Право муниципальной собственности

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Муниципальная собственность в Российской Федерации

1.1 История формирования муниципальной собственности Российской Федерации

1.2 Понятие муниципальной собственности

1.3 Способы формирования муниципальной собственности

Глава 2. Управление муниципальной собственностью

2.1 Объекты муниципальной собственности

2.2 Способы управления муниципальным имуществом

2.3 Особенности прекращения права муниципальной собственности

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

Право населения на местное самоуправление, т.е. право низовых территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание Законодательства РФ. - 2003. - № 40. Ст. 3822.)..

Однако самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных как с несовершенством действующего законодательства, так и с трудностями перехода от командно-административной к рыночной экономике.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление ст. 12 Конституции Российской Федерации // Российская газета, 1993, 25 декабря (№ 197).. Тема управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё несколько лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было.

Деятельность всякой власти, реализация ее политики должны быть обеспечены собственными материальными и финансовыми ресурсами. Тем более это актуально для современного периода, когда одной из основных функций власти становится оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере, чем к государственной власти, так как к задачам местного самоуправления в первую очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения.

Принцип соответствия ресурсов местного самоуправления исполняемым функциям нашел отражение в положениях Европейской Хартии местного самоуправления Ст. 9 Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.85. //СЗ РФ, 07.09.98, N 36, ст. 4466 и закреплен Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой муниципальная собственность признана наряду с государственной, частной и другими формами собственности Ст. 8 Конституции Российской Федерации. .

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего:

в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8 Конституции РФ);

в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132 Конституции РФ).

Муниципальная собственность является определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики. Она охватывает умелое использование и распоряжение:

имеющимися в собственности муниципального образования денежными средствами,

муниципальными предприятиями и организациями,

зданиями и сооружениями как производственного, так и непроизводственного назначения,

муниципальным жилым фондом и нежилыми помещениями,

а также другим движимым и недвижимым имуществом.

Согласно статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальная собственность наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления является существенным признаком понятия «муниципальное образование».

Объектом данной работы является муниципальная собственность Российской Федерации.

Цель исследования - изучить право муниципальной собственности, как самостоятельной формы собственности.

Задачи исследования:

изучить вопрос формирования муниципальной собственности в Российской Федерации,

выявить содержание,

назвать субъекты и объекты права муниципальной собственности,

определить основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности

рассмотреть вопрос регулирования отношений муниципальной собственности

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 История формирования муниципальной собственности Российской Федерации

Содержание субъективного права собственности традиционно описывается в гражданском праве с помощью триады правомочий -- владения, пользования и распоряжения. Об этом говорится и в Конституции РФ (ст. 130), и в ГК РФ (ст. 209), и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления...» (ст. 29). Первенство введения этой триады в научный оборот и российское законодательство приписывается М.М. Сперанскому, хотя в качестве характеристики правомочий собственника она начала применяться уже в средние века. Триада как модель субъективного права собственности -- явление, наиболее присущее российскому гражданскому праву. Она крайне удобна для унифицированной характеристики любой формы права собственности.

Легальное определение права собственности должно охватывать собой и право собственности частное (в его пределах право собственности физических лиц и право собственности юридических лиц, право собственности на недвижимое и движимое имущество), так и право собственности публичное (государства). На это обращали внимание уже российские ученые, анализировавшие содержание права собственности по Своду законов Российской империи. Право это по его существу представляется всегда одним и тем же, без всякого отношения к тому, являются ли его субъектами лица физические или юридические, вследствие чего определение это должно быть относимо одинаково как к праву собственности лиц физических, так и юридических.

Юридическая сущность права собственности -- власть (отношения господства и подчиненности) над людьми, формулируемая как власть над вещами. С внешней стороны, следовательно -- это фикция (власть над вещами всегда фактическое отношение, лишенное элемента морали и социально безразличное). Внутренняя же сторона, маскируемая всей системой законов о собственности, предстает как исходный и конечный пункт всех полномочий собственника, в чем бы они не выражались: в совокупности ли трех полномочий, в «юридическом ли интересе собственника», в «наиболее абсолютной власти», в «управлении», в «распоряжении» либо в чем-то другом.

