1.1 Понятие надзора и контроля

Прежде чем перейти к анализу обозначенной проблемы кратко остановимся на разграничении понятий надзор и контроль. Литература на этот счет достаточно обширна Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве [Текст]. - М.: «Юрайт», 2005, С. 35; Он же. Сущность контроля и надзора, их сходство и различие // Государство и право. 2006.№ 7. С. 31-41., а точки зрения ученых порой противоположны. В большинстве исследований игнорируется общественный контроль и анализируется почти исключительно государственный надзор и контроль. Этому способствует и то, что законодатель не дает разграничения понятий «надзор» и «контроль», ограничиваясь определением контрольно-надзорных функций. Соответственно, спектр трактовок исследователей без четкой законодательной привязки колеблется от отождествления понятий надзора и контроля до включения понятия надзора в понятие контроля в широком смысле или определения контроля в качестве первой стадии надзора.

Мало проясняет ситуацию обращение к опыту советского периода, когда функции государственного контроля и надзора осуществляли профсоюзные инспекции. Не претендуя на универсальность выводов, определим сущность и признаки надзора и контроля в специфическом отраслевом аспекте.

Сущность надзора, на наш взгляд, заключается в юридически значимой деятельности государственных органов по разрешению конкретных юридических дел. Его целью является пресечение нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Признаками надзора являются следующие:

- он осуществляется только государственными органами;

- он носит публичный и государственно-властный характер и связан с наблюдением за соблюдением режима законности;

- он осуществляется в строгом соответствии с установленной формой и установленной законодательством процедурой;

- его результаты имеют соответствующее документальное оформление;

- в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган имеет право выдавать поднадзорному лицу обязательное для исполнения предписание. При неисполнении данного предписания надзорный орган имеет право в судебном порядке разрешать данное дело (выступать в качестве истца в суде);

- в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, надзорный орган имеет право по общему правилу применять к нарушителю меры административной ответственности и требовать привлечения соответствующих лиц к иной ответственности (в том числе дисциплинарной).

Отметим, что прокуратура не вправе применять к нарушителю трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, меры административной ответственности, но это скорее исключение, чем правило для надзорных органовМаштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук [Текст]. - Ростов н/Д, 2000, С. 87..

Сущность контроля заключается в выявлении управомоченными субъектами нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Иначе говоря, его целью является определение соответствия деятельности подконтрольных субъектов требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права О.В.Смирнова И.О. Снигирева Трудовое право - учебник [Текст]. - М.: «Проспект», 2011. С. 504..

Признаками контроля являются:

- он осуществляется как государственными органами, так и иными управомоченными субъектами (социальными партнерами, профсоюзами и др.);

- он может носить как публичный характер, так и осуществляться в рамках социально-партнерских отношений. В этих случаях может контролироваться и целесообразность деятельности подконтрольных субъектов, а не только ее законность;

- его форма и процедура контроля может определяться как в законодательном порядке, так и соглашением социальных партнеров;

- его результаты имеют соответствующее документальное оформление;

- в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, контрольный орган вправе требовать от подконтрольного лица устранения данных нарушений. При неисполнении этого требования контрольный орган имеет право обратиться в надзорный орган либо в суд для устранения выявленных нарушений;

- в случае выявления нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов контрольный орган имеет право требовать привлечения виновных лиц к ответственности.

Отметим, что органами внутриведомственного государственного контроля в подведомственных организациях являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.

На федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» внутриведомственными контрольно-надзорными функциями наделены федеральные службы» СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.. В этой связи в ч. 3 ст. 353 ТК РФ правильнее было бы говорить не о внутриведомственном государственном контроле, а о внутриведомственном надзоре и контроле, осуществляемыми федеральными исполнительными органами власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

Проблема разграничения надзора и контроля носит отнюдь не только теоретический характер. Это тем более важно, что прямо влияет на объем полномочий надзорных и контрольных органов. Данное разграничение может послужить ориентиром и для законодателя, разделяющего данные понятия, но не дающего их дефиниций и различий в компетенции. Это привело к ситуации, когда ряд исследователей вообще не видят практической необходимости в разделении надзора и контроля в трудоправовой сфере Барбашева Т.П., Миронов В.И. Защита трудовых прав работников [Текст]. - Трудовое право. 2007. № 7. С. 9-10; Семенков В.И. Охрана труда в СССР. Минск, 1976. С. 241. Иную точку зрения о важности разграничения надзора и контроля в сфере труда отстаивали А.А. Абрамова, Л.Г. Коняхин и др. (Советское трудовое право / Под ред.Б.К. Бегичева, А.Д. Зайкина. М., 1985. С. 452-454; Коняхин Л.Г. Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде. М., 1982. С. 8-11)..

