Прокуратура Российской Федерации

назначает на должность и освобождает от должности начальников главных управлений, управлений, отделов и их заместителей, советников, помощников по особым поручениям Генерального прокурора и его заместителей, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров - криминал истов, прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам, следователей по особо важным делам и их помощников.

Прокуроры всех звеньев системы прокуратуры Российской Федерации также назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. В соответствии со ст. 129 Конституции назначение прокуроров субъектов Федерации происходит по согласованию с органами государственной власти этих субъектов.

Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Законом "О прокуратуре Российской Федерации". Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

В отсутствие Генерального прокурора Российской Федерации или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а при отсутствии Генерального прокурора и его первого заместителя или невозможности исполнения ими своих обязанностей -- один из заместителей Генерального прокурора.

Заместители Генерального прокурора Российской Федерации по его представлению назначаются и освобождаются от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Распределение обязанностей между ними производит Генеральный прокурор Российской Федерации.

Коллегия Генеральной прокуратуры является совещательным органом. На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы работы органов прокуратуры, актуальные проблемы, связанные с организацией надзора и управления, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. Работа коллегии строится на основе планов.

На основании решений коллегии Генеральный прокурор Российской Федерации издает приказы, которые обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации сроком на пять лет.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним иные прокуроры подотчетны Генеральному прокурору Российской Федерации и освобождаются им от должности.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, вносят изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации. Они имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором Российской Федерации. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его первого заместителя, заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.

Коллегии прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним иных прокуратур на своих заседаниях рассматривают наиболее важные вопросы деятельности прокурорских органов, выполнения приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению надзора за исполнением законов, заслушивают отчеты начальников управлений и отделов, нижестоящих прокуроров, обсуждают вопросы подбора, расстановки и воспитания кадров, проекты приказов.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений -- помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации, назначаются ими на должность и освобождаются ими от должности.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников, которые назначаются на должность и освобождаются от должности прокурорами субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь назначаемых ими на должность и освобождаемых ими от должности помощников по особым поручениям.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. Они назначаются на должность сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших помощников и помощников, прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратуре городов -- следователей по особо важным делам) и их помощников, назначаемых на должность и освобождаемых от нее прокурором соответственно республики, края, области, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономной области, автономного округа.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

В течение срока полномочий прокурор может быть освобожден от занимаемой должности: по собственному желанию; в связи с выходом в отставку; в связи с переводом на другую работу; в связи с невозможностью исполнять обязанности по состоянию здоровья; в результате аттестации; в случае совершения преступления, установленного вступившим в законную силу приговором суда; по другим основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о труде.

2.3 Направления деятельности прокурорского надзора

Основные отрасли (направления) прокурорского надзора.

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности - един. Единство это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены:

особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор;

различием объектов и субъектов, исполняющих это законодательство;

различием в полномочиях прокуроров.

В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре Законом о прокуратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского надзора:

Надзор за исполнением законов (ст. ст. 21-25 Закона о прокуратуре).Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи, с чем в теории прокурорского надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось «общий надзор». В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, действующих на территории России. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать их основные виды.

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты и субъекты, данной отрасли надзора. Хотя и здесь многочисленность, и разнообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечислением только их видов. Согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре ими являются:

федеральные министерства;

государственные службы;

иные федеральные органы исполнительной власти;

представительные органы государственной власти субъектов РФ;

исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

органы местного самоуправления;

органы военного управления;

органы контроля;

должностные лица перечисленных органов;

органы управления коммерческих и некоммерческих организаций;

руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся численность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятельности. В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора в пределах его деятельности на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли):

надзор за исполнением законов в социальной сфере;

надзор за исполнением законов в экономической сфере;

 надзор в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних;

надзор в сфере экологического законодательства и т.д.

