Право муниципальной собственности

В этом случае передача имущества его нынешним владельцем другому публичному субъекту обязательна только в одном случае - если такое имущество уже используется органами или организациями (предприятиями и учреждениями) этого другого публичного субъекта, причем только для осуществления определенных для него публичных задач (ч.11 ст.154 Федерального закона № 122-ФЗ).

Причем следует обратить внимание, что по смыслу закона обязательность передачи включает как обязанность одной стороны передать имущество, не отвечающее ее публичным задачам, так и обязанность другой стороны принять имущество, если оно соответствует ее публичным функциям! В данном случае ни та, ни другая сторона не имеют выбора - они имеют право на волеизъявление, но содержание этого волеизъявления полностью продиктовано законом. Закон исходит из приоритета сохранения имущества в одной из публичных форм собственности перед приватизацией этого имущества. Более того, закон исходит даже из приоритета передачи имущества тому публичному субъекту, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, перед перепрофилированием имущества.

Таким образом, муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух ситуациях:

1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - т.е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности муниципального образования (независимо от того, что оно может находиться и в частной собственности!)

2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.

Аналогично и Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации имеют право требовать передачи, и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества.

Вместе с тем, Федеральный закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ// Собрание законодательства РФ от 01.01.2007г. №1(1ч) , ст. 21. Российская газета №297 от 31.12.2006г. дополнил статью 50 федерального закона №131-ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых, предоставлено федеральными законами, которые не относятся к вопросам местного значения.

Федеральный закон от 18.10.2007г №.230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установил также, что в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления. Речь идет о передаче на основе соглашений, части полномочий, органов местного самоуправления поселений, органам местного самоуправления муниципальных районов О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 18.10.2007г №.230-ФЗ//Собрание законодательства РФ 22.10.2007г. №43 ст5084, Российская газета № 237 от 24.10.07..

В то же время специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч.6 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

Получается, что проблемы возникают и решаются в суде, причем на защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения. Но пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.

Пожалуй, одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О. Определение Конституционного суда РФ от 02.11.2006№540-О //Справочная правовая система «Консультант плюс» На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч.2. - 4 ст.50 Федерального закона № 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч.2, 3, 4 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

Однако по этому Закону (ч.5 ст.50) не предусмотренное ст.50 имущество подлежит отчуждению либо перепрофилированию в срок до 1 января 2009 г.

Эта коллизия между Законом и судебным толкованием его норм не только усложняет работу муниципалитетов, но и, скорее всего, станет причиной того, что указанный срок будет нарушен. Соответственно возникает объективная необходимость, как в увеличении срока, так и в приведении положений Закона № 131-ФЗ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ Щепачев В.А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления//Конституционное и муниципальное право №18 от27.08.2008г. .

Интересно отметить, что органы местного самоуправления ряда муниципальных образований считают, что нет необходимости устанавливать дополнительные виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, а важно эффективно использовать уже находящееся в муниципальной собственности имущество.

Это - Ребрихинский район Алтайского края, Светлогорский городской округ Калининградской области, Совет муниципальных образований Смоленской области и другие.

Очевидно, что муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов местного бюджета, роста экономического потенциала территории. В связи с этим полагаем, что перечень муниципального имущества, возможно, привести в большее соответствие с вопросами местного значения, основываясь при этом на принципе его эффективного использования О некоторых проблемах правового регулирования и правоприменительной практике реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления: официальный сайт Сообщество финансистов России. Финансисты муниципальных образований http: //sfr.krd.ru/www/sfr.nsf/webdocs/ (Дата обращения 15.03.2010г.) .

Вместе с тем, в пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Таким образом, важное значение, для формирования муниципальной собственности имеет процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения.

Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имущества.

Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

2.1 Объекты и методы управления муниципальным имуществом

Муниципальная экономика в последние годы стала одним из предметов пристального внимания экономистов и управленцев. Не угасает интерес к вопросам построения единого методологического подхода к управлению муниципальной собственностью. Муниципальная собственность - один из основных объектов расходования средств местных бюджетов. Но эти расходы не покрываются за счет средств, получаемых от её использования. Поэтому муниципальная собственность за редким исключением нерентабельна.

