Управление муниципальной собственностью на примере города Челябинск

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

ЧЕЛЯБИНСКИЙ ФИЛИАЛ

Факультет Управления

Специальность/направление подготовки ГМУ

Специализация/профиль/программа

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему:

«Управление муниципальной собственностью на примере города Челябинск»

Автор работы:

Студент 2 курса, группы ГМУо41-13

Очной формы обучения

Ф.И.О Ямушева Ирина Александровна

Руководитель работы:

Должность, звание профессор, доктор исторических наук

Ф.И.О. Смирнов С.С.

Челябинск

2014г.

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты управления муниципальной собственностью

1.1 Понятие, состав и формирование муниципальной собственности

1.2 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью

Глава 2. Анализ управления муниципальной собственностью города Челябинск

2.1 Специфика управления муниципальной собственностью на примере города Челябинск

2.2 Проблемы эффективного управления муниципальной собственностью города Челябинск и возможные пути их решения

Заключение

Библиографический список

Введение

Государство в лице своих государственных и муниципальных органов является одним из самых «весомых» собственников. Поэтому одной из задач, стоящей перед ним является эффективное управление, принадлежащим ему имуществом, для принесения наибольшей финансовой и социальной пользы обществу. Практика показывает, что именно наличие прочных экономических основ местного самоуправления, таких как муниципальная собственность, являющихся одновременно и средством улучшения качества жизни населения муниципальных образований, и источником повышения эффективности самой муниципальной экономики, делает местное самоуправление по-настоящему действенным инструментом разрешения муниципальных проблем. Особые трудности в управлении муниципальной собственностью вызывают далеко не завершенные процессы рыночных преобразований и необходимость следования общемировым тенденциям развития для обеспечения должного уровня жизни населения и конкурентоспособности местной экономики. Следование концепции устойчивого развития на местном уровне требует совершенствования управления развитием муниципального образования в целом и совершенствования управления муниципальной собственностью при переходе к устойчивому развитию на первоначальном этапе. Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы курсовой работы, как «Управление муниципальной собственностью города Челябинск».

Объектом данного исследования является Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска.

Предметом исследования являются деятельность Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска по управлению муниципальным имуществом.

Итак, обобщая все вышесказанное, необходимо обозначить, что целью данной работы является изучение положительных и отрицательных аспектов деятельности Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска с целью разработки модели мероприятий по совершенствованию управления муниципальной собственностью города Челябинска.

Для достижения цели, поставленной в работе, необходимо решить следующие задачи:

ь изучить общие положения категории «муниципальная собственность»: понятие, состав и формирование и определить степень разработанности положений действующего законодательства в части правового и практического регулирования деятельности муниципальных образований по управлению муниципальным имуществом;

ь исследовать деятельность Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска, выявить достоинства и недостатки в управлении;

ь разработать возможные пути совершенствования управления муниципальной собственности в городе Челябинск.

Методы исследования: сравнение, анализ, моделирование, формально-логический, комплексный анализ.

В теоретической части работы были исследованы научные труды Соловьева С.Г., Шахвердова А., Игнатова В. Г., Рудова В.В. и другие.

Глава 1. Теоретические аспекты управления муниципальной собственностью

1.1 Понятие, состав и формирование муниципальной собственности

Одной из главных и непосредственных задач местного самоуправления является создание той среды жизнедеятельности граждан, интересы которых оно представляет. Объективным является тот факт, что для выполнения своих функций местное самоуправление обладает определенным инструментарием, необходимыми ресурсами, одним из которых является муниципальная собственность. На сегодняшний день муниципальное образование, в лице уполномоченных на то органов (субъектов) осуществляет управление этой (муниципальной) собственностью, для обеспечения имущественной независимости Авт.прим. имеется ввиду независимость от государственного императивного управления., как признака независимого хозяйствующего субъекта. Подобное положение дел, обеспечивает высокую значимость вопроса управления муниципальной собственностью, как источника финансовой независимости муниципального образования. От его решения во многом зависит, возможно ли в современных экономических, политических и социальных реалиях нашей страны формирование импульсов развития не «сверху» - императивно, а «снизу» - на основе сложившихся предпосылок.

