Право государственной и муниципальной собственности

Составляющей правосубъектности государства является деликтоспособность, которая входит в характеристику государства как субъекта права собственности. Деликтоспособность проявляется в способности государства нести ответственность перед человеком и гражданином за свои действия или бездействия в сфере отношений, связанных с реализацией права собственности Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. Ученые труды. Т.1. - Серия «Гражданское право». - Свердловск: Свердл. юрид. ин-т им. А.Я. Вышинского, 1959. - С. 182.. При этом, деликтоспособностью в правоотношениях при участии государства владеет только государство в целом. Это объясняется тем, что за счет средств бюджета осуществляется возмещение вреда, причиненного действием или бездействием органов государственной власти или должностных лиц, которые действуют от имени государства в правоотношениях в случае нарушения норм законодательства в сфере управления государственной собственностью.

Также дополнительным признаком, который подтверждает необходимость признания государства в целом субъектом права собственности, является и то, что в имущественных правоотношениях, которые связаны с реализацией права собственности субъектом ответственности определяется государство в целом. В данном контексте важным является вопрос о том, в чьих интересах реализуются отношения государственной собственности. Несмотря на то, что большинство авторов (В.Н. Черковец, Ю.И. Хаустов, А.Ф. Шишкин Черковец В.Н., Хаустов Ю.И., Шишкин А.Ф. Экономическая теория. - М.: Кнорус, 2013. - 480 с., Б.А. Райзберг Райзберг Б.А., Фатхутдинов Р.А. Управление экономикой: Учебник. - М.: Бизнес-школа «Интел-синтез», 2011. - 784 с., В.И. Кошкин Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. д.э.н., профессора В.И. Кошкина, к.э.н., доцена В.И. Шупыро. - М.: ИНФРА-М, 2011. - 496 с., В.З. Баликоев Баликоев В.З. Общая экономическая теория: Учебное пособие. - Новосибирск: ЮКЭА, НПК «Модус», 2009. - 416 с.) относят государственную к общественной форме собственности, определения ее субъектов существенно различаются: А.Ф. Шишкин называет субъектом собственности государство, В.И. Кошкин, В.З. Баликоев - общество. Таким образом, вопрос о субъекте государственной собственности, и соотношении государственных и общественных интересов, является достаточно дискуссионным. В.И. Кошкин, Ю.И. Хаустов, Э. Фернер, Т. Коллинг, французские голлисты Голлизм - это французская политическая идеология, основанная на идеях и действиях генерала де Голля. видят причину невозможности реализации государственной собственности в интересах всего общества, а не только государства, в наличии особого государственного аппарата, выступающего от его имени и преследующего собственные цели. По их мнению, государство как субъект собственности не может выражать интересы всего общества.

Действительно, в соответствии с действующим законодательством, государство - достаточно специфический собственник: с одной стороны, оно является одним из равноправных участников рыночных взаимодействий (в случае коммерческого использования государственного имущества), а с другой - устанавливает «правила игры», инициирует и принимает нормативные правовые акты для регулирования этих взаимодействий, а также для управления имущественными отношениями в целом, то есть совмещает полномочия собственника и функции государственного управления. Для того, чтобы государственная собственность использовалась не в угоду государственному аппарату, а в интересах общества в целом, предлагается «отделить» право государственной собственности от функций управления ею.

Достаточно интересный подход к определению субъекта государственной собственности предлагается Д. Львовым, В. Гребенниковым, Е. Устюжаниной Львов Д., Гребенникова В., Устюжанина Е. Концепция национального имущества // Вопросы экономики. - 2011. - №7. - С. 145-146.. Они считают, что возможны два варианта соотнесения государственной и общественной собственности:

государство - это синоним общества, а государственный аппарат представляет собой орган управления государства-общества. В этом случае государственная собственность и собственность общества - одно и то же;

государство - самостоятельный субъект права, представляющий определенные общественные интересы, но не тождественный обществу. В этом случае «государственная собственность» и «собственность общества» - два разных понятия.

Отождествление государства и общества ведет к подмене интересов общества интересами государства как субъекта власти. В связи с этим Д. Львов, В. Гребенников, Е. Устюжанина обосновывают концепцию национального имущества как имущества, право собственности на которое принадлежит обществу. Государство может от лица и по поручению общества осуществлять управление или распоряжение этим имуществом. На первый взгляд, различие между терминами «государственная собственность» и «национальное имущество» носит схоластический характер. При осуществлении государством функций управления национальным имуществом не все ли равно, является ли оно лицом юридическим, своего рода управляющей компанией или просто органом управления другого лица? На самом деле, не все равно: в первом случае государство подменяет собой общество. Сращивание власти и собственности рождает предпосылки для подавления общества государством. Поэтому необходимы механизмы контроля общества над действиями государства, что возможно только при их отделении друг от друга.