Органы местного самоуправления (сельские, районные, городские и областные советы и их исполнительные органы) в настоящее время являются естественными монополистами-собственниками на рынке объектов недвижимости, контролирующими не менее 70% рынка.

Причиной сохранения монополии является неупорядоченность и сложность процедуры оформления прав на застройку земельных участков. Необходимо еще до начала строительства получить многочисленные согласования с различными подразделениями администрации и муниципальными предприятиями. Добавим к этому требование предварительной оплаты многочисленных сборов и услуг, уровень которых заранее неизвестен, устанавливается “по ходу” оформления сделки и зачастую носит характер натурального оброка (за свой счет построить что-то или проложить коммуникации, которые затем безвозмездно передаются на баланс муниципальных предприятий).

В результате складывается неравенство экономических условий деятельности, ограничивается свободный доступ к земле и нарушается нормальный ход воспроизводства недвижимости.

В общественном сознании недвижимость все еще отождествляется с "даровым благом, всеобщим бесплатным достоянием".

Население еще не осознало, что вместе с получением прав владения, пользования и распоряжения собственностью, оно стало не только непосредственным и равноправным участником рыночных отношений (со всеми присущими им рисками), но и приобрело обязанности по содержанию недвижимости. Власти же чаще рассматривают недвижимость как объект дополнительных затрат, оправдывающих сохранение межбюджетных трансфертов, а не как инвестиционный капитал.

Таким образом, органы местного самоуправления, являясь монопольным собственником на рынке объектов недвижимости, не обладают полной, объективной информацией о своей собственности и ее рыночной стоимости.

Положительным является то, что в сфере управления муниципальным имуществом некоторые города, а в частности г. Пермь достаточно эффективно использует программные продукты, которые позволяют проводить анализ всего объема имущества, а также исполнения заключенных договоров аренды, купли продажи безвозмездного пользования, договоров на завершение строительства.

Основной целью организации учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, является обеспечение прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности, регулярной оценки эффективности сохранения указанных объектов в муниципальной собственности, расширения доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности.

Для реализации указанной цели необходимо провести инвентаризацию имущества, в том числе в отношении организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципалитетам.

Далее разработать и принять положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности, а также порядок оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования.

В ряде муниципальных образований (Братск, Новосибирск, Андреевское сельское поселение Пермского края, Славянское городское поселение Приморского края и других) инвентаризация недвижимого имущества и постановка его на реесторный учет завершены.

Однако в большинстве муниципальных образований существуют проблемы, связанные с отсутствием средств в местных бюджетах для инвентаризации, а также нет достаточного правового регулирования для учета имущества казны и правоустанавливающих документов, в том числе на бесхозяйные объекты недвижимости.

Кроме того, значительна величина государственной пошлины при регистрации права собственности на объекты недвижимости (например, 7500 руб. за регистрацию права хозяйственного ведения для одного МУПа).

Так, ориентировочные затраты на паспортизацию объектов недвижимости в муниципальных образованиях Гагаринского района Смоленской области составляют 16 млн. руб. При этом на большую часть объектов недвижимости отсутствует техническая документация и не проводилась даже первичная инвентаризация.

В целях ускорения процесса разграничения имущества, а также повышения эффективности его использования было бы целесообразно введения упрощенного порядка оформления права муниципальной собственности на имущество, приобретенное муниципальными образованиями в ходе его разграничения, а также компенсацией затрат на его регистрацию за счет средств федерального бюджета О некоторых проблемах правового регулирования и правоприменительной практике реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления официальный сайт Сообщество финансистов России Финансисты муниципальных образований, (Дата обращения10.02.2009г.).

Таким образом, исследование методов эффективного управления объектами муниципальной собственности и создание информационной базы учета недвижимости является весьма актуальным для муниципалитетов.

Основой для системы управления муниципальной собственностью является разработка развернутой классификации недвижимого имущества, под которой понимается распределение объектов недвижимости на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений относительно объектов недвижимости.

