Формально-юридические аспекты и актуальные проблемы законотворческого процесса в Российской Федерации

На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П, содержащим толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному постановлению, Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается не принятым.

Совершенно очевидно, что, прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия.

Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. Определенный интерес в этом отношении вызывает опыт некоторых зарубежных стран. Например, в соответствии с Конституцией Французской Республики, принятый парламентом Органический закон до его промульгации обязательно должен представляться в Конституционный совет, осуществляющий контроль за законностью принимаемых Парламентом правовых актов, который решает вопрос о его соответствии Конституции. Законы могут быть направлены для проверки их конституционности в Конституционный Совет в указанном случае президентом республики, премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами.

В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого Федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.

В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность при необходимости выйти за пределы заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности «спорного» закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица См.: Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 14 - 24..

Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом постановлении от 22 апреля 1996 г. № 10-П, Федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. При этом закон остается не принятым См.: Вестник КС РФ. 1996. № 3. С. 13..

Основываясь на приведенной правовой позиции Конституционного Суда, можно сделать вывод, что применительно к сути рассматриваемого спора нарушения норм процессуального права служат поводом для обращения в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на наш взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т. п.

Закон, объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения См.: Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 22 - 23.. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.

Принятие закона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерации служит, таким образом, актом его утверждения.

Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Не подписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона Президентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включается в стадию принятия закона как ее составная часть.

2.4 Обнародование принятого закона - заключительная стадия законотворческого процесса

Заключительной стадией законотворческого процесса является обнародование принятого закона, которое бывает двух уровней - официальное и не официальное:

не официальное обнародование законов и других нормативно-правовых актов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио, телевизионных передачах, в научных изданиях;

однако осуществляется оно чаще всего в виде опубликования.

Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях. Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Во многих странах действует правило, согласно которому не опубликованный в установленном порядке акт не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений. Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу -- дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции См.: Малков В.П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативных правовых актов // Государство и право. 1995. № 5. С. 28..

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

При опубликовании закона указываются его название, даты принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписавшее должностное лицо (Президент РФ или исполняющий его обязанности), место и дата подписания, регистрационный номер.

Согласно Конституции России, обнародование принятых и подписанных законов возлагается на Президента страны. В соответствии со статьей 107 п. 2 Конституции РФ он «в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его». Источниками официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Указы и распоряжения Президента, а также постановления и распоряжения Правительства - в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации».

В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства См.: Ковачев Д.А. Проблемы конституционности права. М. 2003. С. 173 - 174..

По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность См. об этом: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М. 1974.С. 224.. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование -- это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей. Такая точка зрения, в частности, была достаточно распространена в советской юридической науке Например: Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10..

На наш взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т. е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение. В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.

Итак, подводя итог второй главе нашего исследования по данному вопросу, сделаем небольшой вывод. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.

ГЛАВА 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации

Лоббизм зародился в XVI веке... в монастырях. Именно этим словом - lobby (кулуары, коридор) называли там площадки для прогулок. Позже оно перекочевало в парламент, конкретно - в палату общин Англии, и тоже означало место для прогулок. Только в начале XIX в., уже в США, слово «лоббизм» получило близкое к сегодняшнему значение. Лоббистами там именовали людей, пытавшихся путем воздействия на депутатов конгресса добиться принятия либо отклонения законопроекта.

«Лобби», «лоббизм» - термин англоязычного происхождения. Согласно словарю иностранных слов, «лобби», «лоббизм» - это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т.п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агентств (иначе лоббисты). Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Отсюда и предположение в скобках - «вплоть до подкупа» Большой юридический словарь. Инфра-М. 2006. C. 58..

Вместе с тем имеется и другая трактовка понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» Кравченко А.И. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические исследования. 1996. № 4. С. 3-10.  данные термины понимаются как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.