Прежде чем говорить об управлении муниципальной собственностью необходимо определиться с основными категориями - муниципальная собственность, ее формирование, состав и т.д.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день не существует законно закрепленного понятия «муниципальная собственность». При этом в Федеральном законе №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ Федеральный закон №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822 (далее - ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления»), законодатель в статье 50 выделяет такую категорию, как «муниципальное имущество», и перечисляет объекты имущества, а в статье 51 определяет, что владеть пользоваться и распоряжаться (т.е. право собственности) органы местного самоуправления от имени муниципального образования могут лишь вышеперечисленными объектами имущества.

Для формирования более системного представления о понятии «муниципальная собственность» мы решили обратиться к его доктринальному пониманию, на которое, как и на многое другое, существуют различные подходы.

С точки зрения И.В. Ефимчук Ефимчук Ирина Викторовна- российский ученый, доктор экономических наук, профессор. , муниципальная собственность представляет собой «широкую сеть инфраструктурных объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы» Ефимчук, И. В. Муниципальная собственность и ее эффективность в системе рыночных отношений / И. В. Ефимчук. - Н. Новгород, 2010. - С. 3..

Российский ученый Н.Г. Филатова, исследуя вопрос «понятия муниципальной собственности», считает, что это «система социально-экономических, организационно-экономических и институционально-экономических отношений, возникающих по поводу объектов муниципального имущественного комплекса при удовлетворении коллективных социально- экономических потребностей и интересов населения муниципального образования» Филатова Н. Г. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально экономического развития муниципального образования : автореф. дисс. … канд. экон. наук / Н. Г. Филатова. - Новосибирск, 2009. - С. 9..

Для О.В. Вильчинской и А.В. Леви определяют, что «муниципальная собственность есть система отношений по присвоению населением муниципального образования, средств производства и предметов потребления, по совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственной и социальной инфраструктурами в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы» Вильчинская, О. В. Муниципальная собственность как экономическая, социальная, правовая и управленческая категория / О. В. Вильчинская, А. В. Леви // Вестник университета. Серия «Социология и управление персоналом». - 2006. - № 2. - С. 85 - 94. - С. 90, 92 - 93..

М.А. Боровская отмечает, что «муниципальная собственность с позиции институционального подхода имеет бинарную природу, которая проявляется как форма общественной собственности. Муниципальная собственность, по ее определению, представляет собой отношения между субъектами территориально-локализованной экономической системы (регионов) в рамках критериев доходности, эффективности и экономической устойчивости. Ее качественное отличие состоит в особом характере, в том, что эта форма содержит в своей структуре доходоприносящие и финансово - обременительные объекты» Боровская, М. А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект : автореф. дисс.. д-ра экон. наук / М. А. Боровская. - Таганрог, 2010..

Муниципальная собственность с точки зрения О.И. Боткина, В.И. Некрасова представляет собой «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям» Боткин, О. И. Особенности функционирования муниципального имущественного комплекса в регионе / О. И. Боткин, В. И. Некрасов. - Екатеринбург-Ижевск : Изд-во Института экономики УрО РАН, 2009. - С. 185.

Обобщая все вышесказанное, можно сказать, что существуют 2 подхода к природе понятия «муниципальная собственность»: во-первых, как к имуществу т.е. объектам материального мира; во-вторых, как к комплексу прав, (т.е. общественных отношений по владению/пользованию/распоряжению), по отношению к закрепленному списку объектов муниципального имущества. Также, анализируя представленные выше понятия, можно выделить характерные признаки для муниципальной собственности:

· носит системный характер, т.е. муниципальная собственность представляет собой сложную систему, включающую в свой состав отдельные элементы - объекты собственности;

· относит собственность к сложной системе;

· обладает высокой значимостью для общественного и территориального развития.

