Право муниципальной собственности

Муниципальная концессия.

Представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.

В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.

В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства. Считают противники этого метода Уткин Э.А., Денисов А.Ф. "Государственное и муниципальное управление" - М.: Ассоциация авторов и издателей "Тандем" Издательство "Экмос", 2001 г. - 304с. .

Следующий опыт применения определяет преимущества и проблемы применения концессионного механизма, к преимуществам относит:

ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов:

создание конкурентной среды в отрасли;

приток дополнительных денежных средств на территорию;

создание дополнительного числа рабочих мест, за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;

расширение числа возможных инвесторов, так как в управлении могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры;

пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.

Но реализация концессионного механизма связна и с такими проблемами, как:

отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;

необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло - и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);

потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;

отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров. Мулагаева З.З.Способы эффективного управления муниципальной собственностью в рамках нового законодательства // Имущественные отношения в Российской федерации №9 2005г., стр. 33.

Например, в г. Перми такой метод управления муниципальной собственностью начал недавно применяться в следующем виде.

Городская администрация решила строить взаимоотношения с новым собственником компании "НОВОГОР-Прикамье" на принципиально иной основе - аренда уступила место концессии.

По словам главы города Игоря Шубина, концессионные отношения не только гарантируют соблюдение интересов города, но и позволяют оператору - КЭС (ЗАО "Комплексные энергетические системы" ("КЭС-холдинг"), президент - Михаил Слободин) - проводить более активную инвестиционную политику, то есть вкладывать деньги в наиболее важные и нужные объекты, а также совершенствовать механизмы управления сетевым хозяйством города.

Концессионная схема отношений уже доказала свою эффективность в странах Европы, существует и понятная нормативная база. Более того, предлагая властям города новую схему отношений, "КЭС-холдинг" опирался на существующий в нашей стране федеральный Закон "О концессиях"

Пермь станет одним из первых регионов страны, где будут действовать подобные отношения в сфере коммунального хозяйства. Можно сказать, что это - пилотный проект. Но прежде чем новая схема начнет работать, нужно заключить договор. На его разработку уйдет полгода.

Подобный опыт в России уже есть. Например, в Кирове половину "коммунальных" проектов финансирует "Рострой", - заметил президент КЭС.

Одним из самых важных вопросов, по мнению Игоря Шубина, является технический. В Перми осуществляется множество проектов по реконструкции сетей водоснабжения, и процесс ни в коем случае нельзя останавливать.

Особо хотелось бы отметить, что концессионный договор наши планы по реконструкции не изменит, - заверил Игорь Шубин.

Что особенно волнует горожан - не произойдет ли резкого повышения тарифов? Игорь Шубин уверен, что этого не будет - тарифная политика существенных изменений не претерпит. Михаил Слободин добавил, что рост будет разумным и основанным на общем повышении цен на энергоносители, услуги строителей и так далее Концессия это выгодно Сайт Новогор-Пермь http: //novogor.perm.ru/publ/28-1-0-85 (дата обращения 15.02.2009г.) .

Таким образом, каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности с учетом возможных рисков.

Так же имущество можно продать, и сравнительно быстро получить относительно крупную сумму денежных средств единовременно и получать в дальнейшем доход в виде земельного налога. Но недостатками продажи являются потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, а также трудности в поиске покупателей, которые обладали бы достаточно крупными средствами для полного выкупа.

Конечно, в рамках дипломной работы не возможно подробно рассмотреть все способы управления муниципальной собственностью, но необходимо обозначит, что существуют и другие методы, например передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям или безвозмездное пользование муниципальным имуществом.

Какую бы форму управления органы местного самоуправления ни выбрали, они должны, стремится максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует. Например, необходимость в муниципальных унитарных предприятиях можно обосновать исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут эффективно реализовываться предприятиями других форм собственности.

Кстати, в зарубежной практике такой формы, как хозяйственное ведение, не существует.

При выборе способа управления собственностью следует учитывать и отраслевую специфику. Например, при реорганизации муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) следует руководствоваться тем, что не всегда можно использовать рыночные механизмы.