Механизм взаимодействия групп граждан и власти в значительной степени закулисен, хаотичен и подвержен опасности коррупции. Существенными преимуществами во взаимодействии с органами власти обладают более организованные и сильные организации (объединения), имеющие связи в федеральном руководстве и финансовые ресурсы. Об этом свидетельствуют крупные международные скандалы, такие как «Уотергейт», «Ирангейт», дело «Локхид», в которые были вовлечены определенные лоббистские организации и должностные лица.

Институт лоббирования законодательного процесса в Российской Федерации находится в развитии. В последнее время лоббизму стали уделять все возрастающее внимание и в Российской Федерации. Об этом свидетельствуют публикации в средствах массовой информации, в общественно-политической и научной периодике См.: Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. Теис. М. 2004. С. 24 - 33..

Кто реально выступает и может выступать в России в роли лоббиста? Наиболее подготовлено и профессионально могут выполнять эту работу адвокаты и «свободные» юристы, которые обслуживают коммерческие организации и предприятия. Почему отдается предпочтение именно этой категории специалистов? По простой причине. Во-первых, они юридически более подготовлены. Во-вторых, они легально действуют на правовом поле. Конечно, эту работу могут успешно выполнять и бывшие депутаты, чиновники из различных государственных ведомств, у которых сохранились связи в федеральных органах государственной власти.

Нельзя исключать возможность лоббистской деятельности различных федеральных и региональных чиновников и должностных лиц. Имеется огромная прослойка «служивых» специалистов, которые готовы оказать различные услуги, в том числе и по лоббистской части. Многие «бывшие» сейчас регулярно посещают федеральные органы государственной власти, а ведь не у всех них благие намерения. Наверняка определенная часть из них лоббирует какие-либо интересы, да это и видно невооруженным взглядом. Другими словами, лоббистскую деятельность необходимо регулировать. Эта область политической жизни должна быть максимально открытой. Пока же законопроект не нравится не только лоббистам, но и юристам и общественным объединениям.

Практически можно констатировать, что в российском политическом «истеблишменте» уже появились различные организации, партии, группы (объединения) граждан или отдельные граждане, а также должностные лица и чиновники, которые оказывают влияние в выгодном им плане на законодательные (представительные) и исполнительные органы федеральной государственной власти, включая Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и их ближайшее окружение. Заметна активизация лоббистской деятельности со стороны иностранных фирм, компаний и отдельных граждан, стремящихся решить свои вопросы, проблемы за счет выхода любыми путями на различных должностных лиц См.: Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Серия 12. Политические науки. 2003. № 4..

Лоббистской деятельностью в парламенте и исполнительных органах власти активно занимаются российские элиты, которые можно условно разделить на две группы: сложившиеся на базе государственной экономики либо на базе частного сектора. К первой группе следует отнести организации и представителей газового комплекса; аэрокосмической элиты; энергетического комплекса; лесного комплекса; нефтяного комплекса; угольной промышленности; сельского хозяйства. Ко второй группе относятся организации и представители банковской элиты; Союза промышленников и предпринимателей и др. Однако следует иметь в виду, что перечисленные представители и организации постоянно находятся в развитии, а потому возможен их упадок. При этом появляются и активно участвуют в лоббистской деятельности и многие другие лоббистские организации.

Лоббирование в парламенте России имеет свои особенности. Они заключаются в том, что парламент занимается законодательной деятельностью. В этой связи лоббирование возможно в виде «проталкивания» определенного законопроекта или отдельных поправок в него. Кроме этого, возможны разнообразные запросы и письма депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в различные федеральные органы государственной власти. Немаловажен в лоббистской деятельности и личный контакт с депутатом: при личном знакомстве с парламентарием можно определить, поддержит он необходимый законопроект или нет.

Лоббирование законодательного предложения или законопроекта в парламенте, как правило, начинается с поиска сторонников (единомышленников) среди депутатов. После того, как они найдены, парламентарий или группа депутатов вносят предложенный законопроект в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу. Истинными разработчиками в этой ситуации могут быть не лоббисты, а те кто за ними стоит. Поэтому часто бывает неизвестно, кто же настоящий заказчик.

