ее пределами. В отличие от этого власть государства распространяется на иностранцев и лиц без гражданства только тогда, когда они находятся на его территории. Эти отношения носят более формальный характер и, как правило, не порождают устойчивых взаимных обязательств.

В этой связи, очевидно, что одним из первых законов, принятых Россией после провозглашения ею независимости в 1991 году, был закон о гражданстве Закон РФ от 28 ноября 1991 г. №1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 17 июня 1993 г., 6 февраля 1995 г., 31 мая 2002 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - №6. - Ст.243; 1993. - №29. - Ст.1112; СЗ РФ. - 1995. - №7. - Ст.496; 2002. - №22. - Ст.2031.. Российская Федерация как правопреемник СССР сохраняет определенные обязательства по отношению к бывшим гражданам Советского Союза, проживающим в государствах СНГ и Балтии. Поэтому законом им была предоставлена возможность приобрести гражданство в упрощенном порядке. С февраля 1992 г. по 1 января 1996 г. российское гражданство приняли почти 600 тысяч человек, в том числе на Украине--14, в Азербайджане--18, в Эстонии--80, в Латвии--52 тысячи, в Казахстане и Узбекистане -- соответственно 115 и 160 тысяч.

Закон принимался в условиях глубокого экономического и политического кризиса. Через десять лет такие условия значительно изменились. Многие из бывших граждан СССР, которые хотели принять российской гражданство, это сделали. Россия в экономическом плане значительно выглядит благополучней, чем другие бывшие республики СССР. Некоторые части бывших республик (в первую очередь, Абхазия, Аджария, Южная Осетия) много лет заявляются о своем желании войти в состав России.

Нестабильная политическая обстановка в мире, усиление террористической угрозы и другие факторы привели к тому, что в конце 90-х годов ХХ века, пользуясь довольно простым порядком принятия гражданства, стало очевидной необходимость принятия нового закона, который бы ужесточил порядок принятия гражданства. Такой закон был принят 31 мая 2002 года Федеральный закон от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. - 2002. - №22. - Ст.2031; Российская газета. - 14 ноября 2003 г.. Сразу же после его принятия стало очевидно, что по отношению к бывшим гражданам СССР закон слишком осложнил порядок принятия гражданства.

В этой связи в президентском послании 2003 г. говорилось, что «в настоящее время более одного миллиона человек, приехавших к нам после распада Советского Союза и до принятия нового законодательства о гражданстве, оказались в сложнейшей жизненной ситуации... Эти люди, которые приехали к нам, жили и работали в России, участвовали в ее политической жизни, многие из них служили в Российской армии. А сейчас оказались лицами без гражданства в своей собственной стране... Принятые в прошлом (2002) году законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей... Нам нужны, конечно, не запреты и препоны, нам нужна эффективная иммиграционная политика. Выгодная для страны и удобная для людей. Особенно - для жителей Содружества Независимых Государств. Для тех, кто близок нам и с кем мы хорошо понимаем друг друга. С кем говорим на одном языке. Это люди нашей с вами общей российской культуры» Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. - 17 мая 2003 г..

В результате 11 ноября 2003 года в этот закон были внесены изменения, который коснулись, в первую очередь порядка принятия гражданства в упрощенном порядке Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. №151-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. - 14 ноября 2003 г..

Таким образом, в течение 2002-2003 года в России было сформировано новое законодательство, регулирующее основные положения института гражданства. Это ставит актуальной проблему конституционно-правового анализа этого института в связи с отмеченными изменениями законодательства.

Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" определяет гражданство как устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. - 2002. - №22. - Ст.2031; Российская газета. - 14 ноября 2003 г.. Из этого определения исходят главные черты характеризующие гражданство.

Гражданство является правовым состоянием, ибо совокупность лиц, проживающих на территории государства образует демографическую категорию - население и включает в себя также граждан иностранного государства и лиц без гражданства. Гражданином государства лицо является в следствии существования особых связей между ним и государством, а не в силу факта проживания в этом государстве. Эти особые связи основаны на юридическом оформлении отношений гражданства.

В научной литературе выделяют следующие характеристики гражданства:

· гражданство - правовое состояние, выражающееся, с одной стороны, в его общем правовом нормировании, с другой - в индивидуальном документальном юридическом оформлении гражданства каждого человека;

· устойчивый характер отношений гражданства, существующих постоянно, как правило, от рождения до смерти гражданина, имеющих общий порядок прекращения, не допускающий одностороннего расторжения гражданства;

· двустороннюю связь человека с государством, выражающуюся в совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека;

· распространение на гражданина суверенной власти государства как внутри страны, так и за ее пределами Кутафин О.Е. Российское гражданство. Монография. - М.: Юристъ, 2004. С. 57.