Государство как субъект права собственности реализует свою деликтоспособность в охранных правоотношениях Белов В.А. Гражданское право: Общая часть. - М.: Прогресс, 2010. - С. 118-119.. Они возникают между государством как субъектом права и каждым субъектом правоотношений с целью конституционной защиты субъектов правоотношений, обеспечения стабильности и эффективности выполнения ими установленных законодательством задач и функций, охраны и защиты прав государства в непосредственных отношениях с другими субъектами.

Охрана прав государства в сфере реализации правоотношений по поводу государственной собственности, обеспечивается путем законодательного признания государства равноправным субъектом права собственности на фонды денежных средств, а также на имущество, средства от приватизации которого обеспечивают наполнение соответствующих фондов, и распоряжение ими, установление соответствующих юридических способов защиты прав государства.

Таким образом, государство как деликтоспособный субъект права собственности проявляет себя в двух аспектах:

- как властный субъект, который устанавливает нормы поведения субъектов правоотношений, гарантии реализации ими прав и выполнения обязанностей и ответственность за правонарушения, в том числе и ответственность самого государства. Таким образом, осуществляется защита общественных и государственных интересов;

- как обязанный субъект, который отвечает за нарушения законодательства и возмещает за счет централизованного фонда средств вред, причиненный незаконными решениями, действиями или бездействиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий в сфере управления государственной собственностью.

В юридической и экономической литературе не существует единого подхода к определению сущности государства как участника правоотношений в сфере управления государственной собственностью. С одной стороны, государство, выполняя свои основные функции, является крупнейшим собственником имущества (земля, лесные угодья, недра и пр.), с другой стороны, государство на равных участвует в гражданско-правовых отношениях, и имущество является материальной основой для участия в гражданском обороте. Двойственность природы государства как участника имущественных отношений в гражданском праве обусловлена переплетением его публичных функции и гражданско-правового статуса Емельянов В.П. Собственность и право собственности: очерки по истории, философии, праву - Москва: Факт, 2009. - С. 39.. Последний, при этом, нечеток, и наука гражданского права, а также законодательство требует решения многих важных вопросов: соотношение публичных функций государства и его гражданско-правового статуса; сочетание частного и публичного в гражданско-правовом регулировании отношений государственной собственности и др.

Причины «размытости» гражданско-правового статуса государства кроются в исторических особенностях формирования института собственности в нашей стране, а также в специфических формах управления принадлежавшим государству имуществом.

Древние государства, как отмечает Ю.С. Красный «находили единственно возможный источник для добывания необходимых материальных средств во владении землей и с этой целью захватывали в свою собственность и под свое распоряжение известную часть территории» Красный Ю.С. Право государственной собственности (история, современность, перспективы). - Саратов: Просовет, 2008. - С. 92.. В ведущих европейских странах уже в конце XVII в. государственные расходы удовлетворялись в основном путем взимания прямых и косвенных налогов Колганов В.М. Гражданское право зарубежных стран. - М.: Статуты, 2011. - С. 38-39.. В России же удовлетворение государственных потребностей всегда носило «характер чрезвычайности, что и вызывало необходимость обладания государством огромным фондом имуществ и активного вмешательства в экономику» Настина О.И. Правовые характеристики содержания права государственной собственности на землю // Предпринимательство и право, 2010. - №4 - С. 56.. Таким образом, эксплуатация государством собственного имущества, в первую очередь, природных ресурсов, исторически является самой ранней формой мобилизации средств, необходимых для удовлетворения государственных нужд.

Домены долгое время служили главным источником доходов российского государства, однако постепенно они вытеснялись регалиями, пошлинами, сборами и налогами. В настоящее время государство имеет различное доменное имущество, которое управляется системой специальных органов. Важнейшей проблемой является эффективность управления государственным имуществом: лесным фондом, земельными массивами, водными объектами и др.

