Особенности правового регулирования прав на землю в современных условиях

В условиях, когда земельные участки все активнее вовлекаются в гражданский оборот, возрастает роль таких оснований возникновения прав на землю, как договоры и иные сделки (см., например, ст. 22, 37 Кодекса, п. 3 ст. 274, ст. 549 ГК РФ). Сделками признаются действия (т.е. акты, совершенные на основе волеизъявления одного или нескольких лиц), направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (т.е. на достижение результата, имеющего юридическое значение).

Сделки бывают дву- и многосторонними (договоры), а также односторонними. Основные правила о сделках установлены в главе 9, общие положения о договорах - в главах 27-29 части первой ГК РФ.

Для совершения дву- и многосторонних сделок (договоров) необходимо согласованное волеизъявление двух или более лиц. Примерами распространенных договоров, предметом которых является земельный участок, могут служить договоры аренды, купли-продажи, мены, дарения, безвозмездного пользования, ренты, доверительного управления, ипотеки.

Для совершения односторонних сделок имеет значение волеизъявление только одного лица. В качестве примеров таких сделок можно назвать доверенности, завещания.

При этом договоры и односторонние сделки обладают способностью порождать права на земельные участки только в том случае, если они оформлены надлежащим образом, т.е. с соблюдением статей § 1 главы 9 части первой ГК РФ, а также требований, предъявляемых к форме конкретных сделок, установленных соответствующими статьями частей второй и третьей ГК РФ.

Несоблюдение нотариальной формы, а в случаях, установленных законом, - требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность (см. п. 1 ст. 165 ГК РФ). Поэтому вопрос о соблюдении формы сделки и требования о ее государственной регистрации имеет большое практическое значение.

Права на землю могут возникнуть и на основании правопреемства, например, когда к наследнику умершего гражданина переходит право пожизненного наследуемого владения принадлежавшим последнему земельным участком (п. 2 ст. 21 Кодекса).

Возможно возникновение прав на земельные участки из судебного решения, установившего право на земельный участок (см. п. 3 ст. 274 ГК РФ; ст. 59 Кодекса).

Право собственности на земельный участок может возникнуть также в силу приобретательной давности. Согласно ст. 234 ГК РФ, лицо (гражданин или юридическое лицо), не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение пяти лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность). Право собственности на недвижимое и иное имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.

Следует учитывать, что ГК РФ и ФЗ от 21.07.1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» различают регистрацию прав на недвижимое имущество и регистрацию сделок с ним.

В соответствии со ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного бессрочного пользования, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязан по ходатайству правообладателя удостоверить произведенную регистрацию путем выдачи документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном для регистрации. На указанный орган возлагается также обязанность предоставлять информацию о произведенной регистрации и зарегистрированных правах любому лицу. Информация предоставляется в любом органе, осуществляющем регистрацию недвижимости, независимо от места совершения регистрации.

Отказ в государственной регистрации права на недвижимость или сделки с ней либо уклонение соответствующего органа от регистрации могут быть обжалованы в суд.

Согласно ст. 425 ГК РФ, договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения. Договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом (п. 3 ст. 433 ГК РФ). Отметим, что вопрос о необходимости государственной регистрации сделок с земельными участками (соответствующих договоров) пока не нашел однозначного решения ни в теории, ни на практике.

Представляется, что при решении вопроса о необходимости государственной регистрации сделок с земельными участками целесообразно исходить из общих норм гл. 9 ГК РФ о сделках. При этом следует комплексно и системно анализировать положения статей 131 и 164 ГК РФ, не ограничиваясь буквальным толкованием норм.

