Правовое регулирование деятельности полиции в Российской Федерации

В сравнении с задачами милиции задачи полиции в законопроекте прописаны более конкретно. Это позволяет надеяться, что их выполнение в большей степени поддается общественному контролю и проверке.

1.4 Полиция в системе органов государства и местного самоуправления

Как указано в ч. 1 статьи 10 ФЗ «О полиции», полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.
В части 2 комментируемой статьи предусмотрено, что полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций. При этом в отношении порядка реализации указанной возможности данная норма отсылает к законодательству РФ.
Соответственно этой норме в ч. 4 комментируемой статьи установлено, что государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей. Разумеется, такое содействие оказывается также в порядке, установленном законодательством РФ.

В части 3 комментируемой статьи определены функции полиции, во-первых, по оказанию в пределах своих полномочий содействия государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка и, во-вторых, по оказанию поддержки гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.

Ранее в рамках соответствующего регулирования в ст. 3 Закона 1991 г. о милиции после перечисления принципов деятельности милиции в ч. 2 предусматривалось, что милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Как видно, положения комментируемой статьи носят такой же общий характер, несмотря на то, что положения о взаимодействии и сотрудничестве полиции предлагалось конкретизировать. Так, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству отмечал, что в целях более полной и последовательной реализации концепции законопроекта его отдельные положения нуждаются в развитии; более точного определения требует место полиции в демократическом правовом государстве, в детальном урегулировании нуждаются основы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества. Комитет Государственной Думы по безопасности предлагал конкретизировать в законопроекте порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления с территориальными органами полиции, установив четкий перечень вопросов, мероприятий и полномочий, в рамках которых будет осуществляться данное взаимодействие.

Приказом МВД России от 2 сентября 2009 г. N 684 утвержден Регламент взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, в п. 2 которого указано, что МВД России осуществляет свои полномочия в установленной сфере деятельности в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ самостоятельно или в непосредственном взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти; порядок взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

Приказом Минэкономразвития России, МВД России, Министра обороны РФ, Минюста России, Минздравсоцразвития России, МЧС России, Минкомсвязи России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФМС России и ФНС России "О функционировании государственной информационной системы "Правоохранительный портал Российской Федерации" утверждены Положение о государственной информационной системе "Правоохранительный портал Российской Федерации", Регламент подготовки и размещения информации в государственной информационной системе "Правоохранительный портал Российской Федерации" и Регламент межведомственного обмена информацией с использованием государственной информационной системы "Правоохранительный портал Российской Федерации".

Согласно названному Положению целями функционирования государственной информационной системы "Правоохранительный портал Российской Федерации" (обозначена в Положении "Система") являются:

- обеспечение граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства и организаций полной общедоступной информацией о деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещающих информацию в Системе, и сведениями, предусмотренными электронными сервисами Системы, с использованием информационных технологий;

- обеспечение реализации прав пользователей Системы на обращение в федеральные органы исполнительной власти, размещающие информацию в Системе, о предоставлении информации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет и средств связи, а также на сотрудничество с федеральными органами исполнительной власти в области борьбы с преступностью;

- обеспечение обмена информацией между федеральными органами исполнительной власти, размещающими информацию в Системе, в электронной форме в целях подготовки информации для предоставления с использованием Системы.

Взаимодействие полиции с другими федеральными органами исполнительной власти регламентируется также двусторонними соглашениями и совместными приказами. В качестве примера первого можно назвать Соглашение о взаимодействии между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной налоговой службой , утв. 13 октября 2010 г. МВД России, в качестве примера второго - Приказ Минюста России, МВД России и ФСБ России "О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности учреждений (подразделений), осуществляющих проведение исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлением экстремизма"

В отношении использованного в ч. 3 комментируемой статьи понятия поддержки развития гражданских инициатив представляется уместной аналогия с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", в ст. 21 которого установлена поддержка Общественной палатой РФ гражданских инициатив: Общественная палата РФ осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан РФ и общественных объединений (ч. 1); Общественная палата РФ проводит гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты РФ (ч. 2); Общественная палата РФ доводит до сведения граждан РФ информацию об инициативах, указанных в ч. 1 данной статьи (ч. 3).

Глава 2. Основы правового регулирования деятельности полиции

2.1 Новая социальная роль и правовая оснащенность полиции

Одной из важнейших концептуальных проблем правового регулирования деятельности российской милиции, решение которой будет способствовать ее преобразованию в полицию, не уступающую лучшим зарубежным аналогам, является, на мой взгляд, придание милиции новой, отвечающей требованиям правового, демократического государства, социальной роли. Из инструмента силовой поддержки политического режима она должна превратиться в социальный институт, гарантирующий эффективную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Проблема эта многоаспектна и имеет несколько направлений разработки.

Демифологизация милиции. Она означает развенчание мифов, искажающих или маскирующих действительную социальную роль милиции, которые десятилетиями настойчиво внедрялись в общественное сознание.