Следующим вопросом, на который необходимо обратить внимание - это состав муниципальной собственности, т.е. перечень тех объектов, которые определены в статье 50 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления»:

* Имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

* Имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

* Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В состав муниципальной собственности входят:

- средства местного бюджета;

- муниципальные внебюджетные фонды;

- имущество органов местного самоуправления;

- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

- муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

- муниципальные учреждения образования здравоохранения, культуры и спорта;

- другое движимое и недвижимое имущество

Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть разделено на 2 группы:

1. имущество, при помощи которого осуществляется хозяйственная деятельность,

2. имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.

Имущество, обеспечивающее производство продукции и оказание муниципальных услуг, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения форма права собственности на имущество, при которой собственник решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает руководителя предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. или оперативного управления Форма управления имущества в виде владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом и собственником имущества, в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника имущества, и непосредственным назначением самого имущества. . Другая часть имущества, т.е. средства местного бюджета и муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет казну муниципального образования.

Ввиду того, что в данной работе мы рассматриваем управление муниципальной собственностью на примере Комитета по управлению имуществом и земельными отношениями города Челябинска, то необходимо сказать, что в данном случае, в рамках объекта муниципальной собственности выступают:

· Земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

• Земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;

• Земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке;

• Земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления;

• Земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.

· Земли населенных пунктов классифицируются (зонируются) по трем признакам: функциональному, правовому и ценовому.

ѕ по функциональному признаку (жилые, общественно-деловые, производственные, инженерные и транспортные, рекреационные, сельскохозяйственные, специальные и иные);

ѕ по правовому признаку \принцип ограничения\ (плотность застройки, этажность, формы собственности, возможность принудительного выкупа недвижимости, условия подключения к инженерным и транспортным коммуникациям, требования к инженерной защите и благоустройству, установление сервитутов)

ѕ по ценовому признаку (разная цена земельных участков и ставки арендной платы за землю и объекты недвижимости)

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, которое они правомочны передавать во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, отчуждать, совершать с ними иные сделки.

Непосредственное право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами, которые можно разделить на два блока:

· Административный порядок предполагает волю одной стороны - государства и реализуется при издании акта органа государственной власти.

· Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Можно выделить следующие основания возникновения права муниципальной собственности:

1) Разграничение государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность

2) Передача объектов государственной собственности - федеральной и собственности субъектов Федерации - в муниципальную собственность

3) Взимание налогов и сборов, иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет

4) Приобретение имущества путем совершения гражданско-правовых сделок (договора купли-продажи, дарения, мены и д.р.)

5) Объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований

6) Разграничение муниципальной собственности

7) Получение доходов, продукции в результате использования муниципальной собственности

8) Иные основания, предусмотренные законодательством

Таким образом, мы рассмотрели некоторые доктринальные подходы к категории «муниципальная собственность»: 1) как имущественного комплекса, 2) как права собственности, т.е. владения, пользования и распоряжения,- что позволяет рассмотреть её природу формирования. Способы формирования: административно-правовые и гражданско-правовые, при этом следует отметить, что преобладает именно первый, «властный» способ создания/приобретения муниципальной собственности, что в принципе характерно для данной области отношений Характер муниципальных отношений , в том числе, отношений по управлению соответствующим имуществом имеет государственно-властную основу, т.е. относится к административно-правовым. . Что касается, непосредственного состава муниципальной собственности, то необходимо отметить, что на сегодняшний день существует конкретный «закрытый» список объектов, которые могут находиться в пользовании/владении и распоряжении муниципальных образований, который находит свое закрепление в ст.50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целом, теоретическая база вопроса об объектах муниципальной собственности, позволяет рассмотреть проблемы, связанные с его применением на практике в следующей главе данной работы.

Прежде чем говорить о проблемах, связанных с управлением муниципальным имуществом, необходимо определиться с уполномоченными на то субъектами и их функционалом в данной области.

1.2 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью

муниципальный собственность управление челябинск

2014 год для муниципальных отношений в Российской Федерации ознаменовался введением достаточно значимых реформ в области осуществления местного самоуправления. Одной из предпосылок ее проведения стал вопрос об управлении муниципальным имуществом, а вернее о системе управления им. Законодатели-инициаторы убеждены, что результатом преобразований станут создание единой структуры местного самоуправления и четкое разграничение властных полномочий между муниципальными образованиями; а ясная и четко определенная система муниципальной собственности позволит повысить уровень эффективности этого управления. Залогом подобных результатов является обусловленная необходимость обладания необходимыми средствами для выполнения своих задач у муниципальных образований, в лице уполномоченных органов муниципальной власти.