Названная отрасль прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами надзора.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов. Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами и субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 26-28 Закона о прокуратуре). В этой отрасли осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции Российской Федерации и основных федеральных законах.

В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают) требования этих нормативных актов десятки, если не сотни тысяч организаций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность в деятельности органов прокуратуры как отражение важного пути реализации государственной политики.

2.4 Организация работы и управления в органах прокуратуры РФ

Прокуратура РФ является единой федеральной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов (ст. Закона о прокуратуре). В систему прокуратуры РФ входят:

Генеральная прокуратура РФ;

прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;

научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, прокуроры городов и районов;

другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников. Кроме того, в структуру Генеральной прокуратуры РФ входят главные управления, управления и отделы на правах управлений или в составе управлений. Начальники главных управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор имеет также советников и помощников по особым поручениям. Помощников по особым поручениям имеют также его заместители.

В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам, следователей по особо важным делам и их помощников.

В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультационный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ №98 от 05.06.2000 г. в Генеральной прокуратуре РФ были образованы управления в федеральных округах. Такое новообразование являлось реакцией на Указ Президента Российской Федерации №849 от 13.05.2000 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». В соответствии с упомянутым приказом Генерального прокурора РФ образованы семь самостоятельных управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.

Вновь образованные подразделения обладают статусом самостоятельных структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ и входят в ее состав наравне с другими управлениями и отделами Генеральной прокуратуры РФ. Некоторая особенность этих подразделений, которая проявляется в их организации и функциональной деятельности, не влияет на нахождение их в высшем звене системы органов прокуратуры Российской Федерации.

Следующее звено органов прокуратуры РФ - прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры. К ним относятся прокуратуры республик в составе России, прокуратуры краев, областей, округов, специализированные прокуратуры: природоохранные, военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, федеральной пограничной службы РФ и другие военные прокуратуры.

В составе названных прокуратур образуются коллегии, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений помощниками прокуроров субъектов РФ либо приравненных к ним прокуроров. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям.

Последним, но самым многочисленным, звеном в системе органов прокуратуры РФ являются прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры (транспортные, по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях и другие), возглавляемые соответствующими прокурорами. В них устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров - криминалистов, прокуроров-криминалистов, старших следователей и следователей (в прокуратурах городов следователей по особо важным делам) и их помощников. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и в приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

Следует обратить внимание на некоторую специфику элементов, составляющих структуру органов прокуратуры. В системе органов прокуратуры в силу разных причин отдельные функции выполняются не подразделениями, а лицами, занимающими отдельные должности. Такими структурными единицами, например, являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и городов, старшие помощники и помощники прокуроров субъектов РФ. К структурным единицам следует отнести в прокуратурах городов и районов (там, где нет следственных подразделений) следователей, старших следователей, а в прокуратурах городов - также следователей по особо важным делам. К этой же категории должностей следует отнести и помощников Генерального прокурора РФ по особым поручениям. Таких же помощников имеют и его заместители. Могут быть введены такие должности и в прокуратурах субъектов РФ. С принятием Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в Генеральной прокуратуре РФ появились должности советников Генерального прокурора РФ. Совпадение структурной единицы с должностью вытекает из практики управления в органах прокуратуры, при которой одновременно утверждалась структурная единица и должность.

В системе органов прокуратуры подразделения, отдельные сотрудники выполняют различные функции. Значительная и основная их часть выполняет надзорные функции. К ним относятся подразделения и должностные лица органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за:

исполнением законов;

соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

законностью судебных постановлений по уголовным, гражданским и арбитражным делам;

исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

исполнение законов судебными приставами.

Подразделения и должностные лица, осуществляющие функцию надзора объединены в систему органов прокурорского надзора. Поэтому существует различное понимание системы органов прокуратуры и системы органов прокурорского надзора. Последняя - часть системы органов прокуратуры. Прокуратура в целом выполняет не только функции надзора, но и уголовного преследования, участия в суде, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и некоторые другие.