Особенностью Российской Федерации, является то, что имеется много все еще не приватизированной недвижимости, из которой можно извлекать доход за счет аренды или продажи. В странах с рыночной экономикой, местные органы власти не имеют такого количества собственности, потому что многие услуги, оказывавшиеся при социализме государством, там традиционно оказывались частным сектором. Можно условно классифицировать все объекты муниципальной собственности на три группы, определенные ниже. Данная классификации впервые была введена в городе Денвере, штат Колорадо, США.

Классификация покрывает только недвижимое имущество, так как предполагается, что движимое имущество, как правило, входит в имущественные комплексы с недвижимостью и поэтому разделяет ее судьбу.

Она ни в коем случае не является самоцелью, однако она нужна для того, чтобы выработать различающиеся бюджетные и договорные политики для каждой группы.

Другими словами, классификация - это основа для дальнейших шагов по финансированию и содержанию объектов, итак объекты можно классифицировать по группам:

Группа "А", "Основные объекты" - объекты, используемые для обеспечения функций управления и жизнеобеспечения муниципального образования. Например, само здание исполнительного органа местного самоуправления и объекты инженерной инфраструктуры могут быть отнесены к этому типу.

Объекты, связанные с предоставлением тех услуг, которые государственное законодательство или местное сообщество определяют в качестве обязательных. Так, образовательные школы, объекты для оказания базовых медицинских услуг и объекты базовой инженерной инфраструктуры (дороги, каналы, водопроводные линии) часто рассматриваются как относящиеся к этой группе. В то же время, рекомендуется не включать в данную группу такие объекты, как учреждения системы высшего образования (филиалы университетов, колледжи), специализированных образовательных (например, музыкальные школы) и специализированных медицинских услуг (кардиологическая клиника), которые выходят за рамки обязательного списка услуг, являющихся обязанностью властей муниципального образования.

Группа "Б" "Дополнительные объекты" - объекты, используемые для осуществления функций и услуг, не включенных в список обязательных, но признаваемых местным самоуправлением в качестве социально или политически важных.

Примеры объектов из этой группы - здания и помещения, используемые для оказания специализированных медицинских услуг, городские парки.

Такие объекты не являются жизненно необходимыми для функционирования муниципального образования, и в связи с тем, что местный бюджет ограничен, такие объекты не финансируются в полной мере.

Группа "В" "избыточные объекты" - объекты, используемые для осуществления тех функций и услуг, которые не были включены ни в перечень обязательных, ни в перечень социально или политически важных.

К этой группе следует отнести все остальные объекты, в частности, имеющиеся коммерческие и нежилые объекты.

Другое важное обстоятельство, связанное с применением данной классификации на практике, состоит в том, что разделение объектов между группами "Б" и "В" является местным политическим решением, и оно может быть разным в разных муниципальных образованиях.

Например, один муниципалитет может решить, что он обязан оказывать поддержку плавательному бассейну или кинотеатру, и отнесет их к группе "Б", а другой муниципалитет решит, что он не обязан поддерживать такие объекты, и отнесет их к группе "В".

Так что надо быть готовыми к появлению различий в подходах муниципалитетов к их собственности.

Полезно также иметь в виду, что ситуация с муниципальной собственностью динамична, так как потребности населения в общественных услугах и возможности муниципального образования меняются со временем, да и местная политика в данной сфере тоже может меняться. Поэтому классификация объектов по трем группам может со временем видоизменяться, и объекты будут переходить из группы в группу.

Что практически надо сделать, чтобы разработать классификацию объектов муниципальной недвижимой собственности?

1. Провести полную и четкую инвентаризацию всех объектов недвижимости, включая все дополнительные и вспомогательные помещения.

2. Составить список функциональных обязанностей муниципального образования, основанный на законе и на понимании руководства, какие из обязанностей действительно должны быть их функциями. Поскольку законодательство до сих пор недостаточно четко предписывало, какие функции местного самоуправления являются обязательными, какие дополнительными, то эти решения во многом остаются на усмотрение органов местного самоуправления.

3. Составить инвентаризационный перечень всех объектов с указанием той функциональной группы, к которой относится каждый объект.

4. Исходя из реальной практики, обозначить финансовые источники содержания и эксплуатации каждого объекта.

5. Сверить, соответствуют ли друг другу предлагаемая классификация каждого объекта и источники финансирования его содержания и эксплуатации. Каганова О, Тян В., Унделанд Ч., Мамбетова А. и др. Управление коммунальной собственностью города. Токмок. Учебное пособие изд. М.: Инфра - М 2001г.-33 с.

Анализируя эти задачи видно, что для их решения нужны финансовые, временные и трудовые ресурсы.

Поэтому, прежде чем ожидать положительного результата от использования муниципального имущества, органы местного самоуправления и уполномоченные органы должны проделать немалую работу, для того чтобы стать полноправным собственником и распоряжаться имуществом с точки зрения эффективности.

2.2 Способы управления муниципальной собственностью

Существуют четыре основных способа ведения муниципального хозяйства:

прямое управление;

муниципально-подрядная система;

муниципально-арендная система;

муниципальная концессия.

Прямое управление

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.

Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется муниципальная собственность.

Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.

При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В качестве примера создания в современных условиях муниципального учреждения можно привести деятельность администрации г. Перми, в мэрии разработали новую схему управления муниципальными парками.

Создано автономное муниципальное учреждение "Городской парк культуры и отдыха". Созданием муниципального учреждения городские власти хотят заменить арендные отношения, с помощью которых парки управляются сейчас.

"Это не та форма взаимоотношений, которая в интересах жителей города. Обязанность арендаторов заключается во внесении платежей. Арендатор платит деньги и, как любой предприниматель, заботится и о получении прибыли. Для парков же мы считаем важным сохранить красоту территории. А с тем количеством увеселительных заведений, которые находятся сейчас там, это сделать сложно", - отметила зам. главы администрации г. Перми Надежда Кочурова.

Роман Залога, учредитель ООО "Play day" (управляет развлекательным комплексом в ТРК "Семья"), отметил, что муниципальные зоны отдыха требуют серьезных инвестиций. На дорогие аттракционы, по его мнению, у администрации может просто не хватить денег. "Найдут ли еще в мэрии профессиональных управляющих зонами отдыха. Туда сложно привлечь инвесторов, поскольку парки работают короткий сезон, и чтобы окупить вложения, нужно очень большое время", - отметил господин Залога. По его мнению, использование городских парков как простых зон отдыха невыгодно.

"Это не приносит денег, а парки надо на что-то содержать. Невыгодно владеть участками земли в центре города, которые не приносят прибыль. Рано или поздно придет инвестор, который может выкупить эти площади", - заключил эксперт Парк муниципального периода.: официальный сайт Туристические ресурсы Пермского края http: //www.permtourism.ru/news/2008-07-30-360 (Дата обращения15.02.2009г.) .

Здесь можно добавить, только что правы обе стороны, и отметить, что в данном случае муниципальное образование отказывается от возможности поступления в бюджет арендных платежей, но получает возможность прямого управления муниципальным имуществом.

Теперь несколько слов о преимуществах и недостатках прямого управления.

Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально - экономического развития территории.

Так же, в рамках этого метода управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.

При наличии в стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, небольшие муниципальные образования могли бы в полной мере реализовать свои полномочия на основе межмуниципального сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ, для совместного решения вопросов местного значения.

Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами "Об обществах с ограниченной ответственностью", "Об акционерных обществах"

К преимуществам хозяйственных обществ относят:

возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;

ограничение ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;

наличие органов управления, в которых участвует учредитель (муниципальное образование);

возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;

возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.

Уточним, что основными критериями выбора той или иной формы использования имущества является значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника Маркварт Э., Савранская О., Стародубская И., Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ МСУ/Э/Под общей редакцией Э.Маркварта. М., 2004г..

Российский ГК РФ для всех случаев вещных прав не собственников ограничился правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления.