В гражданском обороте юридическая сущность права собственности полнее всего выражается в триаде правомочий, т. е. наиболее формализованном и концентрированном (как с точки зрения субъекта-правообладателя, так и с точки зрения содержания) виде. В сфере производственной деятельности (собственно производства и потребления, поскольку последнее тоже может рассматриваться как личностное производство) это право концентрируется в точке использования («юридический интерес собственника»), вокруг которой, как вокруг черной дыры, плавают «туманности», состоящие из разнородных элементов, нормативно отражающих реакцию окружающей «правовой вселенной» на «деструктивное воздействие» этой точки. Правовое регулирование здесь идет по негативной составляющей: путем установления всевозможных запретов и пределов, адресуемых лицу, потребляющему вещь. В сфере управления (публичная собственность) правомочия собственности оказываются рассеянными в пространстве между многими лицами, каждое из которых, не будучи собственником, в какой-то момент непосредственно реализует соответствующее право собственности.

В юридической науке достаточно давно обратили внимание на условность и неполноту триады. Еще тот же М.М. Сперанский обратил внимание на то, что право собственности сохраняется и тогда, когда не остается ни одного их трех правомочий: dominium nudum. Следовательно, право собственности не сводимо к сумме трех полномочий. По мнению Г.Ф. Шершеневича, «владение и пользование имуществом может быть временно отделено от права собственности на него, по каковом отделении оно все же не перестает существовать, а становится только неполным правом собственности». По мнению Ю. Барона включение в право собственности упоминания о тех или других отдельных правомочиях, входящих в его состав, представляется несущественным.

С наступлением советской эпохи эти сомнения не прекратились. По мнению А.В. Венедиктова, «если претензия взыскателя отпадет, право собственности восстановится в полном объеме в лице собственника (jus recadentiae -- так называемая «упругость» или «эластичность» права собственности)… суммой трех правомочий не исчерпывается содержание права собственности. …против недооценки роли названных правомочий в деле осуществления права собственности…они не исчерпывают собой всего содержания права собственности». «Оставаясь же в плоскости юридического анализа самых правомочий собственника…, взятых вне их связи с различием в способах присвоения, исследователь оказался бы в плену у абстрактной формы этих правомочий… и так же не смог бы установить специфических различий между формами собственности…»).

В содержание права государственной собственности отдельными учеными включались как самостоятельные правомочия -- управление и контроль.

По мнению С.М. Корнеева, управление не образует самостоятельного правомочия, а представляет собой синтез распоряжения и пользования, а владение включает в себя учет имущества, установление правил его хранения и осуществление государственного контроля за его использованием.

На разносторонний характер содержания права собственности указывал и В.П. Мозолин, предложивший новый вариант концепции разделенной государственной собственности. С его точки зрения «юридические правомочия собственника… подходят лишь для раскрытия содержания права хозрасчетной собственности (т. е. прав предприятия -- И.А.). В отношении же права общегосударственной собственности они не всегда применимы. Основным правомочием в этом случае служит правомочие административно-организационного характера, направленное на обеспечение эффективного использования государственной собственности в интересах социалистического общества». Им охватываются «действия по созданию благоприятных условий хозяйствования... и осуществлению контроля».

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 года.

Формирование муниципальной собственности началось еще до новой Конституции Российской Федерации с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 6 июля 1991 г. N 1550-1 /Ведомости СНД РФ и ВС РФ, 1991, № 29..

Порядок ее формирования был установлен постановлением Верховного Сонета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» Постановление от 27 декабря 1991 года № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Сонета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 39..

В развитие названного выше постановления Президент Российской Федерации своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности Распоряжение от 18 марта 1992 года № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» //Ведомости Сързда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 12. Ст. 697.. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов и районов.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» Указ от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" //Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 52, ст. 507. было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

На формирование муниципальной собственности существенным образом влиял и процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого-либо заметного влияния.

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется на основе Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» Закон Российской Федерации от 3.07.91 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» //Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 1991. № 27, Ст. 927., а также Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утв. указом N 2284 от 24.12.93 г. //Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1994. № 1. Ст. 2., местных программ приватизации, которые разрабатываются комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации, а также комитетами по управлению имуществом городов и районов и принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

В связи с тем, что многие приватизируемые государственные предприятия имеют в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся:

Указ Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 3. Ст. 108.;

Указ Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 27. Ст. 2858.;

Постановление Совета Министров -- Правительства Российской Федерации «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий» от 23 декабря 1993 г. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5091;

Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 7 марта 1995 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 11. Ст. 995

На основе данных нормативных актов многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

На основании названных актов была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областного подчинения. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.