Закон о гражданстве 2002 года установил следующие принципы гражданства:

1. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

2. Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения.

3. Проживание гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации.

4. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его.

5. Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.

6. Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

7. Наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства Федеральный закон от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. - 2002. - №22. - Ст.2031; Российская газета. - 14 ноября 2003 г..

В законе 1991 года принципы гражданства отдельно не были выделены, однако анализ общих положений закона показывает, что в целом он исходил из тех же принципов. Это в первую очередь объясняется тем, что в обоих законах принципы определялись на основе общепринятых международных принципов.

Главные принципы гражданства, которые закреплены в ч.1 ст.6 Конституции РФ - это принципы единство и равенства независимо от оснований приобретения.

Принцип единого гражданства связывался до сих пор и в теории, и в законодательстве с федеративным устройством России, наличием в ее составе государств-республик, существованием в большинстве из них наряду с гражданством Российской Федерации гражданства республики.

Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является таковым для всех российских граждан независимо от оснований приобретения. Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан, категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство Российской Федерации. Конкретным проявлением этого принципа является полное равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве. Заключение или расторжение брака гражданина России с лицом, не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменения гражданства.

В Конституции и Законе о гражданстве определены и иные принципы российского гражданства:

· недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего гражданства или права изменить его;

· возможность иметь двойное гражданство;

· сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России;

· защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.

Еще одним важным принципом является то, что гражданин не может быть лишен гражданства. Это положение полностью соответствует ст. 15 Всеобщей декларации прав человека. Этот принцип впервые закреплен в законе о гражданстве 1991 г., затем в Конституции РФ и повторен в законе о гражданстве 2002 года. Он гарантирует право человека на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства, а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении всей истории развития Советского государства.

Закон о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина России за ее пределами не прекращает его гражданства и что российские граждане за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации. В то же время, согласно ст. 61 Конституции, гражданин России не может быть выслан за пределы страны, а также выдан (это касается преступников) другому государству ни по каким основаниям Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года.. Этому конституционному положению противоречила норма ст. 1 (ч. 3) Закона о гражданстве 1991 года, исходя из которой возможна выдача российского гражданина другому государству на основании закона или международного договора Российской Федерации. В данной части указанная норма Закона фактически утратила силу, так как Конституция - правовой акт высшей юридической силы - решила вопрос иначе. Закон о гражданстве 2002 года повторил конституционную норму в качестве одного из принципов.

Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство. Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства и личности и регламентируется законом.

Говоря о принципах нужно отметить, что закон 2002 года предусматривает предоставление защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами (ст.7). Но в законе не дается определения, что такое защита и что такое покровительство и какое различие между этими двумя категориями.

В целом следует признать, что действующее законодательство о гражданстве определило основные принципы гражданства, которые в целом соответствуют общепринятым международным принципам. При этом в каждом государстве регулирование вопросов порядка приобретения и прекращения гражданства имеет некоторые особенности.

2. ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРИОБРЕТЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСТВА

В соответствии со ст. 11 Закона 2002 года гражданство Российской Федерации приобретается:

· по рождению;

· в результате приема в гражданство Российской Федерации;

· в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; (иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в соответствии с ч.1 ст.13 закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет).

· по иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации.

Закон также указывает в качестве оснований приобретения гражданства выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации (ст.17) - при изменении Государственной границы Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором Российской Федерации Федеральный закон от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. - 2002. - №22. - Ст.2031; Российская газета. - 14 ноября 2003 г..

Нужно сказать, что закон 2002 года практически не изменил основания приобретения гражданства. Очевидно, что признание гражданства потеряло актуальность, т.к. все, кто был гражданином СССР и проживал на территории России в момент прекращение существования СССР уже был признан гражданином России в 1991 г.

В законе 1991 г. содержалось в качестве приобретения гражданства России регистрация. Нужно отметить, что хотя регистрация и не упоминается в новом законе, она фактически повторена в системе упрощенного приобретения гражданства с изменением ее условий. При этом следует согласиться с А.Б. Блиновым и Н.Ю. Чаплиным, что само исключение категорий признаний и регистрации является весьма важным и прогрессивным явлением Блинов А.Б., Чаплин Г.Ю. Гражданство России: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - №4. - С.3-4..

