Формально-юридические аспекты и актуальные проблемы законотворческого процесса в Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Воронежский ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

Кафедра государственно-правовых дисциплин

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему:

«Формально-юридические аспекты и актуальные проблемы

законотворческого процесса в Российской Федерации»

Выполнил: Боровик В.А.

студент 554 группы

Руководитель: преподаватель

кафедры ГосПД, к.ю.н.

Коржев Б.В.

Рецензент: преподаватель

кафедры ГосПД, к.ю.н.

Носов И.С.

К защите_____________________________________

(допущена, не допущена)

Начальник кафедры ГосПД

к.ю.н. В.А. Головнюк

Дата защиты: ____________ Оценка_______________

Воронеж

2009

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретические основы законотворческого процесса в РФ

1.1. Понятие законотворческого процесса и его принципы

1.2. Виды законотворческой деятельности

Глава 2. Стадии законотворческого процесса

2.1. Законодательная инициатива - первая стадия законотворческого процесса

2.2. Обсуждение законопроекта - вторая стадия законотворческого процесса

2.3. Принятие и утверждение закона - третья стадия законотворческого процесса

2.4. Обнародование принятого закона - заключительная стадия законотворческого процесса

Глава 3. Актуальные проблемы законотворческого процесса в Российской Федерации

3.1. Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации

3.2. Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации

3.3 Проблема качества законов и пути ее решения

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы дипломной работы. Одно из важнейших направлений государственной деятельности - законотворчество. В его понимании сегодня обозначились два аспекта. В узком смысле под законотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания нормативно - правовых актов компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента законотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Несмотря на различие в подходах к пониманию законотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Законотворчество - это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Законотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни. А законодательный процесс выступает при этом основным фактором деятельности, такой социальной «сцепки».

Как и всякая юридическая деятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, законотворческая деятельность, должна осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Так же актуален вопрос лоббирования законодательного процесса в Российской Федерации, так как институт лоббирования законодательного процесса в Российской Федерации находится еще в развитии. Но в последнее время лоббизму стали уделять все возрастающее внимание и в Российской Федерации. Об этом свидетельствуют публикации в средствах массовой информации, в общественно-политической и научной периодике.

В настоящее время, да и раньше, в принимаемые законы вносится слишком много изменений (поправок). Это говорит о том, что принимаемые законы являются некачественными. Основную причину этого мы видим в недостаточной правовой регламентации законотворческого процесса.

Степень научной разработанности темы. Данной тематике уделяют внимание советские авторы А.В. Мицкевич, Б.П. Спасов, Л.И. Антонова и ряд современных А.И. Абрамова, Ж.П. Борсова, И.В. Борискова, Т.В. Васильев, В.Б. Исаков, Е.А. Магомедова, Н.И. Шаклеин, С.Г. Салмина, Е.В. Шубина. Так же соответствующая проблематика разрабатывалась зарубежными авторами, в частности, Д. Гарднером.

Объектом дипломной работы является институт правотворчества.

Предметом исследования выступает законотворческий процесс в Российской Федерации.

Целью исследования выступает попытка теоретико-правового изучения и раскрытия сущности законотворческого процесса. Для достижения обозначенной цели требуется решить следующие исследовательские задачи:

Развернуто раскрыть понятие законотворческого процесса и его принципы.

Выделить и раскрыть виды законотворческой деятельности.

Последовательно проанализировать стадии законотворческого процесса в РФ.

Рассмотреть проблему лоббизма в законодательном процессе Российской Федерации.

Проанализировать актуальные проблемы законотворческой деятельности субъектов РФ и предложить пути их решения.

Обозначить факт низкого качества принимаемых законов, выделить причины этого и определить направления совершенствования законотворческой деятельности.

Решение поставленных задач определило выбор методологии исследования. В основу исследования положены диалектический, формально-юридический, статистический, историко-правовой методы. Кроме этого, использовались концептуальные положения теории систем, методы анализа, синтеза, моделирования.

Структура и объем дипломной работы. Структура работы подчинена содержанию избранной темы и логике исследования. Исследование состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.

ГЛАВА 1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РФ

1.1 Понятие законотворческого процесса и его принципы

Законотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве законотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения.

