Роль местного самоуправления в структуре власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

Роль местного самоуправления в структуре власти

Введение

Роль местного самоуправления в государственной, политико-правовой жизни российского общества, в становлении институтов демократического правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в современной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность. Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства: - необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе; - потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей.

Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти; - острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой структуры органов местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться. [2] Сегодня российское местное самоуправление находится на важном рубеже. С 1 января 2009 г. теперь уже на всей территории страны (кроме Чечни и Ингушетии) вступили в силу в полном объеме положения Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ). Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., [3] диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.

Не менее важно понять, каково видение местного самоуправления гражданами России в целом и теми, кто профессионально занимается муниципальной практикой; каковы ментальные возможности и ограничения для развития этого института; условия более активного, мотивированного и эффективного участия в местном самоуправлении. Важнейшей институциональной проблемой формирования местного самоуправления в современной России является то, что оно пока так и не обрело в полной мере своего потенциально главного субъекта, ключевого игрока - сообщество граждан, проживающих на конкретной территории. Дефицит активности снизу единодушно признают как сами граждане, так и работники муниципальных органов.

Готовность к участию в местном самоуправлении отдельных категорий населения - представителей малого и среднего бизнеса, некоммерческих организаций, средств массовой информации несколько выше. Однако и они на практике ограничиваются участием в самых простых его формах, например, в муниципальных выборах, а порой сознательно отказываются и от подобной минимальной активности, не видя в ней смысла.

В качестве причин пассивности жителей называются ментальные факторы - сохранение стереотипов сознания советского времени, выражающихся в ориентации на поддержку центральной власти, иждивенческих настроениях; деидеологизацию и отсутствие интереса к политике у молодежи.

В отсутствие низовой активности основной, а порой едва ли не единственной группой людей, ответственной за состояние дел на местах становятся руководители муниципальных образований: прежде всего, их главы, отчасти - муниципальные служащие и местный депутатский корпус. Исследование показывает, что именно на них легла реальная работа по решению практически всех вопросов жизнеобеспечения местного населения. Этот факт фиксируется как самим муниципальным сообществом, которое осознает свою ответственность, так и жителями, которые приписывают муниципальным властям даже решение государственных задач на местах (социальная защита, содействие занятости).

Опрос представителей муниципального сообщества показывает, что по своим социально-демографическим характеристикам, образованию, ценностным ориентациям составляющие его граждане образуют достаточно цельный портрет субэлитной группировки с отчетливыми идейно-политическими взглядами. Они имеют высокий уровень образования, больше, чем население в целом склонны поддерживать демократию и рыночную экономику, а также склонны ценить гражданские свободы и воспринимать принципы права. Следовательно, существуют предпосылки для того, чтобы российский муниципальный класс стал серьезным фактором развития территорий. Однако для этого необходимо как создание системы организационных условий и стимулов работы органов местного самоуправления, так и расширение их ресурсной базы.

История развития местного самоуправления

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом административном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами). [13]

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни. В основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых - отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях на плечи земств постепенно передавались все новые и новые задачи [18]

Таким образом, органы местного самоуправления занимали свое, определенное место в системе публичных дел. В этом заметен тренд на выстраивание системы разделения публичной власти по вертикали (распределение компетенций в зависимости от того, где они могут наилучшим образом быть реализованы), а также по функциям.

В указанных выше подходах можно увидеть принцип политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти и одновременно встраивание местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель была похожа на немецкую (в части разделения компетенции и органов власти) и давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления

Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т.д.) были прерваны революционными событиями 1917 года. Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы - Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений.

На короткий срок - примерно на десятилетие (1919-1929) - возобладал на некоторую децентрализацию хозяйственного управления путем создания специфической системы коммунотделов при местных советах, ставшей неявным продолжением дооктябрьской линии эволюционного развития самоуправления и адекватной новой экономической политике.

По определению экспертов, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (как органов государственной власти). Как считают, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику.

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм (включая институт частной собственности, гражданские права), являвшихся источником указанных начал и их основой. Партийным руководством были приняты известные решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии.

Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих 50-60 лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. [22]

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась местным органам власти, имевшим сильную связь с населением, защищавшим его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг. [4], еще до принятия Конституции, отражающей общественные перемены, без определения формы государственного устройства, правительственного механизма. Так, местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. Отметим, что в муниципальных вопросах Конституция основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закреплении возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике континентальных моделей, в том числе - российской земской). Однако выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.

Важной вехой реформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.

В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти - территориальные, институциональные. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов: напротив, неслучайным было их недовольство его принятием. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти (о настоящем местном самоуправлении говорить пока было рано). Эксперты отмечают, что к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста публичной власти. К середине 90-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития.

В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов, главным образом городов, стала приводить к конфронтациям. Усиливались точечные «наезды» на лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Федерация, объективно не заинтересованная в усилении регионов, перестала оказывать помощь местной власти. Приоритетом для федерального центра стало встраивание регионов и их элит в новую политическую систему. При этом местное самоуправление постепенно все больше оказывалось под властью регионов.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. [5]. На фоне восстановления экономики, к началу 2000- х годов доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия.

События 1990-х гг. показывают, что в постсоветских реалиях усиление регионов - это автоматически ослабление муниципалитетов. Даже будучи исполнителями воли центра, регионы стремятся реализовать свои собственные, партикулярные интерес. В условиях неразвитости демократических институтов политического участия граждан далеко не все субъекты оказываются способными построить у себя более цивилизованные социально-политические институты. В результате муниципалитеты встраиваются в локальную вертикаль, занимая в ней подчиненное положение.

Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

Модель местного самоуправления в Федеральном законе №131-ФЗ

самоуправление муниципальный власть местный

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

- переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

- создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

- четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ[6] доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

- принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

- федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

- формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

- закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон №131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления.

Особенности реформирования местного самоуправления

Местное самоуправление является важнейшей формой осуществления власти народа (населения). Любая страна не может считаться в полном смысле правовой и демократической, если население только принимает участие в выборах государственных (федеральных и региональных) эшелонов власти и своим волеизъявлением узаконивает только высших должностных лиц - президентов и губернаторов. Это необходимое, но недостаточное условие построения государства, ориентированного на нужды человека.

Для нормального функционирования демократического государства в целом необходимо наличие эффективного местного самоуправления[7]. Через местный уровень власти пролегает самый короткий и прямой путь к решению жизненно важных проблем граждан. Речь идёт не просто о власти, а о власти по месту жительства, не просто о защите прав человека, а об отстаивании конкретных интересов людей, живущих рядом (Председатель Совета Федерации С.М. Миронов) [8].

В статье 12 Конституции Российской Федерации, относящейся к основам конституционного строя России, закреплено важное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий может самостоятельно решать все вопросы жизнеобеспечения населения. [1] Там же прописано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает не только наличие исключительной компетенции местного самоуправления, в которую не могут вторгаться федеральные и региональные органы государственной власти, но также в соответствии с частью 3 статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации[9] разделенную ответственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по своим обязательствам. Расширение принципов статьи 12 дано в главе 8 Конституции Российской Федерации, которая в свою очередь содержательно развернута в ряде федеральных законов, в том числе устанавливающих принципы и организацию местного самоуправления в Российской Федерации.

В этой статье определена сущность местного самоуправления, которая сводится к тому, что население или избранные им органы самостоятельно решают все вопросы местного значения. Это означает, что никакие другие органы и должностные лица не вправе вмешиваться в установленные законом рамки и сферы деятельности местных сообществ. Данная конституционная гарантия подкреплена другими конституционными правами местного самоуправления в сферах формирования местного бюджета, установления местных налогов и сборов, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и в других.

Следует обратить внимание на одну форму самоуправления, которая не отражена в нормах Конституции Российской Федерации, но зафиксирована в соответствующих федеральных законах и в этих законах предусматривается возможность по месту жительства граждан (улица, микрорайон) или на более обширной части муниципального образования создавать систему территориального общественного самоуправления. Эта форма самоуправления основана на добровольной организации самих граждан. Территориальная система самоуправления, призвана ещё более приблизить власть к интересам жителей конкретного городского микрорайона или посёлка, чем органы местного самоуправления. В рамках этой системы люди могут самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы в решении волнующих их вопросов местной жизни. Для граждан предусмотрено также право на создание ими органов территориального общественного самоуправления. Территориальное самоуправление способно компетентно решать незначительный, но прагматический круг вопросов, важных для улучшения жизни людей. Местное самоуправление и территориальное общественное самоуправление дополняют друг друга и позволяют сконцентрироваться на решении характерных для каждого из них уровня задач, а также рационально использовать для этих целей, имеющиеся в распоряжении ресурсы.