Анализ содержания п. 1 ст. 131 ГК РФ позволяет сделать вывод, что к случаям, о которых говорит п. 1 ст. 164 ГК РФ, относятся, в частности, возникновение, переход и прекращение права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, ограничения этих прав. При сделках, предметом которых является земельный участок, вещные права на такой участок у одних лиц возникают, у других - прекращаются, а также переходят от одного лица к другому. Таким образом в результате указанных сделок возникают именно те случаи, названные в ст. 131 ГК РФ, к которым отсылает ст. 164 ГК РФ. Поэтому при возникновении, прекращении и переходе вещных прав в результате сделок с земельными участками, соответствующие сделки подлежат государственной регистрации по правилам ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

С нашей точки зрения, сделки с земельными участками (соответствующие договоры) подлежат государственной регистрации всегда, когда в результате сделки возникает, переходит или прекращается право собственности или другое вещное право на земельный участок. Кроме того, подлежат государственной регистрации сделки, требование о регистрации которых прямо предусмотрено законом (см., например, п. 3 ст. 339 ГК РФ).

Статья 28 ЗК РФ устанавливает общие правила приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. В ЗК 1991 г. порядок предоставления земельных участков регулировался статьями гл. V и рядом других статей. Нормы ст. 28 Кодекса решают соответствующие вопросы иначе, чем прежнее земельное законодательство.

В п. 1 ст. 28 определены права, на которых земельные участки могут предоставляться гражданам и юридическим лицам.

В собственность или аренду земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам с учетом положений ст. 15 и 22 Кодекса.

В постоянное (бессрочное) пользование такие земельные участки могут быть предоставлены только юридическим лицам, причем не любым, а лишь тем, которые указаны в п. 1 ст. 20 Кодекса (т.е. государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям), а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Вводного закона все прочие юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность, а религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1.01.2010 г. в соответствии с правилами ст. 36 Кодекса. Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды этих земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность по указанным выше правилам до 1.01.2013 г. по ценам, предусмотренным соответственно п. 1 и 2 ст. 2 Вводного закона.

Содержание понятия «переоформление права на земельный участок» раскрыто в примечании к ст. 3 Вводного закона.

Целесообразно обратить внимание на то, что с 1.01.2011 г. вступила в силу новая ст. 7.34 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность.

После введения в действие Кодекса земельные участки в постоянное пользование гражданам не предоставляются, но если такое право возникло у гражданина до даты официального опубликования Кодекса, то данное право сохраняется. При этом граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться указанными земельными участками (ст. 20 Кодекса).

На праве безвозмездного срочного пользования земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут предоставляться как гражданам, так и юридическим лицам с соблюдением правил ст. 24 Кодекса.

Ст. 30 не относит право пожизненного наследуемого владения к числу прав, на которых гражданам могут предоставляться земельные участки. Согласно п. 1 ст. 21 Кодекса предоставление земельных участков гражданам на указанном праве после введения в действие Кодекса не допускается. Однако если право пожизненного наследуемого владения было приобретено гражданином до введения в действие Кодекса, то оно сохраняется. При этом распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на такой участок по наследству. Граждане, владеющие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения, вправе приобрести их в собственность.

В соответствии с п. 3 ст. 3 Вводного закона предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование или в пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

Правила п. ст. 30 применяются с учетом ограничений, предусмотренных в гл. III, IV, ст. 27 и ряде других статей Кодекса, а также Вводным законом.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства и целей, не связанных со строительством, определяется ст. 30-32, 34 Кодекса. При введении в действие нового ГрК РФ Кодекс был дополнен статьями, определяющими особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30.1) и особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 30.2).

Предоставление земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства осуществляется в соответствии с нормами, которые определяются на основании ст. 33 Кодекса.

Помимо норм гл. 17 ГК РФ, ст. 30 и других статей гл. V Кодекса возникновение прав на землю регулируют и другие нормативные правовые акты. Так ФЗ от 11.06.2003 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» содержит специальные нормы, определяющие: земельные участки, предоставляемые и приобретаемые для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности (ст. 11); порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности (ст. 12); правила выдела земельного участка в счет земельной доли, возникшей в результате приватизации сельскохозяйственных угодий (ст. 13).