Соотношение понятий «надзор» и «контроль» видится нам в следующем аспекте:

а) контроль может предшествовать надзору, быть составной частью сложного контрольно-надзорного процесса. В этой связи надзорные органы по общему правилу могут осуществлять и функции контроля. Надзорные органы могут осуществлять и исключительно надзорные функции, если о выявленных случаях нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов они получили сообщение от контрольного органа или иных заинтересованных лиц;

б) исключительно контрольные функции могут осуществлять профсоюзы и социальные партнеры, в связи с чем такой контроль носит общественный и социально-партнерский характер. Контроль государственных органов может являться первой стадией сложного контрольно-надзорного процесса. Контролирующий и контролируемый могут состоять в отношениях власти-подчинении, тогда как надзирающее и поднадзорное лицо в иерархичных отношениях состоять не могут;

в) контроль может быть связан не только с выявлением нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, но и с проверкой целесообразности деятельности подконтрольных субъектов.

Контроль по объему шире надзора, предполагает большую степень вмешательства в деятельность подконтрольного субъекта. Надзорные органы могут осуществлять исключительно надзор за соблюдением режима законности, что, впрочем, не исключает их вмешательства в деятельность поднадзорных лиц. Исключение составляет прокуратура, надзор которой носит не только универсальный, но и наиболее «чистый» характер.

Вместе с тем в практической деятельности часто сочетаются внешний контроль и административный надзор и трудно определить, где кончается один и начинается другой. Это, на наш взгляд, связано с существованием сложного двухступенчатого контрольно-надзорного процесса, каждая из ступеней которого обладает относительной самостоятельностью и имеет определенные отличия (по компетенции и функциям органов, их осуществляющих, методам выявления нарушений, способам реагирования на эти нарушения и глубиной вмешательства в деятельность проверяемых лиц). При этом надзор и контроль можно считать различными формами проверочной деятельности уполномоченных на то определенных государственных и общественных органов, в чем мы согласны с Л.Г. Коняхиным Костян И.А. Способы и формы защиты трудовых прав. Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении: материалы Международной научно-практической конференции [Текст] / Под ред. К.Н. Гусова. - М.: Волтерс Клувер, 2006, С. 132..

Общественный и социально-партнерский контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений осуществляют, прежде всего, профессиональные союзы.

При этом работодатели обязаны в недельный срок со дня получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить в соответствующий профсоюзный орган о результатах рассмотрения данного требования и принятых мерах. Общероссийские профсоюзы и их объединения, а также межрегиональные и территориальные объединения (ассоциации) организаций профсоюзов могут создавать правовые и технические инспекции труда для осуществления контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений (ст. 370 ТКРФ). Социально-партнерский контроль предусмотрен ст. 51 ТК РФ. Согласно этой статье контроль за выполнением коллективного договора, соглашения осуществляется сторонами социального партнерства, их представителями, соответствующими органами по труду.

Начало постсоветского периода положило конец государственным надзорным функциям профсоюзов и созданию органов государственного надзора за исполнением трудового законодательства. Указом Президента РФ от 20 июня 1994 г. № 1504 утверждается «Положение о Федеральной инспекции труда Российской Федерации» (Рострудинспекции), а постановлениями Правительства РФ - «Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе» (от 30 июня 1998 г.), «Положение о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации» (от 12 августа 1998 г.) Викторов И.С. и др. Охрана труда в Российской Федерации: новое законодательство, правоприменительная практика и прокурорский надзор [Текст]. - М.: ИНФРА-М, 2007, С. 112..

Важную роль в этом сыграло Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда» 2 СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4546 (с изм. и доп.).. Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Прокурорский надзор носит универсальный характер и охватывает все урегулированные правом общественные отношения, в том числе трудовые и производные от них общественные отношения.