По своей социальной сути законотворчество выступает как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам поведения -- государственным велениям общеобязательного характера. Оно охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению или дополнению нормативно-правовых актов.

Законотворчество является важнейшей составной частью всего процесса законообразования. Последний включает в себя не только собственно законотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования законодательных актов. Необходимость существования последнего обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Оно зависит не только, а зачастую -- и не столько от уровня самой собственно законотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.

Для того, чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов. Важно также определить круг факторов, способствующих и, наоборот, препятствующих подготовке и принятию того или иного нормативно-правового акта. Необходимо четко спрогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований и установок, содержащихся в различных нормативно-правовых актах.

Среди факторов, оказывающих решающее воздействие на процесс подготовки и принятия закона (законообразующие факторы), следует выделить в первую очередь материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные факторы. Уровень качества, а вместе с тем и эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависят от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность.

Каждый, в особенности фундаментальный нормативно-правовой акт, должен в максимальной степени отражать и учитывать наряду с материальными условиями жизни всего общества, уровнем развития экономики, различных форм собственности и уровнем жизни людей, также соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности различных политических партий и движений, состояние отношений между различными нациями и народностями, характер взаимоотношений с другими странами и народами, место и роль государства в окружающей его международно-правовой среде.

Для решения этих и им подобных задач законодатель каждой страны при подготовке любого, сколько-нибудь социально значимого нормативного акта стоит перед необходимостью: исследования различных социальных факторов, обуславливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений; выявления и тщательного учета при формировании правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом; проведения сравнительного анализа подготавливаемой правовой нормы не только с аналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующих систем других государств, но и с другими регуляторами общественных отношений; постановки и проведения в случае необходимости социальных экспериментов для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений; определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы; проведения иных подготовительных действий См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридич. вузов. М.: Юриспруденция. 1999. С. 16..

В идеальном государстве, вполне справедливо рассуждают английские авторы, законодательная власть «предположительно должна была бы оставаться исключительной привилегией парламента -- законодателей, непосредственно подотчетным избирателям». Теоретически эта посылка справедлива и для государственного механизма современной Англии, но в реальной жизни парламенту «приходится передавать часть своих законодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим органам». Министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, комиссии и Совет Европейских сообществ -- «все они наделены парламентом полномочиями по изданию правовых актов». И все же, заключают авторы, суверенитет парламента в правовой сфере сохраняется, так как ни один из нижестоящих органов не может законодательствовать иначе, как на основе законов, исходящих от парламента, а также по поручению и с разрешения парламента См.: Гарднер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М. 1982. С. 96..

В России, согласно Конституции, законотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа» Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 21 января 2009.; субъектами федерации -- республиками, краями и областями, городами федерального значения -- Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.

В соответствии с Конституцией предусматривается, например, заключение правовых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов федерации, с другой. Признается также нормативно-правовой характер договоров, заключаемых между ними и по другим вопросам.

Сравнивая различные виды законотворческой деятельности, осуществляемой в России, законотворческой деятельностью государственных органов Великобритании и других стран, нетрудно заметить, что между ними есть как общее, так и особенное. Последнее проявляется, в частности, в наличии у той и другой стороны своих особенных видов законотворческой деятельности (в Великобритании -- судебная законотворческая деятельность, в России -- законотворчество с помощью референдума и путем заключения правовых договоров), в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов, в установлении особого порядка законодательного закрепления законотворческой деятельности государственных органов и др.

Говоря об общности законотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание прежде всего на общность организационно-технических и иных целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную правовую систему, а также на сходство средств и основополагающих принципов осуществления правотворческой деятельности.

В научной и учебной литературе в связи с этим совершенно справедливо указывается на то, что законотворческая деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности:

демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности;

законность и конституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следования конституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;

гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;

профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях законотворческого процесса См.: Теория государства и права: Учебник для вузов. Под ред. Проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - 2-е изд., изм. и доп. М.: Издательство НОРМА. 2000. С. 304..