В то же время, значительные изменения закон 2002 года внес в условия приобретения гражданства. Срок непрерывного проживания на территории Российской Федерации до подачи заявления о приеме в гражданство увеличивается с трех до пяти лет, что соответствует Европейской конвенции о гражданстве и укоренившейся практике европейских государств. Например, законом о гражданстве Германии установлена длительность непрерывного проживания в стране в восемь лет Там же

.

Также в России появились новые условна приема в гражданство -- владение русским языком, наличие законного источника средств к существованию, а также обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося гражданства, отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или действующим законом о гражданстве либо цели отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин. Данные условия имеют много общего с условиями приема в гражданство в Германии. Так, чтобы стать гражданином Германии, необходимо быть в состоянии обеспечить себя и свою семью, отказаться от прошлого гражданства, владеть в необходимой степени немецким языком и т.д.

Рассмотрим основные положения порядка приобретения гражданства по новому закону.

Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка:

· оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка);

· один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);

· один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;

· оба его родителя, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство. Нужно отметить, что в этот пункт законом от 11 ноября 2003 года внесено важное дополнение, согласно которому на территории России проживали оба родителя или единственный родитель.

Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица:

· проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью второй настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года;

· обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;

· имеют законный источник средств к существованию;

· обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или настоящим Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;

· владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Организация государственного тестирования по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации осуществляется на основании приказа Минобразования РФ от 20 июня 2003 г. №2606.

Срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

· рождение лица на территории РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР;

· состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

· наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери, достигших возраста восемнадцати лет и имеющих гражданство Российской Федерации;

· наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

· предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;

· признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Нужно отметить, что некоторые из этих условий с 1 января 2004 года теряют свою силу, а точнее становятся условиями для принятия гражданства в упрощенном порядке. К таким условиям отнесены:

· наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

· предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;

· признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке вызвал особые дискуссии. Законом 2002 года были определены следующие особенности прием в гражданство в упрощенном порядке.

Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения общих условий, если указанные граждане и лица:

· имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации;

· имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

Законом от 11 ноября 2003 года было определено, что с 1 января 2004 года к этим условиям добавляется еще одно очень важное условие, которое во многом сняло остроту вокруг порядка приобретения гражданства:

· являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года.

В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий ребенок и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства:

· ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;

· ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению родителя;

· ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.

Законом от 11 ноября 2003 года добавлены чрезвычайно важные условия приобретения гражданства в упрощенном порядке, вокруг которых и происходили основные споры сторонников и противников бывшего закона. Согласно этому закону иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания если указанные граждане и лица:

· родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;

· состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

· являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами Российской Федерации.

Кроме того, согласно этому закону в гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории Российской Федерации.

3. ПРЕКРАЩЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кроме отношений по приобретению гражданства, федеральное законодательство регулирует и порядок прекращения гражданства Российской Федерации. Прекращение гражданства осуществляется только на добровольной основе Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Кулушева М.А. Конституционное право Российской Федерации: учебник. М., 2008. С. 94.. Условия прекращения гражданства практически остались неизменными в сравнении с законом 1991 г. и в целом разработаны на основе общепринятых международных принципов.

Статья 18 Закона 2002 года предусматривается, что гражданство Российской Федерации прекращается:

1. Вследствие выхода из гражданства Российской Федерации.

Выход из гражданства может иметь место как по ходатайству гражданина, так и в порядке регистрации (если хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство). Регистрационный (упрощенный) порядок направлен на содействие в воссоединении семей.

Однако ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено, если данное лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, а также неисполненные обязательства перед государством, а страна, в которой оно собирается поселиться, не имеет с Россией договора о правовой помощи.

Данная норма направлена на обеспечение таких, например, обязательств, как алименты, долги и пр. Выход из гражданства не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания, а также в случае возбуждения уголовного дела (до окончания его рассмотрения) или действия обвинительного приговора суда, подлежащего исполнению.

Для предотвращения произвола в отношении прав человека Закон о гражданстве устанавливает, что отклонение ходатайства о выходе из гражданства или отказ в регистрации выхода из гражданства Российской Федерации должны быть мотивированы полномочными органами.

2. Вследствие отмены решения о приеме в гражданство (ст. 24).

