Государственные органы, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства

10) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

В статье 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" перечислены запреты, связанные с гражданской службой. Гражданскому служащему запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента РФ;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другими федеральными законами;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;

16) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ;

17) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организации, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Положения Конвенции МОТ "Об инспекции труда в промышленности и торговле" устанавливают особенности правового статуса инспекторов по труду. Так, при условии соблюдения положений, которым национальное законодательство может подчинять набор служащих государственных учреждений, инспектора труда набираются исключительно на основании пригодности кандидата к выполнению задач, которые будут на него возложены. Методы проверки такой пригодности определяются компетентным органом власти. Инспекторы труда проходят соответствующую подготовку для осуществления своих функций (ст. 7 названной Конвенции).

Далее упоминается, что в состав персонала инспекции могут назначаться как мужчины, так женщины; в случае необходимости на инспекторов - мужчин и инспекторов-женщин могут соответственно возлагаться особые задачи (ст. 8 указанной выше Конвенции).

Поскольку инспектор по труду является государственным служащим, на него распространяются положения Федерального закона «О государственной и гражданской службе Российской Федерации» не только об обязанностях, но и о правах.

Согласно ст. 14 Федерального закона «О государственной и гражданской службе Российской Федерации», гражданский служащий имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

3. Проблемы осуществления федеральной инспекцией труда контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства

Как отмечает Титор С.Е., «среди государственных органов, в той или иной степени осуществляющих надзорно-контрольные функции по соблюдению законодательства о труде - органов прокуратуры, экологического, технологического, атомного и санитарно-эпидемиологического надзоров в Российской Федерации, других государственных и муниципальных органов - ведущая роль по обеспечению соблюдения трудового законодательства, защите трудовых прав граждан должна быть отведена инспекции труда, поскольку ее полномочия охватывают всю совокупность трудовых отношений, и она реально может исполнять роль центрального звена в системе»¹¹ Титор С. Е. Органы контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде в России: Историко-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Саратов, 2009, с. 11.. Как успешно это у нее получается?

По мнению Михъайлова А.В., в деятельности этой инспекции имеются перекосы, не позволяющие этому органу максимально предупреждать правонарушения в области охраны труда. Дело в том, что одним из видов проверок государственных инспекций труда являются целевые проверки по обращениям граждан. В силу огромного количества обращений граждан инспекторы не в состоянии реализовать свои полномочия по проведению комплексных проверок и тематических проверок по охране труда. В 2009-2010 годах количество таких обращений и жалоб сильно увеличилось. Государственная инспекция труда, рассматривая обращения работников и проводя целевые проверки по обращениям работников (а эти обращения менее всего касаются состояния охраны труда), в определенной мере становится органом рассмотрения и разрешения трудового разногласия. За этими проверками по целевым обращениям граждан утратилось основное предназначение государственной инспекции труда - надзор за соблюдением законодательства в виде полноценной, всесторонней проверки работодателя, в том числе по организации охраны труда и соблюдения техники безопасности. Например, по статистике Роструда, в ходе проведенных в 2009 г. всех видов проверок госинспекторами труда было выявлено около 1,4 млн. нарушений, связанных с охраной труда, при общем числе нарушений 1,85 млн. Нарушения в области охраны труда выявлены по следующим вопросам:

- обучения и инструктирования работников по охране труда - в среднем 13,4 нарушения в ходе одной проверки;

- обеспечения работников средствами индивидуальной защиты - в среднем 8,2 нарушения в ходе одной проверки;

- проведения медицинских осмотров работников - в среднем 5,46 нарушения в ходе одной проверки;

- проведения аттестации рабочих мест по условиям труда - в среднем 4,8 нарушения в ходе одной проверки;

- расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве - в среднем 2,83 нарушения в ходе одной проверки.

Если во времена СССР инспекторы труда 75% времени проводили на предприятиях, а 25% времени тратили на оформление документов, то сейчас данное соотношение меняется в противоположную сторону. Сейчас государственный инспектор труда должен по факту административного правонарушения в области охраны труда оформлять 10 листов бумаги¹¹ Михайлов А.В. Государственный контроль и надзор в области охраны труда: реальность и перспектива // Трудовое право. 2011. N 2. С. 68-69.