Работа лоббиста в парламенте не ограничивается только поиском сторонников или единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону «колеблющихся» депутатов, тех, кто не имеет четкой позиции по данному законопроекту. Их количество может иметь решающее значение при обсуждении и принятии законопроекта.

У лоббиста имеется фактическая возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на любой стадии законодательного процесса. А именно: при внесении законопроекта в Государственную Думу; при обсуждении законопроекта на Совете Государственной Думы; при обсуждении законопроекта в ответственном за доработку комитете до принятия его в первом чтении; при принятии в первом чтении; при дальнейшей доработке законопроекта в ответственном комитете для рассмотрения его во втором чтении; при принятии законопроекта в третьем чтении; при рассмотрении федерального закона, принятого Государственной Думой в Совете Федерации, а также на стадии подписания федерального закона Президентом Российской Федерации.

При этом, на всех стадиях законодательного процесса объектами лоббистской «обработки» могут быть, кроме депутатов, и государственные служащие - работники аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации. От служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: и скорость подготовки, и содержательная проработанность законопроектов, поступающих на рассмотрение депутатов, и какие-то технические нюансы. Государственные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам. Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он, как известно, может быть и безрезультатным. Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались с обсуждения.

Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он, как известно, может быть и безрезультатным. Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались с обсуждения.

Так как же относиться к явлению лоббизма? Думается, что однозначного ответа на этот вопрос дать нельзя. С одной стороны, безусловно негативный аспект данного явления проявляется, например, при лоббировании откровенно преступных либо «антигосударственных» интересов (допустим, при ратификации международного договора, невыгодного для России). С другой же стороны, кулуарное решение каких-либо вопросов, достижение договоренностей зачастую может способствовать принятию наиболее верных и дальновидных решений, учитывающих ряд завуалированных нюансов.

3.2 Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации

На сегодняшний день вопросы собственного законотворчества субъектов федеративных государств являются одними из актуальных и проблемных, считает Ф. Ибрагимова См.: Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. Челябинск, 2006.. Практически все субъекты федераций мира имеют право на собственное законотворчество. Это связано с тем, что федерализм как принцип государственного устройства является фактором, обусловливающим двухуровневое законодательство - законодательство федерации и законодательство субъектов. Конечно же, предоставление федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество и возрастание роли региональных законов в урегулировании жизни в субъектах является важным и положительным фактом в развитии федераций мира. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит перед нами и ряд вопросов. Это и вопросы определения пределов собственного законотворчества субъектов федераций, и вопросы согласования федерального и регионального законодательства, и вопросы развития и эффективности регионального законотворчества. При этом основным вопросом, который требует немедленного ответа, является вопрос о значимости регионального законотворчества в общем для развития единого федеративного правового пространства и отдельно взятого субъекта федерации. Она задается вопросом: действительно ли оправданно наделение широкими законотворческими полномочиями субъектов федераций. Ведь существуют федеративные государства, предоставляющие своим субъектам минимальные права в области правотворчества (Нигерия, Индия, Малайзия). Но при этом существуют и федерации, которые предоставляют своим субъектам право осуществлять собственное законотворчество во многих областях общественной жизни, к которым и относятся Российская Федерация и Федеративная Республика Германия.

Отвечая на вопрос о значимости законотворчества отдельно взятых субъектов федераций для развития единого правового пространства федеративного государства, актуальным является, отмечает Ф. Ибрагимова, исследование законотворческого процесса и практики Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ, так как именно изучение законотворчества регионов позволит показать, как общие закономерности развития собственного законотворчества субъектов федераций преломляются на практике, и выявить как типичное, так и особенное в законотворчестве этих регионов.

Так, в Российской Федерации достаточно давно определились лидеры законотворческой работы. Это: Московская областная Дума, Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края.