Пункт 2 ст. 28 Кодекса, основываясь на принципе платности землепользования (подп. 7 п. 1 ст. 1 Кодекса), устанавливает общее правило о платном предоставлении в частную собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Из данного правила в законодательстве могут быть сделаны исключения. Например, гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства бесплатно могут быть предоставлены земельные участки в пределах максимальных размеров, определенных по правилам п. 2 ст. 33 Кодекса. (п. 5 ст. 34 Кодекса).

В целях стимулирования жилищного и иного строительства пункт 4 ст. 28 Кодекса установил норму, которая содержит исчерпывающий перечень случаев, когда допускается отказ в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства. В других, помимо указанных здесь трех случаев, отказ в предоставлении таких земельных участков для строительства не допускается. Фактически норма содержит прямой запрет для отказа в предоставлении названных в ней земельных участков. Виновные в нарушении данного запрета должностные лица, в зависимости от обстоятельств дела, могут быть привлечены к дисциплинарной или уголовной ответственности.

Изъятые из оборота земельные участки перечислены в п. 4 ст. 27 Кодекса. Запреты на приватизацию отдельных видов земельных участков устанавливаются Кодексом (п. 12 ст. 85, п. 6 ст. 95) и другими федеральными законами. Основные правила о резервировании земель содержатся в ст. 70.1 Кодекса.

Специальная норма п. 5 ст. 28 Кодекса ограничивает действие общей нормы, предусматривающей возможность бесплатного предоставления в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (см. второе предложение п. 2 комментируемой статьи). Бесплатное предоставление таких земельных участков в собственность иностранных граждан и юридических лиц, а также лиц без гражданства не допускается ни при каких обстоятельствах.

2.2 Регистрация прав собственности

Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними представляет собой элемент публично-правового регулирования в частноправовых отношениях и имеет не техническое, а юридическое значение.

Государственной регистрации подлежит право не на землю как таковую, а на земельный участок, который является особой разновидностью недвижимого имущества, и его правовой режим отличается от правого режима других недвижимых вещей. Земельный кодекс РФ (п. 2 ст. 6) определяет земельный участок как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Установление границ является не только средством индивидуализации земельного участка, но и способом создания самого объекта права.

Важнейший признак, которому должен отвечать земельный участок, для того, чтобы он был признан недвижимостью и тем самым мог быть объектом зарегистрированного права собственности, заключается в том, что участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован. Другими словами, должны быть определены его размер, границы и местоположение. Территориальные границы определяются в порядке, установленном земельным законодательством на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству (п. 1 ст. 261 ГК). Мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка называются межеванием. Таким образом, границы земельного участка определяют территориальную и пространственную сферу осуществления прав и исполнения обязанностей их собственников.

До государственной регистрации прав на земельные участки необходимо осуществить их технический (кадастровый учет). Каждый земельный участок имеет кадастровый номер. Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам утверждены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", Кадастровый учет земельных участков осуществляется с помощью специальных документов - описаний, которые содержат чертеж земельного участка, описание границ и другие реквизиты.

В соответствии со ст. 1 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" государственный кадастр недвижимости - это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Таким образом, государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель и т.д.

Органом, в функции которого входит ведение государственного земельного кадастра, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Процедура государственного кадастрового учета земельных участков осуществляется на основании постановления Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 . Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.

На основании проведенного государственного кадастрового учета территориальным органом государственного земельного кадастра составляется кадастровая карта (план) земельного участка, в которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре.

Согласно п. 2 ст. 17 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения различного рода обследований и изысканий. Таким образом, государственный кадастровый учет земельных участков производится после проведения межевания земельных участков. При определении границ объекта землеустройства на местности и их согласовании обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, путем извещения их в письменной форме не позднее, чем за семь дней до начала работ. Другими словами, речь идет о собственниках соседних участков и лицах, владеющих такими земельными участками на основании других вещных прав, которые не должны иметь никаких претензий при определении внешних границ земельного участка.

Следует отметить, что процедура кадастрового учета началась не так давно и пока подавляющее большинство земельных участков такой учет не прошли. Это обусловлено тем, что ранее действовал упрощенный порядок приватизации земельных участков, который не предусматривал кадастрового учета, и при отсутствии практической необходимости многие землевладельцы не торопились проходить подобную дорогостоящую процедуру.