Как считает Широков А. Н., «большое внимание передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность уделяется в связи с тем, что изначально в СССР, а затем в Российской Федерации вся собственность являлась государственной, и первичное формирование федеральной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности происходит на основе разграничения общегосударственной собственности между уровнями власти» Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление) -- М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 2000, с. 135.

В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами.

1.2 Понятие и состав муниципальной собственности

Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании.

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.

Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.

Статья 218 Гражданского Кодекса Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.

Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности.

Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова, "к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника.

К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: "никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам" Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М.: Бек, 1996. С. 27..

По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий "основания возникновения права собственности" (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов) Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 4..

Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи.

Также он отмечает, что "многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки).

Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами.

Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество" М.А. Шокотько. Основные проблемы определения правового режима имущества находящегося в муниципальной собственности //Административное и муниципальное право», 2008г., №3, Черкасов Г.И. Общая теория собственности: Учеб. пособие для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - С. 11.

Г.И. Черкасов в своей книге "Общая теория собственности" отмечает, что "там, где нет отношений между людьми, не существует и собственности".

Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство, которое используется для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.

Желание присваивать и обладать, всегда было присуще человеку по своей природе. Поэтому вполне логично будет заявить, что с древнейших времен преступления против собственности составляли немалую часть всех преступных деяний, совершаемых людьми.

Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, урегулировано в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота.

С учетом вышеизложенных точек зрения в определении категории "собственность" обратимся к анализу сущности понятия "муниципальная собственность".

В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью".

Г.Н. Чеботарев определяет "право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц". Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает "юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство" Чеботарев Г.Н. Муниципальное право РФ: Учебно-методический комплекс. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. С. 91. Этой же точки зрения придерживается: Шишкин А.А. К вопросу о праве муниципальной собственности // Ученые записки. Вып. 2. Тюмень, 2001. С. 105 .

Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования.

Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон), отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

В качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.

Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например, боевое оружие.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета,

муниципальные внебюджетные фонды,

имущество органов местного самоуправления,

муниципальные земли и другие природные ресурсы,

муниципальные предприятия и организации,

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами "О недрах", "Об охране окружающей природной среды", Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.

Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований, в данной работе состав муниципальной собственности будет рассмотрен на примере Октябрьского муниципального района Пермского края.

1.3 Способы формирования муниципальной собственности

Право муниципальной формы собственности, закреплённой в ст. 8 Конституции РФ, возникает из оснований, предусмотренных целым рядом законодательных и иных правовых актов Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.); Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.); Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта 2003 г.); Постановление Правительства РФ от 6 октября 1999 г. "О передаче находящихся в федеральной собственности объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность"; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. "О передаче объектов социальной и инженерной инфраструктуры сельскохозяйственных организаций в муниципальную собственность" (с изм. и доп. от 27 августа 1999 г.); Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. "О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность" (с изм. и доп. от 27 августа 1999 г.) и т.д.

.

Анализ этих актов позволяет выделить административный и гражданско-правовые способы формирования муниципальной собственности. Административный порядок предполагает волю одной стороны - государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Гражданско-правовой способ основывается на переходе прав на объекты собственности путём заключения гражданско-правовых договоров и сделок. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Более детальное закрепление способов формирования муниципальной собственности происходит на уровне субъектов РФ. В качестве примера можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нём закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:

1) путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

2) путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

3) при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;

4) при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

5) при передаче объектов государственной собственности Московской области в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;

6) при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

7) при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

8) путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

9) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством Закон Московской области от 10.07.96 №11/98 «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области»//Вестник Московской областной Думы. 1996. №10. .

Аналогичные основания установлены в «Положении о порядке передачи объектов собственности Ростовской области в собственность муниципальных образований», утверждённом Постановлением Законодательного Собрания Ростовской обл. № 219 от 31 января 1996 года.

В качестве примера иного основания можно привести в пример статью 225 ГК РФ, регулирующую правовые отношения, связанные с приобретением права собственности на бесхозяйные вещи. Пункт 3 этой статьи определяет особые правила для приобретения в собственность бесхозяйных недвижимых вещей. Они сначала должны быть взяты на государственный учет по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. Значение этого акта заключается в том, чтобы по истечении года с момента взятия на учет данное недвижимое имущество могло по решению суда перейти в муниципальную собственность. До решения суда право собственности сохраняется за оставившим его лицом и оно может взять его во владение. Такое имущество может быть приобретено в этот период и по приобретательной давности. Следовательно, в законе установлен определенный период времени, в течение которого бесхозяйная недвижимая вещь может вернуться к собственнику или перейти к другим лицам по приобретательной давности. Только по истечении этого периода суд по иску органа, управомоченного управлять муниципальным имуществом, признает бесхозяйное недвижимое имущество муниципальной собственностью.