Вместе с тем в период работы IV Государственной Думы ФС РФ своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ, как: Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа. По состоянию на 1 января 2006 г. Законодательным Собранием Кировской области было внесено 43 законопроекта, по 36 из них было завершено рассмотрение в Государственной Думе ФС РФ, 7 находились на рассмотрении и 1 закон был принят См.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М. 2006. С. 204 - 205..

Всего же законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации было внесено значительное число законопроектов, однако качество принятых по их инициативе законов остается не очень значительным.

Причин, как отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. В том числе: низкая степень профессионализма их авторов при составлении законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок («устаревание») нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство самого порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять данные инициативы по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался в Государственной Думе и на других уровнях власти) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д. В период работы Государственной Думы IV созыва завершено рассмотрение по различным основаниям 1362 законодательных инициатив регионов, из них 64 стали федеральными законами..

В 2006 году завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям.

Необходимо отметить, что ежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов Российской Федерации, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы.

В этой связи администрацией и Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о парламенте и порядке принятия федеральных законов о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов Российской Федерации; о проекте федерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; в целом о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; о принятии действенных законов, последствий их применения и т.д. См.: Юбилейный год российского парламентаризма / Под общ. ред. Ю. Шувалова. Выступление Б.В. Грызлова на торжественном заседании Государственной Думы ФС РФ, посвященном столетию учреждения Государственной Думы России. 27 апреля 2006 г. Сборник. М.: Голжен - Би. 2006. С. 38.

Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это в том числе более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ) Совет законодателей действует наряду с Государственным Советом РФ с 2002 г., что позволило укрепить участие региональных властей в формировании и проведении единой общефедеральной государственной политики и повысило взаимодействие всех ветвей и уровней власти. Состоялось более 10 заседаний Совета, в том числе в 2004 г. по вопросу законодательного обеспечения путей развития лесопромышленного комплекса, практики применения федеральных законов, разграничивающих полномочия между уровнями публичной власти, что особенно важно для лесной Кировской области., проведение (включая выездные) парламентских слушаний, круглых столов по различной тематике законодательного обеспечения жизнедеятельности стран, организация широкого мониторинга законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях с помощью создания на местах центров, советов и т.д. законотворческой работы (например, отдела системного анализа применения законодательства правового управления Самарской области, отдела мониторинга законодательства в аппарате Законодательного Собрания Ростовской области, Института регионального законодательства при Воронежской областной Думе, регионального Центра мониторинга права при Государственной Думе Ставропольского края См.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М. 2007. С. 205., написание и публичное обсуждение докладов о состоянии законодательства в субъектах РФ См. об этом подробнее: там же. С. 212 - 214., активное сотрудничество с высшими учебными заведениями по вопросам разработки и мониторинга регионального законодательства и т.д. По мнению автора, заслуживают всяческой поддержки идея и первые практические шаги по созданию (в условиях отсутствия вертикали представительных, законодательных органов власти субъектов РФ) Всероссийской системы мониторинга правового пространства проводимой правовой практики в стране, в том числе на основе создаваемых региональных центров правового мониторинга, проводимых эмпирических исследований, включая «замеры» прогностического свойства по применению действующего законодательства, проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов и правоприменительной практики.

Ф. Ибрагимова обращает внимание на то, что:

1. Основными предпосылками развития законодательства субъектов федерации являются федерализм, необходимость и возможность реализации правового статуса субъектов федерации, приближенность представительных органов государственной власти к населению, необходимость учета особенностей субъектов федерации, а также то, что региональное законодательство всегда выступает инструментом осуществления полномочий субъектов федерации, заложенных в федеральных и региональных законах.

2. Существование двухуровневой системы законодательства неизбежно сопровождается возникновением противоречий между федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации и Федеративной Республике Германия предусматриваются разные модели разграничения предметов ведения и полномочий для осуществления собственного законотворчества регионов. Хотя не стоит говорить о полном совершенстве одной из этих схем разграничения предметов ведения, модель, применяемая в Федеративной Республике Германия, является более сложной и совершенной, так как в ней очень четко прописаны условия, при которых может законодательствовать земля, а также применение данной схемы позволяет избежать дублирования одних и тех же положений как федеральным законодателем, так и региональным.

3. Анализ законотворчества Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что множество нормативных правовых актов Республики Башкортостан, принятых по предметам совместного ведения, были опротестованы и признаны противоречащими федеральным законам. Это говорит о том, что вопросы наделения субъектов правом на собственное законотворчество недостаточно были проработаны федеральным законодателем, что привело к противоречиям между федеральным и региональным законодательством. Не оспаривая положение о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов именно федеральный центр должен «задать тон», необходимо отметить, что центр должен придерживаться положений Конституции при разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации гласит, что разграничение предметов ведения должно осуществляться Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения между федеральным центром и регионами. На сегодняшний день начинает практиковаться неконституционная модель законодательного разграничения предметов ведения и отказ от договорного разграничения права субъекта иметь собственное законодательство.

4. Сравнительно-правовой анализ законотворческого процесса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил выявить, что законотворческая деятельность Ландтага является более демократичной и открытой для общественности, чем деятельность представительного органа Башкортостана. Это выражается прежде всего в том, что пленарные заседания Ландтага являются открытыми для широкой общественности, а также и тем, что народ посредством народного прошения может выступить субъектом законодательной инициативы. Рассматривая это как положительный опыт, необходимо как можно шире, обстоятельнее и нагляднее показывать общественности законотворческую деятельность Государственного Собрания Республики Башкортостан и тем самым поднимать авторитет представительной власти.

5. Сравнительно-правовой анализ законотворчества Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ позволяет сделать вывод о том, что в обоих регионах установлена довольно эффективная законодательная процедура, позволяющая разрабатывать, обсуждать и принимать законы без обращения в соответствующие федеральные органы. При этом надо отметить, что в Республике Башкортостан установлен более сложный законотворческий процесс, что обусловлено объемом участия постоянных комитетов и Президента Республики Башкортостан в законотворческом процессе.

6. Сравнительно-правовой анализ законотворческой деятельности Государственного Собрания Республики Башкортостан РФ и Ландтага земли Саксония ФРГ позволил сделать вывод о том, что как в Республике Башкортостан, так и в свободном государстве Саксония парламентами этих регионов принят необходимый комплекс нормативных правовых актов, регулирующих все основные сферы общественной жизни. При этом приоритетными направлениями развития собственного законотворчества в этих регионах являются вопросы бюджетно-финансового характера, образования, спорта, экономики, труда, строительства, жилья и транспорта, культуры, экологии и развития сельского хозяйства, вопросы природопользования, вопросы здравоохранения, дела семьи, женщин и молодежи, а также социальные вопросы, так как именно в этих сферах общественной жизни субъекты федераций могут более качественно и оперативно решить многие проблемы с помощью собственного законодательства. Развитие собственного законотворчества в этих направлениях определяется также предметом совершенствования законодательства по указанным сферам общественной жизни постоянными комитетами представительного органа как Республики Башкортостан, так и земли Саксония Ибрагимова Ф.М. Сущность и особенности законотворчества в субъектах федеративного государства (на примере Республики Башкортостан РФ и земли Саксония ФРГ): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. Челябинск, 2006. С. 9 - 11.

«Рассматривая вопрос правового регулирования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в современных условиях, необходимо учитывать то, что Конституция предоставила всем субъектам Российской Федерации возможность ведения законодательной деятельности по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по вопросам, находящимся в исключительной компетенции регионов. Особенностью законодательной деятельности является государственно-территориальное устройство России, которое основывается на принципе федерализма. При ее изучении следует принимать во внимание двухуровневую структуру государственности» Салмина С.Г. Конституция Российской Федерации - правовая основа законодательной деятельности субъектов Российской Федерации (на примере Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.02. СПб. 2006. С. 3 - 4., - считает С. Салмина.