Выбор метода распоряжения муниципальным имуществом должен зависеть от возможности конкуренции на рынке конкретных услуг или же нецелесообразности, в том числе экономической, создания альтернативных предприятий Мулагаева З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью в рамках нового законодательства// Имущественные отношения в Российской Федерации 2005г., №9 стр33-34..

Также, необходимо чтобы все мероприятия, связанные с управлением муниципальным имуществом, были увязаны как по срокам, так и по ресурсам (финансовым, материальным, трудовым), а также, при решении проблем должны учитываться интересы развития местного сообщества и территории.

Для этого нужна Программа повышения эффективности управления муниципальным имуществом.

Наряду с разработкой программы следует ужесточить всесторонний контроль над использованием муниципального имущества, продолжить работу по сокращению дебиторской задолженности в местный бюджет со стороны недобросовестных арендаторов муниципального имущества.

В ряде муниципальных образованиях есть немало организаций, которые, имея в собственности здания, юридически не оформляют муниципальную землю под строениями, что означает не только незаконное пользование земельными участками, но и сокращение потенциальных доходов в местный бюджет от использования имущества.

Следующее условие - это профилактика коррупции, предусмотренная Федеральным законом "О противодействии коррупции"

В качестве справки хотелось бы добавить, по данным прокуратуры Пермского края, в 1 полугодии 2008 года выявлено 2605 случаев нарушения закона антикоррупционной направленности. Из них 18% (469) приходится на сферу бюджетных отношений, 16% (419) - заказы на поставки товаров и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, около 10% (259) - реализация национальных проектов, 2,3% (159) - использование государственного и муниципального имущества Наиболее коррупционные сферы в Пермском крае-бюджетные отношения и муниципальные заказы сайт Российского информационного агентства, Новый Регион - Пермь: http: //www.nr2.ru/perm/198562.html/print/.

Таким образом, при выполнении этих условий эффективное управление муниципальной собственностью в рамках Федерального закона от 06 октября 2003г №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" будет не только способствовать повышению доходности муниципального имущества, но и изменению роли имущества в социально-экономическом развитии муниципального образования. Это станет реальностью, если при выборе способа распоряжения муниципальным имуществом будут учитываться не только интересы различных сторон (населения, органов местного самоуправления, организаций разных форм собственности), но и будут изыскиваться средства для текущего функционирования и стратегического развития территории.

2.3 Особенности прекращения права муниципальной собственности

Право муниципальной собственности прекращается:

в случае гибели или уничтожения имущества;

при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации;

в порядке разграничения муниципальной собственности;

путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором;

по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

Остановимся на особенностях прекращения права муниципальной собственности в результате приватизация муниципального имущества, в связи с тем, что приватизация является одним из наиболее важных элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики.

Гражданским кодексом Российской Федерации установлено, что «имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества» Ст. 217 Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. - М.: ЭКСМОС, 1999..

Пункт 4 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами муниципального образования. Доходы от приватизации муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.

Главными целями приватизации являются:

повышение эффективности российской экономики в целом и деятельности отдельных предприятий;

формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений;

создание конкурентной среды;

ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации большинства объектов «малой приватизации»;

содействие в реализации мероприятий по социальной защите

населения, а также защите прав частных собственников (акционеров) Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление) -- М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 2008, с.139.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» определяет основные способы приватизации муниципального имущества:

продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работниками;

выкуп арендованного муниципального имущества;

преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находятся в муниципальной собственности;

внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцами муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций. П. 1 ст. 16 ФЗ от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №30. Ст. 3595.

В соответствии с п. 5 ст. 29 ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» осуществление приватизации иными способами, не установленными этим законом, является основанием для признания сделки недействительной.

Объектами приватизации по ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» могут служить предприятия и их структурные подразделения, акции (паи, вклады) государства и муниципальных образований в капитале хозяйственных обществ (товариществ), материальные активы действующих и ликвидированных предприятий, сданные в аренду объекты нежилого фонда: здания, строения, сооружения, в том числе встроенно-пристроенные, неиспользуемые здания и сооружения и др.