В первую очередь речь здесь идет о необходимости законодательного переименования милиции в полицию. В центральной печати и юридической литературе предложение на этот счет высказывалось, по нынешним меркам, уже достаточно давно!. Во время принятия российского закона о милиции поправка о ее переименовании в полицию была отвергнута 122 голосами против 51 при 6 воздержавшихся. Подобным решением парламент продемонстрировал значительно большую в сравнении с нижестоящими институтами власти и населением в целом приверженность консервативным воззрениям.

Дело в том, что идея переименования милиции в полицию, заложенная в официальный проект Закона РСФСР "О полиции (милиции)", была прямо поддержана в 10 из 50 поступивших в Верховный Совет РСФСР из Верховных Советов республик в составе РСФСР, краевых, областных Советов народных депутатов, их исполнительных органов, органов прокуратуры и внутренних дел отзывов на законопроект. В 20 обосновывалось отрицательное к ней отношение, и еще в 20 содержалось молчаливое с ней согласие. Аналогичное распределение мнений подтвердили и результаты исследований ВЦИОМ, согласно которым 24,8% опрошенных жителей России отнеслись бы к предлагаемому переименованию отрицательно, 11,2% - положительно, а 50,7% - безразлично (13,3% респондентов затруднились ответить).

Насколько же серьезны аргументы, выдвигавшиеся против того, чтобы назвать, наконец, полицию полицией?

В отзывах Рязанского областного Совета народных депутатов и Комиссии по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью Тувинской АССР нецелесообразность переименования милиции в полицию мотивировалась тем, что население и без этого видит в милиции именно тот орган, который повсюду называется полицией. И потому нет никакой нужды в погоне, как отмечалось в отзыве кафедры криминалистики Саратовского юридического института, за терминологическим соответствием. К сожалению, данный вопрос, вопреки мнению авторов отзыва, поступившего из УВД Калужской области, не относится к числу "этимологических тонкостей", которыми в силу того, что они представляют интерес лишь для узкого круга специалистов, можно поступиться. Практика функционирования милиции показала, что наименование, не соответствующее сути рассматриваемого государственного института, так или иначе способствует возникновению неоправданных социальных ожиданий и неадекватному отношению к этому институту со стороны, как населения, так и различных структур власти и должностных лиц, часто полагавших, что "подлинно народному" органу можно поручать любые, а не только полицейские задачи. Закономерным результатом подобного несоответствия является возникновение излишних трудностей в работе милиции и снижение ее авторитета в обществе3. Если мы хотим, чтобы российская полиция заняла подобающее место в обществе и государстве, то нужно, чтобы и то, и другое видели в ней полицию - не более, но и не менее. А для этого необходимо в первую очередь назвать рассматриваемый орган его собственным именем. Тогда легче будет определиться с тем, какие организационно-правовые особенности действующей модели милиции совместимы с ценностями демократического, правового государства, а какие им противоречат.

Кафедра криминалистики Саратовского юридического института в наименовании законопроекта "0 полиции (милиции)" усмотрела "безапелляционное отрицание всего прошлого в истории государства", которое "не делает чести разработчикам проекта", а постоянная Комиссия по социалистической законности, охране государственного и общественного порядка Краснодарского краевого Совета народных депутатов обвинила их в "слепом копировании западных схем и терминов". Народный депутат РФ также полагали, что ссылка в решении принципиального, по их мнению, вопроса "милиция или полиция" на международный опыт едва ли уместна: надо принимать во внимание собственные "национальные, государственные традиции".

Необоснованность подобных суждений очевидна, поскольку, во-первых, оба термина - "западного" происхождения, а, во-вторых, "полиция" в России существовала два века, а "милиции" всего лишь 75 лет. Если "президенты", "префекты", "супрефекты", "мэры" и некоторые другие термины обновляющейся российской государственности не согласуются с историческим прошлым и, будучи воспринимаемыми, подчас как нечто инородное, формально и психологически отдаляют власть от народа, то о "полиции" этого сказать нельзя.

Выступая против переименования, постоянная комиссия по социалистической законности, охране государственного и общественного порядка Краснодарского краевого Совета народных депутатов указала, что термин "полиция" является непременным аксессуаром одного из элементов капиталистической надстроечной системы. Полагаю, что данный аргумент не имел бы значения даже в том случае, если бы Россия не встала на путь формирования рыночной экономики или, пользуясь терминологией марксизма-ленинизма, на путь капитализации. Ведь и в ГДР, и в ВНР полиция под этим своим наименованием функционировала в течение всего периода существования социалистической государственности. Иначе говоря, и "милиция", и "полиция" суть термина - убиквисты".

Нужно поддерживать авторов, предлагающих вернуть милиции системную целостность, обособив ее в самостоятельную (а, не "растворив" в органах внутренних дел) структуру исполнительной власти. Подобная мера, соответствуя общественным ожиданиям, приблизила бы милицию к населению и служила бы определенным препятствием к возложению на нее несвойственных функций.

Одним из приоритетных направлений совершенствования содержания правового регулирования деятельности милиции является обеспечение соответствия правовой оснащенности милиции ее новой социальной роли и вызовам среды функционирования. Для этого при конструировании правовой оснастки милиции необходимо соблюдать следующие требования. Во-первых, мера вторжения в сферу личной свободы гражданина, заключенная в том или ином милицейском правомочии, должна быть пропорциональна социальной ценности той законной цели, ради которой предоставляется данное правомочие. Во-вторых, милиция должна располагать всеми теми правами, которые расцениваются людьми в качестве естественных, само собой разумеющихся средств полицейской работы. В-третьих, комплекс правовых средств милицейской деятельности и каждое из них в отдельности должны в полной мере учитывать логику, закономерности полицейского вмешательства и реагирования. Следует придерживаться принципа допустимости всех действий милиции, которые очевидно вытекают из содержания соответствующего правомочия. В-четвертых, законоположение, предоставляющее милиции определенное правомочие, следует формулировать детально, с указанием на конкретные операции, осуществляемые сотрудниками милиции. В-пятых, законодатель, предоставляя милиции правомочия, обязан позаботиться о закреплении надлежащих процедур, гарантирующих право граждан на защиту и обеспечивающих возможность последующей проверки законности ее деятельности.

Исходя из этих требований, соискатель анализирует качество нормативной регламентации таких средств милицейской деятельности, как проверка документов, задержание, досмотр, вхождение в помещения и на земельные участки, правовые средства оперативно-розыскной деятельности, применение физической силы и огнестрельного оружия и предлагает собственные варианты их законодательного закрепления.

2.2 Гарантированная правовая защищенность полиции

Важным направлением совершенствования содержания правового регулирования деятельности полиции является обеспечение надежной правовой защищенности ее сотрудников. К сожалению, отдельные гарантии правовой защищенности полиции до сих пор остаются несформулированными даже в теории, а некоторые из тех, что уже нашли свое отражение в законе, нуждаются в существенной корректировке.

Так, юридическое воплощение презумпции повиновения сотруднику полиции предполагает введение в закон нормы о том, что "требования сотрудника полиции считаются обязательными к исполнению, а предпринимаемые им действия осуществляются беспрепятственно до тех пор, пока орган или должностное лицо, уполномоченные осуществлять контроль или надзор за деятельностью полиции, в установленном порядке не вынесут решение об их приостановлении, отмене или признании незаконными".

Презумпция законности деятельности сотрудников полиции страховала бы их от предвзятой или некомпетентной юридической оценки правомерности их действий. Возможная ее законодательная формулировка могла бы выглядеть следующим образом: "Всякое вторжение полиции в права и свободы отдельных лиц, предприятий, учреждений и организаций признается законным, если оно осуществляется на основаниях и в порядке, предусмотренных законом, а при отсутствии таковых - исключительно по их просьбе или с их согласия, если это не противоречит общественной морали".

Для того, чтобы юридическая оценка действий сотрудников полиции была предсказуемой, чтобы сотрудники полиции чувствовали себя защищенными к не оказывались бы в положении лиц, привлекаемых к дисциплинарной или уголовной ответственности, следовало бы дополнить закон о полиции статьей о презумпции обоснованности полицейского вмешательства, записав, что "при оценке законности действий сотрудника полиции орган или должностное лицо, уполномоченные на это, исходят только из тех фактов и обстоятельств, которые были известны сотруднику полиции в момент их совершения".

Нельзя допустить, чтобы полиция, которая первая и в наибольшем объеме берет на себя бремя осуществления непопулярных решений органов власти, не встречала бы в суде достаточной поддержки. Подобные факты, к сожалению, достаточно типичны. В этой связи целесообразно было бы придать правовой характер презумпции доверия сотруднику полиции, установив в законе, что "показания сотрудника полиции, допрашиваемого в качестве потерпевшего или свидетеля, не могут быть отвергнуты немотивированно или на том только основании, что, как представитель власти, он заинтересован в исходе дела".

Действующее законодательство уполномочивает сотрудников полиции на применение физической силы, но умалчивает относительно того, вправе ли они сами, вместо обязанного лица, в принудительном порядке осуществить свои законные требования. С учетом этого целесообразно сформулировать в законе презумпцию принудительного осуществления сотрудником полиции своих законных требований, предусмотрев, что "сотрудник полиции при отказе какого-либо лица исполнить его законное требование имеет право, за исключением случаев, когда закон предусматривает иные, кроме ответственности, последствия отказа либо это требование не может и не должно быть исполнено немедленно, осуществить его самостоятельно в принудительном порядке".

Нуждается в совершенствовании и такая серьезная гарантия правовой защищенности полиции, как ответственность за противодействие законной деятельности сотрудника полиции. Прежде всего мерами повышенной уголовно- и административно-правовой охраны должна обеспечиваться вся законная деятельность полиции, а не только ее деятельность "по охране общественного порядка". Административную ответственность целесообразно установить не за злостное неповиновение, а просто неповиновение законному требованию сотрудника полиции, т.е. за открытый умышленный отказ от исполнения законного требования сотрудника полиции, которое должно быть выполнено немедленно, сейчас же. Вопреки распространенным представлениям следует не усиливать уголовно-правовые санкции практически бездействующих статей об ответственности за оскорбление работника полиции и оказание ему ненасильственного сопротивления, а напротив, перевести данные преступления в разряд административных проступков. Подобную меру поддержали бы 90% опрошенных начальников ГОРОВД. Она послужила бы действительному усилению правовой защищенности сотрудников полиции.

2.3 Баланс интересов государства и местного самоуправления в деятельности полиции

К числу приоритетных направлений совершенствования содержания правового регулирования деятельности полиции относится также обеспечение в ней баланса интересов государства и местного самоуправления. Такой баланс достижим, по мнению диссертанта, лишь в рамках полицейской системы, состоящей из трех относительно автономных подсистем - федеральной, региональной (субъектов Федерации) и муниципальной полиции. Четкое разграничение подобных полицейских структур, различаемых по характеру компетенции, территориальным пределам действия полномочий, подчиненности и источникам финансирования, будет означать отказ от принципа "двойного подчинения" полиции. Муниципализация полиции наряду с легализацией негосударственной сыскной и охранной деятельности, а также хранения и использования гражданами специальных средств самообороны и огнестрельного оружия, позволит одновременно демонополизировать полицейскую функцию, до сих пор сосредоточивавшуюся в руках государства.

В результате анализа аргументов, выдвинутых против муниципализации полиции, делается вывод, что в настоящее время отсутствуют неодолимые препятствия для ее осуществления.

Общие контуры будущей модели российской полиции, в деятельности которой гармонично сочетались бы интересы государства и местного самоуправления, видятся следующим образом. Федеральная полиция представляет собой жесткую вертикальную структуру, к ведению которой относятся изобличение преступной деятельности организованных групп, предотвращение и раскрытие межрегиональных и других наиболее опасных преступлений (по перечню, установленному законом), розыск лиц, их совершивших. Функциями федеральной полиции являются также полицейское обслуживание объектов железнодорожного, воздушного и водного транспорта, подготовка кадров и научно-исследовательская деятельность.

Круг задач муниципальной полиции вовсе не обязательно следует сводить лишь к "охране общественного порядка" (модель так называемой "слабой" муниципальной полиции). Все должно зависеть от местных условий. Вопрос о том, какую модель муниципальной полиции - "сильную" или "слабую" избрать, как, впрочем, и о том, стоит ли вообще учреждать муниципальную полицию,- должны решать сами органы местного самоуправления.

В составе муниципальной полиции могут создаваться любые службы, необходимые для решения поставленных перед ней задач. Муниципальная полиция подчиняется главе местной администрации и подотчетна органу местного самоуправления. Однако они не должны быть вправе вмешиваться в ее оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную и административно-юрисдикционную деятельность. Муниципализация полиции, действующей ныне в городах и других населенных пунктах, вряд ли может мыслиться вне договоров, заключаемых органами местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации.

Компетенция полиции субъектов Федерации во многом будет зависеть от того, какие масштабы в данном национально-государственном, административно- или национально-территориальном образовании приобретет процесс муниципализации полиции. Чем больше функций отойдет к муниципальной полиции, тем уже будет круг предметов ведения региональной полиции. В плане самых общих рекомендаций можно вести речь о целесообразности существования полицейских структур субъектов Федерации, включающих, в частности, службу криминальной полиции, отвечающую за противодействие квалифицированной и серийной преступности; отряды полиции особого назначения (как резервная сила для муниципальной полиции); подразделения дорожно-патрульной службы ГАИ, обслуживающие дороги федерального и регионального значения; подразделения конвойной службы полиции; информационные центры и др.

Реформирование российской полиции в предлагаемом направлении потребует внесения определенных изменений и дополнений в действующее законодательство о полиции и о местном самоуправлении. При этом не следует закладывать в закон какие-либо жесткие предписания о внедрении рассматриваемой модели полиции. Целесообразно создать такой правовой режим, который позволял бы органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления перейти к описанной модели постепенно, по мере признания ими ее достоинств и с учетом их готовности к этому.

Глава 3 Проблемы системы и структуры правового регулирования деятельности полиции

3.1 Приоритет закона в правовом регулировании деятельности полиции

Процессы реформирования политической и правовой системы российского общества требуют структурной перестройки правового регулирования деятельности полиции. Одной из наиболее актуальных проблем здесь является обеспечение приоритета закона в системе нормативных актов, посвященных полицейскому функционированию. Закон, а не подзаконный акт должен стать основным источником права в сфере деятельности полиции. Сложная законотворческая процедура, открытая борьба мнений, ее сопровождающая, служат действенными гарантиями тому, что закон не будет приниматься в угоду заинтересованным структурам исполнительной власти, нередко выдающим собственные интересы за интересы общества. Законодательный акт в намного большей мере, чем подзаконный, застрахован от воплощения поспешных, непродуманных, несбалансированных или, в целом, ошибочных решений.

Нельзя не согласиться с тем, что "законодательство есть приоритетная форма осуществления государственной власти и правотворчества" и "...законы принципиально невозможно заменить никакими указами". Однако на этом основании вряд ли правильно было бы делать вывод о недопустимости объединения закона и подзаконного акта в одно понятие нормативного акта, а также о целесообразности терминологического разделения актов представительных и исполнительных органов власти на правовые акты и акты управления.

Для обеспечения приоритета закона в правовом регулировании деятельности полиции требуется иное. Прежде всего следует, вопреки устоявшемуся мнению, строго ограничить понятие закона его собственным, узко юридическим смыслом, а термины "законодательный акт", "законодательство" использовать исключительно для обозначения нормативных актов представительных органов государственной власти, причем не только федеральных. Высшему органу законодательной власти можно было бы рекомендовать удовлетворить содержащееся в ч.2 ст.7 Протокола к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей,, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации) ходатайство краев и областей о предоставлении их представительным органам права принятия законов. Это не только служило бы существенным вкладом федеральной власти в дело наполнения федеративных отношений реальным содержанием, но и способствовало бы устойчивости и стабильности правопорядка в стране.

Реально гарантировать верховенство закона в правовом регулировании деятельности полиции, далее, можно лишь при условии глубокого переосмысления той роли, которую играет в этой сфере подзаконный нормативно-правовой комплекс. Предложения специалистов об издании ведомственного нормативного акта "Основы оперативно-розыскной деятельности", ведомственной инструкции, посвященной применению приемов самбо, правительственного постановления, утверждающего Правила дорожного движения, и им подобные со всей очевидностью свидетельствуют о том, насколько прочна традиция связывать удовлетворение потребностей в правовом регулировании тех или иных сторон полицейской деятельности прежде всего с подзаконным, в лучшем случае, правительственным нормотворчеством. Прав С.С.Алексеев, что в условиях бюрократической системы ведомственные акты приобрели значение первичных нормативных документов. Алексеев С.С. Несколько мыслей о вашей юридической науке. / Алексеев C. C. // Современное государство и право. - 2010. - № 5. - 79 с.

Сказанное не означает, что для обеспечения приоритета закона в правовом регулировании деятельности полиции необходимо полностью упразднить подзаконное нормотворчество: в нем существует объективная необходимость. Избавиться от него не могут даже в небольших странах с давними демократическими традициями. Во-первых, исполнительная власть в отсутствие нормотворческих полномочий просто не сможет функционировать.

Во-вторых, законодатель не имеет возможности предусмотреть и регламентировать всю совокупность нуждающихся в этом общественных отношений, бесконечно различных в зависимости от условий места и времени. Не случайно, что развитие законодательства идет подчас по пути легализации правоприменительной практики, осуществлявшейся до данного момента явочным порядком. Подобное обстоятельство, однако, не может служить оправданием несоблюдения правила, в соответствии с которым закон должен обязательно предусматривать юридические гарантии и механизмы своей реализации.

В-третьих, подзаконные акты способны оперативнее закона отзываться на изменения в объекте правового регулирования и в силу этого позволяют с наименьшими потерями преодолеть пробел в законе до его восполнения законодателем.

Наконец, в-четвертых, попытка обойтись в правовом регулировании без подзаконных актов повлекла бы не только чрезмерную нагрузку законодательных органов и соответственно замедление темпов обсуждения и принятия законопроектов, но и отрицательно сказалась бы на самом качестве законов.

Задача состоит в том, чтобы четко разграничить те зоны "правового поля", куда закрыт доступ подзаконным актам. Как отмечает Г.А. Туманов, "сейчас никто не может сказать, какие отношения требуют регулирования только на уровне закона, а какие могут эффективно регламентировать акты менее высокой юридической силы". Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка / Г.А. Туманов. - М.: Юрид. лит, 2009. - 232 с. Между тем вполне приемлемые рекомендации на этот счет уже сформулированы. Многие представители юридической науки в данной связи отмечают, что вопросы, касающиеся прав, свобод и ответственности граждан, в том числе и в сфере деятельности милиции, недопустимо регулировать посредством подзаконных актов.

3.2 Системность правового регулирования деятельности полиции

Нельзя не отметить и то, что недавно введенный порядок государственной регистрации ведомственных нормативных актов, как это ни парадоксально, легализует практику вмешательства ведомств в прерогативы законодателя. Сам постулат "нормативный акт, затрагивающий права, свободы и законные интересы граждан", недвусмысленно подразумевает, что министерство или ведомство вправе вносить изменения в правовой статус граждан. Для того, чтобы идея государственной регистрации ведомственных актов не оказалась дезавуированной, необходимо вести речь о "внешних нормативных актах" министерств и ведомств.

Серьезным фактором обеспечения приоритета закона в правовом регулировании деятельности полиции явился бы закон "О нормативно-правовых актах Российской Федерации".

Право не может нормально функционировать, если оно лишено признаков системности. Опыт разработки и принятия российского закона о полиции позволяет утверждать, что нормативное регулирование деятельности полиции, будучи по преимуществу административно-правовым, должно носить в целом подчиненный, вторичный характер по отношению к кодифицированным отраслям права - государственному, уголовному, гражданскому и процессуальному.

В условиях, когда весь цикл во многом устаревших кодифицированных актов нуждается в серьезном реформировании, принципиальное опережающее обновление состоящего с ними в субординационной связи правового регулирования деятельности полиции может быть оправдано лишь какими-то очень существенными причинами. В случае с принятием российского закона о полиции ими явились острая потребность в деидеологизации и демократизации полиции, разрешении проблемы гарантий ее правовой и социальной защищенности, а также соперничество союзной и российской властей в их стремлении привлечь на свою сторону симпатии личного состава полиции.

Нельзя не видеть, что с принятием закона о полиции российский законодатель нарушил последовательность правовых преобразований, явно забежав вперед. Поэтому можно утверждать, что закон о полиции обречен на нестабильность.

Я не разделяю мнение о желательности комплексного правового регулирования деятельности полиции.

Практика показывает, что правоприменители весьма слабо воспринимают новеллы, касающиеся кодифицированных отраслей права, если они закрепляются в комплексном нормативном акте. К комплексному правовому регулированию, видимо, надо прибегать лишь постольку, поскольку в силу каких-либо причин невозможно решить тот или иной вопрос в рамках кодифицированных отраслей права.

Закон о полиции должен предоставлять ей первичным образом только те правомочия, которые лежат за пределами уголовного, уголовно-исполнительного процессов и производства по делам об административных правонарушениях. Имеет смысл в этой связи подвергнуть "инвентаризации" нормы закона о полиции, посвященные ее правам, чтобы в максимально полной мере распределить их по соответствующим кодифицированным законодательным актам.

3.3 Федеративный характер правового регулирования деятельности полиции

Сложившуюся в России систему правового регулирования существенно меняет подписание Федеративного договора, ибо он закрепляет за субъектами Федерации широкие возможности для осуществления собственного правотворчества.

Из содержания Федеративного договора следует бесспорный вывод о том, что прерогативой федерального законодателя является правовое регулирование, во-первых, уголовно-процессуальной и уголовно-исполнительной деятельности всей полиции и, во-вторых, всей деятельности федеральной полиции (в случае ее создания). В остальном нормы Федеративного договора требуют специального анализа.

Определив один из предметов совместного с Федерацией ведения максимально широкой, на взгляд диссертанта, формулой обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности", субъекты Федерации практически отказались оставить решение каких-либо вопросов правового регулирования полицейской деятельности на свое полное усмотрение. К такому выводу склоняет и отнесение Федеративным договором к предметам совместного с Федерацией ведения административного законодательства.

Важно подчеркнуть, что оперативно-розыскная деятельность регулируется нормами именно административного законодательства. Соискатель подвергает критике аргументы сторонников противоположной точки зрения, а также показывает необоснованность утверждения о существовании "оперативно-розыскного права" как самостоятельной отрасли права.

Исходя из смысла Федеративного договора, выраженного в его архитектонике, а также того обстоятельства, что к предметам федерального ведения отнесены "безопасность" и "регулирование прав и свобод человека и гражданина", я делаю вывод об отсутствии у субъектов Федерации права осуществлять нормативное регулирование властной деятельности полиции. Данное полномочие Федеративный договор оставляет за органами федеральной власти.

Придание правовому регулированию деятельности полиции федеративного характера требует принятия вместо закона о полиции трех новых федеральных законодательных актов. Закон о федеральной полиции регулировал бы организацию и деятельность федеральных полицейских структур. Закон о полицейских полномочиях (Полицейский кодекс) подробно нормировал бы властную полицейскую деятельность административно-правового характера, вторгающуюся в сферу прав и свобод граждан. Основы законодательства о полиции охватывали бы собой наиболее значимые нормы, касающиеся организации и деятельности полиции субъектов Федерации и муниципальной полиции. Все остальные вопросы полицейского функционирования должны решаться субъектами Федерации самостоятельно.

Исследование нормативно-правовой основы функционирования полиции и иных субъектов полицейской деятельности позволяет ставить вопрос о признании полицейского права в качестве одного из элементов отечественной правовой системы. Попытки исключить понятие полицейского права из научного и практического оборота, предпринимавшиеся в России частью административистов в самом начале века и успешно завершенные с установлением Советской власти, крайне отрицательно сказались на качестве правового регулирования деятельности полиции и других "силовых" структур государства.

3.4 Кодификация полицейского права как тенденция правового регулирования деятельности полиции

Полицейское право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере полицейской деятельности, т.е. деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, сопряженной с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц, протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов.

Нормы полицейского права имеют административно-правовую природу. Вместе с тем предмету и методу полицейского права присущи свои особенности, позволяющие занять ему в системе права относительно самостоятельное место. Так, особенностью метода полицейского права является то, что его субъектами выступают преимущественно органы исполнительной власти, осуществляющие полицейскую деятельность. Полицейско-правовые отношения строятся исключительно по формуле "власть - подчинение". Кроме того, важной чертой метода полицейско-правового регулирования следует считать сравнительно широкий объем дискреционной власти, которым наделяются субъекты полицейской деятельности.

Таким образом, полицейское право можно рассматривать как подотрасль права административного.

Лучшим доказательством самостоятельности отрасли права служит, как известно, возможность построения гармонически согласованной, законченной системы из образующего се юридического материала. Весьма убедительным доводом в пользу возможности и необходимости кодификации полицейского права служат нормы российского закона о полиции, посвященные применению сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Указанный нормативный акт в этой части играет сейчас относительно ряда иных полицейских структур роль кодифицированного источника права.

Иными словами, для кодификации полицейского права, по-моему мнению, существуют необходимые и достаточные предпосылки. Наиболее приемлемой ее формой могло бы стать принятие Полицейского кодекса РФ, примерная структура которого предложена в дипломной работе.

Признание самостоятельного статуса полицейского права потребует преподавания в юридических учебных заведениях новой учебной дисциплины - "Российского полицейского права". Система курса полицейского права могла бы включать в себя следующие разделы: полицейское право как подотрасль административного права; субъекты полицейского права; правовой режим полицейской деятельности; обеспечение законности полицейской деятельности; правовой режим полицейского надзора; правовой режим применения полицейской силы; правовой режим полицейского сыска; правовой режим использования полицейской информации.

Преподавание полицейского права как самостоятельной учебной дисциплины сказалось бы положительно на развитии теории полицейско-правового регулирования, а значит, и на качестве нормативных актов, регламентирующих деятельность милиции и иных полицейских структур.

Заключение

В целом, в 2014 г. уже можно охарактеризовать первые итоги функционирования полиции в Российской Федерации; их изучение позволит выявить и охарактеризовать основной вектор развития института полиции, сформулировать конкретные проекты по его оптимизации. На основе сравнительно-правового анализа российского и зарубежного институтов полиции можно выявить основной недостаток Федерального закона «О полиции». Он состоит в том, что не закреплена, как практически во всех правовых государствах, обязательность сообщения о задержании лица его родственникам, близким лицам («право на телефонный звонок») без каких-либо условий и оговорок («по его просьбе», «при условии обеспечения тайны следствия» и т.п.). Такое правовое регулирование не позволяет реализовать конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, ибо адвокат реально приступает к оказанию юридической помощи только после получения необходимой информации. В тексте Закона «О полиции» необходимо указать, что «сотрудники полиции обязаны обеспечить задержанным гражданам возможность реализовать установленное Федеральным законом право на юридическую помощь, сообщать в обязательном порядке и незамедлительно о факте их задержания родственникам, законным представителям, иным близким лицам».

Применения полицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия направлено на то, чтобы максимально обезопасить граждан от «произвола» сотрудников полиции и, на мой взгляд, даже в ущерб правам самих полицейских, которые при выполнении всех ограничительных требований закона в части применения силы, спец. средств и огнестрельного оружия вынуждены идти на риск, связанный с непредсказуемостью поведения задерживаемого лица. Законодательство, в будущем, возможно будет реформировано в части устранения изложенных во второй главе настоящей работы проблем. На данный момент, на закон наложило свой отпечаток недоверие населения органам бывшей милиции.

Реформирование института полиции должно базироваться на использовании соответствующего позитивного исторического опыта. В России всегда использовались механизмы общественного контроля за институтом полиции, привлекалось население к участию в работе полиции, использовался потенциал органов местного самоуправления, развивалось активное взаимодействие полиции с иными правоохранительными структурами, органами государственной власти и управления, общественными организациями.

На основании всего вышеизложенного мною были сделаны выводы по дипломной работе:

Современное правовое регулирование деятельности российской полиции призвано придать ей новую, отвечающую требованиям правового, демократического государства, социальную роль

Демократические режимы в большей степени, нежели тоталитарные, нуждаются в хорошо оснащенной в правовом отношении полиции.

В настоящее время, когда государственная власть уже не может, как ранее, рассчитывать на беспрекословное принятие людьми любых своих акций, обеспечение правовой защищенности полиции выдвигается в число приоритетных задач правового регулирования ее деятельности.

4. С учетом социального назначения своей деятельностью полиция должна удовлетворять общественные интересы, представляемые и выражаемые публичной властью всех масштабов - органами местного самоуправления, национально-государственных, административно-территориальных, национально-территориальных образований и государства в целом.

5. Система и структура современного правового регулирования деятельности российской полиции требуют реформирования, одним из аспектов которого является обеспечение приоритета закона.