Во всех субъектах РФ нужно сформировать более совершенную, логичную, результативную правовую систему, принимающую во внимание особенности субъекта Российской Федерации и способную эффективно регулировать происходящие на его территории процессы. Исходя из этого, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ должно совершенствоваться, руководствуясь научно обоснованным прогнозом развития отношений людей в обществе и соответствующего действительности экономического и финансового состояния государства См.: Там же..

По ее мнению, стержневой проблемой законодательной деятельности в государствах с федеративным устройством остается точное разделение правового регулирования между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Отношения между Российской Федерацией и ее субъектами строятся в зависимости от решения этого вопроса.

В Конституции РФ недостаточно четко сформулированы многие положения о предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения, закрепленные ст. 71 и 72, в результате этого возникают трудности в определении исчерпывающего перечня вопросов, по которым субъект РФ вправе осуществлять правовое регулирование. Вне предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти в соответствии со ст. 73 Конституции РФ.

Реализуя на практике положения ст. 72 Конституции РФ, субъекты часто сталкиваются с проблемой отсутствия федерального конституционного закона либо в федеральном законе не в полном объеме затрагиваются интересы субъектов РФ, что приводит к противоречивости законодательства субъектов РФ Основному Закону государства. На основании этого одни субъекты РФ осознанно, другие в силу недостаточной компетентности разрушают и дестабилизируют единое правовое поле Российской Федерации.

При разрешении разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо учитывать интересы всех заинтересованных в этом процессе сторон, соблюдая правовые процедуры согласования этих интересов. Для того чтобы законодательство субъектов Федерации соответствовало Конституции России и ее законам, нужно разработать комплексную программу сохранения единого правового пространства, разработчиками которой должны выступать обе стороны Там же. С. 4 - 5..

С. Салминой дается следующее определение законодательной деятельности: «Это особый вид деятельности уполномоченных на то законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, направленной на создание и совершенствование единой, внутренне слаженной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сформировавшиеся отношения в обществе. Фундаментальными ее составляющими являются: концепция проекта закона, принципы законодательной деятельности, законодательный процесс - которые должны отличаться научностью, демократизмом, соответствовать праву и не противоречить Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации» Там же. .

В целях исключения противоречий, которые возникают между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения, необходимо исключить возможность произвольного вторжения субъектов РФ в сферы предметов совместного ведения, особо зафиксировать в ст. 72 Конституции РФ, что вторгаться в сферу предметов ведения может только Конституция РФ и федеральные конституционные законы.

Закрепленная в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ норма требует опережающего законодательного регулирования Российской Федерацией вопросов, подлежащих совместному ведению. Конституция Российской Федерации не регламентирует обратной последовательности. Таким образом, субъекты РФ не имеют права вторгаться в пределы совместного ведения Российской Федерации посредством своих законов. От концепции опережающего нормотворчества необходимо отказаться, так как она, вне всякого сомнения, противоречит Конституции РФ.

По мнению С. Салминой, поскольку качество законов, как федеральных, так и региональных, которые касаются совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, далеко от идеала, согласование их разработки и принятия необходимо возвести в законодательный ранг, унифицировать требования к их принятию. Каждый закон должен отличаться четкостью, ясностью, определенностью, логичностью. С данной точкой зрения можно согласиться, однако не злоупотребляя при этом унификацией и согласованием разработки региональных законов.

По мнению Р. Мусаевой, со вступлением России на путь демократического развития решение многих социально-экономических проблем общества связывается с полноценным функционированием всего государства, и в первую очередь той части его механизма, которая осуществляет законодательную власть. В этой связи теоретическое осмысление такого сложного и многопланового государственно-политического института, как законодательная власть субъектов Федерации, изучение проблем ее организации и деятельности приобретают в современных условиях особую актуальность. Несомненно, наличие легитимной законодательной власти в силу своего представительного характера способствует укреплению государства в целом, повышению эффективности государственного управления, обеспечению демократии и соблюдению прав как отдельной личности, так и всех граждан России См.: Мусаева Р.М. Законодательная власть в субъектах Российской Федерации (теоретико-правовые вопросы): Автореф. дис. к.ю.н. Специальность 12.00.01. Махачкала. 2006. С. 3..