Начало процесса приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Его правовой основой явился Закон Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г. Ведомости Съезда народных депутаток РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N" 27. Ст. 927., а также Государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации.

Впредь до принятия новой Государственной программы приватизации в части, не противоречащей Федеральному закону от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», продолжают действовать Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, (утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1994, № 1, ст. 2 и Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года (утв. Указом N 1535 от 22.07.1994 г.) //Собрание актов Президента и Правительства РФ 1994 № 1. Ст. 2..

В каждом из перечисленных выше случаев приватизации от лица собственника имущества должен выступать соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления ст. 125 Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. - М.: ЭКСМОС, 1999.. Так, при проведении приватизации согласно ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» такими органами являются Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и соответствующие комитеты по управлению имуществом субъектов РФ. В соответствии со ст. 7 и 8 Закона они создают комиссии по приватизации государственного имущества, принимают решения о приватизации такого имущества, осуществляют преобразование государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества и т.д.

В муниципальных образованиях органы по управлению муниципальным имуществом могут создаваться по решению представительных органов местного самоуправления (п. 3 ст. 8).

В соответствии со ст. 10 и 11 Закона продавцами приватизируемого государственного имущества являются специализированные учреждения и назначенные ими представители. В настоящее время продавцами муниципальных предприятий являются фонды имущества. Там, где фонды имущества не "действуют, их функции выполняют соответствующие комитеты по управлению имуществом. Органы местного самоуправления назначают продавцов муниципального имущества самостоятельно.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит ряд принципиальных положений, касающихся полномочий местного самоуправления в области приватизации. Согласно Закону порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности должны поступать в полном объеме в местный бюджет.

Средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются исключительно:

на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправления;

на финансирование мероприятий по социальной защите населения;

на реализацию соответствующих инвестиционных программ.

В соответствии с требованиями Государственной программы приватизации Постановление ВС РФ от 18 июня 1993 г. N 5234-1 "О порядке применения пункта 5.4. Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год"

Текст постановления опубликован в "Российской газете" от 1 июля 1993 г., в Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 8 июля 1993 г., N 27, ст. 1024

районные и городские комитеты по управлению имуществом разрабатывают местные программы приватизации, которые принимаются соответствующими органами местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Конституционная норма о том, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью так и осталась как норма цели. На практике все это выглядит иначе.

Целью создания муниципальных органов явилось прежде всего стремление создать такие структуры, которые в полном объеме бы удовлетворяли потребности населения данной территории. Без осуществления самостоятельной предпринимательской деятельности осуществить установленные конституцией предназначение местного самоуправления невозможно.

Предпринимательское, коммерческое и хозяйственное право являются однородными в системе права, так как решают одинаковые задачи товарно-деежных (имущественных) отношений и управленческих отношений.

Что же касается предпринимательской деятельности муниципальных организаций, то здесь возникает немало проблем правового регулирования.

Новое российское законодательство рассматривает предпринимательскую деятельность как деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ. То же содержание характерно для любой хозяйственной деятельности. Однако предпринимательская деятельность отличается рядом признаков, что позволяет говорить о предпринимательской деятельности как более узком понятии, чем хозяйственная. Среди этих признаков необходимо выделить прежде всего цель предпринимательства как хозяйственной деятельности - направленность на извлечение прибыли. Именно эта основная цель выделяет предпринимательскую деятельность из более широкого понятия хозяйственной деятельности как деятельности по производству и реализации материальных благ. В то же время необходимо обратить внимание, что общее понятие - предпринимательская деятельность, субъектами которой являются физические и юридические лица, не может отождествляться с понятием предпринимательской деятельности, субъектом которой являются муниципальные образования. Если в понятии "предприниматель" обусловлено, что он является главным действующим лицом рынка и стержнем любой экономической системы, построенной не на государственно-монополистических, а конкурентных началах, то органы местного самоуправления осуществляют предпринимательскую деятельность не в своих личных интересах, а, в первую очередь, в интересах населения. Почему?