Это единственное основание, которое допускает прекращение гражданства без добровольного волеизъявления лица. Но речь идет о случае приобретения гражданства РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. При наличии такого факта, устанавливаемого в судебном порядке, решение о приеме в гражданство может быть аннулировано, а лицо привлечено к ответственности.

При этом отмена решения о приеме в российское гражданство не распространяется на членов семьи, т. е. супруга и детей, приобретших гражданство России вместе с таким лицом, если не будет доказана их осведомленность в том, что российское гражданство было приобретено незаконным путем. Предельный срок для отмены решения о приеме в гражданство России -- пять лет.

3. Путем выбора гражданства при изменении границы Российской Федерации (оптация).

Если какая-то территория выходит из состава Российской Федерации, то граждане России, проживающие на этой территории, вправе прекратить российское гражданство (ст. 21).

3. Иные основания.

Закон о гражданстве предусматривает некоторые дополнительные основания прекращения гражданства недееспособных и детей (ст. 25--31).

4. ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО

Конституция Российской Федерации допускает для своих граждан право иметь гражданство иностранного государства, но в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ (статья 63) равно как и иностранный гражданин наделен правом иметь одновременно российское гражданство на основе международного договора России с государством, гражданством которого обладает данный гражданин. Закон 2002 года во исполнение конституционных положений определяет двойное гражданство как наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Правоведы приводят ряд убедительных аргументов в пользу двойного гражданства:

· лица, обладающие двойным гражданством, получают возможность безвизового въезда в строну второго гражданства, а также во все иные страны, с которыми имеются соглашения о безвизовом въезде с государствами, гражданством которых обладает лицо.

· лица с двойным гражданством имеют более широкие права в сфере предпринимательства и трудоустройства, которые трудно доступны иностранцам.

· наличие двойного гражданства в некоторые странах решает проблемы с медицинским обслуживанием и социальным обеспечением.

· в некоторых правопорядках вместе с получением гражданство приобретаются и льготы в налогообложении Блинов А.Б., Чаплин Г.Ю. Гражданство России: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - №4. - С.3-4..

С точки зрения гражданина, к отрицательным сторонами двойного гражданства в некоторых странах следует отнести необходимость исполнения обязанности по несению военной службы, ряд ограничений в отношении занятия ряда государственных должностей, возможные проблемы в налоговой области, связанные с разницей в налоговом законодательстве, а также иные проблемы.

Для России двойное гражданство является чрезвычайно важным институтом. Это связано с проблемой бывших граждан СССР, ставших гражданами России, которые оказались на территории бывших республик СССР, но не могут по разным причинам, в первую очередь по финансовым, выехать в Россию. Для таких граждан двойное гражданство приобретает большую важность. Однако, в настоящее время практически все бывшие республики СССР стали отказываться от двойного гражданства с гражданами СССР. Главной проблемой связанной с двойным гражданством, которая существенно влияет на этот процесс, безусловно, является проблема лояльности.

Лояльность бипатридов (лиц, имеющих двойное гражданство), по мнению ряда ученых-международников, является основной неразрешимой на сегодняшний день проблемой, причиной, почему те или иные государства стараются запретить или сократить случаи двойного гражданства у своих граждан.

Так, по мнению А.И. Ковлера, «для принимающего государства лицо с двойным гражданством всегда будет гражданином с недостаточной лояльностью, впрочем, как и для государства происхождения -- это особенно очевидно в отношении государств, чьи отношения не являются образцом добрососедства» Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка // Актуальные проблемы гражданства: Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. - М.: Юристх, 1995. - С.119..

А.И. Синкевич о лояльности в случае двойного гражданства пишет следующее: «До недавнего времени в Европе имело место негативное отношение к двойному гражданству. Считалось, что отсутствие исключительной лояльности гражданина в отношении какого-либо одного государства может стать источником различного рода проблем и конфликтов в таких вопросах, как обеспечение дипломатической защиты, прохождение воинской службы, определение гражданства детей и т. д.» Синкевич А.И. Международные договоры, направленные на урегулирование вопросов ггражданства. - М.: Проспект, 2000. - С.5..

Лояльность вытекает из общей концепции гражданства, предусматривающей, что государство в обмен на обязанности, которые оно исполняет по отношению к собственным гражданам, со своей стороны, может рассчитывать на определенную лояльность от лиц, которые имеют его гражданство. Если же физическое лицо обладает статусом бипатрида, то можно предположить, что оно обязано проявлять лояльность уже в отношении двух государств.