Долгое время в России собственность государства приравнивалась к собственности царской семьи. Задатки разделения имущества царского двора и государственной казны прослеживаются еще в политике Ивана VI. Своим указом он разделил земли на «опричнину» (частное имущество царя) и «земщину» (государственное имущество) Носик В.В. Право собственности на землю: опыт и перспективы: [монография]. - М.: Юрист, 2010. - С. 59.. Более четко царские и казенные земли были разделены при Павле I, который из числа казенных земель выделил удельные дворцовые имения. Однако спор о принадлежности казенного имущества в России и о разграничении собственности казны и монарха даже к середине XIX века не был решен. Примером может служить острое противостояние кабинета и императора в 1843 г. - предметом стали богатейшие промышленные земли, недра и казенные предприятия Западной Сибири, которые по одним указам закреплялись собственностью царской семьи, по другим документам объявлялись собственностью казны.

Государство, имея в своем распоряжении значительные объемы имущества, в том числе природных ресурсов не только управляло ими, но и активно занималось предпринимательской деятельностью, выступая субъектом гражданского право и предпринимательских отношений.

Таким образом, государство признавалось юридическим лицом, при этом в системе юридических лиц в тот период законодатель выделял две большие группы: частные юридические лица и публичные юридические лица, а казна (т.е. само государство с хозяйственной его стороны) как раз и стояла на первом месте среди юридических лиц публичного характера.

Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК), что не делает их собственниками соответствующего имущества.

Какой именно государственный или муниципальный орган вправе выступать в тех или иных конкретных имущественных отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, определяет установленная законодательством компетенция этого органа. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени отчуждателя-собственника в соответствии с законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий выступают соответствующие комитеты и фонды по управлению имуществом. Владельцами принадлежащих государству акций или долей участия приватизированных предприятий выступают соответствующие фонды государственного имущества. А при продаже с аукционов конфискованных в пользу государства предметов контрабанды от имени отчуждателя выступают соответствующие таможенные органы. Приобретение или реализация находящихся в государственной собственности памятников истории и культуры производится через органы охраны этих памятников, в роли которых выступает Министерство культуры и его органы.

Если же речь идет об имущественной ответственности государственных образований, то ответчиками по соответствующим искам в большинстве случаев становятся органы Министерства финансов. Но во всех перечисленных ситуациях стороной тех или иных конкретных правоотношений в юридическом смысле выступает государство или иное публично-правовое образование, а не его орган.

Анализ исторических закономерностей и действующего гражданского законодательства в Российской Федерации позволяет сделать ряд выводов о государстве как собственнике и участнике правоотношений, связанных с реализацией права государственной собственности:

1. Исторически в отечественном законодательстве сложилась бессубъектная трактовка права государственной собственности. Это произошло под влиянием теории, в соответствии с которой допускалась возможность существования имущества без субъекта собственности, а выделенность имущества из массы производилась в соответствии с его целевым назначением.

2. В конце XIX века в Российском государстве произошло разделение государственного дворцового и казенного имущества. При этом для казенного имущества не надо было определять собственника, в законодательстве просто указывалось, за каким конкретно ведомством это имущество закреплялось, поэтому в законодательстве до определенного времени не возникало проблемы определения собственника имущества.

3. В современном законодательстве Российская Федерация является самостоятельным деликтоспособным субъектом гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами.

2.2 Объекты права государственной и муниципальной собственности

Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации). В этой множественности субъектов права Российскую Федерацию следует квалифицировать как государство, а ее субъекты - как государственные образования. Согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Рассмотрим, что относится к государственной и приравненной к ней собственности в разных странах. В частности, Гражданский кодекс Испании устанавливает, что к имуществу, которое находится в общегосударственном пользовании, относятся: дороги, каналы, реки, водопады, порты и мосты, построенные государством, берега, пляжи; все другие права, вытекающие из владения государственным предприятием; имущество, предназначенное для государственной службы или для развития национального богатства; права на совместную собственность, принадлежащую государству. Во Франции в состав исключительной собственности государства Французский Гражданский Кодекс включает: дороги и улицы, за состоянием которых следит государство; реки, судоходные и сплавные реки, берега, морские наплывы, порты; имущество лиц, умерших без наследников, также принадлежит государству. Французское законодательство относит к числу объектов государственной собственности воздушное пространство, недра земли, шахты и гавани, рейды и любые участки территории Франции, которые не могут находиться в частной собственности; бесхозное имущество и т.д. Для включения имущества в состав государственного достояния необходим специальный закон. Имущество, которое используется всеми, считается государственным достоянием. Гражданский кодекс Бельгии практически без изменений воспроизводит положения Французского Гражданского Кодекса об объектах, находящихся в исключительной собственности государства Гражданское и торговое право зарубежных стран: Учебное пособие / Под общ. ред. В.В. Безбаха и В.К. Пучинского. - М.: МЦФЭР, 2010. - С. 210.. Правовому положению государственного имущества посвящена глава II книги III Гражданского кодекса Италии. Ст. 822 причисляет к государственной собственности морские побережья, рейды и порты, реки, озера, а также недвижимое имущество, предназначенные для их эксплуатации. В США государственная собственность возникла и развивается в основном путем аккумуляции средств в государственном бюджете и их использовании для государственного стимулирования экономики, в том числе и для создания отдельных государственных предприятий. В собственности государства находятся: земля, почтовая служба, ирригационные сооружения, дороги, порты, электростанции, научные и исследовательские центры Гражданское и торговое право зарубежных государств: Учебник / Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. - 4-е изд., перераб. и доп. В 2-х т. - М.: Международные отношения, 2004. Т.1. - С. 412..