В результате написания дипломной работы на тему «Правовое регулирование деятельности полиции в Российской Федерации» была достигнута цель и решены следующие задачи:

1) выявлены, обобщены и систематизированы организационно-правовые особенности советской милиции, а также причины, в силу которых нормативно-правовая основа ее деятельности претерпевает в последнее время глубокие изменения;

2) раскрыта сущность полиции, ее место в системах органов государства, местного самоуправления и субъектов полицейской деятельности;

3) обосновано новое, отражающее современное видение государственно-правовых явлений, понимание роли полиции в эволюционирующем российском обществе;

4) дано толкование юридической природы, сущности и назначения тех правовых институтов и норм, которые неоднозначно или искаженно понимаются в теории и практике правового регулирования деятельности полиции;

5) изучено и оценено состояние, выявлены закономерности, тенденции, перспективы правового регулирования деятельности полиции и сформулировать его основные, приоритетные направления.

Список литературы

Нормативно - правовые акты

Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=120805

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/popular/cons/

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 02.11.2013) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/popular/ukrf/

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 02.11.2013) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/popular/upkrf/

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.11.2013) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/popular/koap/

О милиции: Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 (ред. от 27.07.2010) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/popular/militia/

О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 02.07.2013) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/popular/police/

Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 02.11.2013 № 302-ФЗ) / [Правовой сервер "ГАРАНТ"] / URL: http://base.garant.ru/10104229/

О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 02.06.13) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=154787/

О безопасности дорожного движения: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. №196-ФЗ (в ред. от 28.12.13) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=156600

Об оружии: Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ (с изменениями и дополнениями) [Правовой сервер "ГАРАНТ"] / URL: http://base.garant.ru/10128024/

О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства: Федеральный закон от 20.08.2004 N 119-ФЗ (ред. от 03.02.2014) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=158451

О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2001 N 73-ФЗ (ред. от 25.11.2013) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_154774/

О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: Указ Президента РФ от 15.06.1998 N 711 (ред. от 04.04.2014) / [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161424/

Об образовании Межведомственной комиссии по вопросам развития и функционирования государственной информационной системы "Правоохранительный портал Российской Федерации: Приказ Минэкономразвития РФ N 413, МВД РФ N 646, Министра обороны РФ N 1184, Минюста РФ N 217, МЧС РФ N 423, Минздравсоцразвития РФ N 783н, Минкомсвязи РФ N 121, ФСБ РФ N 426, ФСКН РФ N 371, ФТС РФ N 1639, ФМС РФ N 265, ФНС РФ N ММВ-7-6/436@ от 03.09.2010/ [Правовой сервер "Консультант Плюс"] / URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=EXP;n=493033

Литература

Алексеев С.С. Несколько мыслей о вашей юридической науке. / Алексеев C. C. // Современное государство и право. - 2010. - № 5. - 79 с.

Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов: Учебник / Под ред. Д. Н. Бахрах. - М.: Издательство НОРМА, 2009. - 640 с.

Веремеенко И.И. Советское административное право. Учебник / И.И. Веремеенко Под ред.: П.Т. Василенков. - М.: Юрид. лит. - 2009. - 464 c.

Денисов Р. И. Социальная политика: Учебник. / Р.И. Денисов. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. - 347 с.

Еропкин М.И. Советское административное право. Части общая и особенная. Учебник / Под ред. М.И. Еропкина. -- М., 2009. - 487 с.

Ихлов Е.В. Нам есть что сказать. URL: http://www.msk-times.ru/politics/topic1654.html (Дата обращения: 22.11. 2013 )

Колодкина Л.М. Уголовное право. Часть общая, часть особенная: Учебник. / Под ред. проф. Л.Д. Гаухмана и проф. Л.М. Колодкина. -- М.: Юриспруденция, 2008. - 467 с.

Конференция, посвященная подписанному федеральному закону «О полиции», Медведев Д.А. URL: http://www.msk-times.ru/politics/topic1654.html (Дата обращения: 22.11. 2013)

Коренева Л.П. Социология: Учебное пособие для вузов / Под общ. ред. профессора Л.П. Коренева. - Орел.: ОрелГТУ, 2011. - 138 с.

Котюргин С.И. Административный процесс в деятельности советской милиции: Автореф. дис. канд. юрид. наук. / С.И. Котюргин. - М., 2008. - 233 с.

Лазарев В.В. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2009. - 472 с.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. С. 118

Попов Л. Л. Управление. Гражданин. Ответственность. Сущность, применение и эффективность административных взысканий. Учебник / По ред. Л. Л. Попова, А. П. Шергина. - М.: Наука, 2009. - 251 с.

Розин Э. Л. Возникновение марксистского учения о государстве и праве. Учебник / Под ред. Э. Л. Розина. - М.: Высшая школа, 2008. - 115 с.

Рыбников В. В., Алексушин Г. В. История правоохранительных органов Отечества : учебное пособие / Рыбников В. В., Алексушин Г. В. -- М.: Щит-М, 2007. -- 294 с.