Основополагающими элементами, которые затрагивает муниципальная реформа, являются следующие отношения:

- административно-территориальное устройство муниципальных образований;

- имущественная база муниципалитетов.

Под административно-территориальными аспектами реформы понимается:

Созданная в настоящее время двухуровневая система управления - это городские и сельские поселения (1 уровень) и муниципальные районы (2 уровень), а также городские округа, сочетающие в себе функции как поселения, так и района. При этом отметим, что ранее субъекты РФ, самостоятельно определяли структуры местного самоуправления в границах своей территории, что приводило к смещению полномочий и неопределенности, а также некой зависимости между государственной и муниципальной власти. После введения единой территориальной системы местного самоуправления подлежат разграничению и властные полномочия, а также необходимая для их осуществления собственность Подберезняк И.Формирование муниципальной собственности через призму реформы местного самоуправления: взгляд со стороны инвестора//Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007г №10 С.54-55..

Само по себе управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля над их исполнением ШаломенцеваЕ.Г. Проблемы правового регулирования инновационного управления муниципальной собственностью //Конституционное и муниципальное право", 2008г., № 20 С.23. :

Полномочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств, в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.

Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению этой вещи Информационный портал «Муниципальное право России»: Полномочия муниципальных органов государственной власти [Электронный ресурс] /- Режим доступа: http://isfic.info/munici/prudn62.htm -Загл.с экрана. -Яз. рус.,.

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется по следующему принципу: законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не местного самоуправления, т.е. проявляется императивный способ: «запрещено все, что не разрешено». Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, есть опасность в умышленном ограничении компетенции органов местного самоуправления, в ущемлении их свободы. Несмотря на то, что в статьях 12,133 Конституции РФ, нормативно закреплены обособленность муниципальной власти от государственной, запрет субъектам федерации или иным органам ограничивать конституционные права местного самоуправления; на практике реализация конституционных прав встречается с трудностями, который прямым или косвенным способом оказывает влияние на управление имуществом муниципального образования. Например, в части того, что именно субъекты определяют границы муниципальных образований, объединений и т.д Ст.12 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ 2Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации» .

Положениями Гражданского кодекса Российской Федерации Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ « Часть первая Гражданского Кодекса Российской Федерации»// Российской газете" от 8 декабря 1994 г. N 238-239 (далее-ГК РФ) установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления, поэтому для населения (физических лиц), наделенных от муниципального образования полномочиями, таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции Российской Федерации ни в ГК РФ. При этом необходимо отметить, что органы местного самоуправления выступают «представителями», т.е. действующими лицами от имени муниципального образования, которое и является непосредственным собственником имущества.

Говоря о целях и задачах органов местного самоуправления по управлению имуществом, необходимо отметить, что для определения основных направлений деятельности в этой сфере, необходимо создание

ь эффективной системы учета муниципального имущества;

ь критериев эффективного использования муниципальной собственности Данный вопрос будет рассмотрен во II главе данной работы ;

ь условий для инвестиционной привлекательности муниципального имущества;

ь эффективной система аудита и контроля сохранности и целевого назначения муниципального имущества.

Вполне объяснимо, что целью органов местного самоуправления является именно эффективное управление имуществом муниципального образования, а основными задачами в данной сфере выступают:

- реализация политики в сфере управления муниципальной собственностью, а также ее приватизации:

- управление и распоряжение в установленном порядке объектами муниципальной собственности (имуществом);

- учет муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Выполняя свои задачи, органы местного самоуправления часто сталкиваются с проблемами, к которым можно отнести:

- отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;

- неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах "бедных" территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;

- отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных «центральной» властью для различных групп населения.

Таким образом, разрешение «столкновений» интересов муниципальных образований на уровне основных направлений деятельности по управлению принадлежащим им имуществом, объективно, будет способствовать стабилизации отношений между нами, а также налаживанию внутри системного диалога между субъектами местного самоуправления, так и «внешнего» с субъектами федерации.