Большое значение для повышения качества и эффективности законотворческого процесса имеют и другие, лежащие в основе его организации и осуществления, принципы. Среди них особо следует выделить принцип постоянного технического совершенства принимаемых актов.

Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать выработанные юридической наукой и апробированные законотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов новых нормативных актов, оптимального изложения их содержания и отвечающего общепринятым в мире стандартам технического их оформления.

Соблюдение принципа правотворческих ошибок снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.

Для повышения качества и эффективности нормативно-правовых актов законодательная техника порою имеет не меньшее значение, чем само содержание. Ведь от того, насколько четко и логично изложено содержание того или иного нормативного акта, имеются ли в нем или отсутствуют явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно и определенно используется общепринятая юридическая терминология - от всего этого в огромной степени зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативно - правового акта, но и эффективность его применения.

Особое значение при этом имеет язык изложения правовых норм. В законотворческой деятельности различных стран к изложению текста нормативно-правовых актов предъявляются непременные требования их краткости, компактности, ясности и доступности.

В изложении текстов законов России и других стран, по общему правилу, используется особый, официально-деловой стиль. Он существенно отличается как от стиля художественных литературных произведений, так и от стиля обыденной разговорной речи. В текстах законов и иных нормативно-правовых актов не допускается общих рассуждении и изложения каких бы то ни было научных положений, художественных сравнений, деклараций, призывов, текстовых длиннот, неоправданных сокращений.

Достоинства языка закона, его изящество, писал болгарский ученый Б.Спасов, выражаются иными способами, а именно -- «посредством строгой логичности, краткости, точности и ясности». Наряду с этим язык закона является внушительным, он уважаем и «в состоянии мотивировать определенное поведение, предписываемое нормативным поведением» Спасов Б. Закон и его толкование. М. 1986. С. 84..

Так же в юридической литературе выделяют четыре основополагающих принципа:

- Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

- Принцип понятийной определенности.

- Принцип модальной сбалансированности.

- Принцип ретребутивной обеспеченности См.: Кененов А.А, Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса // Правоведение. 1991 № 6. C. 71..

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.

В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества» Исполнение законов. Круглый стол // Советское государство и право. 1991. № 6. С. 4..

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.

Принцип понятийной определенности

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.

Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению Спасова Б.П.: «доступность языка можно выразить через два основных критерия:

1. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.

2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм» Спасов Б.П. Закон и его толкование. М.: Юрид. лит. 1986. C. 70 - 91. .

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания.

Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.

Е.Лукьянова справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень» Лукьянова Е. Как готовить закон // Народный депутат. 1990. № 12. С. 86..

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными определениями.

Принцип модальной сбалансированности

Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот принцип приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.

К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.

Е.А. Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних» Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. Круглый стол // Советское государство и право. 1992. № 10. С. 24.. Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.

Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кеченов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих право законодательной деятельности» Кененов А.А., Чернобель Г.Т. Указ. Раб. С .74..

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Принцип ретрибутивной обеспеченности

Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.

Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.

Кеченов А.А, Чернобель Г.Т. предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношений без каких-либо исключений» Там же..

Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат.

Законотворчество в России является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поиском оптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных и инновационных способов правового воздействия, направленных на урегулирование вновь возникших отношений.

Как функция государства законотворчество определяется как основное направление его деятельности, обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.

В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет.

Законотворческая функция государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще - вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное См.: Борсова Ж.П. Понятие законотворчества в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 7 - 9..

При этом, характеризуя принципы законотворчества и требования к законотворчеству, следует учитывать следующие обстоятельства:

1) требования к законотворчеству необходимо отличать от принципов законотворчества. Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Требования к законотворчеству - это правила, условия, которыми ограничена законодательная деятельность соответствующих государственных органов, которым должен быть подчинен этот творческий процесс и которые можно использовать только в отношении законотворческих мероприятий;

2) любое правило, которому должно подчиняться то или иное общественное явление, требует упорядочения, регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должны быть регламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) - в конституциях, преамбулах законов;

3) строгое и точное осуществление требований к законотворчеству означает последовательное воплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;

4) принципы законотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменой целей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б) меняться содержание одного и того же принципа или требования;

5) принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права.

Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества. А требования к законотворчеству направлены на реализацию этих принципов.

Являясь идеологической категорией, принципы законотворчества представляются как выраженные в соответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности. Принципы законотворчества - результат обобщения людьми определенных фактов и познания закономерностей, характерных для данного процесса и в своей совокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражают закономерности данного процесса, а с другой - представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех его субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.

Таким образом, в заключение данного вопроса укажем, что понятие законотворчества призвано:

во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов;

во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования;

в-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.

А так же необходимо уяснить, что принципы законотворчества играют важную роль в правовом регулировании так как:

во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм;

во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания.

Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

1.2 Виды законотворческой деятельности

Законотворческая деятельность есть разновидность юридической деятельности. Понятие последней является родовым и при определении понятия законотворческой деятельности выполняет методологическую роль.

Как и всякая юридическая деятельность, законотворческая деятельность представляет собой систему действий и операций, направленных на правовой результат. Системность законотворческих действий и операций предполагает их взаимную согласованность, единство и последовательность. Как один из важнейших и основополагающих видов юридической деятельности, законотворческая деятельность, должна осуществляться в рамках определенных правовых процедур и правил. Такая процессуальная урегулированность призвана обеспечить создание качественного закона, соответствующего реальным правовым потребностям общества.

Среди признаков, отличающих законотворческую деятельность от иных видов юридической деятельности, является, прежде всего, нацеленность ее на формирование качественного закона, соответствующего объективным потребностям общества; содержанием ее выступают действия и операции, направленные на осуществление законопроектных и законодательных функций.

Одним из видов законотворческой деятельности является процесс референдума.

В соответствии с законом референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.

Референдум РФ проводится на всей территории РФ на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом.

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума РФ, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.

В референдуме РФ имеет право участвовать каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума РФ 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме РФ гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ.

На референдум РФ не могут выноситься вопросы:

1) изменения статуса субъектов РФ; 2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования) и др.

Вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Инициатива проведения референдума РФ принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ проживают не более 10% из них;

2) Конституционному Собранию по вопросам принятия Конституции.

Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме РФ, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума РФ, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума РФ.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы.

Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум РФ.

После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан РФ по каждому субъекту РФ, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан РФ, проживающих за пределами территории РФ, а также общее число собранных подписей граждан РФ, о чем составляется итоговый протокол инициативной группы.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии РФ об отказе в проведении референдума РФ, копия указанного постановления направляется инициативной группе и данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума РФ.

Референдум РФ назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент РФ в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и приложенных к ним материалов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд РФ проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию.

После проверки Конституционным судом РФ, Президент РФ издает Указ о назначении референдума РФ, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа.

В настоящее время Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» предусматривает следующие ограничения - проведение референдума РФ не допускается (за исключением случаев, когда референдум РФ инициируется в соответствии с международными договорами РФ) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума РФ приходится на последний год полномочий Президента РФ, иных выборных федеральных органов государственной власти См.: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 №5 - ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.07.2004. № 27. ст. 2710..

Пожалуй, самой ответственной стадией в проведении референдума и его законодательном регулировании, является подведение итогов.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведению референдума РФ об итогах голосования по соответствующему субъекту РФ и протоколов участковых комиссий по проведению референдума РФ об итогах голосования, образованных за пределами территории РФ, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная комиссия референдума РФ не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума РФ определяет результаты референдума РФ.

Центральная комиссия референдума РФ признает решение принятым на референдуме Российской Федерации, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум РФ выносились альтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получил необходимого числа голосов, то все варианты считаются отклоненными.

Центральная комиссия референдума РФ составляет протокол о результатах референдума РФ, который подписывается всеми присутствующими членами Центральной комиссии референдума РФ с правом решающего голоса.

Принятое на референдуме РФ решение и итоги голосования в целом по РФ подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума РФ не позднее трех дней после определения результатов референдума Российской Федерации. Принятое на референдуме РФ решение вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме РФ.

Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении и действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.

Если для реализации решения, принятого на референдуме РФ, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме РФ, определить срок подготовки данного правового акта.

