Понятие муниципальной собственности в российском законодательстве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Конституция Российской Федерации, устанавливая, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, не перечисляет все полномочия органов местного самоуправления, передавая этот вопрос на усмотрение федерального законодателя и законодателя субъекта Федерации. Однако наиболее важные из этих полномочий отражение в Конституции Российской Федерации получили. Это относится, в частности, к сфере управления муниципальной собственностью. Так, в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, а также владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Между тем, в отечественной юридической науке до сих пор нет единого мнения о правовой природе как самого местного самоуправления и его органов, так и муниципальной собственности.

Неоднозначно решается вопрос о местном самоуправлении в историко-правовом аспекте. Разброс мнений в этом вопросе колеблется от признания того факта, что местное самоуправление имело место во все периоды развития общества, до констатации факта становления местного самоуправления только после принятия и вступления в действие Конституции Российской Федерации 1993 г.

Понятие муниципальной собственности в российском законодательстве является относительно новым, во всяком случае, неизвестным прежнему советскому законодательству. В этой связи актуальными являются вопросы соотношения муниципальной собственности с государственной и частной, выявления общих признаков государственной и муниципальной собственности, как собственности публичной, и отграничения этих форм собственности друг от друга.

Если государственная собственность является экономической основой государственной власти и обеспечивает экономический суверенитет государства, то муниципальная собственность - это экономическая основа муниципальной власти, обеспечивающая экономическую самостоятельность муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в этом смысле являются одними из важнейших среди всех других полномочий, поскольку без экономической самостоятельности муниципального образования само местное самоуправление теряет свой смысл и свое предназначение.

Как показывает практика, обновляющееся законодательство далеко не всегда способствует реальному укреплению финансово-экономической основы местного самоуправления, рациональному использованию муниципальной собственности. Это предопределяет необходимость критического осмысления складывающейся правоустановительной и правоприменительной практики для выявления возникающих трудностей и проблем на пути реформирования местного самоуправления.

Органы местного самоуправления и их полномочия

муниципальная собственность право самоуправление

С появлением городов стали образовываться самоуправляющиеся городские (посадские) общины с аналогичными функциями и организацией управления. На конец ХI-ХII вв. пришелся рассвет городских вечевых собраний и учреждений самоуправления, в крупных посадах возникли самоуправляющиеся посадские сотни, корпоративные объединения торгово-ремесленного населения, создавшиеся по территориально-профессиональному признаку и игравшие роль административно-территориальных единиц. Особую роль в истории России сыграли вечевые учреждения, которые были органами самоуправления, но представительство в них носило сословный характер.

Образовавшиеся в конце ХV в. и в ХVI в. новые институты местного управления - городовые приказчики, выборные губные и податные земские органы, представляли интересы местного населения. Однако эти институты не были органами самоуправления в подлинном смысле слова, т.к. они подчинялись центральным правительственным учреждениям, выполняли преимущественно их поручения, являясь частью государственного аппарата. Земская реформа XVI в. опиралась в основном на структуры общинного самоуправления, крестьянскую и посадскую общины, подчиняя их государственной власти и бюрократизируя их.

Реформы местного управления ХVIII в. предусматривали создание коллегий из губернаторов; создавалась новая система управления, которая состояла из административно-полицейских органов государственной власти и ограниченного городского самоуправления. Предусматривалась трехступенчатая система выборных органов - городское собрание, общая городская дума (представительный орган) и шестиглавая дума (исполнительный орган). В ведении этих органов находилось городское хозяйство и благоустройство, содействие торговле и промышленности, защита сословных интересов горожан.

В эпоху Земской и Городской реформ второй половины ХIХ в. была создана новая система территориально-региональных (земских) городских и местных крестьянских органов самоуправления, которые были устроены однотипно и состояли из распорядительных и исполнительных органов. Эти реформы были вызваны стремлением привлечь на сторону власти среднее сословие, предоставив ему некоторую возможность самостоятельного решения местных дел, и освободить государственные органы от заботы о местных хозяйственных нуждах, передав в ведение общественное самоуправление. Но, изменив структуру местного управления, они в значительной мере стали поворотными в развитии России, внесли в систему управления на региональном и местном уровне известную представительность, элемент действительного самоуправления.