Рассматривая вопрос о системе органов прокуратуры, следует иметь ввиду, что под системой понимается множество элементов взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство. И в этой связи под системой органов прокуратуры необходимо понимать не только совокупность составляющих ее органов, но также их местоположение в структуре и соотношение между собой, их организационные связи и управленческие отношения.

Упорядоченность и объединение органов и подразделений прокуратуры в организационное единство происходит посредством распределения функций, полномочий, установления взаимоотношений между элементами структуры. Поэтому функции, полномочия, взаимоотношения представляют собой взаимосвязи элементов структуры, основным содержанием которых является их взаимодействие.

Рассмотрение связей как внутри системы прокуратуры, так и с другими социальными системами, приводит к убеждению, что они могут быть расположены по вертикали, связывая элементы внутреннего управления, и по горизонтали, поддерживая связь с однопорядковыми системами внутри прокуратуры и с другими социальными системами.

Использование вертикальных и горизонтальных связей элементов структуры основано на отношениях субординации и координации, т.е.

подчинения и согласования поведения субъектов отношений. Характер взаимосвязей определяет линейно-функциональный тип построения организационной структуры. Как увидим далее, именно по такому типу построена структура органов прокуратуры в России.

Линейная структура образуется в результате построения аппарата управления только из взаимоподчиненных органов, подразделений и единиц. Звенья каждого нижнего уровня находятся в непосредственном (линейном) подчинении по отношению к руководителю вышестоящего уровня. В этом случае каждый работник прокуратуры подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышестоящей системой только через него. Линейный руководитель отвечает в соответствии с принципом единоначалия за весь объем деятельности вверенных ему органов и подразделений.

Линейная структура достаточно эффективна, так как строится на четких и простых взаимосвязях подчинения. По такому принципу в органах прокуратуры строятся взаимоотношения, распределяются полномочия, функции между прокурорами (их заместителями) и возглавляемыми аппаратами органов прокуратуры соответствующего уровня. По такому же принципу построены организационные структуры в главных управлениях, управлениях и отделах органов прокуратуры субъектов РФ и в аппарате Генеральной прокуратуры РФ.

Учитывая, что система органов прокуратуры состоит из таких уровней или звеньев как прокуратуры районов, городов, прокуратуры субъектов РФ, приравненных к ним прокуратур и Генеральной прокуратуры РФ, вне организационной структуре следует различать ступени руководства или ступени управления. В данном случае можно утверждать, что структура управления органами прокуратуры является в основном трехзвенной. В то же время наличие, например, в системе органов прокуратуры специализированных прокуратур (на правах областных) свидетельствует, что организационная структура может быть и двухзвенной. Число уровней в организационной структуре оказывает прямое влияние на эффективность управления этой структуры: чем меньше уровней, тем более эффективно управление.

Однако усложнение задач деятельности органов прокуратуры, развитие специализации обусловило возникновение и развитие функциональной организационной структуры. Составными элементами такой структуры являются специализирующиеся на определенных видах деятельности органы, подразделения, структурные единицы. К ним относятся прокуратуры, осуществляющие прокурорский надзор в пределах, определяемых специальными объектами или отдельными отраслями прокурорского надзора.

Составляющими функциональную структуру элементами, кроме того, являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и городов, прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ, помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, а также Генерального прокурора РФ, объединяемые и взаимосвязанные между собой одним основным видом деятельности.

Наличие функциональной структуры способствует разделению труда по горизонтали, выработке более квалифицированных решений по определенным видам деятельности. Любое из подразделений или органов, входящих в организационную структуру, возглавляется руководителем. Эти руководители в соответствии с ролью и местом в структуре управления могут быть линейными и функциональными.

Линейными руководителями являются прокуроры районов, городов, прокуроры субъектов РФ, прокуроры специализированных прокуратур, Генеральный прокурор РФ, их заместители. К функциональным руководителям относятся помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, а также помощники и старшие помощники Генерального прокурора РФ.