Для того чтобы упростить и ускорить процедуру оформления права собственности на земельные участки был принят ФЗ от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ, который получил неформальное название «Закон о дачной амнистии». Как следует из названия, цель его состояла том, чтобы упростить оформление гражданами прав как на земельные участки, так и на объекты недвижимости, которые на них расположены. Необходимость принятия указанного Закона обусловлена тем, что значительная часть земельных участков и строений на них не была узаконена (в первую очередь речь идет о земельных участках и строениях на земельных участках, принадлежащих членам дачных и садоводческих товариществ).

Оформление права собственности на земельные участки согласно указанному Закону упрощено. Следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев земельные участки гражданам еще в советское время предоставлялись на праве постоянного бессрочного пользования. Оно относится к числу так называемых ограниченных вещных прав. Правовой режим таких участков регулируется нормами ГК РФ и ЗК РФ. Субъектами постоянного (бессрочного) права пользования земельным участком могут быть как юридические лица (независимо от формы собственности), так и физические. Согласно п. 2 ст. 20 ЗК в настоящее время земельные участки не предоставляются гражданам в постоянное (бессрочное) пользование. А п. 3 указанной статьи установил, что право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.

Особо Закон о дачной амнистии остановился на государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права (ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). В последнем случае речь идет о ситуациях, когда в силу юридической неграмотности при предоставлении земельного участка не указывалось право, которое предоставлялось владельцу на этот земельный участок (как правило, имелось в виду право постоянного (бессрочного) пользования).

Для того, что бы зарегистрировать право собственности на такой участок, необходимы следующие правоустанавливающие документы:

- акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;

- акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;

- выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);

- иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.

Обязательным приложением к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, является кадастровый план данного участка. Хотя государственная регистрация прав на земельные участки осуществлялась и до этого, она носила упрощенный характер (в частности не было предусмотрено предоставление полноценного кадастрового плана и наделение земельного участка кадастровым номером).

Таким образом, даже тем гражданам, у которых есть право собственности на земельный участок, зафиксированное в соответствующем свидетельстве, но отсутствует кадастровый номер на него, необходимо провести землеустроительные работы, в том числе межевание (определение границ) земельного участка, и затем передать эти сведения в территориальное подразделение Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), которое внесет эти сведения в Государственный земельный кадастр и выдаст собственнику кадастровый план. После его получения собственник земельного участка должен обратиться в Федеральную регистрационную службу (Росрегистрацию), которая и должна выдать собственнику свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок.

Возможны ситуации, когда при проведении межевания выясняется, что размер земельного участка и его конфигурация (расположение на местности) не совпадают со сведениями в документах о предоставлении земельных участков (в большинстве случаев участок, находящийся в фактическом пользовании и обнесенный забором, превышает размеры, указанные в документах). Государственная регистрация права собственности таких земельных участков возможна при соблюдении следующих условий. Во-первых, необходимо отсутствие претензий со стороны владельцев соседних участков. Во-вторых, содержащаяся в документах о межевании уточненная площадь земельного участка не должна превышать указанную в правоустанавливающем документе на такой земельный участок площадь более чем на минимальный размер, установленный в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования (ст. 5 Закона о дачной амнистии). Так, в Московской области для дачных участков этот размер составляет 6 соток, для участков под индивидуальное жилищное строительство - 3 сотки и т.д. При этом если земельный участок увеличился за счет категории земель, которые вообще не подлежат передаче в частную собственность (например, дачник прихватил часть земель лесного фонда), то оформить такой участок в собственность нельзя.

Возможны и обратные ситуации, когда в результате межевания выясняется, что используемый участок меньше, чем указано в документах о предоставлении земельного участка. В таких случаях в территориальных подразделениях Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии могут запросить документы, подтверждающие, кому и в каком порядке перешла недостающая часть участка (продана, подарена и т.д.). В подобных ситуациях необходимо обратиться в территориальное подразделение Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по месту нахождения участка с заявлением о внесении в земельный кадастр сведений об уточненной площади такого участка, содержащихся в документах о его межевании.