Автором выявлены некоторые тенденции в становлении и развитии самоуправления в дореволюционной России. К ним относятся: прерывность существования институтов самоуправления, которая проявилась в прекращении деятельности вечевых учреждений, на смену которым не пришли никакие иные органы непосредственного или представительного самоуправления; ограниченность территории существования органов самоуправления, что выразилось в отсутствии указанных органов на территориях вотчинного и помещичьего землевладения; неполнота полномочий органов самоуправления, проявляющаяся в том, что многие административные, надзорные, полицейские, фискальные функции на территории были изъяты из ведения органов самоуправления.

После 1917 г. в России был пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления до его конституционного признания и гарантирования. За это время сменились три концепции организации местного самоуправления: единая жестко-централизованная система Советов, попытка компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим условиям, проявившая себя в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990г. и в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991г. и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной и относительной самостоятельности институтов местного самоуправления от государства.

На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.

Содержание понятия «полномочия органов местного самоуправления», определяется его соотношением с такими понятиями как «функция», «компетенция», «предметы ведения» и круг деятельности муниципальных органов.

Функции в совокупности с полномочиями составляют компетенцию органа местного самоуправления, они являются взаимосвязанными и самостоятельными элементами правового статуса органа местного самоуправления. В функциях отражается содержание управляющего воздействия и характер взаимосвязи между участниками управленческих отношений, а в полномочиях - юридически закрепленные методы и правовые формы осуществления управленческой деятельности. Таким образом, содержание полномочий, как прав и обязанностей органов местного самоуправления, вытекает из содержания закрепленных за ними функций.

Основной причиной наличия различных точек зрения по вопросам о компетенции органов местного самоуправления, по мнению автора, являются разногласия в определении элементов, составляющих понятие «компетенция». Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание. Так, одни из них определяют предметы ведения как элемент компетенции органов местного самоуправления (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой). Другие компетенцию органов местного самоуправления рассматривают в узком и широком значении (Л.А. Велихов). Третьи полагают, что понятие «компетенция органов местного самоуправления» равнозначно понятию «полномочия органов местного самоуправления» (М.Ю. Тихомиров).

Полномочия органов местного самоуправления являются сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Первым составным элементом полномочий являются предметы ведения, а под ними следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них, орган.

Автор утверждает, что эффективность деятельности органов местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и ее организационными формами, а также противодействием региональных элит, стремящихся сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Для создания эффективной системы органов местного самоуправления предстоит выполнить большой объем правотворческой и организационно-методической работы. Прежде всего, по мнению автора, необходимо расширение правовых знаний населения, квалифицированная подготовка законов и актов местного самоуправления.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вызвало за собой внесение изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. Анализ указанных изменений и дополнений показал, что они закрепляют несоответствие суммы налоговых поступлений объему расходных обязательств местных бюджетов, в дальнейшем это приведет к необходимости постоянной корректировки налоговых отчислений и реестра расходных обязательств. Таким образом, автор приходит к выводу о том, что внесенные изменения и дополнения в федеральные конституционные законы не обеспечивают полностью достижения той цели, которая декларировалась на этапе подготовки реформы местного самоуправления и бюджетного устройства.

При сравнительно-правовом анализе федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г. автор выявил позитивные черты нового закона, к которым относит:

- переход на поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления;

- отсутствие подчинения поселения муниципальному району;

- наличие у поселения и района своих отдельных перечней, решаемых ими вопросов местного значения;

- четкое регламентирование механизма передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- значительно большее количество форм волеизъявления населения при осуществлении местного самоуправления.

Одним из ключевых моментов реформы является повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Для создания благоприятных условий функционирования местного самоуправления необходимо «заставить» работать существующие механизмы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это возможно, во-первых, при ориентировании компетентных государственных органов на выявление случаев нарушения органами местного самоуправления законодательства и принятие необходимых мер, которые будут направлены на пресечение данных фактов и реализацию ответственности; во-вторых, следует предусмотреть более строгие меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках существующих форм ответственности.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью

Муниципальная собственность - это та собственность, которая «располагается ближе к народу» и оказывает ключевое воздействие на жизнь людей. Включая в себя широкую сеть инфраструктурных объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, муниципальная собственность локализована в рамках муниципального образования и является основой территориальной воспроизводственной системы.