Определенную особенность в структуру управления органами прокуратуры вносит деятельность прокуроров и старших прокуроров отделов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ. На первый взгляд, они являются только специалистами по определенной отрасли прокурорского надзора и лишь отчасти выполняют некоторые управленческие функции, порученные им руководителями подразделений, в которых они трудятся. Между тем действующий в системе органов прокуратуры зональный или зонально-предметный принцип организации работы, введенный в свое время приказом Генерального прокурора СССР от 03.02.89 г. №3«О переходе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР на зонально-предметный принцип организации работы», установил возможность закрепления за каждым из прокуроров (старших прокуроров) отделов и управлений определенного количества нижестоящих прокуратур для организации руководства и контроля по конкретной отрасли прокурорского надзора и, таким образом, возложил на них функции руководителей. По своей сущности эти должностные лица относятся к функциональным руководителям. Точнее их можно было бы назвать зональными руководителями и одновременно наделить необходимыми дополнительными полномочиями. Зональный и зонально-предметный принципы организации работы в настоящее время сохранились. Практически во всех прокуратурах субъектов РФ они введены в действие управленческими актами местных прокуроров.

Вертикальные связи в своей основе имеют отношения субординации. Горизонтальные связи отражают понятие координации или согласования поведения. А если иметь в виду, что в любом случае происходит и обратное воздействие от объекта управления к субъекту, то эти связи свидетельствуют о наличии в организационной системе органов прокурорского надзора и реординационных отношений.

В законодательстве, а именно, в ст. 129 Конституции РФ, в ст. ст. 17,18, 19 Закона о прокуратуре установлены основы субординационных отношений. В соответствии с указанными нормами органы прокуратуры являются централизованной системой с подчинением нижестоящих органов вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.

Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными работниками.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур.

Законодательное закрепление, однако, получили только отношения подчиненности. Но структуру внутренних взаимоотношений прокуратуры среди ее органов и подразделений в ряде случаев нельзя объяснить лишь субординационными отношениями.

Как представляется, система органов прокуратуры основывается на организационно-управленческих связях грех видов.

К первому виду следует отнести связи, основанные на субординации или подчинения. Такие связи, построенные по типу сверху вниз, с определенной долей условности можно отнести к чисто управленческим; в них реализуется целенаправленное управляющее воздействие вышестоящих органов прокуратуры (субъектов управления) на нижестоящие органы прокуратуры, подразделения, должностных лиц (объекты управления).

Ко второму виду организационно-управленческих связей следует отнести связи, основанные на принципе реординации (обратного упорядочения). Важно пояснить, что коллектив прокуратуры в целом либо его подразделения и даже отдельные сотрудники имеют свои внутренние цели и задачи организации и деятельности, мотивы, потребности и интересы, которые могут оказывать существенное влияние на возникновение, регулирование и прекращение управленческих отношений, и целенаправленную деятельность органов прокуратуры. И в этом случае происходит обратное действие, характеризующееся возникновением отношений между субъектом управления и объектом по типу связи снизу вверх. Такие организационно-управленческие отношения основываются на принципе реординации. Примером возникновения таких отношений может служить ситуация, при которой инициатором принятия конкретного решения является нижестоящий прокурор. Косвенным образом это подтверждается и содержанием полномочий нижестоящих прокуроров, установленных законом по некоторым направлениям их деятельности. Например, в ст. 36 Закона о прокуратуре установлено право прокурора внести в порядке надзора протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда, либо, на что следует обратить особое внимание - прокурор обращается к вышестоящему прокурору с представлением. В содержание представления входит предложение совершить определенные действия по восстановлению законности принятых судом решений.