Основные выводы и концептуальные предложения

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» [2]. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2008 г. отмечается 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. должен закончиться переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация рефинансируемых мандатов

Модель местного самоуправления и результаты реформы

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях.

Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.

Проблемы муниципальной власти

Местное самоуправление - неотъемлемая часть гражданского общества и представляет собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Как писал А. Солженицын, повседневная реальная жизнь людей зависит на четыре пятых или больше не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. [17] Именно такой порядок и принят в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где любой имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия.

Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан. Оно является мощным катализатором создания гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в выработке достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем самым повышает их общую социальную и гражданскую активность. Кроме того, развитое с традициями местное самоуправление сможет противодействовать возможному возврату к авторитаризму, установлению сбалансированного соотношения между государством и гражданином.

К сожалению, российская действительность не полностью соответствует духу конституционной модели местного самоуправления. Однако реализация именно этой модели могла бы стать социальной основой становления гражданского общества. К основным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского общества можно отнести вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в принятие управленческих решений органов власти, создание реальных механизмов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.

Неурегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем в укреплении государственного устройства России.

Предположительно, формированию в Российской Федерации эффективной системы местного самоуправления препятствует отсутствие у населения традиций самостоятельного и ответственного решения задач местного значения.

Также необходимо конкретизировать конституционный статус органов местного самоуправления. Несомненно, оно является одной из важнейших основ современной российской государственности, поскольку позволяет эффективно и оперативно решать широкий спектр вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения. К сожалению, в России получило распространение отношение к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти. В первую очередь это связано с различным толкованием статьи 12 Конституции РФ, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Абсолютизация данной нормы, рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажает представление о местном самоуправлении и его месте в системе власти, прежде всего публичной.

Важной проблемой в области местного самоуправления является определение компетенции его органов, прежде всего в контексте распределения прав и обязанностей между всеми уровнями власти в России. Эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения обязанностей между всеми уровнями власти.

Другая проблема отечественного местного самоуправления порождена общим нестабильным состоянием российской экономики. Бюджетный дефицит, характерный для всех уровней территориального управления в государстве, особенно болезненно сказывается на состоянии местного самоуправления. Именно на местах продолжает остро ощущаться отсутствие необходимых финансовых и материальных средств, для решения насущных вопросов повседневной жизни населения.

В настоящее время общая доля собственных доходов местных бюджетов в среднем по стране не достигает и 10%. Всю остальную часть составляют бюджетные субсидии от субъектов Российской Федерации.

Серьезные пробелы существуют в налоговом законодательстве. Вступление в силу второй части Налогового кодекса РФ значительно ограничило скудные налоговые доходы муниципальных образований. До сих пор не установлены твердые долгосрочные нормативы отчисления от федеральных налогов в местные бюджеты.

Фактически сложилась порочная практика, когда муниципальным образованиям выгоднее существовать на бюджетные субсидии и субвенции из региональных бюджетов, нежели создавать условия для роста экономической деятельности на их собственной территории.

Ситуацию усугубляет и несовершенство законодательства о социальной защите населения, которое без учета реальных возможностей местных бюджетов возложило на них обязанности по обеспечению свыше 80 льгот более чем 30 категориям граждан. А также тот факт, что органы государственной власти не компенсируют органам местного самоуправления затраты, понесенные последними в ходе выполнения возложенных на них отдельных государственных полномочий. Из системы межбюджетного перераспределения необходимо исключить субъективизм. Настало время коренным образом реформировать весь комплекс законодательства, определяющего финансово-экономическую основу местного самоуправления РФ, и прежде всего, необходимо подвергнуть тщательному анализу действующие бюджетные и налоговые правовые акты. На федеральном уровне следует определить минимальные государственные стандарты в области формирования местных бюджетов, пересмотреть систему регулирования межбюджетных отношений и установить нормативы отчисления в бюджеты городов и районов части региональных и федеральных налогов.