Обобщая вышесказанное, представляется следующее понимание муниципальной собственности. Под ней понимается система общественных отношений по поводу определенных благ, имеющих социально-экономическое, управленческое и культурное значение для населения публично-правового образования, назначение которых - удовлетворение коллективных социально-экономических потребностей населения и гармоничное развитие территории. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; и другое движимое и недвижимое имущество. Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Как уже отмечалось ранее, вся муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Что касается непосредственного управления муниципальной собственностью, то оно осуществляется уполномоченными на то исполнительными органами местного самоуправления, действующих от лица муниципального образования. В данном случае, они выступают и как субъекты хозяйствования, и как субъекты властных отношений.

Во второй главе будет рассмотрена специфика управления муниципальной собственностью на примере Комитета по управлению имуществом и земельными отношениями города Челябинска (далее КУИЗО города Челябинска), его проблемы и предложены пути их решения.

Глава 2. Анализ управления муниципальной собственностью города Челябинск

2.1 Специфика управления муниципальной собственностью на примере города Челябинск

Рассмотрим теперь, в чем заключаются особенности осуществления права собственности по отношению к муниципальному имуществу. Очевидно, что муниципальная собственность номинально принадлежит муниципальным образованиям (в лице их жителей). Таким образом, право владения принадлежит социальной общности, состоящей из жителей муниципального образования. В то же время, поскольку непосредственное управление муниципальной собственностью со стороны упомянутой социальной общности нереально, данное право осуществляется органами местного самоуправления -- муниципалитетами. Следовательно, право распоряжения муниципальной собственностью осуществляется населением муниципального образования опосредованно. Причем степень этой опосредованности достаточно велика, и можно смело утверждать: реально право распоряжения муниципальной собственностью находится в руках органов местного самоуправления.

Каждый житель муниципального образования имеет право пользования объектами муниципальной собственности, при этом неся бремя по содержанию собственности либо путем непосредственной оплаты услуг муниципального образования, либо опосредованно -- через муниципальный бюджет (платя налоги). Доходы от налоговой составляющей покрывают наибольший объем расходов на содержание муниципальной собственности. На каждого жителя муниципального образования приходится неодинаковая сумма налогов, однако право пользования объектами муниципальной собственности распределяется примерно в одинаковом объеме на каждого человека. Таким образом, мы можем сказать, что муниципальная собственность (с экономической точки зрения) представляет собой «форму коллективного присвоения»Семенова Е., Степанова В. Муниципальная собс-твенность как экономическая основа местного само-управления // Экономист. 1997. № 5. С. 43-48.. Вышеизложенное позволяет говорить о разделении субъектов муниципальной собственности. В качестве номинального субъекта муниципальной собственности будет выступать социальная общность, состоящая из жителей муниципального образования, в качестве реального собственника -- управленческая структура.

Итак, муниципальная собственность фактически принадлежит муниципальным образованиям (в лице их жителей), однако находится в распоряжении местных органов самоуправления -- муниципалитетов. Любая собственность должна управляться в интересах ее владельцев (в данном случае -- жителей населенных пунктов), соответственно, целью управления муниципальной собственностью является стремление принести максимальную пользу населенному пункту и его жителям. Однако поскольку к муниципальной собственности могут быть отнесены самые разнообразные объекты, то и польза от эксплуатации этих объектов может быть совершенно разной. Например, при эксплуатации дорог польза может быть выражена в виде возможности перемещения людей и грузов, а при управлении пакетами ценных бумаг -- в виде прибыли.

В первую очередь управление муниципальной собственностью должно быть направлено на решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень этих вопросов определяется Уставом муниципального образования, а также законодательством РФ либо субъекта РФ. В общем случае можно выделить четыре группы таких вопросов:

ь по обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение водой и энергоносителями и т.д.);

ь по обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информирование соответствующими службами, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);

ь по обеспечению деятельности населения как субъекта власти (установление норм, обязательных для исполнения на территории муниципального образования);

ь по обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.