Особенно заметны такие организационные отношения, когда в прокуратуре или каком-либо подразделении сильное влияние имеют неформальные управленческие структуры. Их деятельность создает условия, при которых руководителю прокуратуры приходится считаться с мнениями, как неформальных лидеров, так и в целом - коллектива прокуратуры. В данном случае также достигается согласованность действий субъектов и объектов управления, но только за счет использования силы саморегуляции.

Чем менее регламентирована организационная упорядоченность, тем большую роль играет механизм саморегуляции подразделения, общественное самоуправление. В настоящее время роль неформальных структур возрастает. Эта тенденция обусловлена усложнением взаимоотношений, демократизацией, ростом политической и социальной активности сотрудников органов прокуратуры.

Чрезмерное развитие саморегуляции, однако, может привести к проблеме соотношения централизации и децентрализации. Применительно к отдельным органам прокуратуры можно сказать, что, получая права и ресурсы, прокурор получает возможность следовать собственным интересам и целям; они нередко могут не совпадать с интересами и целями всей системы прокуратуры.

Децентрализация сулит определенные выгоды, но в жизни, как известно, все имеет и теневую сторону. Чрезмерная самостоятельность может привести к тому, что нижние звенья будут вообще игнорировать цели организации. В этом случае отдельные части системы могут начать действовать вопреки общим целям.

Примером может служить судьба органов прокуратуры в период распада Союза ССР и образования суверенных независимых государств. Поэтому руководитель должен принимать меры к ослаблению действия факторов, ведущих к рассогласованию целей. Такие ситуации возможны на различных уровнях организационной структуры органов прокуратуры. Решается данная проблема разграничением сферы приложения сил руководителей разного уровня.

Третьим типом связи, который используется в организационной структуре системы органов прокурорского надзора, является связь по типу субъект-субъект, объект-объект. Этот тип связи основан на принципе координации или согласования поведения субъектов и объектов управления. Такая связь обеспечивает взаимодействие отдельных частей системы органов прокуратуры за счет добровольно согласованного поведения составляющих ее элементов. Главным стимулирующим фактором для такого поведения являются совместные ценности. Именно они могут заставить не подчиненные друг другу органы прокуратуры, подразделения или отдельных сотрудников действовать в определенном направлении, решать поставленные перед системой органов прокуратуры задачи.

На этом типе связей строятся взаимоотношения между не подчиненными друг другу должностными лицами органов прокуратуры, между прокуратурами районов и городов, управлениями (главными управлениями) и отделами внутри органов прокуратуры субъектов РФ в аппарате Генеральной прокуратуры РФ.

Таким образом, система органов прокуратуры России является за некоторым исключением трехзвенной и основана на линейно-функциональном типе организационных структур. Основным содержанием структуры является взаимодействие составляющих ее элементов на условиях их субординации, реординации и координации.

В учебной и научной литературе, а также среди практических работников органов прокуратуры понятие «организация» рассматривается неоднозначно. Иногда под организацией подразумевают какое-либо учреждение, предприятие… Нередко организацию отождествляют с процессом.

Системное понимание организации позволяет сделать вывод: организация - это устойчивая система совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда для достижения общих целей.

Формирование любой организационной системы проходит несколько стадий развития.

На первой стадии осмысливается потребность общества, и вырабатываются решения по осуществлению сформированной потребности. Применительно к прокурорскому надзору, он, как известно, прошел эту стадию «кристаллизации» в 1722 г., когда по царскому указу была учреждена первая прокурорская должность.

На второй стадии развития организации люди, входящие в организацию, начинают взаимодействовать, реализуя совместные усилия для достижения поставленных перед организацией целей. Основным ее содержанием является всестороннее взаимодействие составляющих частей и элементов. На этой стадии происходит признание организации со стороны общества, ее утверждение в качестве одного из элементов общественной жизни.

На третьей стадии организация приобретает достаточно устойчивые формы взаимодействия составляющих ее людей как внутри своей системы, так и во взаимоотношениях с другими социальными системами по поводу реализации целей организации.