В настоящее время возникает сложнейшая проблема определения места государственной собственности в экономике Российской Федерации, ее соотношения с другими формами собственности и ее возможная доля в общенациональном хозяйстве. Бесспорно, положение государственной собственности должно меняться в пользу частного сектора экономики, но в какой степени и в каком соотношении - это задачи экономической науки. Правовая же наука и нормотворческие институции, по нашему мнению, должны придать государственной собственности правовое регулирование, которое было бы адекватным ее роли в обществе с рыночной социально ориентированной экономикой. При этом эффективное создание нового правового механизма урегулирования современных отношений собственности невозможно без учета опыта развитых стран.

Характеризуя объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, следует обратить внимание на высказываемой отдельными учетными точке зрения, согласно которой между общественной и государственной собственностью ставится знак равенства Райзберг Б.А., Фатхутдинов Р.А. Управление экономикой: Учебник. - М.: Бизнес-школа «Интел-синтез», 2011. - 784 с.

Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. д.э.н., профессора В.И. Кошкина, к.э.н., доцента В.И. Шупыро. - М.: ИНФРА-М, 2011. - 496 с.. При этом авторы проводят дифференциацию таких понятий, как общенародная и государственная (общественная) собственность. К первой они относят собственность на природные богатства, не вовлеченные в общественное производство и обладающие всеобщей доступностью, включая землю, воды, воздушное пространство, флору, фауну. По отношению к ним должна применяться формула: «То, что принадлежит всем вместе и каждому в отдельности на правах равнодоступности». Но если В.И. Кошкин считает, что данные объекты не имеет смысла относить к определенной форме собственности, а правильнее называть «общенародным достоянием», то Б.А. Райзберг однозначно выделяет их как объект общенародной собственности. По его мнению, распорядительство общенародной собственностью по поручению ее владельца - народа, населения могут осуществлять только органы народовластия. Государственная же собственность вовлечена в общественное производство и поэтому не может принадлежать всем на равных началах.

Признание объектов, которые не вовлечены в материальное производство, «общенародным достоянием» представляется, на наш взгляд, достаточно спорным. Действительно, вода, недра, животный мир, леса и др., не вовлечены в общественное производство в такой мере, как другие объекты государственной собственности. Однако, «общенародное достояние» невозможно сохранять и приумножать без решения вопросов его использования, охраны, обеспечения защиты интересов государства и граждан, что осуществляется только в процессе управления ими государством, а значит выведение объектов, относящихся к природным ресурсам, из категории «форма собственности» неоправданно.

Тенденция отнесения названных объектов к общенародной или национальной собственности прослеживается и в других работах. Так, по мнению Д. Львова, В. Гребенникова, Е. Устюжаниной, к национальному имуществу можно отнести, прежде всего, природные ресурсы - недра, водное и воздушное пространство, леса, ресурсы континентального шлейфа и т.д. Львов Д., Гребенникова В., Устюжанина Е. Концепция национального имущества // Вопросы экономики. - 2011. - №7. - С. 141-142. По нашему мнению, целесообразно было бы законодательно предусмотреть общенародную (общегосударственную) собственность на землю, недра, животный мир, водные объекты. Это связано как с особой экономической природой данных объектов, так и со сложностью их разграничения по разным уровням государственной собственности - федеральному и региональному. Выделение такой формы собственности, как общенародная или общегосударственная, на объекты природных ресурсов позволило бы отразить их специфическую природу не только в правовом (особый режим природных ресурсов зафиксирован гражданским законодательством), но и в экономическом смысле - как основу жизнедеятельности народа, проживающего на территории страны.

Важную роль в правовом регулировании государственной и муниципальной собственности играет разграничение между ними отдельных объектов. В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.