По мнению Курушина А.А., в сфере правового регулирования защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда в последнее время наблюдаются весьма тревожные тенденции, поскольку законодатель демонстрирует явную непоследовательность в определении круга полномочий этих органов²² Курушин А.А. Защита трудовых прав органами федеральной инспекции труда // http://www.psj.ru/saver_magazins/detail.php?ID=51307.

В частности, не так давно федеральная инспекция труда в очередной раз была наделена правом осуществлять надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей (Федеральный закон от 22 июля 2008 г. №157-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ и статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Другой тревожной тенденцией стало снижение эффективности деятельности федеральной инспекции труда, обусловленное наличием в трудовом законодательстве противоречий и пробелов.

Так, до 6 октября 2006 г. обоснованность заключения срочных трудовых договоров могла устанавливаться не только судом, но и органом, осуществляющим надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ч. 5 ст. 58 ТК РФ (в ред. от 09.05.2005)). После вступления в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ указанное полномочие было сохранено исключительно за судами (ч. 5 ст. 58 ТК РФ (в ред. от 30.12.2008)).

В результате получилось, что государственные инспекции труда, их должностные лица лишились права непосредственно контролировать правомерность заключения работодателями срочных трудовых договоров. Кроме того, трудовые инспекторы в настоящее время не имеют возможности привлечь работодателя к ответственности за неправомерное заключение с работниками трудовых договоров на определенный срок при отсутствии вступившего в законную силу решения суда, которое бы подтвердило данный юридический факт.

В то же время законодатель сохранил за государственными инспекциями труда полномочия по восстановлению на работе незаконно уволенных работников. Поэтому неизбежно возникает вопрос, вправе ли государственный инспектор труда разрешить жалобу уволенного в связи с истечением срока трудового договора работника, который требует восстановления на работе, ссылаясь на необоснованность заключения с ним трудового договора на определенный срок.

В описанной ситуации жалобу уволенного работника следовало бы признавать неподведомственной федеральной инспекции труда, поскольку входящие в ее структуру государственные органы в настоящее время не имеют полномочий устанавливать, что срочный трудовой договор заключался незаконно (при отсутствии достаточных к тому оснований). Однако действующее законодательство прямого ответа на данный вопрос не дает.

В литературе отмечается также, что «законодательство не имеет в своем содержании правил проверки достижения цели государственного надзора и контроля, которая заключается в обеспечении реализации трудовых прав работников....Более того, в нем не регламентирован порядок вступления в законную силу актов органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права»¹¹ Барбашова Т.П., Миронов В.И. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2007. № 7. С. 17..

Не урегулированным признается и вопрос «о сроках исполнения предписания государственного инспектора труда, в том числе и в случае требования отмены незаконных приказов работодателя об увольнении работника» ²² Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: орган по рассмотрению и разрешению трудовых споров или орган по урегулированию трудовых разногласий? // Трудовое право. 2008. № 2. С. 12..

К тому же «ни Трудовой кодекс Российской Федерации, ни Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержат нормы, отражающей правовую природу такого акта, как предписание» ³³ Там же. С. 13..

Однако одной из наиболее острых проблем последнего времени, которая существенным образом влияет на формирование рассматриваемой негативной тенденции, стало отсутствие четкого разграничения полномочий между органами федеральной инспекции труда и судами в области защиты трудовых прав работников.

В результате на практике все чаще приходится сталкиваться с различными отрицательными проявлениями конкуренции между административной и судебной защитой трудовых прав. Это, в свою очередь, приводит к тому, что цели защиты вообще не достигаются, а уровень правопорядка в сфере труда падает.

Рассмотрим данный тезис на конкретном примере.

Как известно, законодатель не включил федеральную инспекцию труда в число органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Такое право предоставлено комиссиям по трудовым спорам и судам (ст. 382 ТК РФ). Любые другие субъекты могут быть наделены подобными полномочиями лишь федеральными законами, и только в связи с особенностями рассмотрения индивидуальных трудовых споров отдельных категорий работников (ч. 2 ст. 383 ТК РФ).

Более того, индивидуальные трудовые споры о восстановлении на работе (независимо от оснований прекращения трудового договора или перевода на другую работу) должны рассматриваться только в судах (ч. 2 ст. 391 ТК РФ). Иными словами, исключительно судебная подведомственность данной категории споров, казалось бы, весьма четко закреплена в законе.