Право хозяйственного ведения используется для обозначения объема вещных прав унитарного предприятия на закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество (ст. 294 ГК). По структуре своей оно представляет собой «слепок» (или, выражаясь словами Е.А. Суханова, прототип) с права собственности, поскольку в его содержание включаются те же правомочия владения, пользования и распоряжения. Все, как и прежде, сводится к пределам осуществления этих правомочий, способам их возникновения и прекращения, а также к вещным правомочиям, сохраняющимся у собственника.

Наличие этого права, по мнению Е.А. Суханова, свидетельствует о неразвитости российского гражданского законодательства и связано с наличием огосударствленной, планово-регулируемой экономики. В нормальных рыночных отношениях участниками всегда являются собственники: граждане, включая индивидуальных предпринимателей, товарищества и общества, кооперативы и т. д. Сохранение в нашем имущественном обороте «предприятий» и «учреждений» -- несобственников, по его мнению, свидетельствует о переходном характере этого оборота, обусловленном, в свою очередь, переходным характером самой экономики, «неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы».

Один из основных недостатков права хозяйственного ведения (вещно-правовой конструкции предпринимательской деятельности публичного образования) «состоит в значительных возможностях злоупотребления такими организациями (а точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой отнюдь не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Именно поэтому право хозяйственного ведения ни по названию, ни по содержанию уже не является «полным», близким к праву собственности».

Собственник (муниципальное образование), во-первых, обладает правом принятия решения о создании предприятия и, следовательно, о закреплении за ним своего имущества на праве хозяйственного ведения. Последнее, впрочем, должно рассматриваться и как самостоятельное вещное правомочие распоряжения, поскольку муниципальное имущество и в дальнейшем может передаваться в оперативное управление созданного муниципального предприятия.

Во-вторых, собственник определяет предмет и цели деятельности муниципального предприятия как при его создании, так и в последующем, принимая решение об утверждении (изменении) его устава. Таким образом, муниципальное образование (органы местного самоуправления) устанавливает объем (общие пределы) правомочий унитарного предприятия.

В-третьих, собственник сохраняет за собой право контроля за сохранностью имущества и использованием его по назначению.

В-четвертых, собственник обладает правом реорганизации унитарного предприятия, изменяя тем самым уже установленный объем правомочий на закрепленное имущество.

В-пятых, у собственника имеется право назначения директора унитарного предприятия, т. е. выбора лица, на которого возлагается ответственность за осуществление правомочий хозяйственного ведения. Право назначения включает в себя и право увольнения данного руководителя.

В-шестых, муниципальное образование имеет право ликвидировать унитарное предприятие и вернуть в казну муниципальное имущество, либо распорядиться им иным образом (передать другому унитарному предприятию, муниципальному учреждению или приватизировать).

В-седьмых, за собственником признается право на получение части прибыли от использования муниципального имущества. Данное право можно было бы счесть правом обязательственно-правового характера, если бы не особенности учреждения муниципальных предприятий и реализации данного права. Нормативы такого рода отчислений устанавливаются в административном порядке, они учитываются при формировании местного бюджета в составе доходной его части и уплачиваются в порядке, установленном для уплаты местных налогов. Таким образом, отношения по уплате муниципальными предприятиями в местный бюджет части прибыли аналогичны налогу на прибыль, установленному для коммерческих юридических лиц. Односторонний характер этого права свидетельствует скорее в пользу его вещно-правовой природы.

По мнению Е.А. Суханова, это право предполагает согласование размера прибыли, изымаемой у унитарного предприятия его собственником. Он считает, что она либо может быть прямо определена в уставе унитарного предприятия, либо может быть согласована с ним иным образом. Он не решился употребить здесь термин «договор», поскольку ГК РФ не предусматривает необходимости его заключения с унитарным предприятием. Тем не менее, здесь между строк читается намек на гражданско-правовую природу данного права. Думается, для этого нет оснований. Вещное право собственника на получение дохода от вещи реализуется здесь вне гражданского оборота и не гражданско-правовыми способами.

Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ (ст. 294). Общие ограничения правомочий унитарного конкретного предприятия по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом определяются предметом и целями его деятельности, закрепленными в уставе.