Во-первых, муниципальные образования и их муниципальные организации не могут распоряжаться денежными ресурсами свободно так, как распоряжаются ими физические и юридические лица.

Во-вторых, полученная прибыль муниципальными организациями так же регулируется рамками местного бюджета и учитывается на специальном балансе. Прибыль не может быть направлена по свободному выбору, как это делают предприниматели, а только должна быть направлена на цели, которые установлены полномочиями органов местного самоуправления.

К сожалению, до сих пор гражданское законодательство предпринимательскую деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с предпринимательской деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение предпринимательскую деятельность для муниципальных организаций имеет важное практическое значение.

Необходимо отметить: большинство муниципальных образований не имеют достаточно собственных средств для осуществления своей деятельности и в этой связи становятся зависимыми от финансовых потоков субъектов Федерации.

Бюджетный кодекс РФ ограничивает расходование местного бюджета при осуществлении предпринимательской деятельности муниципальных организаций.

Так, в статье 14 БК РФ обусловлено: "каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Как видно из данной статьи, муниципальные образования и муниципальные организации лишены возможности самостоятельно, используя средства местного бюджета осуществлять предпринимательскую деятельность.

В то же время статья 22 БК РФ предусматривает экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации по их экономическому содержанию. Однако понятие "экономическое содержание" в законодательстве не прописано. Если указанная статья дает право муниципальным организациям при осуществлении предпринимательской деятельности производит расходы из местного бюджета в экономических целях, то статья 14 такого права не дает, тем самым имеются противоречия.

БК РФ в статье 31 дает право органам местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета. Учитывая то, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней), право заниматься предпринимательской деятельностью у муниципальных организаций имеется. Однако в БК РФ экономическое содержание и объем предпринимательской деятельности необходимо закрепить более детально.

Муниципальным организациям необходимо четко определить свою предпринимательскую деятельность. На какие цели будут расходоваться средства, полученные от предпринимательской деятельности? Надо иметь в виду, что на выполнение установленных законом полномочий выделяются средства из бюджета федерального и регионального. А вот средства, вырученные от предпринимательской деятельности необходимо потратить на другие нужды территории, которые одобрены населением и закреплены в правовом акте представительного органа местного самоуправления.

Среди отношений в сфере рыночной экономики, как уже указывалось выше, используются товарно-денежные (имущественные) отношения.

В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) в состав муниципальной собственности включаются и средства местного бюджета, не закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Несмотря на то, что по ГК РФ средства местного бюджета относятся к муниципальному имуществу, ГК РФ, к сожалению, не дает определения такого вида имущества. На сегодняшний день получается, что средства местного бюджета регулируются несколькими законодательными актами, между которыми зачастую наблюдается противоречие. С одной стороны, данный вид имущества регулируется как имущество (ГК РФ), с другой - как местный бюджет (Бюджетный кодекс РФ). По-разному этот вид имущества регулируется другим российским законодательством, закон о местном самоуправлении, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Рассматривая денежные средства как имущество, их надо относить к движимому имуществу. В связи с этим есть некоторая особенность отнесения их к движимому имуществу. Казна не обладает наличными денежными средствами. Казна включает в себя только утвержденный представительным органом местного самоуправления местный бюджет (ассигнования). Наличные же денежные средства находятся на счетах банка. Вместе с тем следует учитывать, что денежные средства постоянно находятся в обороте. Поэтому они, как имущество, имеют свою специфическую особенность, и не могут служить вещью. Получается, что как бы имущество есть, а вещное право на это имущество отсутствует.

Помимо всех прав, которыми наделяется право собственности, средства местного бюджета невозможно приватизировать. Они не подлежат передаче в оперативное управление и не могут быть использованы на праве хозяйственного ведения. К средствам местного бюджета, как к особому виду муниципального имущества, не может применяться приобретательная давность.