В заключении рассмотрения такого вида законотворчества, как процесс референдума, думается, необходимо отметить, что четко выработанная и законодательно закрепленная процедура проведения референдума создает необходимые предпосылки для наиболее полного выявления мнения избирателей по рассматриваемому проекту закона или иному вопросу, способствует при этом соблюдению законности и конституционности.

Следующим видом законотворчества можно выделить соответствующую деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательство современной России имеет два уровня -- федеральный и региональный. Конституция Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 76 предоставляет субъектам федерации право вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и её субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов. В связи с этим в настоящее время законотворческая деятельность осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях См.: Магомедова Е.А. К вопросу о правовых основах законотворчества в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 2. С. 123 - 125..

Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, 76, 104, 134, 136) наделила их правом:

законодательной инициативы;

участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения;

внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ;

участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ;

принятия законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Реализация права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившим силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.

Что же касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то здесь есть проблемы. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст. 109, 119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляется субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: « ... в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - в законодательные (представительные) органы субъектов РФ» Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16 февраля 1998 г. №7. Ст. 801.. Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального конституционного закона или проекта федерального закона.

К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны. Так, в период с 1995 по 2005 год (в части законопроектов, рассмотрение которых завершено по состоянию на 1 января 2006 года) завершена процедура рассмотрения 406 законодательных инициатив органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В том числе из них 25 подписаны Президентом Российской Федерации, 172 отклонены Государственной Думой (при рассмотрении в первом и втором чтениях), 39 сняты с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отзывом субъекта права законодательной инициативы, 133 возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации), 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращены авторам по иным основаниям См.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации. М. 2006. С. 204 - 205..

Как исправить данное положение? Л.С. Адарчева, например, предлагает повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции причем не только при составлении планов законодательной деятельности - общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Большая согласованность позволит избежал дублирований при внесении ими законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным См.: Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 45..

В.Д. Горобец предлагает снизить число возвратов законов из Государственной Думы (и повторных их рассмотрений) за счет:

введения правила рассмотрения всех законопроектов в трех чтениях (кроме вопросов ратификации и денонсации международных договоров) с проведением всех необходимых экспертиз;

введения обязательного запроса мнений Совета Федерации и Президента РФ на ранних стадиях работы над законопроектами и принятия решений Государственной Думой по законопроектам с учетом таких мнений;

определения процедуры получения требуемых заключений Правительства РФ по законопроектам (в том числе введения правила признания непредставления заключения в установленные сроки);

введения действенных механизмов пресечения нарушений законодательной процедуры в Государственной Думе См.: Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации // Дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М. 2000. С. 362 - 363..

Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Первый раз - при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.

Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.

Второй раз - при представлении отзыва по данному проекту федерального закона. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации » проект федерального закона перед рассмотрением в первом чтении направляется Советом Государственной Думы РФ в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для согласования с ними. Однако мы полагаем, что нынешний порядок не полностью соответствует учету мнений и интересов субъектов РФ. В частности, распространен подсчет только отрицательных отзывов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В связи с этим интересным представляется предложение бывшего начальника правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исакова, который в своем выступлении на зональном семинаре в Иркутске отметил: « Желательно закрепить в Регламенте Государственной Думы такое положение: если 2/3 субъектов Российской Федерации присылают отрицательные заключения на законопроект, он автоматически снимается с рассмотрения и исключается из плана законопроектных работ» Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. 1997. № 4. С. 17..

Еще раньше такое же предложение было высказано И.А. Умновой. Она пишет: «Если отрицательное заключение по законопроекту дано более чем половиной субъектов РФ, то не логично ли в таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для урегулирования разногласий?» Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Уч. пособие. М. 2000. С. 140.. Можно было бы предложить и другой вариант: проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ выносится на обсуждение, если он получил поддержку более половины субъектов РФ См.: Курманов М.М. Приняты изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации // Юрист. 2002. № 11. С. 2 - 7.. Правда, некоторые ученые и практики полагают, что если пойти на получение необязательность, а только возможность создания согласительной комиссии в случае, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по проекту федерального закона. Функции согласительной комиссии даже при ее создании в Федеральном законе не зафиксированы.