Определяя правовую природу муниципальной собственности, автор сопоставил понятие муниципальной собственности с понятием публичной собственности. Исходя из положений Конституции Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации, муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наравне с государственной и частной собственностью. С другой стороны, муниципальная и государственная собственность в своей совокупности представляют собой особый тип публичной собственности. Публичная собственность как тип собственности обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от частной собственности, которую можно рассматривать как тип и как форму собственности. Различия между муниципальной и государственной собственностью лежат в плоскости различий между государственной и муниципальной властью. Последняя, будучи частью публичной власти, является инструментом не государства, а муниципального образования.

Признаками муниципальной собственности, которые свидетельствуют о ее публичном характере, по мнению автора, являются:

- особая публично-значимая цель, заключающаяся в реализации публичных, а не частных интересов населения муниципального образования;

- публичные субъекты, осуществляющие права муниципальной собственности, - население муниципального образования, муниципальное образование в целом и муниципальные органы (органы местного самоуправления);

- публичные объекты права муниципальной собственности, которые являются наиболее ценные объектами с точки зрения общественной значимости, т.е. земля, недра и т.п.

К организационно-распорядительной группе методов автор относит создание муниципальных предприятий, внесение доли в уставный капитал акционерных обществ, аренда, лизинг, залог, ипотека, доверительное управление и приватизация муниципальных предприятий. К экономической группе методов относится муниципальный заказ, нормативы отчислений от прибыли муниципальных предприятий в бюджет муниципального образования, дотации, нормативы платежей за использование муниципальной собственности, местное налогообложение, экономические санкции и штрафы.

При анализе вышеперечисленных методов автор выделяет наиболее оптимальные методы управления, такие как: аренда, которая занимает особое место в системе управления муниципальной собственностью, а доходы от сдачи в аренду муниципальной собственности являются стабильным источником доходов местных бюджетов, и муниципальные предприятия, создаваемые для перспективного направления развития муниципального образования. Соискатель предлагает создавать муниципальные предприятия смешанной формы собственности. По всем предприятиям (и смешанным, и чисто муниципальным), по мнению автора, необходимо наладить систему профессионального аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за «движением» имущества.

В практике управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления есть ряд нерешенных вопросов, основными среди которых являются:

- отсутствие контроля за системой рыночной оценки объектов муниципальной собственности, что, в конечном итоге, приводит к занижению стоимости объекта;

- использование одновариантного подхода в управлении муниципальной собственностью, приводящее к отсутствию механизма оценки объекта с точки зрения эффективности управления и получения дохода;

- большой объем незавершенного строительства, который ведет к потере инвестиционной привлекательности.

Все это позволяет говорить о том, что есть достаточные основания для изменения подхода к управлению муниципальной собственностью. В основе такого подхода должны быть обоснованные цели, вытекающие из социально-экономической природы муниципальной собственности и основного ее назначения - удовлетворение потребностей населения муниципального образования. Совершенно логично, что основной задачей в системе управления муниципальной собственностью является повышение доходности ее объектов и эффективное выполнение перед населением своих полномочий органами местного самоуправления.

Для достижения этих целей автор предлагает создание следующих условий:

- формирование полного реестра муниципальной собственности, включая объекты незавершенного строительства. Причем он должен представлять не только перечень объектов с учетом количества, но и содержать помимо этого стоимостные, правовые и технические характеристики объектов;

- формирование объектов муниципальной собственности и единого управления ими в рамках одного органа или координирующей структуры местного самоуправления;

- исключение практики многосубъектного управления объектами муниципальной собственности, так как существование этой практики приводит муниципальную собственность к статусу «ничейной», за которую фактически никто не несет ответственности. Следовательно, это ведет к нецелевому использованию объектов муниципальной собственности.

Автор полагает, что практика современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное решение вопросов управления муниципальной собственностью напрямую зависит от ряда факторов, основным из которых является повышение эффективности управления муниципальной собственностью.

Это возможно обеспечить за счет:

- осуществления перспективного планирования экономических результатов деятельности муниципального унитарного предприятия и уточнения предметов и целей их деятельности;

- обеспечения полной инвентаризации и государственной регистрации муниципальной собственности;

- четкого определения порядка пользования объектами муниципальной собственности в муниципальных правовых актах;

- введения единого реестра договоров аренды и учета недвижимой муниципальной собственности, которая находится в аренде, при этом величина арендной платы подвергается корректировке с учетом рыночных цен.

Под эффективностью использования муниципальной собственности следует понимать степень соответствия направления использования данных объектов интересам муниципального образования, как сложную социальную систему. Критериями эффективности могут выступать рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города и сочетание общегородских местных интересов природопользования с экологической безопасностью.