Отметим, что прокурорскому надзору за соблюдением трудового законодательства в советской и постсоветской литературе традиционно уделялось существенное внимание Костян И.А. Способы и формы защиты трудовых прав. Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении: материалы Международной научно-практической конференции [Текст] / Под ред. К.Н. Гусова. - М.: Волтерс Клувер, 2006, С. 132.. Еще в советский период были определены следующие специфические черты прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства:

1) независимость от местных органов и вертикали подчиненности поднадзорного субъекта;

2) больший, по сравнению с другими органами надзора, объем надзорных функций;

3) «чистота» надзора, т.е. меньшее проникновение в деятельность прокуратуры элементов контроля.

После ослабления прокурорского надзора в первые постсоветские годы ее деятельность в данном направлении активизировалась. Этому способствовало указание Генерального прокурора РФ от 6 июля 2000 г. № 107/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности» .

Главными органами государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, являются в Российской Федерации федеральная инспекция труда и так называемые надзоры - специализированные государственные инспекции, которые осуществляют надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности.

Наряду с указанными органами государственный контроль (фактически надзор и контроль) в данной области осуществляют в подведомственных организациях федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

1.2 Органы государственного надзора и общественного контроля за соблюдением трудового законодательства

В трудовом кодексе РФ перечислены основные способы защиты трудовых прав работников. К их числу отнесены:

1) государственный надзор за соблюдением трудового законодательства;

2) защита трудовых прав работников профессиональными союзами;

3) самозащита трудовых правО.В.Смирнова И.О. Снигирева Трудовое право - учебник [Текст]. - М.: «Проспект», 2011, С. 346-348. .

В соответствии с ч. 4 ст. 37 Конституции РФ к числу способов защиты трудовых прав работников следует отнести ведение индивидуальных и коллективных трудовых споров. В законодательстве перечень возможных вариантов восстановления нарушенного права работников не определен исчерпывающим образом. В ч. 2 ст. 45 Конституции РФ каждому гарантируется защита своих прав, в том числе и в сфере труда, не запрещенными законом способами. Поэтому работник может использовать различные способы защиты нарушенного права, которые не запрещены федеральным законом.

Одним из способов защиты трудовых прав работников является государственный надзор за соблюдением трудового законодательства. Надзор за соблюдением трудовых прав работников могут осуществлять полномочные государственные органы. Как правило, основанием для их вмешательства в трудовые отношения является обращение работника с заявлением о восстановлении нарушенного права. Однако в установленных федеральным законом случаях государственные органы по надзору за соблюдением норм трудового права могут выступать в защиту неопределенного круга работников, например, при осуществлении деятельности, направленной на признание недействующими нормативных правовых актов.

Государственные органы по надзору за соблюдением трудового законодательства перечислены в ст. 353 ТК РФ. Однако правовое положение этих органов изменилось в связи с изданием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", поскольку основные органы надзора за соблюдением трудового законодательства входят в систему государственной исполнительной власти. Органом государственного надзора за соблюдением норм трудового права является государственная инспекция труда, которая до издания названного Указа Президента РФ, находилась в ведении Минтруда РФ и его региональных органов. В настоящее время создается Федеральная служба по труду и занятости в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которая будет осуществлять государственный надзор за соблюдением рудового законодательства. В этой Федеральной службе будет находиться государственная инспекция труда.

В ч. 2 ст. 353 ТК РФ к числу органов государственного надзора за соблюдением трудового законодательства в отдельных отраслях и на отдельных объектах промышленности отнесены специально уполномоченные органы, которые в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 также имеют статус федеральной службы.

В ст. 366 ТК РФ к числу специально уполномоченных органов отнесен Государственный горный и промышленный надзор, который названным Указом Президента РФ преобразован в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, находящуюся в непосредственном ведении Правительства РФ. Специально уполномоченным органом по надзору за соблюдением безопасности мероприятий при обслуживании электрических и теплоиспользующих установок в ст. 367 ТК РФ названы органы государственного энергетического надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 функции по осуществлению данного вида надзора также переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В ст. 368 ТК РФ специально уполномоченным органом по надзору за соблюдением санитарно- гигиенических и санитарно противоэпидемиологических норм и правил названы органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 функции по осуществлению государственного надзора за соблюдением указанных норм и правил переданы Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, которая находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

В ст. 369 ТК РФ специально уполномоченным органом за соблюдением правил по ядерной и радиационной безопасности назван Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России). Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 функции по осуществлению данного вида надзора переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и по атомному надзору, находящейся в ведении Правительства РФ.

Государственный надзор за соблюдением трудового законодательства осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные эму прокуроры в соответствии с имеющейся у них компетенцией. В соответствии с п. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор может выступить в защиту неопределенного круга работников путем предъявления в суде требований о признании недействующими нормативных правовых актов. В частности, прокуроры Генеральной прокуратуры РФ могут обращаться с заявлением о признании недействующими любых нормативных правовых актов в сфере труда. Прокуроры субъектов Российской Федерации могут требовать в суде признания недействующими нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ, органов местного самоуправления, локальных актов организаций, которые действуют на территории их юрисдикции Викторов И.С. и др. Охрана труда в Российской Федерации: новое законодательство, правоприменительная практика и прокурорский надзор [Текст]. - М.: ИНФРА-М, 2007, С. 112.. Районные (городские) прокуроры могут потребовать признания недействующими нормативных правовых актов соответствующего органа местного самоуправления, а также локальных нормативных правовых актов организаций, действующих на территории их юрисдикции.

Таким образом, реализация надзорных полномочий прокуроров в сфере нормативного регулирования заканчивается обращением в суд, который по заявлению прокурора может признать нормативный правовой акт недействующим, то есть не порождающим правовых последствий с момента вступления судебного решения в законную силу. В соответствии со ст. 39 ГПК РФ прокурор может выступить в защиту прав и свобод конкретного гражданина только на основании поданного им заявления. Однако прокурор не имеет властных полномочий для воздействия на работодателя, допустившего нарушение трудовых прав гражданина. В связи, с чем при защите прав и законных интересов конкретного гражданина прокурор может потребовать их устранения в судебном порядке. Причем обращение прокурора в суд в защиту конкретного гражданина может состояться на основании п. 1 ст. 45 ГПК РФ, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может самостоятельно защитить свои права. К числу таких причин может быть отнесено отсутствие у работника навыков для ведения судебного дела о восстановлении нарушенного права. Следовательно, для обращения прокурора в защиту трудовых прав конкретного гражданина должны быть доказаны следующие юридически значимые обстоятельства.

Во-первых, наличие обращения гражданина к прокурору с целью защиты нарушенного права, что подтверждается письменным заявлением гражданина.

Во-вторых, наличие уважительных причин для вступления прокурора в гражданский процесс с целью защиты прав конкретного гражданина. Данное обстоятельство также подтверждается заявлением гражданина, в котором указаны такие причины, и указанием на данные причины в заявлении прокурора, подаваемом в суд. Таким образом, при осуществлении надзорных функций по защите прав и свобод конкретного гражданина прокурор также не имеет властных полномочий для воздействия на работодателя для устранения допущенных им нарушений. Поэтому в принудительной форме прокурор может восстановить нарушенное право лишь в судебном порядке. В связи с чем деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением трудового законодательства в случае обнаружения нарушений прав работников заканчивается в суде заявлением об устранении указанных нарушений.

В соответствии с ч. 3 ст. 353 ТК РФ внутриведомственный надзор за соблюдением трудового законодательства в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В связи, с чем работники организаций, которые находятся в ведении государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, могут обратиться с заявлением в эти органы с целью устранения нарушений трудовых прав. В свою очередь указанные органы могут потребовать от руководителей подведомственных организаций устранения нарушений трудовых прав работников.

Общественный контроль за соблюдением трудового законодательства могут осуществлять профессиональные союзы в лице соответствующих органов. На основании ст. 370 ТК РФ общероссийские профессиональные союзы и их объединения, межрегиональные, а также территориальные объединения (ассоциации) организации профессиональных союзов с целью осуществления контроля за соблюдением норм трудового права могут создавать правовые и технические инспекции труда профессиональных союзов, которые действуют на основании принимаемых ими положений, а также в соответствии с типовым положением соответствующего общероссийского объединения профессиональных союзов. Профсоюзные инспекторы труда в установленном порядке имеют право беспрепятственно посещать организации, в которых работают члены профсоюза, с целью осуществления общественного контроля за соблюдением их прав. В соответствии с ч. 6 ст. 370 ТК РФ профсоюзные инспекторы труда, уполномоченные (доверенные) лица по охране труда имеют право:

- осуществлять контроль за соблюдением работодателем норм трудового права по отношению к членам соответствующего профсоюза;

- проводить независимую экспертизу условий труда и обеспечения безопасности работников организации;

- принимать участие в расследовании несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- получать информацию от представителей работодателя о состоянии условий и охраны труда, а также о всех несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях;

- защищать права и интересы членов профессионального союза по вопросам возмещения вреда, причиненного их здоровью на работе;

- предъявлять работодателям требования о приостановке работ в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников;

- направлять работодателям представления об устранении нарушений трудовых прав работников, которые обязательны для рассмотрения полномочными представителями работодателя;

- осуществлять проверку состояния условий и охраны труда, выполнения обязательств работодателем по коллективному договору и соглашению;

- принимать участие в работе комиссий по испытаниям и приему в эксплуатацию производственных объектов и средств производства в качестве независимых экспертов;

- принимать участие в рассмотрении трудовых споров с целью защиты прав своих членов;

- принимать участие в разработке законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

- обращаться в соответствующие органы с требованиями о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении трудовых прав работников.

В соответствии с ч. 7 ст. 370 ТК РФ профсоюзы, их инспекции труда при осуществлении общественного контроля взаимодействуют с государственными органами по надзору за соблюдением норм трудового права. Профессиональные союзы на основании заключения инспекции труда могут подготовить заявление в судебный орган по защите прав неопределенного круга лиц. Профсоюз вправе обжаловать нормативный правовой акт любого уровня на предмет его признания противоречащим федеральному или региональному закону. Признание нормативного правового акта недействующим исключает возможность его применения с момента вступления в законную силу решения суда. С согласия работника, выраженного в письменной форме, профессиональные союзы могут обращаться в защиту прав в государственные органы по надзору за соблюдением трудового законодательства, а также в суд. В этом случае интересы работника может представлять профсоюзный инспектор или уполномоченный по охране труда.

Таким образом, реализация полномочий по общественному контролю за соблюдением трудовых прав работников также может заканчиваться обращением в государственные органы, имеющие механизмы по восстановлению нарушенных прав работников.

1.2 Полномочия государственной инспекции труда

Как уже отмечалось, государственная инспекция труда входит в Федеральную службу по труду и занятости, находящуюся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Основным нормативным правовым актом, регламентирующим деятельность государственной инспекции труда, является Конвенция МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле. На деятельность государственной инспекции труда распространяется ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля надзора" от 14 июля 2001 года с последующими изменениями и дополнениями. Естественно, в своей деятельности государственный инспектор труда руководствуется положениями ТК РФ.

В соответствии со ст. 12 Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле инспектор труда, имеющий документы, подтверждающие его полномочия, имеет право:

- беспрепятственного прохода в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции;

- входить в дневное время во все здания, которые он считает подпадающими под контроль инспекции;

- осуществлять любые проверки, контроль и расследования, которые считает необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно соблюдаются, и, в частности, инспектор труда может: а) наедине или в присутствии свидетелей задавать вопросы предпринимателю или персоналу организации по всем направлениям, относящимся к применению положений законодательства о труде;

- требовать ознакомления с любыми книгами, реестрами или документами, ведение которых предписано законодательством по вопросам условий труда, с целью проверки их соответствия законодательным положениям и снятия с них копии;

- требовать вывешивания объявлений в случаях, предусмотренных законодательством;

- изымать или брать с собой для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ, при условии уведомления предпринимателя или его представителя о том, что материалы или вещества изъяты и унесены с этой целью.

В п. 2 ст. 12 названной Конвенции говорится о том, что в случае инспекционного посещения инспектор уведомляет о своем присутствии предпринимателя или его представителя, если он не сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля. В то же время в п.1 ст. 13 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" должностным лицам юридического лица и (или) представителям юридического лица и индивидуального предпринимателя гарантируется право непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки. Данным правом представители работодателя не могут воспользоваться, если им не будет сообщено о проведении мероприятия по контролю. В связи, с чем можно сделать вывод о том, что указанное правило Федерального закона вступает в противоречие с Конвенцией МОТ № 81. Данное противоречие следует разрешать в пользу применения положения международного правового акта, который в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ имеет приоритет перед внутренним законодательством, в частности перед названным Федеральным законом. Однако государственный инспектор труда в документах о проведении мероприятий по контролю должен указать причины, по которым он не уведомил представителей работодателя об их проведении. То есть решение государственного инспектора труда об отказе в уведомлении представителей работодателя о проведении мероприятий по надзору не может быть произвольным, оно должно быть мотивировано. В свою очередь работодатель может обжаловать такое решение в вышестоящую государственную инспекцию труда и (или) суд. При рассмотрении подобной жалобы и будет дана оценка тому, насколько указанные государственным инспектором труда причины могли стать препятствием для эффективного контроля работодателя.

В п. 1 ст. 7 Ф3 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" сказано о том, что мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора).

Следовательно, документами, подтверждающими полномочия государственного инспектора труда на проведение проверки работодателя, является не только служебное удостоверение, но и распоряжение (приказ) должностного лица органа государственного контроля (надзора) о поручении проведения проверки работодателя конкретному государственному инспектору труда. Данное распоряжение является законным основанием для проведения проверки только указанным в нем государственным инспектором труда. В ст. 7 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" названо два вида мероприятий по проведению государственного контроля (надзора), в том числе и за соблюдением трудового законодательства.

Во-первых, выделены плановые мероприятия по контролю за соблюдением трудового законодательства. Проведение планового мероприятия по соблюдению работодателем трудового законодательства предполагает наличие в государственной инспекции труда плана, в котором проверяемый работодатель фигурирует в качестве объекта инспектирования. В связи, с чем в распоряжении (приказе) государственной инспекции труда о проверке работодателя должна быть ссылка на утвержденный план работы, если она имеет плановый характер. Плановые проверки работодателя по соблюдению трудового законодательства не могут проводиться более одного раза в два года, а в отношении субъектов малого предпринимательства такие проверки могут быть проведены не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.

Во-вторых, выделены внеплановые мероприятия по проведению государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства. (смотри Приложение Б). Внеплановая проверка может проводиться по мотивированному распоряжению (приказу) полномочного должностного лица государственной инспекции труда, в котором указано основание для проведения мероприятия по надзору в соответствии с п. 5 ст. 7 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Наличие такого приказа (распоряжения) предполагает ознакомление с ним представителей работодателя, в отношении которого проводиться внеплановая инспекция по соблюдению требований трудового законодательства. Однако в ст. 15 Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле государственной инспекции труда предписывается считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения законодательных положений и воздерживаться от сообщения работодателю или его представителю о том, что инспекционное посещение было связано с получением такой жалобы. В связи, с чем Конвенция МОТ не позволяет государственному инспектору труда сообщить представителям работодателя информацию о подавшем жалобу работнике, если он не выразил согласие на предоставление сведений о нем, как о лице, подавшем жалобу, послужившую основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения норм трудового законодательства. В свою очередь работодатель вправе обжаловать действия внеплановой проверки. При рассмотрении такой жалобы в суде государственный инспектор труда обязан доказать законность и обоснованность своих действий по проведению внеплановой проверки работодателя О.В.Смирнова И.О. Снигирева Трудовое право - учебник [Текст]. - М.: «Проспект», 2011, С. 349-350.. В процессе доказывания невозможно обойтись без предоставления представителям работодателя сведений о работнике, обратившемся с жалобой, послужившей основанием для проведения внеплановой проверки.

Таким образом, рассмотрение жалобы работодателя в суде обеспечивает предоставление ему сведений о работнике, который пожаловался на нарушение своих прав. Следовательно, обращение в суд позволяет представителям работодателя обойти установленный в международном правовом акте запрет на получение сведений о работнике, подавшем жалобу, послужившую основанием для внеплановой проверки работодателя. В связи с чем данный запрет теряет свой смысл. Очевидно, что при рассмотрении жалобы работодателя на действия государственного инспектора труда по проведению внеплановой проверки должны действовать особые правила. В частности, документы, подтверждающие наличие жалобы работника на работодателя, которая послужила основанием для проведения внеплановой проверки, должны предъявляться суду, но с ними не следует знакомить представителей работодателя. В связи, с чем суд может вынести определение об исследовании документов, послуживших поводом для внеплановой проверки. После чего они возвращаются государственному инспектору труда, действия которого обжалуются в судебном порядке. В свою очередь суд определит, являлись ли представленные документы законным основанием для проведения внепланового инспектирования работодателя. Правила исследования доказательств о внеплановой проверке могут быть закреплены в ТПК РФ. Отсутствие законных оснований для проведения проверки деятельности работодателя является поводом для признания действий по государственному контролю за соблюдением трудового законодательства незаконными, что позволяет признать не имеющими юридической силы и документы, составленные в результате незаконного инспектирования работодателя. Однако выявленные нарушения трудовых прав работников должны быть устранены, поскольку в соответствии со ст. 2, 17, 18 Конституции РФ они являются высшей ценностью и составляют смысл государственного контроля за соблюдением трудового законодательства.

Однако, исходя из принципа диспозитивности, государственный инспектор труда может потребовать восстановления нарушенного права работника только с его согласия, выраженного в письменной форме. Применение принципа диспозитивности также не позволяет воздержаться от сообщения работодателю сведений о работниках, которые настаивают на восстановлении нарушенного работодателем права. В связи, с чем в ТПК РФ следует исключить действие этого принципа, обеспечивая восстановление нарушенного трудового права без выяснения волеизъявления работника. При этом в трудовом законодательстве могут существовать различные способы восстановления нарушенного права. Например, перечисление денежных средств на счет профсоюза, членом которого является работник, с целью их передачи пострадавшему от нарушений трудовых прав. В этом случае представители работодателя не должны иметь информации о том, передаются ли денежные средства работнику.

Таким образом, государственная инспекция труда обязана проводить проверку заявлений работников на предмет устранения нарушений их трудовых прав. В ч. 2 ст. 357 ТК РФ говорится о том, что государственный инспектор труда не должен выдавать предписание, если спор рассматривается в исковом порядке в суде или имеется вступившее в законную силу решение суда. Однако наличие аналогичного заявления в исковом производстве суда, а также вступившего в законную силу судебного решения не является законным основанием для освобождения государственной инспекции труда от обязанности провести проверку заявления работника, в том числе и путем внепланового инспектирования работодателя.

По результатам такой проверки государственный инспектор труда должен выдать вместо предписания свое заключение по поводу разрешения заявления работника. При рассмотрении заявления работника в исковом производстве такое заключение исследуется в качестве одного из доказательств по делу. Если заключение выдано после вступления решения суда в законную силу и в нем имеются новые обстоятельства, например доказательства, опровергающие выводы судебного решения, то подобное заключение в соответствии с п. 2 ст. 392 ГПК РФ является основанием для пересмотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам. В связи с изложенным работнику гарантируется восстановление нарушенного трудового права независимо от сроков совершения работодателем правонарушения и его обнаружения, что соответствует ст. 2, 17, 18 Конституции РФ, возлагающим на государственные органы обязанность по защите трудовых прав работников, не ограничивая возможность восстановления нарушенного права каким-либо сроком. Тогда как для судебной защиты трудовых прав законодательством установлены укороченные сроки. В свою очередь для восстановления нарушенного трудового права работника в административном порядке, то есть путем обращения в государственную инспекцию труда, сроки законодательством не установлены. Поэтому работники могут требовать рассмотрения своего заявления государственной инспекцией труда независимо от сроков совершения работодателем правонарушения. Следовательно, отказ суда в удовлетворении исковых требований по причине пропуска срока для судебной защиты трудовых прав не препятствует обращению с аналогичным заявлением в государственную инспекцию труда. Данное заключение может стать основанием для пересмотра вступившего в законную силу судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам. Отказ в удовлетворении требований работника государственной инспекцией труда может быть обжалован в судебном порядке. В соответствии с п. 1 ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением о незаконных действиях государственной инспекции труда в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

Следует иметь в виду, что законодательством не установлены сроки для обжалования решения и действий (бездействия) государственного инспектора труда вышестоящему должностному лицу или в вышестоящую государственную инспекцию труда. Количество таких обращений законодательством также не установлено. Поэтому трехмесячный срок нарушения трудовых прав и свобод, установленный для обжалования решений и действий (бездействия) государственной инспекции труда, начинает свое течение после получения каждого очередного отказа от должностных лиц государственной инспекции труда. При рассмотрении заявления о неправомерных действиях должностных лиц государственной инспекции труда суд вправе вынести решение, обязывающее принять предусмотренные законодательством меры для восстановления нарушенного права работника.