Необходимо учитывать тот факт, что муниципалитеты обладают ограниченными ресурсами, которые частично сформированы благодаря деятельности предыдущих поколений граждан, а частично продолжают формироваться в настоящее время. Ограниченность ресурсов предполагает и низкий результат их использования. Очевидно, термин «максимальная польза» может предполагать:

- увеличение ресурсов муниципалитета, что позволит улучшить результаты его деятельности;

- более эффективное использование имеющихся и получаемых ресурсов, т.е. повышение результата на единицу затрат.

Увеличение ресурсов возможно только за счет текущей деятельности. Причем универсальным показателем, характеризующим увеличение ресурсов, очевидно, является увеличение доходной части бюджета муниципального образования.

Наиболее распространенным критерием оценки эффективности деятельности муниципалитета является соотношение результатов и затрат Батчикова С.А., Гла-зьева С.Ю.Эффективность государственного управления: пер. с англ. / общ. ред. М., 2008.. Таким образом, определение эффективности использования имеющихся ресурсов требует, во-первых, измерения результатов деятельности, во-вторых, измерения затрат. Что касается затрат, то в качестве наиболее универсального их измерителя используется денежный эквивалент. Что касается результатов, то, поскольку муниципалитет осуществляет деятельность во множестве хозяйственных сфер, результат каждого вида деятельности должен оцениваться своим показателем. Так, для оценки деятельности государственных служб в США используется около 2 300 показателей. Очевидно, нет необходимости перечислять их все. В то же время нужно отметить следующие основные моменты, которые должны быть приняты во внимание при оценке результатов работы муниципальных служб:

1. Результаты деятельности муниципалитета должны соответствовать потребностям общества. Но так как понятие «потребности общества» достаточно трудноопределимо, обычно для измерения общественного спроса применяется понятие «желания и предпочтения общества» Батчикова С.А., Гла-зьева С.Ю.Эффективность государственного управления: пер. с англ. / общ. ред. М., 2008.. Иногда эти желания выливаются в конкретные действия граждан, когда они, например, решают воспользоваться определенными услугами муниципалитета либо жалуются на работу тех или иных служб. Кроме того, желания и предпочтения можно выявить с помощью:

- формальных опросов граждан;

- встреч с избирателями;

- опросов потребителей услуг, когда выясняется, удовлетворяют ли их услуги, что они хотят изменить или получить дополнительно.

В некоторых случаях представление о желаниях граждан дает интуитивное ощущение общепринятого отношения к какой-либо услуге, того, какое место занимает она в глазах общества, чего от нее ждут.

2. Для оценки результата деятельности муниципалитета чаще всего применяются количественные показатели (количество и стоимость произведенных товаров, объем и стоимость оказанных услуг). Это связано с тем, что количественные показатели довольно легко поддаются оценке. При этом очень трудно определить качественные характеристики деятельности муниципалитета, определяющие ценность ее результата для потребителя.

Таким образом, обобщая все вышеизложенное, можно говорить, что реально право распоряжения муниципальной собственностью находится в руках органов местного самоуправления. Номинальным субъектом муниципальной собственности является социальная общность, состоящая из жителей муниципального образования, реальным -- управленческая структура. Основной целью управления муниципальной собственностью должно быть решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Однако необходимо брать во внимание тот факт, что у муниципальных образований ограниченные ресурсы, частично продолжающие формироваться и в настоящее время. Исходя из всего этого,

можно выделить основные направления деятельности по управлению муниципальной собственностью для достижения поставленной цели.
В следующем параграфе мы отражаем основные тенденции и проблемы управления муниципальной собственностью в городе Челябинск и пути их преодоления.

2.2 Проблемы эффективного управления муниципальной собственностью города Челябинск и возможные пути их решения

Как уже говорилось ранее, деятельность по управлению имуществом, принадлежащим муниципальному образованию, имеет достаточно высокую социальную значимость, она направлена на решение различных экономических, социальных, политических, экологических и других и других вопросов и проблем, возникающих на местном уровне. Целесообразность местного самоуправления характеризуется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и создающими финансовый базис для обеспечения нормальной жизнедеятельности жителей муниципального образования. В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества.