После этого необходимо обратиться в соответствующее территориальное подразделение Росрегистрации с заявлением о внесении уточненных данных об участке в Единый государственный реестр прав на основании п. 4 ст. 17 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

В настоящее время вопросами государственной регистрации права собственности на землю могут заниматься и нотариусы, для чего были внесены изменения в Основы законодательства о нотариате. Согласно этим изменениям (ст. 15 Основ) нотариус имеет право представлять в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», заявление о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иные необходимые для проведения такой регистрации документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в случае нотариального удостоверения им соответствующей сделки или совершения им иного соответствующего нотариального действия, а также получать свидетельства о государственной регистрации прав и (или) иные документы для передачи их лицам, в интересах которых осуществлялась государственная регистрация.

2.3 Условия прекращения прав собственности на землю

земля собственность кадастровый учет

Статьей 44 Кодекса установлены три основания прекращения права собственности на земельный участок: а) отчуждение земельного участка; б) отказ от права собственности на земельный участок; в) принудительное изъятие земельного участка.

Отчуждение собственником своего земельного участка происходит в рамках осуществления правомочия по распоряжению имуществом, которым обладает собственник (ст. 15). Такое отчуждение возможно в соответствии с условиями ряда договоров, предусмотренных гражданским законодательством, таких, как договоры купли-продажи, мены, дарения, ренты с учетом предусмотренных ст. 27 Кодекса ограничений оборотоспособности земельных участков. По решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 235 ГК РФ). Распорядиться дальнейшей юридической судьбой своего земельного участка гражданин может также в результате совершения им односторонней сделки - завещания.

Отказ от права собственности предусмотрен ст. 236 ГК РФ. Гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

Таким образом, отказ от права собственности допускается только в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не наделены правомочием отказаться от находящихся в их собственности земельных участков.

В соответствии с п. 2 ст. 235 ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся, в частности: обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст. 237 ГК РФ); отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК РФ); отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (ст. 239 ГК РФ); реквизиция (ст. 242 ГК РФ); конфискация (ст. 243 ГК РФ).

Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ.

Обращение взыскания на земельный участок по обязательствам его собственника допускается только на основании решения суда (ст. 278 ГК РФ).

Порядок принудительного изъятия земельного участка у собственника определен в ст. 279-282, 284-286 ГК РФ, ст. 49 Кодекса.

В соответствии с п. 2 ст. 12 ФЗ от 21.07.1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним содержит, в частности, информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества. Согласно п. 17 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 г. № 219, при прекращении права соответствующая запись Единого государственного реестра прав погашается.

Ст. 49 ЗК РФ содержит общие положения относительно возможности изъятия земель для государственных или муниципальных нужд. Признавая необходимость изъятия земель, законодатель указывает на исключительность такого рода случаев.

Фактическое изъятие земельного участка допускается только после того, как будут выполнены согласованные с владельцем условия компенсации (предоставление равноценного участка, денежное возмещение потерь). Одной из принципиальных формул при этом является указание ст. 63 Кодекса на то, что изъятие осуществляется лишь после удовлетворения всех законных требований землевладельца.

Закон предполагает возможность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд как безвозмездно, так и путем выкупа. Статья 279 ГК РФ определяет, что земельный участок может быть изъят путем выкупа, который осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием в зависимости от того, для чьих нужд он изымается. Цели изъятия земельного участка обозначены без достаточной конкретизации, которая относится к предмету правового регулирования других нормативных актов.

Основаниями изъятия земельных участков могут быть и иные обстоятельства, предусмотренные федеральными законами, законами субъектов Федерации (если речь идет о землях, находящихся в собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности). Возможно изъятие земельных участков, принадлежащих пользователю не только на праве собственности, но и на иных правовых основаниях (по договору аренды, на основании права постоянного пользования и др.). В зависимости от того, на каком правовом основании осуществлялось владение земельным участком, будет решаться вопрос о его выкупе.

Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством. Указанные земельные участки могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 25.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. «О недрах»).