Все эти стадии характерны для организации работы в органах прокуратуры. В современный период развития под организацией работы подразумевается система действий относительно постоянного характера, взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, являющихся необходимыми условиями эффективного осуществления полномочий прокурора и следователя органов прокуратуры. Данная система действий в целом и отдельные составляющие эту систему действия имеют свои непосредственные цели и задачи, содержание, процедурный порядок их выполнения и результаты.

Организация работы в органах прокуратуры включает в себя организацию прокурорского надзора, предварительного следствия, и иной деятельности. Под иной деятельностью следует понимать направления работы органов прокуратуры, обозначенные в ст. 1 Закона о прокуратуре. Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа различных вспомогательных (обеспечивающих) подсистем. Например, таких, как кадры, систематизация законодательства, делопроизводство, материально-техническое обеспечение и других.

В силу того, что организация работы в органах прокуратуры находится в постоянном развитии, определить формализованный перечень вопросов, относящихся к организации работы, не только трудно, но и нецелесообразно. Органы прокуратуры прошли в своей организации достаточно долгий путь, позволяющий выявить некоторые закономерности. Эти закономерности приобрели свойство обязательных условий эффективности организации работы. В полной мере они могут быть названы основами организации работы в органах прокуратуры и быть содержанием работы прокурора по организации прокурорского надзора, предварительного следствия, иной, предусмотренной законом деятельности органов прокуратуры.

К таким обязательным организационным условиям относятся:

информационно-аналитическая работа в прокуратуре (учет и анализ деятельности);

прогнозирование и планирование работы прокуратуры;

руководство деятельностью органов прокуратуры;

стимулирование (мотивация) работы в органах прокуратуры;

контроль.

В настоящее время ни один прокурорский работник не сомневается в том, что успех в работе в решающей степени зависит от того, как в прокуратуре ведется информационно - аналитическая работа. Обладание достоверной, полной информацией позволяет прокурору: - правильно сформировать цели деятельности;

выбрать приоритетные направления надзора, объекты проверки;

рационально распределить имеющиеся силы и средства для достижения поставленных перед прокуратурой целей.

Учет и анализ работы прокуратуры связаны со сбором, передачей, обработкой, выдачей и использованием информации для реализации целей и задач прокурорского надзора, предварительного следствия, иной деятельности.

Для сбора необходимой информации прокурор использует предоставленные ему Законом о прокуратуре полномочия, в соответствии с которыми он имеет право входить на территорию и в помещения поднадзорных органов и учреждений, иметь доступ к их документам и материалам, требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Источником информации могут быть также уголовные дела и материалы, находящиеся в производстве следователей прокуратуры. Следователи органов прокуратуры для получения информации пользуются правами и процедурами, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Важнейший этап информационно-аналитической работы - анализ информации, т.е. ее обобщение и оценка.

Именно по результатам следует оценивать работу органов прокуратуры. Можно выделить три вида результатов деятельности органов прокуратуры.

Главный результат - это состояние законности и правопорядка на территории или объекте, входящих в сферу компетенции конкретной прокуратуры.

Ко второй группе можно отнести функциональные результаты, свидетельствующие о полноте использования полномочий прокуратуры по достижению стоящих перед ней целей и задач. Эти результаты обычно фиксируются в формах статистических отчетов. К таким результатам, например, относятся показатели, свидетельствующие о количестве прокурорских проверок, протестов прокурора, участия прокурора в судебных заседаниях по уголовным, гражданским и арбитражным делам, количестве расследованных уголовных дел.

К третьей группе относятся вспомогательные результаты. Это показатели, свидетельствующие об уровне развития вспомогательных подсистем. Таких, например, как делопроизводство, статистика, кадры, систематизация законодательства, материально-техническое обеспечение, которые обеспечивают достижение главного и функциональных результатов.

Оценка производится путем сравнения сформулированных перед прокуратурой целей с полученными результатами. Такое сравнение позволяет сделать вывод об эффективности организации и деятельности органов прокуратуры, наметить новые рубежи. Оценивая полученную информацию, прокурор имеет возможность прогнозировать будущую работу по организации и осуществлению прокурорского надзора, предварительного следствия, иной деятельности органов прокуратуры.

В рассматриваемом случае прогнозирование - это процесс получения и обработки информации о будущем возможном состоянии организации и деятельности органов прокуратуры, который завершается формулированием прогноза о возникновении, развитии и прекращении существования тех или иных ситуаций, связанных с нарушением законов. Прогноз, как результат процесса прогнозирования, нередко называют предвидением или предсказанием, основанным на фактах, либо научным предвидением будущих событий. Наличие прогнозов позволяет прокурору принимать решения в условиях пониженной степени неопределенности. На их основе прокурор может более объективно установить потребности для реализации своих полномочий по выявлению нарушений законов, реагированию на эти нарушения и восстановлению нарушенных законных прав и интересов государства и граждан.

Выявленные потребности являются основанием для формирования целей предстоящей деятельности прокурора. Поэтому нередко прогнозирование называют функцией формирования целей.

Сформированные на основе прогноза цели деятельности в последующем реализуются в планировании. Планирование обеспечивает организационную упорядоченность, последовательность и согласованность действий, рациональное распределение сил и средств, которыми располагает прокуратура. Планируя, например, деятельность по осуществлению прокурорского надзора, прокурор определяет объекты надзора, устанавливает последовательность своих надзорных действий и сроки их выполнения. Главное, с помощью планирования осуществляется постановка целей и обеспечивается достижение намеченных результатов.

Организация работы в прокуратуре подразумевает в качестве обязательного организационного условия эффективности надлежащее руководство подчиненными сотрудниками органов прокуратуры. Руководство связано с постановкой целей и задач для исполнителей, определением направлений их деятельности, с управлением того, что намечено в качестве мероприятий, подлежащих осуществлению прокуратурой. Главным элементом в руководстве является достижение согласованности действий подчиненных работников органов прокуратуры, при выполнении возложенных на них задач прокурорско-следственной деятельности. Следует выделять стратегическое (общее) и оперативное (текущее) руководство. К разновидности общего руководства можно отнести методическое руководство, основная особенность, которой - отсутствие властно-распорядительных полномочий прокурора в отношении нижестоящих органов прокуратуры и ее сотрудников.

Общее руководство в органах прокуратуры следует рассматривать в контексте событий происходящих в стране. При оперативном руководстве идет наблюдение за ходом исполнения порученной работы и в необходимых случаях вносятся соответствующие коррективы. Оперативное руководство в отличие от общего связано с решением текущих задач, возникающих при осуществлении запланированных мероприятий прокуратуры.

Прокуроры-руководители занимают различное положение в иерархической структуре управления органами прокуратуры. Поэтому среди руководителей выделяются, хотя и весьма условно, такие категории, как администраторы, организаторы и специалисты.

Следующее обязательное и важное условие организации работы в прокуратуре - это создание системы контроля за деятельностью сотрудников прокуратуры для установления обратной связи от объекта прокурорского надзора к субъекту, осуществляющему этот надзор, а также от объекта управления к субъекту управления и обеспечения единства управленческих решений и их исполнение.

В одном случае, осуществляя контроль, прокурор получает информацию о результатах своей прокурорской деятельности, имеет возможность ее оценить и скорректировать свое дальнейшее поведение. В другом случае, контролируя деятельность подчиненных прокуроров, руководитель имеет возможность оценить ход выполнения порученной работы, при необходимости оценить ход и результаты исполнения управленческих решений и добиться от подчиненных выполнения этих решений, как это было намечено. Контролируя деятельность подчиненных прокуроров, руководитель в одном случае выявляет факты ненадлежащего выполнения ими своих функциональных обязанностей; в другом - принимает решение о полном их соответствии предъявляемым требованиям, а в третьем случае устанавливает факты, свидетельствующие о том, что уровень работы подчиненных настолько высок, что возникает необходимость изучения передового опыта и распространения, более совершенных форм и методов работы среди других работников органов прокуратуры с целью достижения согласованности их деятельности, но на более высоком уровне ее организации.