На основании оценки эффективного использования объектов муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов собственности, т.е. аренды, залога, приватизации, передачи в управление, внесения в качестве вклада в уставный капитал создаваемого обязательства. Общим основанием для проведения любого из перечисленных вариантов является определение реальной рыночной стоимости. Основным критерием отбора вариантов является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта муниципальной собственности.

В условиях муниципальной реформы органы местного самоуправления не могут обеспечить полное и качественное исполнение своих полномочий, т.к. существует недостаток доходных источников местных бюджетов. В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципального образования, был определен на уровне ниже их реальных потребностей.

Одной из основных причин ухудшения финансового положения муниципальных образований, по мнению автора, стало закрепление за ними дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников.

Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практики деятельности органов местного самоуправления приводит к выводу о целесообразности принятия специального федерального закона, устанавливающего порядок учета муниципального имущества и особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности. При этом автор подчеркивает: было бы наивно полагать, что эффективность управления муниципальной собственностью и увеличение доходов от ее использования связаны лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы. Также не менее важно обеспечить четким исполнением правовых установлений как органы местного самоуправления, так и органы государственной власти, в том числе и в субъектах Федерации.

В рамках данного параграфа автор формулирует вывод о том, что реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления может быть обеспечена с использованием трех основных вариантов институциализации соответствующих структур: посредством создания специализированного органа местного самоуправления, посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием в нем специализированного структурного подразделения и посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий своему представителю по управлению муниципальной собственностью.

Заключение

Традиции самоуправления в российском обществе развиты в недостаточной мере. На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наравне с государственной и частной собственностью. С другой стороны, муниципальная и государственная собственность в своей совокупности представляют собой особый тип публичной собственности. Публичная собственность как тип собственности обладает рядом существенных признаков, отличающих ее от частной собственности, которую можно рассматривать как тип и как форму собственности. Различия между муниципальной и государственной собственностью лежат в плоскости различий между государственной и муниципальной властью. Последняя, будучи частью публичной властью, является инструментом не государства, а муниципального образования.

Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сфере права муниципальной собственности заложено противоречие следующего характера. С одной стороны, имущество муниципальных образований должно использоваться только для решения вопросов местного значения, для осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, то оно должно быть перепрофилировано либо отчуждено до 1 января 2009 г. С другой стороны, муниципальное образование вправе решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенные законами из компетенции самого муниципального образования. В связи с этим ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует дополнить словами: «а также для решения других вопросов, не отнесенных к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключенных законом из компетенции муниципального образования».

Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в современных условиях может быть обеспечена с использованием трех основных вариантов: посредством создания соответствующего специализированного органа местного самоуправления; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием в нем специализированного структурного подразделения; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий своему представителю по управлению муниципальной собственностью.

Список источников и литературы

1. Иванцова Г.А. Теоретико-правовые основы местного самоуправления: Дисс. …канд. юрид. наук. Уфа, 2000.

2. Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование): Дисс. …д-ра юрид. наук. Саратов, 2000.

3. Лимонов А.М. Местное самоуправление в России (теоретико-правовой аспект). М., 2000.

4. Медведев А.И. Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества и правового государства (теоретико-правовое исследование): Дисс. …канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.

5. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Дисс. …д-ра юрид. наук. М., 2003.

6. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дисс. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998;

7. Зарипов Ф.В. Организационно-правовые основы формирования и развития местного самоуправления: Дисс. …канд. юрид. наук. Казань, 2002.

8. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004.

9. Кузнецов А.С. Финансовые основы местного самоуправления в России: Дис. …канд. юрид. наук. М., 2005; Барбаков Г.О. Правовые основы регулирования муниципальной недвижимости: Дисс. …канд. юрид. наук. Тюмень, 2003.1.

10. Товарова Е. В. Проблемы управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления / Е.В. Товарова // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. №31.

11. Товарова Е.В. Особенности организации деятельности муниципальной милиции в свете закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ» / Е.В. Товарова, С.К. Дряхлов // Проблемы обеспечения правоохранительными органами прав и свобод человека и гражданина в современной России. Материалы научно-практической конференции. / Под общей ред. Т.И.Козлова. СПб.: ИПП (СПб), 2005.

Размещено на Allbest.ru