В развитие федеральных законодательных актов и законодательных актов субъектов РФ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое См., например: Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 20 апреля 2000 г. № 268 "О принятии "Положения о Реестре объектов муниципальной собственности города Ростова-на-Дону"; Постановление Главы администрации г. Ростова-на-Дону от 17 апреля 1996 г. № 598 "О порядке передачи в муниципальную собственность и отчуждения бесхозяйных квартир, других жилых и нежилых строений, помещений, находившихся в собственности граждан и юридических лиц"; Постановление Главы администрации г.Ростова-на-Дону от 29 августа 1994 г. № 1192 "О процедуре передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность"; Положение «О доверительном управлении муниципальным имуществом г.Ростова-на-Дону», утверждённое Постановлением Мэра города Ростова-на-Дону от 15.12.98 г. № 2670 и др.. При этом, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с разделом 3 «Положения о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности города Ростова-на-Дону», утверждённого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 28 апреля 1998 г. № 95 (с изменениями от 20 августа 1998 г., 20 апреля 2000 г., 9 апреля 2001 г., 15 октября 2002 г.) Текст решения опубликован в информационном бюллетене "Ростов-официальный", июнь 1998 г., № 25-26., установлены следующие формы (способы) формирования муниципальной собственности, формируемой из:

1) Муниципальной собственности, имеющейся на момент принятия данного Положения.

2) Объектов государственной собственности, передаваемых в муниципальную собственность для выполнения полномочий местного самоуправления. При этом сам порядок разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную и областную государственную собственность, а также муниципальную собственность и порядок передачи определяются Постановлением Верховного Совета РФ № 3020-1 от 27.12.91 «О разграничении государственной собственности РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную собственность». Механизм его реализации основан на «Положении об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», утвержденном Распоряжением Президента РФ от 18.03.92 № 114-рп, Указе Президента РФ от 22.12.93 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ», Постановлении Правительства РФ от 07.03.95 № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность». Передача объектов собственности Ростовской области в собственность муниципального образования производится также на основании решения Законодательного собрания Ростовской области № 219 от 11.01.96 г. «О Положении о порядке передачи объектов собственности Ростовской области в собственность муниципальных образований» и актов органов местного самоуправления г.Ростова-на-Дону.

При передаче в муниципальную собственность объектов, указанных в приложении № 3 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 от 27.12.91, либо отнесенных к объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, Комитет по управлению имуществом г.Ростова-на-Дону представляет перечень таких объектов Мэру города. Отнесение данных объектов к муниципальной собственности производится на основании постановления Мэра города.

3) Имущества, приобретенного в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений. При этом имущество унитарного предприятия (учреждения) - существующее, создаваемое и приобретаемое - является неделимым и не может быть распределено по вкладам (паям, долям), в том числе между работниками предприятия, поскольку является объектом муниципальной собственности.

4) Приобретение движимого и недвижимого имущества по сделкам (на основании договоров купли-продажи, дарения, а также иных сделок об отчуждении данного имущества), при переработке вещей, самовольной постройке, находке, существовании на территории города бесхозяйных вещей, в силу приобретательской давности и по иным основаниям, определенным законодательством Российской Федерации.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

С учетом особой роли муниципальной собственности в жизнедеятельности территории законодательство часто обращалось к данному вопросу. Так, в 1990г в законе " Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" впервые появилось понятие "коммунальная собственность", в состав которой включалось имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также имущество, передаваемое им безвозмездно другими уровнями власти и хозяйствующими субъектами Мулагаева З.З.. Способы эффективного управления муниципальной собственностью// Имущественные отношения в Российской Федерации №9 Москва2005г., стр30.. В 1991г. В законе "О местном самоуправлении в РСФСР" было закреплено понятие "муниципальная собственность", и одновременно был расширен ее состав, так началось формирование муниципальной собственности еще до принятия новой конституции Российской Федерации в 1993г О местном самоуправлении в РФ.: Закон Российской Федерации от 6 июля 1991г. N1550-1/Ведомости Совета Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991г №29..

27 декабря 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Постановление № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность…: Постановление Правительства РСФСР от27.12.1991г. № 3020-1// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. С. 89.. (Далее - Постановление Верховного Совета РСФСР)

Это постановление было одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности. Постановление разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида:

объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;

объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

В приложении №3 к этому Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность передавались жилищный и нежилой фонд (здания и строения).