Нет оснований утверждать, что названными организационными условиями исчерпывается проблема эффективной организации работы в органах прокуратуры. Эти условия являются обязательными, без них невозможно наладить и упорядочить работу органов прокуратуры по достижению стоящих перед ними целей и задач.

Однако организационные условия работы в органах прокуратуры сами по себе не возникают, их необходимо создавать. Для этого используются возможности управления. Управление в прокуратуре - это процесс воздействия вышестоящих прокуроров на деятельность подчиненных органов прокуратуры и отдельных ее сотрудников с целью достижения согласованности в организации выполнения возложенных на них задач прокурорского надзора, предварительного следствия иной, предусмотренной законом деятельности, и получения планируемых результатов.

Характеризуя процесс управленческого воздействия, следует иметь в виду, что оно должно быть строго целенаправленным. Принцип целенаправленности в управлении обеспечивает формирование отдельных проводимых действий по организации работы в функции управления, т.е. в такие обособленные виды деятельности, через которые и осуществляется воздействие на объекты управления.

Воздействие может быть прямым и косвенным. В системе управления органами прокуратуры, как правило, применяется прямое воздействие в виде административно-командных методов управления. В основном это объясняется тем, что в прокуратуре преобладают субординационные отношения, основанные на принципе подчиненности нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим.

Более эффективно, однако менее развито в системе управления органов прокуратуры косвенное воздействие, предусматривающие создание организационных условий, побуждающих к необходимому действию через мотивы, потребности, интерес конкретного сотрудника.

Управление в органах прокуратуры реализуется через управленческий процесс, состоящий из логически взаимосвязанных и последовательных этапов. Эти этапы имеют свойство повторяться, образуя тем самым управленческий цикл. Можно назвать четыре общепризнанных основных этапа управленческого процесса:

сбор и анализ информации;

принятие на этой основе управленческих решений;- организация исполнения принятых решений;- контроль.

Основной ценностью управления в органах прокуратуры является его возможность путем целенаправленного воздействия на подчиненные организационные структуры добиться согласованности их действий и тем самым эффективно решать поставленные задачи.



3. Концепция развития системы прокуратуры на современном этапе в РФ

Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе. Актуальность такого подхода обусловлена трудностями переходного периода в России, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и социальной напряженности.

Специалистами в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти.

В основу реформирования российской прокуратуры на современном этапе положены следующие концептуальные идеи.

1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства. Проблемы дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре -- конституционного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указанными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты прав личности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости.

Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества -- социально-экономической.

Задачей огромной политической важности является также реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы, И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе.

Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития демократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной прокуратуры.

2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от местной власти. Одной из актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время -- это проблема единства федерального государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил. Позитивное решение названной проблемы возможно только при условии обеспечения единства законности на всей территории страны.

Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная система.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение закона о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»}. При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать закрепление в законе принципа несменяемости прокуроров, как это уже сделано в отношении судей (ст. 121 Конституции РФ).

По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с существенным ослаблением влияния центра не может быть одобрена.

3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в основу реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т.п. К такому выводу, в частности, пришли участники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8--9 января 1997 г.).

В то же время полемика по указанному вопросу продолжается. Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991), ориентируясь на западные институты, объявили антинародными задачи и деятельность дореформенной отечественной прокуратуры. Российская прокуратура рассматривалась ими как орган прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры -- функция надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна выполнять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Функцию же надзора за законностью деятельности органов управления следует передать административным судам, функцию защиты прав человека -- Уполномоченному по правам человека. Эти позиций нашли активную поддержку и со стороны некоторых экспертов Совета Европы.