Поэтому государства, требующие полной лояльности от своих граждан, будут считать двойное гражданство нежелательным явлением, которое необходимо запретить или предотвратить как принятием внутригосударственных актов, так и заключением соответствующих международных соглашений.

Ученые, являющиеся противниками двойного гражданства рассматривают государство как всеохватывающую структуру, которая распространяется на всех его граждан и которая, по определению, не может терпеть ограничения своего охвата граждан в результате аналогичной претензии со стороны еще одного государства. Несовместимость между этим подходом и двойным гражданством становится особенно очевидной в период напряженности между государствами. Главной причиной несовместимости будет лояльность гражданина, в частности воинская обязанность по защите родины во время войны. «Этот принцип, -- пишет Ю.Р. Боярс, -- как правило, подкрепляется соответствующими нормами уголовного права, карающими за измену родине и за другие государственные и политические преступления» Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. - М.: Юридическая литература, 1986. - С.27..

Примечательно, что до сих пор большинство многосторонних и двусторонних международных соглашений по двойному гражданству создают ряд неопределенностей, в частности оставляя неурегулированными вопросы выполнения воинского долга бипатридами в условиях военного времени. Если оба государства, чьими гражданствами обладает бипатрид, будут втянуты в вооруженный конфликт, то может сложиться ситуация, при которой военнообязанное лицо с двойным гражданством нарушит обязательства, вытекающие из лояльности, -- по крайней мере, в отношении одного из государств своего гражданства, -- проигнорировав мобилизационный акт.

Очевидно, что лицо, обладающее правовым статусом бипатрида, не может в полной мере быть лояльным к обоим государствам своего гражданства. Следовательно, в неурегулированных соответствующими международными соглашениями случаях двойного гражданства для бипатрида может возникнуть неразрешимая ситуация, при которой придется выбирать, в отношении какого из государств своего гражданства следует прежде всего исполнить свой долг. Однако при этом бипатрид рискует в лучшем случае утратить свой правовой статус, а в худшем -- стать преступником в государстве своего второго гражданства.

Лояльность по отношению к двум государствам может не только создавать определенные трудности бипатриду, но являться также потенциальным источником угрозы безопасности в отношении того государства, чьими интересами «пожертвует» лицо с двойным гражданством при возникновении чрезвычайных ситуаций. С этой точки зрения опасность рыхлости национального сообщества, расколов, конфликтов, ослабления сплоченности общества будет, как правило, больше, когда жители являются лицами с двойным гражданством, которые могли бы чувствовать себя более обязанными проявлять лояльность к другой стране, чем если бы они имели лишь гражданство страны, где они проживают.

С другой стороны, как отмечает А.И. Синкевич, за последнее десятилетие в Европе утвердилось мнение о том, что институт двойного гражданства не предполагает двойную лояльность, а «является эффективным средством повышения уверенности некоренного населения в своем правовом статусе и ведет к более доверительному отношению к стране проживания, способствуя при этом укреплению стабильности в обществе и государстве» Синкевич А.И. Международные договоры, направленные на урегулирование вопросов гражданства. - М.: Проспект, 2000. - С.5..

Двойная лояльность может быть даже выгодна для государства. Бипатриды могут способствовать улучшению взаимопонимания и ослабления напряженности между государствами, гражданство которых они имеют. Двойное гражданство, по мнению А.И. Синкевича, «в плане обеспечения прав и свобод предоставляет дополнительные гарантии их реализации и защиты, особенно в отношении: права на жительство в обоих государствах, свободы передвижения по территориям обоих государств, права на возвращение или реэмиграцию, возможности сохранения единого гражданства в смешанном браке» Там же. С.6..

Политика ряда государств направлена на поддержание правовой связи с соотечественниками, проживающими за рубежом, путем предоставления им своего гражданства, а также оставления гражданства своим гражданам, натурализующимся в иностранном государстве. Аналогичной политики, за некоторыми исключениями, придерживается и Россия.

Отдельные государства используют двойное гражданство не столько в целях сохранения связи со своими гражданами, эмигрировавшими за границу, сколько для усиления своего влияния в дружественных государствах. При этом государство может извлечь пользу из деятельности и опыта своих сохранивших гражданство соотечественников, которые могли бы в определенной мере считаться посланниками страны своего происхождения.