Если следовать нормам ГК РФ (глава 42), исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления может выдавать заем, кредиты, ссуды на целевые назначения физическим и юридическим лицам по соответствующим договорам. В то же время БК РФ такого права исполнительно-распорядительному органу не дает. Тем не менее местный бюджет (составление, расходование) регулируется нормами БК РФ, так как входит в бюджетную систему Российской Федерации и представляет собой совокупность муниципального бюджета, включая бюджеты поселков и сельских поселений. Средства местного бюджета относятся к имуществу, которое можно регулировать ГК РФ, но не в полном объеме, как право собственности, а со значительными ограничениями. Исследуя указанное законодательство, приходишь к выводу, что при использовании денежных средств в имущественном обороте необходимо, чтобы нормы ГК РФ при этом согласовывались с нормами БК РФ. Эти два законодательных массива плотно соприкасаются друг с другом по использованию денежных средств в гражданском обороте. На сегодняшний день бюджетное законодательство является определяющим и регулирующим в расходовании средств местного бюджета, а ГК РФ - только регулирующим, и то в определенной части, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

До сих пор не определены объекты муниципальной собственности, такие как земля, природные и водные объекты, которые могли бы приносить прибыль муниципальным организациям в осуществлении своей деятельности.

Эти противоречия необходимо устранить, приняв закон о муниципальной собственности.

Отсутствие закона о муниципальной собственности не позволяет муниципальным организациям в полном объеме заниматься предпринимательской деятельностью.

Чтобы ликвидировать пробелы в законодательном порядке, надо четко определить правовое положение объектов, которые входят в состав муниципальной собственности, прописать их правовое регулирование.

В то же время в соответствии с пунктом 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. О населении как о собственнике в ГК ничего не сказано. Если мы говорим об органе местного самоуправления, подразумевая муниципальные организации, как о собственнике, то в каких пределах определяются их права как собственника? Ни в предыдущих законодательных актах, ни в ГК РФ пробел так и не был восполнен.

В законодательстве четко не определено, кто же является собственником муниципального имущества, в каких пределах устанавливаются его права и на какое конкретное имущество. В связи с этим муниципалитеты в решении вопросов о приватизации своего имущества могут оказаться в правовом вакууме, что приведет к бесконтрольности по отчуждению муниципального имущества.

Необходимо в законодательном порядке закрепить полномочия населения - собственника муниципального имущества: в каких случаях население может выступать в гражданско-правовых сделках непосредственно, а в каких опосредует свое право через представительный орган, а также полномочия органов местного самоуправления.

Как уже отмечалось, для осуществления своей экономической деятельности муниципальные организации выступают в гражданском обороте.

В регулировании этих отношений особое место занимают договорные отношения.

В соответствии со статьей 124 ГК РФ муниципалитеты как публичные образования приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время в статье 125 ГК РФ не определен порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях; эти права переданы муниципальным организациям, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений.

Как и любое общественное отношение, гражданское правоотношение устанавливается между ее субъектами.

Органы местного самоуправления могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность. Самостоятельны и муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае они могут действовать только по поручению.

Гражданская правоспособность муниципального образования и его органов наступает в соответствии со статьями 49, 51 ГК РФ, так же как и правоспособность юридического лица.

Мы уже высказывались о том, что нельзя признавать муниципальные образования правоспособными (имеется в виду правоспособность юридических лиц), так как муниципальные организации являются публично правовыми образованиями и их правоспособность не может быть тождественна правоспособности различных юридических лиц.

Для осуществления предпринимательской деятельности и ее экономической эффективности необходимо правильно организовать договорную работу. В связи с этим организаторам эффективной договорной работы необходимо уметь оперативно и достоверно выявлять, анализировать и оценивать основные результаты деятельности муниципальных организаций, и, в первую очередь, показатели их хозяйственной и экономической деятельности.

Важно грамотно сделать экономический анализ договора. Это позволит укрепить предпринимательскую и экономическую деятельность органов местного самоуправления, их предприятий, учреждений и организаций, не допустить финансовые издержки, а также повысить эффективность заключаемых договоров.

Результативность предпринимательской и экономической деятельности целесообразно рассчитывать в денежной форме.