Условия и порядок изъятия земельных участков путем выкупа определяет ст. 279 ГК РФ. Собственник земельного участка должен быть не позже чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп до истечения этого срока допускается только с согласия собственника. Права собственника земельного участка, подлежащего изъятию, определяются ст. 280 ГК РФ. Соответствующие правила о безвозмездном изъятии земельного участка и выкупе установлены также в ст. 55 Кодекса.

Основанием для изъятия земельного участка может быть также необходимость перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую. В таком случае перевод сопровождается изъятием участка в соответствии со ст. 6 ФЗ от 21.12.2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Ст. 50. ЗК РФ, основываясь на правилах ст. 243 ГК РФ, предусматривает особый случай безвозмездного изъятия земельного участка - конфискацию по решению суда. Поскольку конфискация является одним из оснований прекращения права собственности (см. ст. 235 ГК РФ), постольку данная мера может быть осуществлена только в отношении физического лица, являющегося собственником земельного участка.

В соответствии со ст. 104.1 конфискация имущества есть принудительное безвозмездное обращение по решению суда в собственность государства.

Имущество (ч. 1 и 2 ст. 104.1), переданное осужденным другому лицу (организации), подлежит конфискации, если лицо, принявшее имущество, знало или должно было знать, что оно получено в результате преступных действий.

Согласно ст. 104.2 УК РФ, если конфискация определенного предмета, входящего в имущество, указанное в ст. 104.1 УК РФ, на момент принятия судом решения о конфискации данного предмета невозможна вследствие его использования, продажи или по иной причине, то суд выносит решение о конфискации денежной суммы, которая соответствует стоимости данного предмета.

При решении вопроса о конфискации имущества в соответствии со ст. 104.1 и 104.2 УК РФ в первую очередь должен быть решен вопрос о возмещении ущерба, причиненного законному владельцу. При отсутствии у виновного иного имущества, на которое может быть обращено взыскание, кроме указанного в частях первой и второй статьи 104.1 УК РФ, из его стоимости возмещается ущерб, причиненный законному владельцу, а оставшаяся часть обращается в доход государства (ст. 104.3 УК РФ).

Споры о принадлежности имущества, подлежащего конфискации по приговору суда, разрешаются в порядке гражданского судопроизводства.

От конфискации следует отличать реквизицию земельного участка (см. ст. 51 Кодекса.

От конфискации (см. ст. 50 Кодекса) реквизицию отличают: а) возмездный и, как правило, временный характер реквизиции; б) ее применение не в виде карательной меры, а лишь в силу необходимости, порожденной чрезвычайными обстоятельствами, которые указаны в законе.

Земельное законодательство (ст. 51 Кодекса) определяет порядок и условия изъятия земельных участков в порядке реквизиции. При этом п. 1 комментируемой статьи применительно к реквизиции земельных участков говорит о возмещении собственнику реквизированного участка не стоимости этого участка, как следует из ст. 242 ГК РФ, а причиненных реквизицией убытков.

Факт реквизиции земельного участка должен быть подтвержден документом, выданным собственнику тем исполнительным органом государственной власти, которым было принято решение о реквизиции соответствующего земельного участка. Данный документ имеет важное значение при осуществлении собственником реквизированного земельного участка прав, предусмотренных, в частности, в п. 4 и 6 комментируемой статьи.

Пункт 1 ст. 51 Кодекса называет ряд случаев, носящих чрезвычайный характер, при которых в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз допускается изъятие земельных участков в порядке реквизиции. К ним относятся, в частности, стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии.

Однако в любом случае применение реквизиции должно быть основано на законе. Представляется, что в целях избежания нарушений прав граждан и юридических лиц понятие «иные» обстоятельства, действие которых может обусловить принятие решения о реквизиции земельного участка, недопустимо толковать расширительно. Даже при проведении на определенной территории контртеррористической операции такая мера, как реквизиция земельных участков, с нашей точки зрения, применяться не должна, так как она прямо не названа в числе мер и ограничений, вводимых в рамках правового режима контртеррористической операции и не имеет юридических оснований, указанных в ст. 51 Кодекса. См. также комментарий к п. 5 настоящей статьи.