Формулируя понятие индивидуального трудового спора, законодатель в настоящее время опирается на «процессуальную» концепцию сущности споров о праве.

Тем не менее, как уже было ранее отмечено, в сферу полномочий государственной инспекции труда включено право восстанавливать работников на работе. В частности, в числе оснований прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, указаны:

-- восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда (п. 2 ч. 1 ст. 83 ТК РФ);

-- отмена (признание незаконным) решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе (п. 11 ч. 1 ст. 83 ТК РФ).

При отказе исполнить решение государственного правового инспектора труда о восстановлении работника на прежней работе (а равно при просрочке его исполнения), на работодателя законом возложена обязанность возместить работнику не полученный в результате этого заработок (ст. 234 ТК РФ).

И, наконец, если работодатель после проведения дополнительных консультаций с выборным органом первичной профсоюзной организации все-таки принял окончательное решение об увольнении являющегося членом профсоюза работника, которое в дальнейшем было обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда, то последняя в течение десяти дней со дня получения жалобы (заявления) рассматривает вопрос об увольнении и в случае признания его незаконным выдает работодателю обязательное для исполнения предписание о восстановлении работника на работе с оплатой вынужденного прогула (ч. 3 ст. 373 ТК РФ)

В сфере правового регулирования защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда в последнее время наблюдаются весьма тревожные тенденции.

Столь очевидная на первый взгляд непоследовательность законодателя активно критикуется в юридической литературе. «С правовой точки зрения такое правовое регулирование вопроса о полномочиях государственной инспекции труда представляется абсолютно недопустимым. Если законодатель планировал наделить государственную инспекцию правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников, то ему следовало четко описать данное полномочие и закрепить его в виде отдельной нормы...

Однако, по нашему мнению... должен быть поставлен вопрос о том, правильно ли наделять административный орган правами по рассмотрению трудового спора и разрешению его по существу»¹¹ Щур-Труханович Л.В. Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования // Кадры предприятия, 2007. № 9. С. 29..

Попытки ответить на данный вопрос предпринимаются далеко не только в теории, но и в правоприменительной практике, в том числе судебной. А ведь именно там не в последнюю очередь формируются тенденции развития российского трудового права.

В качестве примера приведем одно из дел, которое рассматривалось различными судебными инстанциями.

7 апреля 2003 г. гражданка Ц. была уволена из одного из государственных унитарных предприятий Республики Татарстан (далее -- ГУП, работодатель), а 14 июля 2003 г. -- восстановлена на работе в соответствии с предписанием главного государственного инспектора труда по правовым вопросам в Республике Татарстан от 23 мая 2003 г.

19 ноября 2004 г. главный государственный инспектор труда по правовым вопросам в Республике Татарстан вынес еще одно предписание, которым обязал работодателя произвести Ц. оплату вынужденного прогула, но ГУП обратилось в суд с заявлением о признании данного предписания незаконным и не подлежащим исполнению. В обоснование своих требований работодатель указал, что государственный инспектор труда не вправе давать предписания по трудовым спорам, касающимся оплаты времени вынужденного прогула, поскольку такие индивидуальные трудовые споры рассматриваются только судом.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления ГУП было отказано, но затем судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан указанное решение отменила, в результате чего заявление работодателя удовлетворили.

Гражданка Ц., в свою очередь, попыталась оспорить определение судебной коллегии в порядке надзора, для чего обратилась в Верховный Суд РФ. Однако судья Верховного Суда РФ не нашел оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора, указав в числе прочего следующее:

«В соответствии с Конвенцией МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» от 11 июля 1947 г., ратифицированной Россией 11 апреля 1998 г., инспектору труда не предоставлено право давать обязательные для исполнения работодателем предписания по трудовым спорам.

Вопрос о выплате заработной платы за время вынужденного прогула является в силу ст. 391 Трудового кодекса Российской Федерации индивидуальным трудовым спором, подлежащим рассмотрению непосредственно в судах.