Представленная на региональном и федеральном уровнях законодательная власть в современной России имеет определенные этнокультурные, национальные, исторические и иные особенности, которые должны быть наиболее полно отражены в законодательстве и правоприменительной практике. Актуальность данной темы обусловлена и необходимостью обеспечения действия законов, принимаемых органами законодательной власти, и повышения ответственности указанной ветви власти в целом за полноценную и эффективную реализацию возложенных на нее полномочий в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, считает она, несмотря на широкий спектр проведенных исследований, теоретико-правовая характеристика законодательной власти субъектов Федерации представляет собой в недостаточной степени исследованную проблематику. Так, в частности, теоретико-правовые проблемы формирования, компетенции и организации деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, определения их места в системе органов государственной власти субъектов и многие другие теоретико-правовые вопросы требуют комплексного исследования с учетом современных реалий Там же. С. 4..

Это в значительной степени, с точки зрения автора, касается исследований конституционно-правовых основ деятельности представительных органов власти республик, краев и областей РФ, организации ими законотворческой работы, взаимодействия с Федеральным Собранием РФ и другими высшими органами государственной власти России.

По утверждению Р. Мусаевой:

- деятельность законодательной власти субъектов РФ носит ограниченный характер как по предмету (вопросы исключительного и совместного с субъектами РФ ведения), так и в пространстве (применительно к территориям соответствующих субъектов РФ). С учетом этого под законодательной властью субъекта РФ необходимо понимать основанную на конституционных (уставных) положениях власть народа субъекта РФ, осуществляемую им как непосредственно, так и через уполномоченных лиц, путем реализации законотворческой, представительной, контрольной и учредительной функций по вопросам собственного и совместного ведения;

- на современном этапе законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации характеризуется как комплексное явление, в основе которого лежит не только совокупность процедурно-процессуальных правил, определяющих процесс принятия нормативно-правовых актов, но и закрепление определенной компетенции, строящейся на принципе разделения властей, как по вертикали, так и по горизонтали;

- формирование и функционирование законодательной власти в субъектах Федерации осуществляются на основе принципов, которые по своей значимости могут быть классифицированы на общеправовые и специальные. К общеправовым относятся принципы: народовластия; разделения властей; законности; преемственности; единства государственной власти; неотвратимости юридической ответственности; соответствия национального законодательства нормам международного права и другие. К специальным относятся такие принципы, как: принцип создания гарантий для свободной реализации гражданами избирательного права при проведении выборов в законодательный орган; обеспечения представительного характера органа законодательной власти; периодического обновления его состава; разграничения полномочий между органами Федерации и ее субъектов; использования федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов органами субъектов РФ; соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству; учета местных обычаев и традиций в законотворческой деятельности;

- становление и развитие законодательной власти в России происходили с учетом характерных для ее истории трех периодов: дореволюционного, советского и современного. При этом процесс становления и развития законодательной власти в субъектах РФ в советский и современный периоды органически связан с аналогичными процессами во всей стране, а в дореволюционный период имеет определенные особенности, обусловленные спецификой становления государственности у народов, населяющих территорию России. В частности, в Дагестане и некоторых других субъектах РФ Северокавказского региона (Чечня, Осетия, Кабардино-Балкария и др.) еще задолго до разработки и осуществления положений теории разделения властей в дореволюционный период на уровне местного самоуправления фактически сложился своеобразный прообраз законодательной (представительной) власти. В общинах полисного типа (джамаатах) - народное собрание, обеспечивавшее достаточно эффективное регулирование общественных отношений;