Пункт 2 ст. 51. отграничивает понятие «реквизиция» от изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Дело в том, что реквизиция земельных участков возможна лишь при чрезвычайных обстоятельствах, указанных в п. 1. Согласно же ст. 55 Кодекса изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным ст. 49.

Норма п. 3 ст. 51 Кодекса предоставляет собственнику реквизированного земельного участка право выбора способа компенсации на случай невозможности возврата реквизированного земельного участка в натуре. Он вправе, по своему усмотрению, требовать возмещения рыночной стоимости реквизированного участка или предоставления равноценного (с точки зрения стоимости, расположения, наличия подъездных путей, коммуникаций и т.п.) земельного участка.

Пункт 4 гарантирует собственнику реквизированного земельного участка право требовать в судебном порядке возврата ему этого участка на случай, если указанный участок не возвращен в натуре при прекращении действия обстоятельств, послуживших основанием реквизиции. Правила п. 5 ст. 51 Кодекса исключают применение норм п. 1, 3, 4 ст. 51 в случаях, когда в силу чрезвычайных обстоятельств, служащих основанием реквизиции, принадлежащий собственнику земельный участок был временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими обстоятельствами угроз.

Пункт 6 ст. 51 Кодекса предоставляет собственнику реквизированного земельного участка юридическое основание для обращения в суд с целью оспорить оценку, в соответствии с которой ему компенсируются стоимость участка и причиненные убытки.

Таким образом отчуждение земельных участков оформляется заключением гражданско-правовых сделок ст. 52 ЗК РФ. Собственник земельного участка - государство (Российская Федерация) государственное (субъекты Федерации) или муниципальное образование, гражданин, юридическое лицо вправе отчуждать земельные участки по договорам купли-продажи, сдавать их в аренду.

Переход права собственности на земельный участок имеет место и при наследовании. Распоряжения наследодателя - собственника земельного участка - о назначении наследника, передаче права пользования отказополучателю и другие завещательные распоряжения по поводу земельного участка представляют собой реализацию правомочий собственника. Указанные акты должны совершаться с соблюдением правил раздела V «Наследственное право» части третьей ГК РФ.

Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. № 8-П указывает на возможность отчуждения земельного участка иностранным гражданам и лицам без гражданства: исходя из того, что в силу ГК РФ, конкретизирующего конституционный принцип национального режима, правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абзац четвертый п. 1 ст. 2), и в соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, Кодекс устанавливает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории Российской Федерации.

Земельный участок, являясь объектом недвижимого имущества, отчуждается с соблюдением правил о регистрации сделок с недвижимостью. Основным нормативным актом, который на основе ГК РФ определяет порядок регистрации сделок с недвижимостью является от 21.07.1997 г. ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

3.1 Актуальные вопросы признания права собственности на землю

Основания возникновения прав на землю земельным законодательством однозначно и системно не прописаны. Согласно ст. 25 Земельного кодекса (ЗК) РФ такие права, предусмотренные указанным кодексом, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изменениями).

Момент возникновения подлежащего государственной регистрации права на имущество связан с моментом регистрации этого права (п. 2 ст. 8 ГК РФ). Исключения возможны, если они предусмотрены федеральным законом.

Законодателем нечетко сформулировано положение о выделении из системы гражданского законодательства неких федеральных законов, в которых могут быть указаны иные, отличные от закрепленных в гражданском законодательстве, основания возникновения прав. Предполагаем, что под таким федеральным законом подразумевается, например, ЗК РФ. Правда, тогда становится не вполне понятно соотношение норм гражданского и земельного законодательства. Согласно ст. 2 ГК РФ в гражданское законодательство входят, в частности, нормы, определяющие основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав. При этом приоритет гражданско-правовых норм перед земельно-правовыми в этом случае проистекает из ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

В действующем законодательстве, в качестве основания для регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки названы акты Правительства РФ об утверждении перченей участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

В юридическом мире этот вопрос дискутируется.