Кроме того, предписания по трудовым спорам инспектор труда выдает с целью защиты нарушенного права работника. Для защиты этого права самим работником Трудовым кодексом Российской Федерации установлен трехмесячный срок. Таким образом, действуя в интересах работника, инспектор труда, так же как и сам работник, должен соблюдать установленные сроки для рассмотрения трудового спора. Оспариваемое предписание вынесено по истечении установленного Трудовым кодексом Российской Федерации трехмесячного срока, в течение которого Ц. имела возможность обратиться в суд за разрешением спора о взыскании заработной платы за время вынужденного прогула. При таких обстоятельствах судебная коллегия правильно удовлетворила заявление ГУП...»¹¹ Определение Верховного Суда РФ от 28.06.2006 № И-В06-8. В передаче дела по заявлению о признании незаконным предписания главного государственного инспектора труда для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции отказано, поскольку оспариваемое предписание вынесено по истечении установленного ТК РФ трехмесячного срока, в течение которого работник имел возможность обратиться в суд за разрешением спора о взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, суд правомерно удовлетворил заявление // документ опубликован не был.

Государственная инспекция труда не отнесена законом к числу органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Поэтому обращение работника с заявлением в инспекцию не порождает индивидуальный трудовой спор и не свидетельствует о его возникновении.

Как видим, в данном случае суд прямо квалифицировал выдачу государственной инспекцией труда предписания о выплате сотруднице заработной платы за время вынужденного прогула как разрешение административным органом подведомственного суду индивидуального трудового спора. Именно поэтому свое решение инспектору труда следовало выносить с учетом порядка, установленного законом для судебного разрешения этих споров.

Такой подход, конечно, не может не радовать работодателей. Ведь фактически он позволяет если и не ограничить полномочия государственных инспекций труда, то хотя бы ввести их деятельность по восстановлению нарушенных трудовых прав работников в строгие процессуальные рамки. Но согласуется ли данный подход с действующим законодательством?

Формулируя понятие индивидуального трудового спора, законодатель в настоящее время опирается на «процессуальную» концепцию сущности споров о праве. Иными словами, индивидуальный трудовой спор определяется как неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ч. 1 ст. 381 ТК РФ). Следовательно, до того момента, пока о возникших разногласиях не заявлено в указанный орган, индивидуальный трудовой спор нельзя признать существующим.

Государственная инспекция труда, как уже было ранее отмечено, не отнесена законом к числу органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Поэтому обращение работника с заявлением в инспекцию не порождает индивидуальный трудовой спор и не свидетельствует о его возникновении. Обращаясь в трудовую инспекцию (в том числе по вопросу, который мог бы стать предметом подведомственного только суду трудового спора о восстановлении на работе или о выплате заработной платы за время вынужденного прогула), работник вообще не возбуждает индивидуальный трудовой спор, а всего лишь использует один из установленных законом способов защиты своих трудовых прав. А раз нет речи об индивидуальном трудовом споре, то нельзя говорить и об административном вмешательстве в его разрешение. В самом деле, едва ли можно вмешаться в рассмотрение несуществующего спора.

По мнению Курушина А.А., все это позволяет ставить под сомнение аргументацию, содержащуюся в приведенном выше судебном определении.

Во-первых, едва ли можно согласиться с тезисом о том, что с целью защиты нарушенного права работника инспектор труда в данном случае выдал работодателю обязательное для исполнения предписание по трудовому спору, так как de jure такой спор в данном случае не возник. Кроме того, не следует забывать, что полномочия трудовых инспекторов на восстановление прав работников, нарушенных незаконными увольнениями, прямо предусмотрены законом.

Во-вторых, ошибочно утверждение, что в Трудовом кодексе РФ установлен трехмесячный срок для зашиты нарушенного права сотрудника. Как из названия, так и из содержания статьи 392 Трудового кодекса РФ следует, что в ней закреплены сроки обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора. Поэтому их едва ли можно применять в ситуации, когда работник не обращается в орган по рассмотрению индивидуального трудового спора и не имеет целью разрешить этот спор¹¹ Курушин А.А. Защита трудовых прав органами федеральной инспекции труда // http://www.psj.ru/saver_magazins/detail.php?ID=51307.