Специальные ограничения права хозяйственного ведения, закрепленные в ГК, касаются недвижимого имущества и сводятся в общем случае к тому, что предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество; не вправе сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (п. 2 ст. 295 ГК).

Частные случаи специальных ограничений правомочий унитарного предприятия могут устанавливаться законом и иными нормативными актами. Эти ограничения могут относиться к любому имуществу, закрепленному за унитарным предприятием: как к недвижимому, так и к движимому. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, говорится в ч. 2 п. 2 ст. 295 ГК, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами

Специальные случаи ограничений права хозяйственного ведения, о которых упоминается в ГК, относятся, таким образом, исключительно к праву распоряжения и не касаются двух других правомочий. По-видимому, это дало основание Е.А. Суханову утверждать, что ГК не дает оснований для произвольного ограничения правомочий унитарного предприятия по владению и пользованию закрепленным имуществом. Во всяком случае, настаивает он, подобные ограничения не могут устанавливаться на уровне подзаконного правового акта.

Это суждение представляется чрезмерно категоричным. Во всяком случае до тех пор, пока в нем не будет уточнено, что следует понимать под произвольным ограничением. И в любом случае ограничение на уровне подзаконного акта нельзя считать произвольным. И в нормативных актах органов местного самоуправления, и в уставах муниципальных предприятий могут устанавливаться ограничения правомочий владения и пользования, и эти ограничения нельзя считать неправомерными до тех пор, пока они не входят в противоречие с законом и, прежде всего, с ГК РФ. Муниципальному предприятию может запрещено использовать муниципальное имущество в тех или иных целях, тем или иным образом, противоречащим интересам муниципального образования. И такие запреты, пока они основаны на соблюдении компетенции органов, управляющих муниципальной собственностью, и выражаются в соответствующих правовых формах, невозможно признавать произвольными и незаконными.

Иное дело изъятие и перераспределение имущества, предоставленного муниципальному предприятию на праве хозяйственного ведения. Нормы ГК РФ ничего об этом прямо не говорят, но сопоставление ст. 295 и 296 дает основание для такого вывода, поскольку для собственника по отношению к унитарному предприятию не предусмотрено право изъятия имущества, а по отношению к учреждению такое право ему предоставлено. В то же время здесь не приходится говорить о произвольном лишении учреждения предоставленного ему имущества. Закон допускает возможность изъятия только излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества. А это означает, что у учреждения существуют минимальные юридические гарантии против произвольного решения органов местного самоуправления. Его право на изымаемое имущество в этом случае подлежит судебной защите, как и право хозяйственного ведения.

Следовательно, можно утверждать, что произвольное ограничение, равно как и лишение права хозяйственного ведения недопустимы в той же мере, что и ограничения, и лишения любого другого гражданского права, в том числе и права оперативного управления. Под произволом здесь можно понимать незаконный акт, в основе которого лежит усмотрение лица, совершающего этот акт.

Но вернемся к вопросу о перераспределении имущества унитарных предприятий. Сравнительное логическое толкование ст. 294, 295 и 296 ГК РФ казалось бы убеждает в незаконности таких действий, даже если изъятие имущества у муниципального предприятия будет оформлено решением представительного органа местного самоуправления. Однако такой вывод будет справедлив, если мы признаем, что данным актом будет нарушен принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, если управление муниципальным имуществом, находящимся на балансе у муниципального предприятия, будет считаться его частным делом.

Право оперативного управления служит средством реализации права муниципальной собственности: имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 и 296 ГК РФ. В основе этого права лежит идея «заведывания», «управления» частью муниципального имущества, но не идея коллективной собственности, что было характерно для права «полного хозяйственного ведения» предприватизационного периода или периода так называемой «дикой приватизации». Муниципальное образование связано в отношении муниципального предприятия только законом и им же самим установленными ограничениями. Дело, таким образом, заключается в соблюдении прав муниципального предприятия, признаваемых законом и муниципальным образованием. Закон прямо не запрещает изъятия имущества у унитарного предприятия, но требует установления любых ограничений его прав на уровне нормативного акта (ст. 295 ГК).