При этом объем работ, услуг можно делить как на показатель численности работников, непосредственно занятых ее осуществлением, так и на показатель общей численности работников, так или иначе связанных с ее производством, т.е. с учетом управленческого, обслуживающего и другого персонала.

Реализация такой программы договорной работы, безусловно, упорядочивает предметную деятельность органов местного самоуправления, их учреждений, предприятий, организаций, обставляет ее необходимыми гарантиями.

Без правильной организации договорной работы, экономического анализа договора не может быть эффективна предпринимательская деятельность муниципальной организации.

В рыночных отношениях ненадлежащее исполнение договора влечет за собой жесткую имущественную ответственность. Никто из сторон не позволит, чтобы убытки, причиненные ему по обязательствам, не были возмещены. Вот почему необходимы четкий учет выполнения всех договоров, желательно с помощью компьютерной техники, своевременное предъявление неисправному должнику претензий и судебных исков. Эти правила вытекают не из правовой обязанности "наказать" должника (такую обязанность закон теперь не устанавливает, передав решение этого вопроса на усмотрение пострадавшего кредитора), но они вытекают из самой логики предпринимательства, из определяющих его поведение имущественных интересов сторон.

Тем не менее процесс гражданского нормотворчества далеко не завершен, не говоря уже о том, что он бесконечен, так как право динамично развивается сообразно новым экономическим, социальным, научно-техническим явлениям в жизни общества и человечества в целом*(1).

Как уже отмечалось, муниципальные организации участвуют в гражданско-правовых отношениях. Их деловые контакты с хозяйствующими субъектами строятся на основе договора. Муниципальные организации через различные договорные формы участвуют в реализации федеральных, региональных и местных программ развития территорий и новых направлений своей хозяйственной деятельности.

Первым важнейшим положением функционирования договорной системы в условиях рынка является признанный всем мировым сообществом принцип свободы договора*(2).

Смысл свободы договора в современном гражданском обороте, как предусмотрено в статье 421 ГК РФ, находит троякое проявление.

Во-первых, в признании граждан и юридических лиц свободными в заключение договора. Это означает, что стороны сами, притом независимо друг от друга и от государства, вправе решать вопрос о вступлении в договорные отношения.

Во-вторых, в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству.

Наконец, в-третьих, в свободе сторон определять условия заключаемого ими договора, в том числе построенного по указанной в законодательстве модели. Единственное требование к сторонам состоит в том, чтобы избранное таким образом условие не противоречило закону или иным правовым актам.

Все перечисленные проявления свободы договоров в совокупности необходимы участникам договора для реализации своей имущественной самостоятельности в экономическую независимость, конкурировании на равных с другими участниками рынка*(3).

Однако в отношении муниципальных организаций свобода договора осуществляется не в полном объеме, как это регулируется гражданским законодательством, а с некоторыми ограничениями. Если предприниматель для реализации своей экономической деятельности выбирает контрагента по своему усмотрению, то муниципальные организации для реализации договорных отношений должны объявлять конкурсы, и только после этого определять контрагента для заключения договора.

Для развития предпринимательской деятельности муниципальных организаций необходимо внести в ГК РФ в отношении некоторых договоров (таких как купля-продажа, договор контрактации, энергоснабжения, транспортные договоры) новую норму по поставкам товаров для муниципальных нужд. Статья 525 ГК РФ не может быть применена к поставке товаров для муниципальных нужд. Закон РФ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" требует детализации, так как правовое регулирование в этой области осуществляется для государственных органов, и в очень незначительной степени для муниципальных.

В связи с изложенным можно сделать вывод: предпринимательская деятельность муниципальных организаций - это прежде всего деятельность, осуществляемая на постоянной основе, предусматривающая экономическое развитие организации по исполнению своих полномочий для обеспечения жизнедеятельности населения в рамках средств местного бюджета с целью привлечения дополнительных средств, а также заключение в процессе этой деятельности гражданско-правовых сделок от своего имени.

Для развития предпринимательских начал, конечно же, необходимо совершенствовать законодательное регулирование. Без этого в том положении, в каком находятся сегодня муниципальные организации, эффективно осуществлять экономическую деятельность весьма затруднительно.