ГК РФ не устанавливает круг объектов права муниципальной собственности, тем самым и не ограничивает его. Ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1655. исходит из принципа пообъектного перечня муниципального имущества для всех типов муниципальных образований. В рамках данной статьи можно выделить следующие виды объектов права муниципальной собственности: муниципальное недвижимое имущество: земельные участки, водные объекты (пруды, обводненные карьеры), предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения, жилые помещения, предназначенные для малоимущих граждан и нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также муниципальное движимое имущество: денежные средства и ценные бумаги, иное движимое имущество, необходимое для решения вопросов местного значения (пассажирский транспорт, оборудование, материалы, имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности и др.) и имущественные права муниципальных образований.

Представляется весьма логичной позиция законодателя, согласно которой рассматриваемая норма содержит функциональный перечень объектов права муниципальной собственности, построенный с учетом назначения того или иного объекта права муниципальной собственности.

Однако, по мнению некоторых авторов, такая «классификация не отвечает целям познания сущности объектов муниципальной собственности…» ввиду целого ряда обстоятельств. В частности, ст. 50 Закона №131-ФЗ указывает на то имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований и предназначено для решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного само управления; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, работников муниципальных предприятий и учреждений. Клинова С.П., ссылаясь на работу А.Е. Кирпечева Кирпичев А.Е. Вопросы осуществления управления государственной и муниципальной собственностью в предпринимательском праве в контексте реформы гражданского законодательства // Право и бизнес: Сборник статей I ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В.С. Мартемьянова. - 2012. - С. 175., видит в упомянутом перечне противопоставление вопросов местного значения осуществлению отдельных государственных полномочий и считает такую «классификацию» малопродуктивной, в том числе из-за того, что одно и то же имущество может быть необходимо как для решения вопросов местного значения, так и, например, для обеспечения деятельности муниципального служащего или выполнения отдельных государственных полномочий Клинова С.П. Проблемы эволюции государственной собственности в рыночной экономической системе // Актуальные проблемы в транзитивной экономике. Сборник статей научно-практической конференции. - ВГУ, 2013. - С. 230.. Такое рассуждение автора представляется весьма спорным, поскольку на основе анализа содержания ст. 50 Закона №131-ФЗ можно сделать следующие выводы. Во-первых, данная норма содержит не классификацию объектов, а их перечень. Определять при указании перечня объектов «цель в познании сущности объектов муниципальной собственности» - задача науки гражданского права, а не отдельно взятого закона. Равно как и классификация того или иного объекта должна осуществляться в рамках науки, а не закона. Во-вторых, п. 1 ч. 1 ст. 50 Закона №131-ФЗ содержит правило, согласно которому в собственности муниципальных образований может находиться имущество, перечисленное в ч. 2-4 данной статьи и предназначенное для решения вопросов местного значения. Во всех остальных случаях, предусмотренных п. 2-4 ч. 1 ст. 50 Закона №131-ФЗ, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для: осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также имущество, необходимое для решения вопросов, по которым право принимать решения предоставлено федеральными законами органам местного самоуправления (если эти вопросы не отнесены к вопросам местного значения). Законодатель ставил перед собой цель определить различное предназначение для имущества как объекта права муниципальной собственности, не противопоставляя при этом имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, другому имуществу, например, для выполнения отдельных государственных полномочий. Тем более что вопросы местного значения определены достаточно четко в Законе о местном самоуправлении. Устанавливая в ст. 50 Закона №131-ФЗ перечень имущества муниципальных образований, законодатель дает нам понять, что эта категория имущества предназначена именно для решения вопросов местного значения. Что же касается иного имущества, например имущества, предназначенного для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, то здесь надлежит учитывать следующее. Согласно ст. 19 Закона №131-ФЗ отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществляются только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В свою очередь, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Таким образом, имущество, предназначенное для выполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, - это иная категория имущества, нежели та, что предназначена для решения вопросов местного значения, и в этом не должно усматриваться противоречия, в силу которого одно и то же имущество не может быть предназначено дл решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, как утверждает А.Е. Кирпичев Кирпичев А.Е. Вопросы осуществления управления государственной и муниципальной собственностью в предпринимательском праве в контексте реформы гражданского законодательства // Право и бизнес: Сборник статей I ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В.С. Мартемьянова. - 2012. - С. 178..