Говоря об укреплении местного самоуправления, мы должны понимать, что это не может произойти без развития механизмов контроля, как со стороны государства, так и общества за деятельностью органов местного самоуправления.

Понятно, что на федеральном уровне многие хотели бы представить местное самоуправление в виде простых управленческих структур. На самом деле процессы включения населения в муниципальную деятельность, разработка механизмов реального влияния на решения, принимаемые органами местной власти, очень сложные. И от этого необходимость решения этой проблемы становится еще актуальнее.

Следует осознавать, что эффективность реализации конституционного права населения на местное самоуправление во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления.

Поэтому не только институты государственной власти, но и политические и общественные организации должны способствовать развитию гражданской ответственности и самостоятельности населения, формированию человека нового типа - гражданина с определенной организационной культурой и правосознанием, который может не только влиять на власть, но и участвовать в управлении. 20

Что препятствует развитию местного самоуправления в России?

В связи с вышеизложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране. [12]

В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.

В ходе исследования проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ №131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ №131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств муниципальных территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.

Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие муниципальных территорий. В Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, принят ФЗ №131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития муниципальных территорий и т.д.

Однако нерешенной остается главная проблема - развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления - органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.

Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными.

В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.

Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.

Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность - сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие муниципальных территорий и страны в целом.

Финансовые ресурсы местного самоуправления

Эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) [23] доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня.

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий. [24].

Роль местного самоуправления в структуре российской власти будет увеличиваться только тогда, когда к справедливому требованию повышения ответственности глав местного самоуправления добавится еще и справедливое увеличение финансовых ресурсов.

Напомним, в Послании Федеральному Собранию президент РФ Дмитрий Медведев назвал «фундаментально значимым для нашего общества» введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства.

«Пока что огромное число полномочий, которые переданы муниципалитетам, абсолютно невозможно выполнить просто в силу того, что их собственные ресурсы ничтожны, и это делает их зависимыми от вышестоящего регионального уровня» сейчас в процентном отношении доходы региона делятся 60/40 в пользу федерального центра. Но главное, как делятся средства регионального бюджета между органами местного самоуправления разного уровня. «Поселения низового уровня наименее защищены. Сельским поселениям и малым городским поселениям в среднем по стране достается 14-15 процентов доходов. Все остальное оседает на уровне районов», Дмитрий Медведев в Послании Федеральному Собранию заявил, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать руководителей муниципалитетов: «Все представительные органы власти должны гораздо четче контролировать реальную деятельность исполнительной власти. Муниципальные власти в этом отношении никоим образом не исключение»,

Говоря об информационном обеспечении деятельности органов местного самоуправления, руководитель комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Вячеслав Глазычев[10] привел пример Чувашии. «На сайте республики Чувашия есть ссылки на сайты всех муниципальных образований. Система обратной связи работает достаточно внятно. Раз это возможно в одном субъекте, значит, возможно, в других», - уверен он.

Что касается борьбы с коррупцией в государственных и муниципальных органах власти, что предоставление дополнительных сведений о доходах государственных и муниципальных служащих «не сильно поможет». Такая норма действует во всем мире. Но надо помнить, что кроме прямых членов семьи, которые указаны в законе, есть, же еще и косвенные члены семьи.

Борьба с коррупцией начинается с другого - с избавления от схемы непрямых законов, в которых есть фраза «по решению правительства». Когда мы выйдем на прямые законы, исчезнет главный источник коррупции. Вторая задача ликвидация прямых контактов с чиновниками, как это сделано в Соединенных Штатах. «При всей моей относительной любви к США, там это сделано прекрасно. Вы никогда не встречаетесь с чиновником - вы работаете только по почте», - сказал он и добавил, что в России для этого нужно отладить работу почты, которая «у нас в ужасном состоянии».

«Коррупция - это гигантская комплексная проблема, и меры, которые были озвучены, лишь маленькая ее часть. Важная, но маленькая», - считает Глазычев.

Развитие демократии на местном уровне

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства).

Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются, прежде всего в крупных городах и в отдельных поселениях - преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства. [19]

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой - ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований ИНСОР, [20] в 4 регионах Северо-Западного федерального округа, наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях.