Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность выбранной темы выражена в необходимости защиты прав человека и основных свобод, предусмотренных в международных документах, в обеспечении их в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, составляют важнейшую проблему государств всего мира.

Всеобщая декларация прав человека провозглашает, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Каждый человек должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными в этой декларации, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. В декларации также провозглашается, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности. Все люди равны перед законом и имеют право без всякого различия на равную защиту закона. Каждый человек имеет право на равную защиту, от какой бы то ни было дискриминации, ущемляющей права и свободы человека, изложенные в декларации. По мере развития глобального общества, совершенствования средств сообщения и развития мирных и дружественных отношений между странами все большее число лиц проживают в странах, гражданами которых они не являются.

В связи с расширением международных связей Российской Федерации остро встала проблема урегулирования отношений, участниками которых являются иностранные граждане и лица без гражданства. Таковые отношения имеют место в международном частном праве, а когда указанные лица прибывают на территорию Российской Федерации, то становятся субъектами российского права. Основу же их статуса определяет конституционное право, руководствующееся положениями Основного закона РФ.

Правовой статус гражданина и лица без гражданства всегда один: он определяется тем государством, гражданином которого данное лицо является или на территории которого лицо без гражданства проживает. Правовой статус иностранца по существу имеет двойной характер: это правовой статус гражданина конкретного государства и правовой статус собственно иностранца. Последний определяется тем государством, на территории которого данное лицо пребывает как иностранный гражданин.

Правовую основу регистрационного учета населения заложил Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713, утвердившее Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и соответственно установившее механизм реализации закона, фактически сохранило институт прописки со всеми его ограничениями, заменив только названия. Постоянная прописка стала называться регистрацией по месту жительства, временная - регистрацией по месту пребывания.Граждане несут обязанность регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета, а также соблюдать вышеназванные Правила.

В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ с 1 января 2011 года органами регистрационного учета граждан России по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ являются только территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Содержание правового положения иностранных граждан определяется их административной правосубъектностью, правами и обязанностями, предоставленными им административно-правовыми нормами, юридическими гарантиями их реализации. Эти элементы взаимосвязаны между собой, ни один из них не может быть реализован в отрыве друг от друга. Отличие административно-правового положения граждан и иностранцев определено различным объемом их административной правоспособности, обусловленного наличием или отсутствием российского гражданства.

Объектом исследования выступают общественные отношения, при определении правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Предмет исследования - нормативные правовые акты, регламентирующие правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства.

Цель исследования изучение особенностей правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства. Для реализации поставленной цели необходимо решить ряд задач:

1. изучить теоретико-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

2. проанализировать развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в России.

3. изучить понятие и основа правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

4. рассмотреть права, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства.

5. рассмотреть правовое положение отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

6. подвести итоги исследования, сделав выводы и обобщения.

Теоретическая значимость работы заключается в том, чтобы рассмотреть особенности правового статуса иностранных граждан, лиц без гражданства в Российской Федерации, правовое регулирование деятельности и ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Структура работы: работа состоит из введения, двух глав с подпунктами, глоссария, заключения, списка использованных источников и приложений.

Глава I. Теоретико-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

1.1 Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в России

Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте. Для этого важно проследить динамику развития правового регулирования различных сторон отношений гражданства.

В различные исторические эпохи проблема правового статуса иностранного гражданина в стране пребывания решалась по-разному.

В соответствии с древним обычаем на Руси иностранцам (иноземцам) запрещался свободный въезд в Россию. Это было связано с враждебностью, политической, культурной и религиозной исключительностью и замкнутостью государства. Что касается международных отношений, то они были неразвиты и не урегулированы. Позже, иностранцы стали допускаться в Россию, но занимали в ней исключительное положение. На протяжении достаточно долгого времени отношения с иностранцами ограничивались лишь рамками торговых, военных и политических контактов. Полноправие их было либо ограничено, либо они ставились в обособленное положение, либо им предоставлялись исключительные льготы. Эти льготы, обусловленные влиянием тех или иных особенностей государства в силу исторических, географических, экономических, духовных условий жизни народа или политических соображений, создавали для иностранцев особое привилегированное положение. Также следует отметить, что законодательной регламентации прав, обязанностей и ответственности иностранцев не было вплоть до середины XVII в., все вопросы, связанные с иностранцами, определялись на основе обычаев и зачастую личного отношения монарха к стране и правителю того государства, откуда прибыли иноземцы.

К середине XVII в. в связи с увеличившимся числом иностранцев в России возникла необходимость законодательно регулировать их права и обязанности. С этого момента можно выделить и проследить шесть этапов нормативной регламентации правового положения иностранцев.http://www.pravo.vuzlib.net

Первый этап (середина XVII - начало XVIII в.) явился периодом зарождения правового регулирования вопросов пребывания иностранцев в России. Он берет свое начало с Новоторгового устава от 22 апреля 1667 г., который стал первой попыткой законодательной регламентации правового положения иностранцев в Российском государстве.См: http://www.istorik.ru/ Этот акт имел узкую направленность, регламентируя только вопросы въезда иностранных купцов, а также правила торговли и таможенных пошлин. Свободный въезд в Россию для иностранцев по-прежнему был запрещен.

Второй этап (1702 - 1762 гг.) стал началом формирования правового статуса иностранцев в Российской империи и был связан с реформами Петра I. Он не только открыл свободный доступ иностранцам в Россию, но, стремясь к осуществлению своих преобразовательных целей, особым Манифестом от 16 апреля 1702 г. организовал вызов иностранцев в Россию с обещанием им различных прав, привилегий и свободы вероисповедания. Вызов этот обусловливался стремлением Петра I сделать Россию еще более могущественной, а народ образованным.Алешкова И.А. Право на свободу передвижения: историко-правовая ретроспектива // Конституционное и муниципальное право. 2011г, N 4.с 122.

Данный Манифест имел важнейшее значение для России, но его главным недостатком была ограниченная сфера действия - въезд в Россию разрешался только лицам военного звания, художникам (разным мастерам) и купцам. Позднее был разрешен въезд и иностранцам-правоведам. Но уже к 20-м гг. XVIII в. пребывание иностранцев в России получило довольно «жесткую» законодательную регламентацию посредством ряда указов Петра I, касающихся специально «иноземцев», что объясняется отчасти как внутренним фактором (таможенной политикой и др.), так и внешним (Северной войной).

Продолжателем Петра I в формировании и развитии правового статуса иностранцев и законодательства о них была императрица Екатерина II.

4 декабря 1762 г. императрица издала Манифест «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу», в котором заявила, что благосклонно относится к поселению в России иностранцев, и «утверждает, что всем приходящим к поселению в Россию будет оказываема монаршая милость и благоволение». См: http://www.pravo.vuzlib.net

Этим актом Екатерина II решила вопрос о свободном въезде иностранцев в Россию и предоставила им значительные права и льготы. Этот период (с 1762 г. и до конца XVIII в.) можно охарактеризовать как этап, связанный с наибольшим благоприятствованием в правовом положении иностранцев в России. Первоначальная цель переселения иностранцев заключалась не только в увеличении населения, но главным образом в том, чтобы коренные обыватели могли заимствовать у них улучшенные способы обработки земли, разведения скота и лучшие правила ведения хозяйства. Ради достижения этой цели правительство пошло на большие жертвы: отводы колонистам обширных земельных наделов, ссуды деньгами и предоставление различных льгот. В результате иностранцы заселялись отдельными колониями, поддерживалась их обособленность в управлении своими делами, обучении.

Поселенцы свободны от всяких податей, служб и налогов: земледельцы - на 30 лет, горожане, записавшиеся в Петербурге и Москве, - на пять лет, а в других городах - на 10 лет. Каждому давалось вспоможение деньгами без процентов с уплатой в три года по прошествии 10 лет. Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса: Лекция. -- Омск: Юридичес-кий институт МВД России. -- 2008г. -- 28 с.Поселившимся особыми колониями и местечками оставлялась внутренняя юрисдикция в их благоучреждение, русские начальники во внутренних распорядках колонистов никакого участия не имели.

Но такие обширные льготы в положении иностранцев имели в конечном счете и отрицательную сторону, которая заключалась в слишком большой обособленности и автономности «иноземцев» от коренного населения. Все это затрудняло осуществление первоначально поставленных правительством целей.

Лишь в 60-е гг. XIX в. правительством была осознана данная ошибка. В Высочайше утвержденных правилах от 8 ноября 1860 г. «О порядке заселения владельческих в Крыму земель заграничными выходцами» оговорено, что «принимаемые землевладельцами заграничные выходцы должны быть водворяемы не целыми массами или сплошными округами, а лишь селениями или деревнями, наряду с русскими поселенцами, или же на фермах и хуторах, подчиняясь во всяком случае не отдельному, а общему для прочих сословий местному заведованию и управлению».См: http://www.pravo.vuzlib.net

Но отведение колонистам обширных земельных наделов, обособленность и привилегированность укоренились в сознании людей. В 1871 г. правительство решило приравнять их к статусу сельских обывателей. Усмотрев в этом посягательство на свои привилегии, колонисты стали выезжать из России.

Четвертый этап (конец XVIII - первая половина XIX в.) был связан с рядом законодательных актов российских императоров Павла I и Александра I, которыми был введен ряд ограничений привилегированного правового положения иностранцев в России. Начиная с эпохи Великой французской революции и во время наполеоновских войн правительство относилось к иностранцам весьма неблагосклонно, главным образом по политическим соображениям, и подвергало их различным гонениям.См: http://www.pravo.vuzlib.net Так, в период 1789 - 1860 гг. был затруднен въезд в Россию иностранцев и установлен особый надзор за приезжающими иностранцами. Действовало распоряжение Александра I о высылке из России иностранцев - французских подданных, а также подданных тех государств, которые состояли под французским протекторатом, если только они не желали вступить в российское подданство, и правительство признавало возможным принять их в подданство.

Пятый этап в развитии и становлении российского законодательства об иностранцах и их правового статуса начинается со второй половины XIX в., когда проходило активное реформирование и совершенствование законодательства России (вместе с ним и существенные изменения в правовом статусе иностранцев), и длится до начала Первой мировой войны (до июля 1914 г.).См: http://www.istorik.ru/

Итак, к началу XX в. акты российского законодательства о правах иностранцев оставались разрозненными. Единого акта, регламентирующего правовой статус иностранцев, не было. В некоторых отношениях законодательство того периода идет слишком далеко в уравнении прав иностранцев с русскими подданными, в других - наоборот, права иностранцев необоснованно ограничены.

Шестой этап определяется рамками середины 1914 г. и до 1917 г. как этап определения правового статуса иностранцев в условиях войны. Такой короткий период времени выделен в отдельный этап по причине частичного, но весьма существенного ограничения прав всех иностранцев и практически лишением всех прав иностранцев - неприятельских («враждебных») подданных России государств во время войны. Правовой статус иностранцев определялся целым рядом указов, последовавших в этот период. Особо следует выделить Указ от 28 июня 1914 г. «О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 года». Это были акты, которые относились к чрезвычайному законодательству.См: http://www.istorik.ru/

Вместе с тем предпринятые российским правительством меры в отношении граждан и подданных воюющих с Россией государств выразились в фактическом лишении практически всех прав, а также их имущества (ликвидация предприятий, конфискация), что явилось нарушением норм международного права, признанных Россией.

В период советского законодательства о правовом положении иностранцев следует выделить всего четыре этапа его развития.

Первый этап охватывает период с октября 1917 г. по декабрь 1922 г. В советском законодательстве это самый небольшой период, но тем не менее насыщенный событиями. Вплоть до образования СССР в 1922 г. было принято большое количество нормативно-правовых актов о правовом положении иностранцев (например, Декрет ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. «О праве убежища», Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» и др.).См: http://www.referent.ru

В 1918 г. принята первая Конституция РСФСР, которая предоставила иностранцам политические права (ст. 20). Статья 64 Конституции РСФСР 1918 г. указывала на право трудящихся иностранцев пользоваться активным и пассивным избирательным правом наравне с советскими гражданами.

Все иностранцы, находящиеся на службе в советских учреждениях или государственных предприятиях, в отношении несения службы и увольнения с таковой подчинялись правилам, установленным для российских граждан.

Поскольку иностранцы-трудящиеся уравнивались по правовому статусу с российскими гражданами, на них возлагались и определенные обязанности. Так, Кодекс законов о труде устанавливал возможность привлечения к труду в порядке трудовой повинности граждан РСФСР в случаях борьбы со стихийными бедствиями или недостатка рабочей силы для выполнения важнейших государственных заданий. Однако иностранцы не могли привлекаться к тем видам трудовой повинности, которые имели прямое отношение к обороне республики, такие, как рытье окопов, возведение укреплений и т.п.

В целом на этом этапе советское законодательство пошло по пути фактического уравнивания прав иностранцев с советскими гражданами, предоставляя им не только гражданские, но и политические права. Это было связано с тем, что законодательство о правовом положении иностранцев в первые годы советской власти характеризовалось принципиально классовым подходом к этой категории лиц, проживающих в России.

Второй этап развития советского законодательства об иностранных гражданах (декабрь 1922 г. - до принятия Конституции СССР 1936 г.) начался с создания общесоюзного законодательства по этим вопросам. См: http://www.referent.ru

Так, в Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. были внесены изменения по вопросу предоставления иностранцам права на открытие предприятий торговли и промышленности, поскольку советским гражданам оно предоставлялось только в первые годы новой экономической политики (нэпа). В 1924 г. была принята Конституция СССР. В п. «х» ст. 1 этой Конституции к ведению Союза было отнесено «основное законодательство в области союзного гражданства и в отношении прав иностранцев».Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. -- М.. 2004г. - С. 7.

Положение о союзном гражданстве 1924 г. закрепляло, что лицо, проживающее на территории СССР и не имеющее доказательства принадлежности к гражданству какого-либо государства, признается советским гражданином.

3 сентября 1926 г. ЦИК и СНК СССР издали Постановление «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное место жительства в Союзе ССР», в соответствии с которым иностранцы, проживающие в стране и не менее 18 месяцев занимающиеся на ее территории промышленностью, торговлей, ремеслом и другим видом не запрещенной законом деятельности, признавались постоянно проживающими (домицилированными), все остальные иностранцы, находящиеся в СССР, были отнесены к категории временно проживающих.См: http://www.istorik.ru/

С принятием Конституции СССР 1936 г. начался третий этап становления правового статуса иностранцев в СССР (с 1936 г. до принятия Конституции СССР 1977 г.). В жизни общества произошли изменения, соответственно это отразилось на законодательном уровне, но основной подход законодателя - предоставление иностранцам в гражданско-правовых отношениях тех же прав, что и советским гражданам, - не изменился.

Однако действовали и ограничения, связанные с тем, что некоторые права и обязанности могут возникать только между государством и его гражданином. Например, иностранцы не несли воинской повинности. Согласно Воздушному кодексу СССР (1961 г.) и Кодексу торгового мореплавания (1968 г.) в состав экипажей морских и воздушных судов могли входить лишь граждане СССР.

Важным событием в кодификации правовых норм, имеющих отношение к иностранным гражданам, были разработка и принятие Основ уголовного законодательства СССР и союзных республик 1958 г., Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении 1969 г. См: http://www.istorik.ru/Это были первые крупные общесоюзные кодификации норм, регулирующих отношения с участием иностранцев. В дальнейшем каждая союзная республика, исходя из Основ, приняла свой Гражданский кодекс, Кодекс о браке и семье, куда были включены нормы международного частного права, Уголовный кодекс.

Основы законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении предоставляли право иностранцам, имеющим постоянное место жительства в СССР, право пользоваться медицинской помощью наравне с советскими гражданами.

Но, несмотря на систематизацию и кодификацию советского законодательства в этот период, единого акта, регулирующего правовой статус иностранцев, не было принято, хотя в литературе выдвигалось предложение издать положение кодификационного характера, охватывающее все ранее изданные нормы, касающиеся прав иностранцев. Это предложение было реализовано лишь после принятия Конституции СССР в 1977 г.

С этого момента можно говорить о четвертом этапе развития советского законодательства о правовом статусе иностранца. Конституция СССР 1977 г. закрепила основы правового положения иностранцев в СССР. В ней была целая статья, посвященная иностранным гражданам и лицам без гражданства. См: http://www.istorik.ru/Им гарантировались предусмотренные Конституцией «права и свободы, в том числе право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав» (ст. 37), а также они обязаны уважать Конституцию СССР и соблюдать советские законы. В Конституции РСФСР 1978 г. сохранились права, свободы и обязанности иностранных граждан, которые закреплялись Конституцией СССР 1977 г.См: http://www.istorik.ru/

Реализацией данного конституционного положения стало принятие 24 июня 1981 г. Верховным Советом СССР Закона СССР N 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Значение его состояло в том, что он был первым нормативным актом, который комплексно регулировал основные вопросы правового положения иностранцев в СССР. Этот Закон закреплял основные права, свободы, обязанности и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР, въезд в СССР и выезд из него.См: http://www.istorik.ru/

По Закону СССР иностранные граждане и лица без гражданства имели право: на занятие трудовой деятельностью; на отдых; на охрану здоровья; на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения; на получение в пользование жилого помещения в домах государственного и общественного жилищного фонда. Они могли иметь в личной собственности жилой дом и иное имущество, наследовать и завещать имущество, иметь права автора произведения науки, литературы и искусства, открытия, изобретения, рационализаторского предложения, промышленного образца, а также иные имущественные и личные неимущественные права; получать образование; пользоваться достижениями культуры; вступать в профессиональные союзы, кооперативные организации, научные, культурные, спортивные общества и другие общественные организации, если это не противоречит уставам (положениям) этих организаций; могли пользоваться свободой совести; заключать и расторгать браки с гражданами СССР и другими лицами; обладали правом на личную неприкосновенность и неприкосновенность жилища, другими личными правами. По Закону иностранцы могли передвигаться по территории СССР и избирать место жительства в СССР; облагались налогами и сборами в СССР; располагали правом на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав; пользовались в суде процессуальными правами.

Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» четко регламентировал, что иностранцы и лица без гражданства не могут избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные государственные органы, а также принимать участие в референдумах. Что касается несения воинской службы в рядах Вооруженных Сил СССР, то данная обязанность распространялась только на граждан СССР.См: http://www.istorik.ru/

Предусматривались ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за совершенные ими правонарушения, сокращение срока их пребывания за нарушение законодательства о правовом положении иностранных граждан, а также основания выдворения иностранных граждан из пределов страны.

Возвращаясь к рассмотрению Закона СССР 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР», следует сделать вывод, что он стал первым унифицированным законодательным актом, регулирующим статус иностранных граждан в СССР. С момента своего принятия Закон претерпел минимальные изменения (в 1995 г., в 1996 г.), но, учитывая исторические реалии (распад СССР) и произошедшие в законодательстве России кардинальные изменения, утратил силу в связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред.от 28.07.2012 N 133-ФЗ) .См: http://www.istorik.ru/

Следует иметь в виду, что основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства закреплены, прежде всего, в Конституции РФ 1993 г. - ст. 62 и ст. 63. В соответствии с ч. 3 ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Статья 63 Конституции РФ регулирует вопросы предоставления иностранцам политического убежища в РФ, а также вопросы выдачи иностранцев другим государствам.

Также в России был принят ряд федеральных законов, регулирующих статус отдельных категорий иностранцев. Это Законы РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 «О беженцах» (в редакции Федерального законаот 01.03.2012 N 18-ФЗ), «О вынужденных переселенцах» 1993 г. (с изм. от 18.07.2006 N 121-ФЗ). Кроме этого были приняты законы, которые посвящены правовому регулированию отдельных сфер общественных отношений и содержат специальные нормы, закрепляющие особенности правового положения иностранцев, выступающих субъектами данных правоотношений. Это такие законы, как Закон РФ от 28 ноября 1991 года «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 28.06.2009) , а также Федеральный закон РФ от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (действующая редакция) и т.д.См: http://www.istorik.ru/

Существенной особенностью нормативно-правового регулирования статуса иностранных граждан является то, что значительную роль в его установлении играют международные договоры и соглашения. К ним относятся, прежде всего, международные акты о правах человека, Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г., акты МОТ, регулирующие труд иностранцев.

1 ноября 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»(вред.от 28.07.2012 N 133-ФЗ). http://www.pravo.vuzlib.netВопросы правового положения иностранных граждан, находящихся на территории РФ, не были должным образом урегулированными. Действовавшее в этой области законодательство не отвечало требованиям, предъявляемым сложившейся политико-экономической ситуацией. Кроме того, часть нормативно-правовых актов явно устарела и не соответствовала положениям Конституции РФ, национальным интересам Российской Федерации. Кроме того, связанное с прозрачностью границ с государствами СНГ увеличение количества нелегально находящихся на территории России иностранцев из бывших союзных республик привело к ухудшению социально-экономической и криминогенной обстановки в стране.http://www.pravo.vuzlib.net Определенное негативное влияние оказала и правовая неподготовленность Российской Федерации к наплыву беженцев из ближнего зарубежья после того, как Россия стала участником Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г. Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» без всеобъемлющего федерального закона об иностранных гражданах были не в состоянии решить сложные проблемы, возникающие в связи с массовым въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию с самыми различными целями.

Лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с гражданами Российской Федерации. Существует определённый порядок медицинского страхования иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации. Данный порядок не распространяется на иностранных граждан:

а) проживающих в Российской Федерации в общей сложности более 183 дней в календарном году;

б) работающих в Российской Федерации по трудовым договорам;

в) находящихся в служебных командировках в иностранных дипломатических представительствах, консульских учреждениях и международных организациях, аккредитованных при Министерстве иностранных дел России;

г) пребывающих в Российскую Федерацию с официальным визитом;

д) находящихся в Российской Федерации по приглашению работников иностранных дипломатических представительств, консульских учреждений и международных организаций, аккредитованных при МИД России;

е) имеющих право на бесплатное оказание медицинской помощи в соответствии с международными договорами Российской Федерации. См: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1998 года № 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации 1998. № 51. Ст. 6305

Медицинское страхование иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, предусматривает оказание им медицинской помощи, включая медико-транспортные услуги, в том числе экстренную эвакуацию.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Российской Федерации имеют право не получение на общих основаниях дошкольного и основного общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Также они вправе получить в России высшее образование, поступить в аспирантуру и докторантуру высших учебных заведений. Иностранцы, въезжающие в Россию с целью получения образования, принимаются в образовательные учреждения на основании направления Министерства образования и науки Российской Федерации или в соответствии с прямым договором, который заключается между образовательным учреждением и иностранным гражданином.

Одним из важнейших социально-культурных прав является право на доступ к культурно-духовным ценностям. Действительно, любой иностранный гражданин может свободно посещать театры, музеи, концертные залы, филармонии и другие культурные учреждения.

Иностранные граждане в России не только пользуются обозначенными законодательством правами, но и несут обязанности в рамках своего статуса.

1.2 Понятие и основа правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовой статус иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации, определяется ст. 62 Конституции Российской Федерации, в которой сказано что: «Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ»

Лица, находящиеся на территории того или иного государства, в зависимости от наличия или отсутствия гражданства государства пребывания, могут относиться к одной из следующих категорий: гражданин данного государства, иностранный гражданин или лицо без гражданства (апатрид и бипатрид). Гражданами называются физические лица, имеющие устойчивую правовую связь с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. См: Герасименко Ю.В, Лица не являющиеся гражданами России, как субъект конституционно-правовых отношений // Государство и право. 2012г. № 6. С. 22.

Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" даёт следующие определения понятиям "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства". Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. См: ч. 1, 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ(в ред. от 28.07.2012 N 133-ФЗ) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета от 31 июля 2002 года № 140 По смыслу п.2 ст.2 Федерального закона Российской Федерации "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Установление содержания понятия "иностранный гражданин" имеет значение для определения правового статуса соответствующих категорий физических лиц, объёмов прав и обязанностей лиц, находящихся на территории иностранного государства и осуществляющих там свою деятельность или же просто проживающих в иностранном государстве без осуществления какой-либо деятельности.

Правовое положение (правовой статус) иностранных граждан и лиц без гражданства формируется в целом на основе общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров, права страны гражданства (страны места жительства) лица и права страны его пребывания. Более узким является понимание правового положения (правового статуса) Харламова Ю.Н. Ответственность иностранных граждан по российскому уголовному праву: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2010г.с.14. иностранного гражданина и лица без гражданства как совокупности прав, предоставляемых этим лицам, и обязанностей, возлагаемых на них в стране пребывания. В международном частном праве речь идёт о правах и обязанностях, возникающих в таких областях, как гражданские, семейные, трудовые отношения, осложнённые иностранным элементом.

Правовой статус является статичной, устойчивой, юридической основой интересов личности. Изменение правового статуса производится только законодательным путём, отражая развитие общества. Сама личность не может определить свой статус, она лишь действует, исходя из своего правового положения. Правовой статус есть средство не личности, а государства, которое через определение статуса задаёт ей исходную правовую позицию. Статус является фиксированной моделью интересов личности.

Законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации основывается на нормах Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред.от 28.07.2012 N 133-ФЗ), и иных законодательных актов. Наряду с этими нормами правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации.