Немало поводов для дискуссии вызывает и ч. 5 ст. 50 Закона №131-ФЗ. Так, по смыслу закона, в случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для целей, определенных ч. 1 ст. 50, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению. И если в отношении отчуждения можно говорит о применении механизма приватизации муниципального имущества, то с перепрофилированием не так все определенно. Ясно лишь, что речь в законе идет об изменении целевого назначения имущества, а вот какой порядок такой процедуры, закон не устанавливает, ссылаясь лишь на специальный закон, который до настоящего времени не принят. Кроме того, из содержания статьи неясно, на какой орган возложен контроль за соблюдением содержащегося здесь правила и какова ответственность органов местного самоуправления за его несоблюдение. Вероятно, применению подлежит ст. 38 Закона №131-ФЗ, которая возлагает на контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) осуществление контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Однако, одного указания на орган, осуществляющий контроль, недостаточно, необходимо регламентировать четкий механизм таких действий. Это должен быть специальный закон, поскольку именно на него указывает ч. 5 ст. 50 Закона №131-ФЗ.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что круг объектов федеральной собственности не ограничен. В собственности государства может находиться любое имущество. Круг объектов собственности субъектов РФ несколько уже. В ее состав, например, не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. В настоящее время в законе не содержится исчерпывающего перечня объектов, относящихся к исключительной собственности РФ.

Задача № 1

В одном из жилых домов в Санкт-Петербурге освободилась квартира. Между жилищным комитетом мэрии Санкт-Петербурга и администрацией Центрального района возник спор, кто имеет право заселить эту квартиру и выдать на нее ордер.

По мнению Жилищного комитета, жилой дом является собственностью города, а потому именно ему принадлежит право распоряжения квартирой.

Администрация Центрального района считала, что дом относится к муниципальной собственности. При этом она ссылалась на то, что заселение дома происходит по ордерам, выдаваемым в районе, и дом значится на балансе одной из районных жилищно-эксплуатационных организаций. Решите дело.

По каким основаниям происходит разграничение государственной и муниципальной собственности?

Решение:

Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступает Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность). Исходя из этого, субъектом права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т.е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления.

Муниципальная собственность относится к публичной частной собственности, поскольку ее субъекты являются публично-правовыми образованиями. Муниципальная собственность является разновидностью государственной собственности и представляет собой самостоятельный вид публичной собственности.

Субъектами права в муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От имени соответствующего муниципального образования - собственника его правомочия в соответствии со своей собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять те или иные его органы, что не делает их собственниками соответствующего имущества.

Согласно п. 1 ст. 215, «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а так же другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». Согласно нормам Закона №131-ФЗ, к полномочиям районной администрации в области жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания населения относится: распределение в установленном порядке муниципального жилищного фонда, учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставление им жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда, вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также выдача ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам. Следовательно, право на заселение квартиры и заключения договора социального найма администрация Центрального района Санкт-Петербурга.

Задача № 2

Не подлежащее приватизации предприятие ВПК за выполнение заказа одной из иностранных фирм получило прибыль в свободно конвертируемой валюте. Прибыль зачислена на валютный счет предприятия. Между администрацией и трудовым коллективом возник спор, как распределять прибыль.

Администрация настаивает на том, чтобы большая часть прибыли была израсходована на приобретение импортного оборудования, поскольку оборудование, которым предприятие оснащено, морально устарело.

Трудовой коллектив считает, что полученная прибыль должна быть распределена между работниками предприятия, причем в валюте, вследствие падения курса рубля по отношению к доллару.

Как и в каком порядке может быть решен возникший спор?

Решение:

Согласно ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (ред. от 10.05.2007) «О приватизации государственного и муниципального имущества» Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. №4. ст. 251., приватизации не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в исключительной государственной или муниципальной собственности. В нормах отдельных федеральных законов, законов субъектов РФ предусматривается запрет на осуществление приватизации тех или иных объектов федерального имущества, имущества субъектов РФ или муниципального образования, поэтому на базе этого имущества может быть создано только унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления. На основе имущества, которое запрещено приватизировать, как правило, осуществляются виды деятельности, связанные с обеспечением безопасности РФ и находящиеся в сфере стратегических интересов РФ.

В соответствии со ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В соответствии с ч. 2 ст. 113 ГК РФ, имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Являясь учредителем унитарного предприятия, государство или муниципальное образование передает в установленном порядке часть своего имущества, относящегося соответственно к государственной или муниципальной собственности, в хозяйственное ведение или оперативное управление, оставаясь его собственником.