Мнение Сапфировой А.А. по поводу того, почему так было сделано, следующее: «Не думается, что законодатель пребывает в неведении относительно необходимости закрепления срока давности обращения в федеральную инспекцию труда. Скорее он намеренно сохраняет данный пробел в законодательстве и не отражает данный срок в нормах Кодекса, с тем чтобы нарушенные субъективные трудовые права были восстановлены в любых случаях» ²² Сапфирова А.А. Проблемы участия федеральной инспекции труда в урегулировании разногласий в сфере труда // Российский ежегодник трудового права. 2007. N 3 / под ред. Е.Б. Хохлова. СПб: Юридическая книга, 2008. С. 218..

Позиция Верховного Суда аналогична: Определение Верховного Суда РФ от 28.06.2006 № И-В06-8 закрепляет нормы об отсутствии срока давности для обращений в федеральную инспекцию труда.

Нужно особо отметить, что государственная инспекция труда нормативно не ограничена какими-либо сроками для вынесения предписания об устранении нарушения трудового законодательства (восстановления нарушенных трудовых прав работника) и может выдать таковое и по истечении срока давности привлечения работодателя к административной ответственности.

Таким образом, законодатель осознанно или нет, но создал еще одну предпосылку для превосходства государственной инспекции труда над судами: если защищать свои интересы в суде уволенный работник может только в течение месяца со дня увольнения, то в государственной инспекции труда - в течение сколь угодно длительного времени¹¹ Щур-Труханович Л.В. Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования // Кадры предприятия. 2007. № 9. С. 37..

По мнению, Щур-Трухановича Л.В., наделив государственную инспекцию труда правом принимать решение о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника, законодатель фактически определил ее как "резервный" орган по рассмотрению трудовых споров, который не связан никакими процессуальными нормами, правилами и сроками. По его мнению, такое решение причиняет ущерб авторитету правосудия, формирует негативные представления о правильности и компетентности принимаемых судом решений, принижает значение суда как высшей правосудной инстанции в системе органов государственной власти²² Там же. С. 37..

Позицию, сформулированную в приведенном определении Верховного Суда РФ, можно было бы безоговорочно поддержать лишь при условии, если законодатель откажется от использования процессуального подхода, то есть не будет связывать возникновение индивидуального трудового спора с фактом обращения в компетентный орган с заявлением о неурегулированных разногласиях. Такая перспектива имеется, ведь определяя, к примеру, коллективный трудовой спор, законодатель не использует процессуальный подход. Понятие коллективного трудового спора ограничивается указанием на неурегулированные по характеру разногласия между сторонами (ч. 1 ст. 398 ТК РФ), а момент его начала не связывается с обращением в какие-либо органы (ч. 3 ст. 398 ТК РФ).

Если отказ от процессуального подхода будет последовательно реализован на уровне закона в отношении не только коллективных, но и индивидуальных трудовых споров, то окажется, что для признания последних возникшими (существующими) достаточно будет установить наличие между работником и работодателем неурегулированных разногласий. В результате трудовая инспекция, как и прежде, будет обеспечивать административную защиту нарушенных, а не оспоренных трудовых прав работников (то есть при отсутствии между сторонами индивидуального трудового спора).

Если же из-за возникшего индивидуального трудового спора субъективное право работника оказывается не просто нарушенным, а оспоренным (то есть неопределенным), то защита такого права должна обеспечиваться уже не в административном, а в ином порядке -- посредством разрешения индивидуального трудового спора специально уполномоченными на это органами (а не государственной инспекцией труда).

Таким образом, отмеченные негативные тенденции в сфере обеспечения защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда не в последнюю очередь обусловлены теми проблемами, которые существуют как в российском трудовом законодательстве, так и в теории трудового права.

Что же предлагается делать? Титор С.Е. считает:

- необходима узкая специализация инспекторов труда (как правовых, так и по охране труда) по отраслям производства, что обусловлено высоким уровнем технологий, децентрализацией и развитием локального нормативного регулирования трудовых отношений: принятием межотраслевых, отраслевых соглашений, трехсторонних соглашений на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, коллективных договоров. Подобный опыт имелся в истории советского периода.

- малочисленность состава инспекции труда, недостаточное внимание к данному институту со стороны государства, как показывает исторический опыт, является одной из причин неэффективной деятельности этого органа по обеспечению соблюдения трудового законодательства. Малочисленность состава инспекции труда является одной из причин неэффективной защиты трудовых прав работника. В дореволюционной России инспектировалось ежегодно в среднем до 70% поднадзорных предприятий, в советское время - около 25%. Имеющейся численностью инспекторского состава предприятия Саратовской области могут проверяться не чаще, чем один раз в 14 лет.