Сами по себе федеральные законы основанием для государственной регистрации права собственности на землю в отношении определенного субъекта права являться не могут.

Таким образом, по нашему мнению, возникновение права публичной собственности в отношении неразграниченных государственных земель должно проходить согласно процедуре. Иной подход приводит на практике к довольно противоречивой правовой конструкции.

Так уполномоченный представитель федерального собственника (далее - представитель собственника) обратился в учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - учреждение юстиции) с заявлением о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок, на котором расположен объект железнодорожного транспорта.

Представленные на регистрацию документы были рассмотрены учреждением юстиции в соответствии с порядком проведения регистрации, определенным в ст. 13 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно установленному данным законом порядку государственной регистрации, она осуществляется пообъектно, при этом правообладатель (либо его представитель) обязан представить документы, подтверждающие его права на конкретный заявленный объект недвижимости и описывающие этот объект в установленном порядке.

Истцом в качестве правоустанавливающих документов были представлены п. 1 ст. 17 Земельного кодекса РФ и ст. 5 Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте».

На момент рассмотрения указанная статья Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте» уже не действовала, поскольку утратила силу.

В государственной регистрации представителю собственника учреждением юстиции было отказано на основании абз. 4 п. 1 ст. 20 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», поскольку не были представлены необходимые правоустанавливающие документы в соответствии со ст. 17 этого же закона.

Судом первой инстанции отказ учреждения юстиции в регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок был признан незаконным, также суд установил обязанность учреждения юстиции произвести государственную регистрацию права собственности Российской Федерации на земельный участок, на котором находится объект железнодорожного транспорта.

Апелляционная и кассационная инстанции оставили указанное решение без изменения.

Таким образом, суд обязал учреждение юстиции зарегистрировать право федеральной собственности на основании нормы закона, к тому же утратившей свою юридическую силу, т.е. в Едином государственном реестре прав в качестве правоустанавливающего документа указана недействующая норма закона.

В данном случае по нашему мнению, норма закона не может быть основанием для государственной регистрации права публичной собственности на конкретный земельный участок.

В рамках судебной формы защиты субъективного права заинтересованное лицо может ставить перед судом вопрос о признании за ним права путем заявления иска. Признание права собственности является одним из вещно-правовых способов защиты, направленных на защиту права собственности как абсолютного субъективного права, которому противостоит неопределенное количество третьих лиц, непосредственно не состоящих с собственником в обязательственных правоотношениях.

Правовой основой иска о признании права собственности является ст. 12 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), предусматривающая в качестве одного из способов защиты гражданских прав их признание. В свою очередь, ст. 59 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) также устанавливает возможность использования данного иска как способа защиты прав на специальный объект - земельный участок - и указывает, что судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием для государственной регистрации права на землю или сделки с землей. На наш взгляд, ст. 16 ЗК РФ, призванная внести ясность в споры, возникающие по поводу признания права собственности на земельный участок, лишь усложняет и без того нелегкое положение, создавшееся в связи с попытками некоторых фактических собственников земельных участков узаконить свое владение. Сложность их положения заключается в том, что многие суды отказывают в принятии таких исковых заявлений, мотивируя свой отказ тем, что ст. 214 ГК РФ и ст. 16 ЗК РФ утверждают, что все земли не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, принадлежат государству. Это исключает возможность признания права собственности на земельный участок по такому основанию, как приобретательная давность. В настоящее время названное основание является одним из наиболее актуальных способов приобретения права собственности: «О юридическом признании права на земельный участок того или иного лица речь может идти в основном тогда, когда это право возникает в силу приобретательной давности, либо при перерегистрации одного вида прав на другой, либо при оспаривании права на земельный участок одного лица другим».

Результаты анализа судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ приводят к выводу о том, что в качестве ответчиков по исследуемым искам чаще всего выступают администрации муниципалитетов, комитеты по управлению имуществом, комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

В некоторых случаях (при перерегистрации одного вида прав на другой) в качестве третьего лица привлекается регистрирующий орган.