Перераспределение муниципального имущества, в том числе путем изъятия его у одних унитарных предприятий и передачи другим унитарным предприятиям или даже учреждениям, не только целесообразно, необходимо, но и принципиально допустимо в силу признания за муниципальным образованием права собственности на это имущество. Собственник, гласит ст. 209 ГК, вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Вместе с тем, это право сегодня может законно осуществляться с помощью сложных процедур реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Представляется необходимым в этой связи установить на уровне федерального закона основания и порядок изъятия имущества у унитарных, в том числе муниципальных предприятий, с тем чтобы придать этим действиям законный характер и обеспечить защиту прав унитарных предприятий от незаконных действий органов местного самоуправления.

Право оперативного управления является юридической конструкцией вещных прав финансируемых собственником учреждений и казенных предприятий. В соответствии со ст. 296 ГК они осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Реальный объем правомочий конкретного учреждения таким образом определяется собственником имущества с учетом гораздо большего числа ограничивающих факторов. Право оперативного управления предоставляет возможности ограниченного владения и пользования муниципальным имуществом. О правомочии распоряжения можно говорить чисто гипотетически, допуская, во-первых, потребление закрепленного имущества для целей деятельности учреждения, во-вторых, распоряжение выделяемыми по смете денежными средствами. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Более того, у собственника по отношению к имуществу, закрепленному за учреждением, сохраняются более широкие вещные правомочия, позволяющие ему изымать во всякое время это имущество без ликвидации либо реорганизации учреждения.

Ограничивая содержание, пределы и способы реализации права хозяйственного ведения и права оперативного управления, гражданское законодательство предоставляет его обладателю известные гарантии. Собственник, в частности, не вправе изъять его у предприятия без его согласия, иначе как только ликвидировав либо реорганизовав это предприятие.

У субъекта права оперативного управления собственник-учредитель вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Однако изъятие имущества у такого лица возможно лишь в этих трех предусмотренных законом случаях, а не по усмотрению собственника.

И право хозяйственного ведения, и право оперативного управления как два «стандарта» вещных прав муниципальных юридических лиц не в состоянии охватить всего многообразия интересов, возникающих при опосредованной реализации права муниципальной собственности. Существуют такие виды муниципального имущества, предоставление которого унитарным предприятиям только по форме носит характер закрепления на праве хозяйственного ведения. По существу же оно мало чем отличается от права оперативного управления. Например, закрепление на балансе жилищно-эксплуатационных организаций объектов муниципального жилищного фонда дает последним не больше прав на это имущество, чем муниципальному учреждению на объекты ведомственного муниципального жилищного фонда. В соответствии со ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. на такое имущество распространяется одинаковый правовой режим муниципального жилищного фонда. Во всяком случае обращать взыскание на такое имущество по долгам муниципального предприятия нельзя, предметом залога по его обязательствам оно служить не может, даже с согласия собственника, отчуждение такого имущества допускается только по правилам, установленным особым законом. Здания и сооружения, отнесенные к памятникам истории и культуры, особо охраняются законом и предоставляются муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения с дополнительными ограничениями правомочий владения, пользования и распоряжения.

Особенностью правового положения учреждения является возможность осуществления им «приносящей доходы» (т. е. предпринимательской) деятельности в соответствии с учредительными документами, т. е. с закрепленным в них разрешением собственника. Правом оперативного управления такая ситуация не охватывается. Учреждения в определенных рамках могут заниматься приносящей доходы деятельностью, что влечет появление у них особого права на полученное таким образом имущество, которое, по мнению Е.А. Суханова, также можно квалифицировать как право хозяйственного ведения (п. 2 ст. 298 ГК).

Полученные от ведения такой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в «самостоятельное распоряжение» учреждения и учитываются им на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК).