- В целях надлежащей досудебной защиты необходимо предусмотреть на законодательном уровне меры по обеспечению исполнения работодателями требований инспекторов труда о восстановлении нарушенных трудовых прав работников.

- необходимо распространение надзорно-контрольных функций инспекции труда на всю совокупность трудовых отношений. Актуален вопрос о применении положительного опыта советского периода в части распространения функций инспекции труда на все без исключения предприятия, учреждения и организации. Существующее на сегодняшний день исключение государственной службы из-под контроля инспекции труда неминуемо приведет к ограничению трудовых прав государственных служащих.

- имеющихся в арсенале инспекции труда средств и способов недостаточно для защиты слабой стороны трудового договора - работника, восстановления его нарушенных трудовых прав. Это обусловливает самозащиту прав самими работниками, в том числе посредством крайних форм: демонстраций протеста и забастовок, что в период экономических кризисов может приобрести политическую окраску. В этой связи необходимо развивать и модернизировать накопленный исторический опыт по предупреждению нарушений в сфере трудовых отношений¹¹ Титор С. Е. Указ.соч. с. 11..

ГИТ направлено по результатам проверок по оплате труда в органы прокуратуры материалов для привлечения к уголовной ответственности работодателей и должностных лиц -562, по ним возбуждено 16 уголовных дел, осуждено по статье 145-1 - 3 человека.

Направлено в суды 1296 протоколов для привлечения к административной ответственности лиц, виновных в допущенных правонарушениях в сфере оплаты труда (подпункт 16 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ). Принято судами 647 решений о наложении административных наказаний на лиц, виновных в допущенных правонарушениях в сфере оплаты труда, на основании протоколов, оформленных должностными лицами госинспекции труда. Направлено от имени госинспекции труда в суды 105 гражданских исков по трудовым делам по вопросам оплаты труда, из них судом удовлетворены 6. Оказана правовая помощь 1700 гражданам при подготовке их исков по трудовым делам в связи с нарушением законодательства об оплате труда, из них судом удовлетворено 60. Рассмотрено 120 исковых заявлений по трудовым делам об оплате труда в судах с участием госинспекторов труда, из них судом удовлетворено 45²² Сведения о работе государственных инспекций труда по осуществлению надзора и контроля за соблюдением законодательства об оплате труда (сравнительная таблица за 6 мес. 2010 и 6 мес. 2011 г.) // http://www.rostrud.ru/activities/28/19909/.

Пока что такая работа суда в глазах граждан неудовлетворительна. Может быть, поэтому и справедливо не ограничивать исковой давностью административные решения федеральной инспекции труда?

Глава 3. Иные органы, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства

1. Органы прокуратуры

Значительными полномочиями в сфере надзора и контроля за соблюдением законности в сфере трудовых правоотношений обладают органы прокуратуры. Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства образуют три направления:

а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, физическими лицами - индивидуальными предпринимателями;

б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда указанными органами и должностными лицами, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона);

в) соблюдение указанными органами и должностными лицами трудовых прав граждан.

Как считает Сабельфельд Т., нужно законодательно разграничить органы надзора и органы контроля за исполнением трудового законодательства. По ее мнению, функцию надзора осуществляют только органы прокуратуры, причем в сферу их юрисдикции подпадают и органы контроля. Контрольные же функции реализуют контролирующие органы, каждый в пределах предоставленных ему законом полномочий. Она полагает, что законодатель в ст. 354 ТК РФ необоснованно уполномочивает органы Федеральной инспекции труда и надзорными, и контрольными функциями, и предлагает часть 1 статьи 354 ТК РФ изложить в следующей редакции: «Федеральная инспекция труда - это единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда)»¹¹ Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации: Автореферат дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург. 2009. С. 7..