Также передавались:

встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 - и 7 - процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства,

предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении.

Надо сказать, что на сегодняшний день судебная практика по-разному решает вопрос о применении в настоящее время, названного выше Постановления Верховного Совета РСФСР.

Верховный Суд РФ указал, что "утвержденный данным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации в настоящее время применению не подлежит", и передаваемые объекты, и процедура передачи полностью регулируются Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №122-ФЗ) О внесении изменений….: Федеральный закон от 22.08.2004г №122-ФЗ ч. 11 и 11.1 ст. 154 // Российская газета спецвыпуск №3565 от 31.08.2004г.. Но Арбитражные апелляционные суды пришли к выводу, что Постановление Верховного Совета РФ продолжает действовать, Федеральный закон № 122-ФЗ не отменил обязанности, вытекавшие из этого Постановления, и они должны реализовываться наряду с обязанностями по передаче имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.

В связи с этим Верховный Суд РФ признал, что субъект РФ не может в одностороннем порядке присвоить имущество, которое должно было быть передано ему по Постановлению Верховного Совета РСФСР, но не было передано, теперь необходимо руководствоваться критериями передачи имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.

Но Арбитражный суд признал, что муниципальное образование должно принять, причем даже на основании одностороннего акта федерального органа по управлению имуществом, федеральное имущество, которое в силу этого Постановления (приложение №3), подлежало передаче в муниципальную собственность, и этого не было сделано вовремя.

Получается, что если муниципальные образования со ссылкой на Постановление Верховного Совета РСФСР в одностороннем порядке объявят какое-либо имущество из указанного в приложении № 3 своей собственностью (в порядке п.8 Постановления), то суды общей юрисдикции, скорее всего, признают это незаконным.

Если же Российская Федерация или субъект Российской Федерации передадут муниципальному образованию в одностороннем порядке (даже без их инициативы и без согласования с ними) какой-либо объект из числа названных в приложении № 3, то арбитражные суды признают это законным Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2007 г. по делу N 09АП-766/2007-АК; и Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 28 марта 2007 г. по делу N А41-К2-24720/06.// Справочная правовая система «Консультант плюс».

Однако процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность в данном Постановлении отсутствовала.

Порядки передачи объектов государственной собственности в муниципальную, были прописаны в:

Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"

Распоряжение Госкомимущества от 5 февраля 1993 г. № 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения" (с изменениями и дополнениями от 17 мая 1993 г).

Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. закрепила право на муниципальную собственность Шокотько М.А. Основные проблемы определения правового режима имущества находящегося в муниципальной собственности// Административное и муниципальное право», 2008г., №3..

В Законе №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995г было определенно, что муниципальные образования могут иметь в собственности любые виды имущества как коммерческого, так и социального назначения.

В настоящее время в Российской федерации перечень объектов муниципальной собственности устанавливает статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №131-ФЗ), которая закрепила радикальное исходное правило - принцип целевого назначения имущества. Теперь в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Можно сказать, имущество следует за полномочиями.

Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то - имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

Формирование муниципальной собственности муниципальных образований, сформированных на основе Федерального закона 131-ФЗ, связано с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества. Этот процесс включает в себя два самостоятельных аспекта:

1) перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями;

2) разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.

Правовую базу разграничения образуют:

1) Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст.50, 85);

2) Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ (ч.11 и 11.1 ст.154), (Далее - Федеральный закон №122-ФЗ);

3) Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации"О перечнях документов, необходимых для принятия решения…: Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374//Российская газета Федеральный выпуск №4097 от 21.06.2006г., и другие нормативно-правовые акты.

Указанные акты регулируют общий порядок передачи имущества.

В отношении отдельных видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи.

В плане разграничения недвижимого имущества можно выделить два правовых режима:

1) обязательная передача имущества от одного органа публичной власти другому;

2) факультативная (по согласованию) передача имущества от одного органа публичной власти другому.

С имуществом, которое не предназначено для решения задач того или иного уровня публичной власти, все более или менее понятно - оно подлежит передаче другому уровню публичной власти, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.

Но есть иные случаи: одно и, то, же имущество по своему целевому назначению отвечает публичным задачам, стоящим и перед органами местного самоуправления (в т. ч. органами различных типов муниципальных образований), и перед органами государственной власти РФ, и перед органами государственной власти субъектов РФ.