Создаваемое на базе государственной или муниципальной собственности унитарное предприятие как имущественный комплекс также является собственностью государства или муниципального образования. Предоставленные унитарному предприятию права на переданное имущество (право хозяйственного ведения или оперативного управления) являются ограниченными вещными правами, которые дают возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в ограниченных пределах. В соответствии с частью 4. ст. 113 ГК РФ, органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Никаких иных органов унитарного предприятия, в том числе «собраний трудового коллектива», закон не предусматривает. Таким образом, унитарное предприятие, как и другие юридические лица, имеющие целью своей деятельности извлечение прибыли, относится к коммерческим организациям. Однако для данных коммерческих организаций характерным является ряд особенностей, отличающих унитарные предприятия от других коммерческих организаций.

Прежде всего, предприятия такого рода объявлены «унитарными», что означает неделимость имущества предприятия. Прибыль, полученная предприятием от использования государственного имущества, не должна распределяться по вкладам (долям, паям) между физическими лицами, членами трудового коллектива. Поскольку унитарным предприятием используется имущество, принадлежащее государству или муниципальному образованию, прибыль от такого использования должна направляться собственнику. Часть прибыли остается у предприятия на расширенное воспроизводство.

Администрация предприятия имеет полное право израсходовать часть оставшейся прибыли на приобретение импортного оборудования. В то же время только собственник предприятия может распределить часть прибыли между трудовым коллективом, например в виде премии. Кроме того, в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ, выплата заработной платы производится в денежной форме в валюте РФ, т.е. в рублях, а не в иностранной валюте, как того требует трудовой коллектив. Следовательно, спор должен быть решен в пользу администрации предприятия. Это решение основано на ниже приведенных положениях законодательства.

Задача № 3

При приватизации государственного предприятия возник вопрос, какой способ приватизации в данном случае оптимален. Трудовой коллектив настаивает на акционировании с предоставлением льгот членам коллектива по варианту 2. Администрация считала оптимальным вариант 3. Комитет по управлению городским имуществом считал, что предприятие должно быть продано на инвестиционных торгах, поскольку остро нуждается в притоке инвестиций. Наконец, фонд имущества считал оптимальной продажу предприятия на коммерческом конкурсе или аукционе. Какие способы приватизации государственных и муниципальных предприятий Вам известны и чем они отличаются друг от друга? Как разрешить возникший спор?

Решение:

Согласно ст. 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. №4. ст. 251., используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

1.1) преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли;

7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

В условии речь идет о государственном предприятии. Согласно п. 2 ст. 13 названного закона, приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется путем их преобразования в хозяйственные общества. Исходя из этого, спор должен быть решен в пользу трудового коллектива, который настаивал на акционировании с предоставлением льгот членам коллектива. Акционирование предприятия сопровождается предоставлением льгот:

1) всем членам трудового коллектива бесплатно передаются именные неголосующие (привилегированные) акции, составляющие 25% уставного капитала; продаются простые акции, составляющие 10% уставного капитала, со скидкой 30% номинальной стоимости и предоставляется рассрочка до трех лет (первоначальный взнос не менее 15%);

2) всем членам трудового коллектива, кроме того, представляется право приобрести простые акции, составляющие 51% уставного капитала, но уже без льгот на приобретение; продажная цена устанавливается Государственным комитетом имущества;

3) инициативной группе работников предприятия, взявшей на себя ответственность за выполнение плана приватизации и заключившей с согласия коллектива договор на срок до одного года, дается после истечения срока договора.

Задача № 4

Государственное предприятие было преобразовано в арендное, и с ним был заключен договор аренды с правом выкупа. Часть имущества была выкуплена в момент преобразования предприятия в арендное. Остальное имущество арендатор выкупал по мере поступления на его счет прибыли. Еще до истечения срока аренды Комитет по управлению государственным имуществом потребовал расторжения договора аренды, ссылаясь на то, что предприятие относится к федеральной собственности и подлежит преобразованию в казенное предприятие.

Администрация и трудовой коллектив против расторжения договора аренды возражали. При этом они указывали на то, что срок договора аренды не истек, большая часть имущества уже выкуплена, а оставшаяся будет выкуплена в сроки, обусловленные договором. Кроме того, членам трудового коллектива в имуществе предприятия принадлежат вклады, на которые начисляются дивиденды.

Поскольку Комитет и арендное предприятие к соглашению не пришли, спор был передан в арбитражный суд.

Как он должен быть решен?