При установлении фактов нарушения трудового законодательства прокурор может применить одну из следующих форм реагирования:

а) принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 22, ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации");

б) внесение представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (п. 3 ст. 22, ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации");

в) привлечение лиц, виновных в нарушении трудового законодательства, к административной или уголовной ответственности. Прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") или принять меры к уголовному преследованию виновных лиц (п. 2 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации");

г) направление предостережения о недопустимости нарушения закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (ст. 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации");

д) предъявление иска в интересах лиц, пострадавших от нарушений трудового законодательства (п. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации")¹¹ Абдуллаев Э.Э. оглы. Защита трудовых прав граждан Российской Федерации методами прокурорского реагирования // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. N 3. С. 46..

Правовые средства реагирования прокурор принимает исходя из собранных в процессе проверки материалов и их правовой оценки, руководствуясь основными положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (от предостережения, представления, протеста до возбуждения производства об административном правонарушении).

Эксперты единодушны в том, в России ежегодно отмечается множество нарушений законодательства о труде, что подтверждается статистическими данными контролирующих органов, а также органов местного самоуправления, статотчетами органов прокуратуры и материалами прокурорских проверок.

За 2010 год в сфере оплаты труда органами прокуратуры было пресечено более 800 тысяч нарушений. По их требованиям к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 51 тысячи правонарушителей, которые не считались с трудовым законодательством, при этом дисквалифицировано 832 руководителя предприятий и организаций.

На основании материалов прокурорских проверок органами следствия возбуждено 495 уголовных дел по фактам невыплаты заработной платы. В интересах работников прокурорами в суды направлено более 555 тысяч заявлений о взыскании задолженности по заработной плате на общую сумму почти 9 млрд. руб.

Как отметил в своем докладе Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка, «суды оперативно рассматривали наши иски и практически все заявленные требования были удовлетворены»¹¹ Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-71822/.

Неблагоприятная ситуация складывается с охраной труда. В прошлом году прокурорами выявлено и устранено более 115 тысяч нарушений законов в этой сфере. Причины такого положения заключаются, прежде всего, в том, что зачастую собственники потенциально опасных производств самоустраняются от решения проблем финансирования мероприятий по охране труда, в то время как значительная часть технологического оборудования и машин отслужило нормативные сроки, а часто в производственных процессах используются и самодельные агрегаты.

Не становятся надежным заслоном для пресечения таких нарушений службы производственного контроля, органы технического надзора, которые фактически закрывают глаза на ситуацию, когда работа должна быть категорически запрещена.

В результате, к примеру, количество несчастных случаев со смертельным исходом на шахтах Кузбасса ежегодно исчисляется десятками, а то и сотнями, и за последние 10 лет практически не сократилось. Эти же причины и способствовали аварии в мае 2010 года на шахте «Распадская», которая унесла жизни 90 работников.

Наличие в регионе пласта социальных проблем, в том числе низкая оплата труда, фактически вынуждало работников угольных предприятий работать в опасных условиях. О состоянии законности в сфере охраны труда Генеральная прокуратура проинформировала Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина с конкретными предложениями по наведению порядка. Часть из них реализована в уже принятых нормативных актах и, в целом, сыграла свою положительную роль.

В целях оперативного выявления и устранения нарушений законодательства в этой сфере используются и новые подходы. Генеральной прокуратурой в 2010 году на территории Кемеровской области создана специализированная прокуратура по надзору за исполнением законов на угольных предприятиях. Это позволило прокурорам предметно работать по обеспечению социальных гарантий работников, соблюдению работодателями технических и санитарных норм, добиваться неукоснительного устранения выявленных нарушений¹¹ Чайка Ю.Я. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/management/appearences/document-71822/.

Как видим, первоочередное внимание прокуратура уделяет в сфере трудовых отношений 2 проблемам: вопросам оплаты труда и обеспечению его безопасных условий.

Надо признать, у прокуратуры есть мощные рычаги воздействия на нерадивых работодателей. Так, после длительного периода стабилизации в октябре-ноябре 2008 года резко возросла суммарная задолженность по заработной плате, достигнув к 1 декабря почти 8 млрд. руб. В результате оперативно принятых мер к 01.01.2009 удалось не только остановить ее рост, но и существенно снизить размер - до 4,6 млрд. руб²² Сабельфельд Т. Ю. Указ.соч. С. 3..