Базисным законодательным актом является Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Как закреплено в ст.1 Закона, он определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Наряду с вышеуказанным Законом существуют также нормы, направленные на регулирование особенностей правового статуса иностранных граждан. Такие нормы можно встретить в: Налоговом кодексе Российской Федерации, Жилищном кодексе, Таможенном кодексе, Трудовом кодексе, Земельном кодексе, кодексе внутреннего водного транспорта, Кодексе торгового мореплавания, Воздушном кодексе, Уголовно-процессуальном и Уголовно-исполнительном кодексе, Уголовном кодексе, Семейном кодексе, Гражданском кодексе, Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья и иных законодательных актах.

Как видно даже из представленного списка, институт правового режима иностранных граждан охватывает огромное количество разноотраслевых законодательных актов, устанавливая особенности статуса данной категории лиц. Наряду с законами действует большое количество подзаконных актов, принятых, прежде всего, во исполнение положений Закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В качестве примера можно выделить ряд постановлений Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 793 "О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту",См: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту» // Российская газета от 13 января 2004 года № 1 Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов",См: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 532 «Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов» // Российская газета от 3 сентября 2003 года № 174 Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года № 199 "Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации"См: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года № 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживании) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации // Российская газета от 11 апреля 2003 года № 69 и другие подзаконные акты.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется также международными договорами Российской Федерации. Ратифицированные международные акты являются базисом национального законодательства Российской Федерации.

Среди международных договоров необходимо выделить Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 года), Всеобщую декларацию прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 года), Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк,19 декабря 1966 года), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк,19 декабря 1966 года), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 года), Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 года) и ряд других международных договоров.

Отдельно необходимо выделить двухсторонние международные соглашения Российской Федерации с иностранными государствами, и, прежде всего, в рамках СНГ. Это, например: О правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства (Москва, 28 апреля 1998 года),См: Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства // Ведомственное приложение к «Российской газете» от 12 мая 1998 года Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 29 августа 1997 года),См: Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 февраля 2002 года № 8, ст. 747 Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 года),См: Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 августа 1997 года № 32, ст. 3748 Договор между Российской Федерации и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва,20 января 1995 года). См: Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 августа 1997 года № 34, ст. 3950

Данные двухсторонние соглашения вводят такую дополнительную дефиницию как "постоянный житель", означающую гражданина одной стороны, постоянно проживающие на территории другой стороны на основании разрешения, выданного этой другой стороной.

Здесь "иностранные граждане, образно говоря, находятся как бы в двойном подчинении - под действием законов страны пребывания и законов страны своего гражданства". Это естественно никак не может относиться к лицам без гражданства, так как они имеют правовую связь лишь с тем государством, на территории которого в данный момент находятся (проживают). Любое государство в подобных случаях фактически самостоятельно определяет их правовой статус до тех пор, пока они не приобретут гражданство какого-либо государства, либо не переедут в другое государство.

Говоря о правовом положении и правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, не следует забывать и о правовом режиме иностранцев. Правовой режим иностранцев - это правовой статус, определяющий объём их прав и обязанностей на территории государства пребывания. См: Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (Правовое положение). М.: 2012г. С. 13. В российской правовой науке выделяют следующие виды режима иностранцев:

- национальный режим;

- специальный режим;

- режим оккупации;

- режим наибольшего благоприятствования;

- преференциальный режим.

Национальный режим означает уравнивание иностранцев в той или иной области с собственными гражданами государства пребывания. Это наиболее распространённый в правовых системах режим иностранцев. Так, например, п.3 ст.62 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.

В российском законодательстве имеются примеры включения специальных норм о национальном режиме в законы, регулирующие определённую сферу правоотношений. Так, в соответствии с положением Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред.от 21.11.2011 N 326-ФЗ) право на получение адвокатского статуса не зависит от принадлежности к гражданству, причём особо оговорено, что иностранные граждане и лица без гражданства, получившие в установленном порядке статус адвоката, допускаются к осуществлению адвокатской деятельности на всей территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом. См: п. 6 ст. 9 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 21.11.2011 N 326-ФЗ).

Специальный режим предусмотрен в некоторых случаях, связанных с привлечением иностранцев к юридической ответственности. Так, если граждане России не могут быть выданы иностранным государствам, то экстрадиция иностранных граждан и лиц без гражданства вполне допустима. А Кодекс об административных правонарушениях, называя среди возможных видов наказания выдворение за пределы Российской Федерации, устанавливает, что оно может быть применено только к иностранным гражданам или лицам без гражданства. Специальный режим может заключаться в предоставлении определённых преимуществ для иностранцев в виде дополнительных прав или путём исключения некоторых обязанностей.