В рамках практической части работы мы обратили внимание на деятельность Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и иных исполнительных органов местного самоуправления по управлению соответствующим имуществом.

Рассмотрим получившуюся ситуацию на сегодняшний день в муниципальном образовании город Челябинск:

В ходе анализа данных отчета о работе Контрольно-счетной палаты города Челябинск за 2013 год Официальный сайт Контрольно-счетной палаты города Челябинска: «Заключение по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ исполнения бюджета города Челябинска за 9 месяцев 2014 года» [Электронный ресурс] /- Режим доступа: http://ksp-chel.ru/ -Загл.с экрана. -Яз. рус.,, получены следующие результаты:

Размер неналоговых поступлений составил 2 492 676,0 тыс. руб. или 19,3% от общего объема налоговых и неналоговых доходов бюджета города. Наибольшую долю неналоговых доходов бюджета города составили доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в объеме 1 718 400,2 тыс. руб. (68,9% общего объема неналоговых доходов). Неналоговые поступления в 2013 году по отношению к показателю 2012 года (3 068 208,9 тыс. руб.) снизились на 18,8 процентных пункта.

Для большего получения прибыли от использования земельных ресурсов муниципальной собственности была принята в 2013 году программа «Управление земельными ресурсами и регулирование земельных отношений в городе Челябинске на 2013 год». По итогам года был проведен мониторинг исполнения данной программы, который выявил, что данная программа имеет наименьший процент исполнения (0,0%-36,7%) среди городских программ, профинансированных за счет средств бюджета города Челябинск, а именно - 30,2% (план 5 201,3 тыс. руб., факт - 1 573,13 тыс. руб.). Низкое освоение выделенных бюджетных средств связано с тем, что работы по формированию границ земельных участков и постановка на государственный кадастровый учет с целью регистрации права муниципальной собственности на землю носит заявительный характер: по мере поступления обращений муниципальных учреждений, и по мере поступления исходных данных из Главного управления архитектуры и градостроительства.

Еще одной статьей недополученных средств бюджета города от использования муниципальной собственности является сумма дебиторской задолженности по Комитету по управлению имуществом и земельными отношениям города Челябинска - 1 151 741,6 тыс.руб., в том числе по счету 1.205.21.000 «Расчеты с плательщиками доходов от собственности» - не поступившую сумму арендной платы по договорам аренды за земельные участки, договорам купли-продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, по договорам аренды нежилых помещений, по договорам аренды движимого имущества (1 262 391,2 тыс. руб.) и сумму по платежам за установку и эксплуатацию временных некапитальных стационарных объектов парковочные места, стоянки (со знаком «минус» 115 088,1 тыс. руб.),

Анализ эффективности управления муниципальными финансами указывает на заметную тенденцию роста динамики неэффективных расходов. Пристального внимания контрольных органов заслуживает практика использования и распоряжения муниципальной собственностью. При объективной тенденции снижения налоговых платежей увеличение доходов от муниципальной собственности приобретает особую актуальность. В то же время, в сфере управления собственностью города выявляется всё большее число нарушений и недостатков. В 2013 году они выразились в сумме 603 251,8 тыс. руб. Это и упущенная выгода муниципальных предприятий, и заключение экономически необоснованных договоров, в том числе по безвозмездному использованию муниципальной собственности, и не предъявление штрафных санкций, и нарушение условий договоров аренды.

Практически на всех объектах проверок установлены нарушения бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности. И их суммарное выражение не уменьшается. Кроме того, в ходе проверки Челябинского городского комитета по управлению имуществом выявлены расхождения в учете имущества казны.

Из доклада на заседании комитета по экономической политике и предпринимательству Законодательного Собрания Челябинской области «О состоянии управления государственной собственностью Челябинской области за 2013 год» Постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 28 августа 2014 г. N 2182 "Об отчете о состоянии управления государственной собственностью Челябинской области за 2013 год" //Южноуральская панорама. от 11 сентября 2014 г. N 139 (спецвыпуск N 38); было выяснено:

· По состоянию на 1 января 2014 года действовало 1 149 договоров пользования имуществом, находящимся в государственной собственности Челябинской области (по состоянию на 1 января 2013 года действовало 3 117 договоров).