До сих пор цифры задолженности по зарплате велики. Так, по данным Росстата, суммарная задолженность по зарплате в России На 1 сентября 2012 года суммарная задолженность по заработной плате составила 2 млрд. 168 млн рублей и за месяц увеличилась на 7 млн. рублей, или на 0,3%. По сравнению с началом год просрочка по зарплате выросла на 402 млн. руб., или на 22,8% (1 млрд. 766 млн. рублей - на 1 января 2012 года).

Задолженность по зарплате на 1 сентября имели 79 тыс. человек (менее 1% работников по обследуемым видам экономической деятельности), из них 47% - работники обрабатывающих производств; 16% - сельского хозяйства, охоты и лесозаготовок; 12% - строительства; по 8% - производства и распределения электроэнергии, газа и воды; транспорта; на долю работников, занятых в области культуры, образования, здравоохранения и предоставления социальных услуг приходилось менее 1% За август задолженность по зарплате почти не изменилась // http://www.finmarket.ru/z/nws/news.asp?id=3055431.

На первый взгляд, благополучнее ситуация с производственным травматизмом. Общими причинами травматизма в различных отраслях экономики России являются: невыполнение работодателями необходимых организационных мероприятий по обеспечению безопасных условий труда для непосредственных исполнителей; снижение трудовой и технологической дисциплины; производство работ без разработки необходимой документации; неудовлетворительная организация обучения и проверки знаний по охране труда, не проведение инструктажей по безопасности труда; отсутствие эффективного надзора за безопасным производством работ со стороны руководителей работ; отсутствие ответственных лиц за безопасное производство работ.

Однако техногенные катастрофы последних лет - взрывы на шахтах, авария на Саяно-Шушенской ГЭС, пожар в «Хромой лошади» - заставляют с очень большой осторожностью воспринимать такую бодрую статистику.

Иногда возникают ситуации, когда работодатель не ограничивается одним лишь нарушением трудовых прав работников, но замахивается даже на конституционные права и свободы своих работников. Здесь необходимо немедленное вмешательство прокуратуры. Самый знаменитый пример 2010-2011 годов - Василий Бойко-Великий, глава подмосковного агрохолдинга ОАО «Русское молоко».

Василий Бойко, скандально прославившийся после того, как ввел у себя на фирме «православный кодекс», вновь «отличился»: теперь он отменил для своих сотрудников выходные дни, связанные с праздниками 23 февраля и 8 марта. По мнению предпринимателя, эти дни исконно являются скорбными и трагическими для всех русских людей.

21 февраля в «Живом Журнале» появился скан распоряжения Бойко, согласно которому на его предприятии официальные общероссийские выходные дни 23 февраля и 8 марта будут рабочими. По его мнению, на протяжении тысячелетней истории России эти дни не являлись праздничными днями русского народа. «Они не привязаны ни к каким особым датам и особым успехам русских людей, Российского государства», пишет Бойко. В качестве аргументов он приводит тот факт, что именно 23 февраля по старому стилю, или 8 марта по новому, начался так называемый февральский переворот, который привел к «страшному грехопадению русского народа, предательству Государя Императора Николая II». А 8 марта по старому стилю, пишет Бойко, «Государь Император был незаконно арестован в Могилеве в Ставке Верховного Главнокомандующего предателями во главе с начальником Штаба Верховного Главнокомандующего генерал-адъютантом М.В. Алексеевым и прибывшими в Ставку на фронт представителями так называемого временного правительства - правительства заговорщиков и бунтовщиков».

В связи с этим, а также из-за производственной необходимости президент «Русского молока» объявил 23 февраля и 8 марта рабочими днями в подчиненных ему компаниях с предоставлением всем работникам в последующее время на выбор по их заявлению два дня отдыха либо присоединения этих дней к очередному отпуску.

Ранее Бойко-Великий уже успел прославиться неординарными распоряжениями внутри своих компаний. Так, летом 2010 года он пообещал уволить всех сотрудников, кто не успеет обвенчаться до праздника Покрова Богородицы (14 октября), обязал всех работников посещать курсы православных верующих, а также ввел запрет на аборты¹¹ Скандальный миллионер Бойко отменил празднования 23 февраля и 8 марта на своем предприятии // http://www.newsru.com/arch/russia/22feb2011/boiko.html.

Генеральная прокуратура до сих пор думает, необходимо ли вмешательство в такого рода «трудовое партнерство», либо это нормальная практика русского бизнеса.