Работая над вопросами гражданства, нужно отметить проблему употребления различных терминов в российской правовой системе и правовых системах большинства европейских государств. Речь идет о таких понятиях, как двойное и множественное гражданство. В законодательстве большинства европейских государств используется такой термин, как множественное гражданство.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 года оперирует такой же категорией, подразумевая под множественным гражданством обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух и более государств. Если сопоставить определение двойного гражданство в российском законе и определение множественного гражданства, которым оперирует Страсбургская конвенция, то мы не сможем найти различия в содержании определений Варлен М. Новые аспекты института российского гражданства // Законность. - 2002. - №12. - С.5-9.. Законодатель использовал более узкое понятие (двойное гражданство), хотя практически Конституция Российской Федерации употребляет аналогичный термин. Если бы в законе использовался термин множественное гражданство, то никакого противоречия между Конституцией и законом не было бы. Кроме того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации не запрещают лицу обладать только гражданством двух государств.

5. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА

В ч. 3 ст. 62 Конституции РФ определено правовое положение в России иностранцев и лиц без гражданства. Иностранными гражданами должны признаваться лица, имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года..

Ю.В. Герасименко в своей статье отмечает, что всех постоянно проживающих и временно пребывающих иностранцев можно разделить на: иностранцев, не обладающих иммунитетами и привилегиями, иностранцев, наделенных определенными иммунитетами и привилегиями (пользующихся полным или частичным иммунитетом от юрисдикции Российской Федерации). Иностранцев, получивших убежище (беженцев) Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса // www.lawlist.narod.ru.

В полном соответствии с общепринятыми нормами международного права Конституция закрепляет приравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении их прав и обязанностей к российским гражданам, т. е. устанавливает для этих лиц национальный режим.

Использование иностранными гражданами и лицами без гражданства прав и свобод не должно наносить ущерб интересам российского общества и государства, правам и законным интересам граждан РФ и других лиц. Находящиеся в РФ иностранные граждане и лица без гражданства обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать российские законы.

Избирательного права иностранные граждане и лица без гражданства не имеют, они не могут избирать и быть избранными в Федеральное Собрание и другие выборные государственные органы, а также принимать участие во всенародных голосованиях (референдумах).

Так же они не несут обязанности воинской службы в рядах Вооруженных Сил РФ.

Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции принцип приравнивания действует в полной мере, если федеральным законом или между народным договором Российской Федерации не установлено иное. Отклонение от национального режима (в сторону ограничения прав или, наоборот, их расширения по сравнению с правами российских граждан) могут быть согласно Конституции установлены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Введение особых правил для иностранных граждан в каких-либо других актах неправомерно.

Специальные правила российского законодательства установлены для отдельных групп находящихся в России иностранных граждан: дипломатов, пользующихся дипломатическим иммунитетом, консулов, членов экипажей иностранных военных кораблей и самолетов и т. п. Конституция не связывает применение к иностранным гражданам национального режима с принципом взаимности: он предоставляется в России независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем иностранном государстве иностранцы (а значит, и российские граждане). В то же время, если ограничение прав и свобод в иностранном государстве касаются только российских граждан (в отличие от других иностранцев), т.е. носят дискриминационный характер, Правительством России могут быть установлены в соответствии с Федеральным Законом ответные ограничения (реторсии) ФЗ РФ от 25 июля 2002г. №115-ФЗ « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». .

Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в РФ” от 25 июля 2002 г. даёт основные понятия, связанные с пребыванием иностранных граждан на территории России и регулирует их правовой статус. Он определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности Там же.

Иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, выданным соответствующими органами государства их проживания, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации. В случае, если иностранные граждане или лица без гражданства намерены въехать в Российскую Федерацию по приглашению российского физического или юридического лица, порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством Российской Федерации.

Также основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства является надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

Въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть не разрешен, если они:

· при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличие средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявить гарантии предоставления таких средств в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации;

· в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации нарушили правила пересечения Государственной границы Российской Федерации, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;

· сообщили о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения ФЗ РФ от 25 июля 2002г. №115-ФЗ « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». .

Въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам или лицам без гражданства не разрешается в случаях, если:

· это необходимо в целях обеспечения безопасности государства;

· в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации они были осуждены в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, либо в период предыдущего пребывания были выдворены за пределы Российской Федерации в принудительном порядке, - в течение пяти лет после отбытия наказания за совершенное преступление или в течение одного года со дня выдворения в принудительном порядке;

· они не представили документы, необходимые для получения российской визы в соответствии с законодательством Российской Федерации, - до их представления;