Таким образом, может быть обеспечено восстановление нарушенного права независимо от срока совершения правонарушения работодателем. Как уже отмечалось, восстановление нарушенных прав конкретного работника государственной инспекцией труда возможно только на основании его волеизъявления, выраженного в письменной форме. Однако при осуществлении государственного контроля за соблюдением трудового законодательства инспектор труда может выступить в защиту прав неопределенного круга работников. В частности, инспектор труда может выдать работодателю предписание об исключении из локальных нормативных правовых актов положений, ограничивающих права работников по сравнению с законодательством. В отношении положений коллективного договора, умаляющих права работников, гарантированные законодательством, государственный инспектор труда может выдать предписание об их неприменении. После чего применение указанных положений коллективного договора представителями работодателя может рассматриваться как нарушение трудового законодательства, за совершение которого могут быть применены меры административной ответственности.

Следует обратить внимание на то, что Конвенция МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле не ограничивает право должностных лиц государственной инспекции труда на проведение инспектирования по вопросам, находящимся в исковом производстве суда и разрешенным на уровне вступившего в законную силу судебного решения. Более того, ст. 17 этой Конвенции говорит о том, что лица, нарушающие и уклоняющиеся от соблюдения законодательных положений, реализация которых возложена на инспекторов труда, немедленно подвергаются судебному преследованию без предварительного уведомления, однако национальное законодательство может предусматривать исключения из данного правила, когда должно быть сделано предварительное уведомление с тем, чтобы исправить положение или принять предупредительные меры. В связи, с чем можно сделать вывод о том, что предписание государственного инспектора труда, имеющее обязательную для работодателя силу, должно исполняться по правилам, установленным в исполнительном производстве. Данная формулировка Конвенции МОТ № 81 позволяет судьям на основании предписания государственного инспектора труда выдавать судебный приказ. Однако наличие предписания не лишает работника права обратиться в судебные органы с требованиями, аналогичными рассмотренным государственным инспектором труда. В этом случае действие предписания приостанавливается, оно является одним из доказательств по рассматриваемому судом делу. Если вступившее в законную силу решение и предписание государственного инспектора труда противоречат друг другу, то один из этих актов должен быть пересмотрен по вновь открывшимся обстоятельствам. Исходя из принципа процессуальной аналогии, закрепленного в п. 4 ст. 1 ГПК РФ, государственный инспектор труда может применить правила пересмотра предписания по вновь открывшимся обстоятельства, Установленные в ГПК РФ, в том числе с целью его приведения в соответствии с судебным решением, обстоятельства которого могут быть признаны вновь открывшимися для государственной инспекции труда. В законодательстве говорится об обязательности для работодателей предписаний государственного инспектора труда. В ст. 13 ГПК РФ говорится о том, что обязательными для исполнения являются только вступившие в законную силу правоприменительные акты, к коим относится и предписание государственного инспектора труда. Однако в законодательстве отсутствуют специальные правила, регламентирующие порядок вступления предписаний государственных инспекторов труда в законную силу. В связи с чем, исходя из принципа процессуальной аналогии, следует руководствоваться нормами гражданского процессуального права. По общим правилам для вступления правоприменительного акта в законную силу существуют два пути.

Во-первых, истечение срока на обжалование, когда он не обжалован в установленном законодательством порядке. Срок для обжалования правоприменительных актов определен в 10 календарных дней. Следовательно, по истечении 10 дней с момента получения работодателем предписания государственного инспектора труда оно вступает в законную силу, если работодатель не обжаловал его в установленном законодательством порядке.

Во-вторых, правоприменительный акт считается вступившим в законную силу после оставления его без изменения вышестоящим органом, к компетенции которого отнесено рассмотрение жалоб на него.

Предписание государственного инспектора труда может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу, в вышестоящую государственную инспекцию труда, а также в суд. Оставление одним из перечисленных лиц или органов предписания государственного инспектора труда без изменения означает его вступление в законную силу.