Решение:

Исходя из данных условия, можно предположить, что отношения сторон по договору изначально предполагали длительный характер. На протяжении нескольких лет договор аренды добросовестно исполнялся и никаких претензий к арендатору со стороны арендодателя не поступало. Кроме того, договором аренды предусматривалось право выкупа арендованного имущества арендатором. Использование этого права входило в намерения арендатора на всем протяжении действия договора.

Затем, судя по всему, изменилось законодательство, в связи с чем и возникли требования Комитета по управлению государственным имуществом, который потребовал расторжения договора аренды. Однако закон обратной силы не имеет, следовательно, спор должен быть решен в пользу арендного предприятия.

Заключение

Цель работы, которая состояла в изучении особенностей механизма реализации права государственной и муниципальной собственности, достигнута. Проведенное исследование позволило предложить авторскую трактовку понятия «государственная собственность»: государственная собственность выражает отношения между людьми по поводу присвоения объектов собственности, в первую очередь, средств и результатов производства, в целях осуществления важнейших функций государства для обеспечения потребностей населения страны и ее территорий.

В ходе исследования выявлены исторические закономерности развития института государственной и муниципальной собственности:

- исторически в отечественном законодательстве сложилась бессубъектная трактовка права государственной собственности. Это произошло под влиянием теории, в соответствии с которой допускалась возможность существования имущества без субъекта собственности, а выделенность имущества из массы производилась в соответствии с его целевым назначением;

- в конце XIX века в Российском государстве произошло разделение государственного дворцового и казенного имущества. При этом для казенного имущества не надо было определять собственника, в законодательстве просто указывалось, за каким конкретно ведомством это имущество закреплялось, поэтому в законодательстве до определенного времени не возникало проблемы определения собственника имущества;

- в современном законодательстве Российская Федерация является самостоятельным деликтоспособным субъектом гражданских правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами;

- категория «государственная собственность» в научной литературе представлена различными, качественно отличающимися подходами к ее содержанию. Это вызвано, в первую очередь, подходами к исследованию самой категории «собственность». Так, авторы, исследующие собственность в рамках марксистского относят государственную собственность к общественной (или общей) экономической форме собственности или рассматривают последнюю, не выделяя государственную. Общественная форма собственности означает, по их мнению, совместное присвоение средств и результатов производства. Ученые, не являющиеся сторонниками марксистского подхода, определяют государственную (общественную) и общенародную собственность как собственность, которой распоряжаются государство или его представители, то есть характеризуют форму собственности по субъекту, что, на наш взгляд, больше отражает ее юридическое положение, чем дает представление о ее сущности. Известен и подход к определению содержания государственной (общественной) собственности как собственности, субъект которой деперсонифицирован, обезличен;

- от государственной собственности сложно отграничить муниципальную, хотя юридически это различные формы собственности. Выделение муниципальной собственности из государственной не должно приводить к их противопоставлению. Не только их правовая природа, но и социально-экономическое назначение в основном схожи, различие лишь в масштабах: уровень государства - в одном случае, местного самоуправления - в другом. Действительно, если государственная собственность выступает регулятором социально-экономических процессов всего общества, ее существование обусловлено необходимостью реализации государственных задач в целях удовлетворения общих общественных потребностей, то муниципальная обеспечивает экономическую самостоятельность муниципального образования и направлена на решение задач местного уровня, на обеспечение общественных потребностей населения соответствующей территории;

- круг объектов федеральной собственности является неограниченным. В собственности государства может находиться любое имущество. Круг объектов собственности субъектов РФ несколько уже. В ее состав, например, не могут входить объекты исключительной федеральной собственности.

право муниципальный собственность приватизация

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). // Российская газета. № 237. 1993, 25 дек.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 02.11.2013) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

3. Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. от 06.09.2013) // СЗ РФ. 2001. № 18. Ст. 2205.

4. «Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 №200-Фз (ред. от 28.07.2012) // СЗ РФ. 2006. № 36. Ст. 1586.

5. Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 (ред. от 07.05.2013) «О недрах» // СЗ РФ. 1992. № 7. Ст. 402.

6. Федеральный закон от 29.07.1998 №135-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. №42. Ст. 1855.

7. Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. №4. ст. 251.

8. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 19. Ст. 1655.

9. Постановление Правительства РФ от 30.06.2006 №404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права государственной собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю».

10. Алексеев С.С. Предмет советского социалистического гражданского права. Ученые труды. Т.1. - Серия «Гражданское право». - Свердловск: Свердл. юрид. ин-т им. А.Я. Вышинского, 1959. - 336 с.

11. Андреев Ю.Н. Собственность и право собственности: цивилистические аспекты: Монография. - М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013. - 420 с.