Предоставление специального режима тесно связано с установлением государством ответных ограничений (реторсий) в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные дискриминационные ограничения в отношении граждан первого государства. Под реторсией понимаются правомерные действия одного государства, принимаемые им в ответ на дискриминационные ограничения, другим государством, в отношении физических или юридических лиц первого государства.

Если национальный и специальный режимы являются по своей сути производными от правоспособности граждан государства пребывания, то режимы наибольшего благоприятствования и преференциальный режим существуют в отношении прав и обязанностей граждан третьих государств предоставляемых на территории данного государства.

Режим наибольшего благоприятствования предусматривается межгосударственными договорами и соглашениями путём оговорки, содержание которой сводится к положению об обязательстве одного государства предоставить другому государству режим наиболее благоприятствующего государства. Такое обязательство даётся, как правило, на условиях взаимности. Так, Соглашение между правительством Российской Федерации и Правительством Украины о торговом судоходстве от 8 февраля 1995 года установлено, что "Каждая Договаривающаяся сторона предоставит другой Договаривающейся стороне во всех вопросах торгового судоходства режим наибольшего благоприятствования". См: ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о торговом судоходстве (Киев, 8 февраля 1995 года) // Текст соглашения официально опубликован не был Помимо традиционных случаев встречаются и односторонние клаузулы. Примером являются взаимоотношения между морской державой и государством, не имеющим морского побережья, по поводу доступа к морю и от моря.

Фактически режим наибольшего благоприятствования носит отсылочный характер, и выражается в установлении либо специального, либо национального режима в зависимости от того, какой из них более выгоден с точки зрения прав иностранцев. См: Международное право. Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 2010г.. С. 124

В Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования, предоставляется в сфере международной торговли, транспорта (эксплуатации судов, самолётов, автомобилей), отправления правосудия и выполнения соответствующих иностранных судебных решений. В качестве примеров оговорок о наибольшем благоприятствовании, кроме уже упомянутого Соглашения о торговом судоходстве, можно назвать положения Генерального Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Саудовская Аравия от 20 ноября 1994 года, в котором стороны обязались строго применять режим наибольшего благоприятствования в торговле между двумя странами. См: Генеральное Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Саудовская Аравия (Эр-Рияд, 20 ноября 1994 года) // «Бюллетень международных договоров», 1997. № 4. С. 61 Российской Федерацией заключены и иные соглашения, предоставляющие режим наибольшего благоприятствования.

Преференции сводятся обычно к предоставлению национального режима там, где для всех иностранцев предусмотрен специальный режим в его ограниченной форме. Так, если по общему правилу иностранные граждане в Российской Федерации не могут находиться на государственной или муниципальной службе, См: ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ(в ред. от 28.07.2012 N 133-ФЗ) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета от 31 июля 2002 года № 140 то в соответствии с Договором между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 13 октября 1995 года, граждане одной из Сторон договора, постоянно проживающие на территории другой Стороны, могут занимать должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций, а также отделов, управлений, комитетов и других организаций, входящих в систему местных органов исполнительной власти. См: п. 3 ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Бишкек, 13 октября 1995 года) // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 февраля 2001 года № 9. ст.786

Кроме того, преференциальный режим может сводиться к предоставлению в той или иной сфере льготного специального режима, распространяемого только на граждан (жителей) тех государств, для которых эта преференция предусмотрена. Например, в соответствии со статьей 10 Соглашения "О порядке выезда граждан государств-участников Содружества Независимых Государств, в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, и въезда из них" от 17 января 1997 года, "граждане Сторон, прибывшие в Пункт Пропуска из государств, не входящих в Содружество, без необходимых документов, не могут быть выдворены обратно или переданы властям государств, не входящих в Содружество, без согласия на это Стороны, гражданами которой они являются", См: ч. 1 ст. 10 Соглашения о порядке выезда граждан государств-участников Содружества Независимых Государств в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, и въезда из них (Москва, 17 января 1997 года) // Текст соглашения официально опубликован не был в отличие от граждан государств, не входящих в Содружество Независимых Государств, выдворение которых не обусловлено согласием уполномоченного представителя этого государства.