В современных условиях наличие такой нормы во многом объясняется неспособностью обеспечить полное финансирование собственником всех необходимых потребностей созданного им учреждения и вызванной этим необходимостью ограниченного участия учреждений-несобственников в имущественном обороте в качестве, близком к роли унитарных предприятий. Хотя, наверное, не стоит категорично утверждать, что оказание таких услуг несовместимо со статусом муниципального (государственного) учреждения. Так или иначе, но учреждение в результате получает два вида имущества, правовой режим которых по определению ГК различается и даже оформляется по-разному.

Одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника и приобретенная за счет денежных средств, выделенных ему по смете, находится у него на праве оперативного управления. Правовой режим другой части, «заработанной» самим учреждением, подлежащей учету на отдельном балансе, не ясен. Во всяком случаев ГК сам его не определяет.

Муниципально-подрядная система.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ//Собрание законодательства РФ от 22.10.2007г., российская газета №237 от 24.10.2007г..

В Пермском крае Губернатором подписано распоряжение №99-р от 28.03.2006г. "Об официальном сайте Пермской области для публикации информации о размещении заказов", где определен адрес официального сайта в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд области - goszakaz. perm.ru. Также в Пермском крае разработаны другие нормативные документы касающиеся муниципального заказа.

Муниципально-арендная система

Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это передача в аренду муниципального имущества.

Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.

Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку:

сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т.д.

При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно.

Олицетворяя собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:

регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;

действовать в интересах всех членов местного сообщества;

обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.

Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации.

Но действия чиновников не всегда соответствуют прописанным обязанностям и в качестве примера можно привести следующее:

"Как рассказали корреспонденту "Российской газеты" в прокуратуре Пермского края, проведение целевой акции вызвано тем, что в этом году (2008г) выявлены многочисленные факты незаконной приватизации или неправомерной сдачи в аренду госимущества.

К примеру, в Добрянке несколько лет назад городское управление имущественных отношений бесплатно передало акционерному обществу "Добрянская топливно-энергетическая компания" 41 объект муниципального имущества. В итоге практически все городские теплосети оказались в частных руках. От этого пострадали в первую очередь жители города, так как тариф на тепло вырос, а местные власти утратили контроль над коммунальным хозяйством.

После смены руководства в Добрянке новые власти попытались вернуть объекты теплоснабжения в муниципальную собственность, но их попытка не увенчалась успехом. Тогда чиновники обратились за помощью в прокуратуру. Изучив все документы, надзорная инстанция пришла к выводу, что имущество незаконно изъято из ведения муниципального управления жилищного хозяйства.

Прокуратура опротестовала прежнее решение городских властей в арбитражном суде. Но в ходе судебных разбирательств, длившихся около двух лет, у большей части муниципального имущества изменилась форма собственности. Объекты были раздроблены на несколько предприятий, а часть, наоборот, объединена. Как результат, из 41 учреждения осталось три.

Однако, несмотря на это, в текущем году арбитражный суд принял решение о возврате сохранившихся предприятий в муниципальную собственность.

Кроме того, ОАО "ДТЭК" обязано выплатить местным властям около девятнадцати миллионов рублей в качестве компенсации за несохранившиеся коммунальные объекты.

Помимо Добрянки, нарушения при сдаче муниципального имущества в аренду, передачу в безвозмездную собственность в этом году были установлены прокуратурой в Верещагинском, Еловском, Ильинском, Очерском, Чернушинском, Пермском, Кочевском, Куединском, Октябрьском и Уинском районах края.

В сентябре в Косинском районе надзорной инстанцией выявлены факты, когда часть муниципальных помещений сдавалась в аренду различным бизнесменам, но плата за это в бюджет не поступала или вносилась с большим опозданием. После вмешательства прокуратуры ситуация исправилась"

Начавшаяся проверка затронет не только местные власти. Будет проверена работа всех учреждений, ведающих федеральным и краевым имуществом Бахарев К. Аренда по правилам //Российская газета Пермский край № 4756 от 23.09.2008г.

Что касается Октябрьского муниципального района, то на момент написания дипломной работы, публично опубликованных фактов нарушения законодательства нет.

Конечно, для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость условий аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость объектов аренды, имеет особое значение. Именно благодаря этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же частную. Но местные органы власти не должны забывать о том, что они должны действовать в интересах населения.