· Поступления от арендной платы в областной бюджет за 2013 год составили 47,9 млн. рублей (в 2012 году 106,9 млн. рублей).

В настоящее время возникают сложности с реализацией преимущественного права субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого ими недвижимого имущества, предоставляемого в рамках Федерального закона № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: В государственной собственности Челябинской области находится недвижимое имущество, переданное по договорам аренды субъектам малого и среднего предпринимательства и, в большинстве случаев, находящееся в оперативном управлении областных государственных учреждений (далее - Учреждения).

В рамках реализации указанного Федерального закона, при наличии определенных условий, в том числе, если недвижимое имущество изъято в государственную казну Челябинской области, это имущество подлежит продаже арендаторам - субъектам малого и среднего предпринимательства.

Обобщая все выше обозначенное, можно отметить тенденцию на снижение эффективности управления муниципальным имуществом, что является причиной, уменьшения размеров местного бюджета муниципального образования. Таким образом, можно говорить, что в таком муниципальном образовании, как город Челябинск, не решается проблема неэффективного управления.

Неэффективность управления муниципальной собственностью может обеспечиваться за счет деятельности не оптимизированных затрат и уменьшения результативности по всем направлениям. Решения могут быть неэффективными вследствие неправильно выставленных целей, нехватки ресурсов, плохого выполнения работ и т. д.

На наш взгляд, одной из предпосылок данной проблемы является то, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует единая научно обоснованная методика, содержащая четкие критерии для установления неэффективного использования учреждениями своих средств. Констатируя при проверках наличие подобных нарушений, должностные лица органов финансового контроля, по сути, формулируют свою субъективную профессиональную оценку по поводу отдельных фактов финансово-хозяйственной деятельности учреждения, которая может существенно отличаться как от позиции должностных лиц учреждения, так и от оценок других экспертов.

Определение конкретных критериев оценки его эффективности позволит снизить уровень неэффективности, как следствие всех негативных финансово-экономических обстоятельств.

Так как критерии эффективности управления муниципальным имуществом, как и критерии качества управления муниципальным имуществом законодательно не закреплены, согласно функциям и задачам муниципальных органов местного самоуправления эффективность управления муниципальным имуществом можно оценивать следующими показателями:

1. социальной эффективности, учитывающей социальные последствия управления муниципальной собственностью;

2. коммерческой эффективности или финансовой эффективности, учитывающей финансовые последствия реализации и управления муниципальной собственностью;

3. бюджетной эффективности, отражающей финансовые поступления в бюджет района от использования муниципальной собственности;

4. экономической эффективности, учитывающей затраты и результаты, связанные с управлением муниципальной собственностью.

К данным критериям, можно отнести также эффективность деятельности персонала, эффективность использования информационных ресурсов и технологий. Эффективное и качественное управление муниципальным имуществом ставит своей целью минимизацию затрат на содержание и владение имуществом при сохранении стоимости имущества и реализации полномочий органов местного самоуправления.

Во-первых, с точки зрения размеров получаемого дохода. Таким показателем может служить удельный вес доходов бюджета от хозяйственного использования имущества (с учетом поступлений от налогообложения имущества; без учета поступлений от налогообложения имущества).

Во-вторых, с точки зрения общественной пользы. Только качественные показатели (например, снижение детской преступности в результате строительства сети детских клубов).

В-третьих, с точки зрения экономии бюджетных средств (широко использовался в дореволюционной России). Например, строительство административных зданий позволяет высвободить жилой фонд, который занимают различные учреждения (СЭС, ЖЭУ, паспортные столы и т. п.), и передать его жителям, а также сократить выплаты частному сектору за арендуемые площади. Вобленко С.В., Кокин И.А. Повышение эффективности управления муниципальной собственностью и муниципальными финансами как необходимое условие улучшения социально-экономического положения муниципального образования // Проблемы и методы социально-экономического развития местных сообществ в России. -- 2008. -- № 2.

Так же существенной проблемой является то, что в большинстве своем юридическая ответственность за неэффективное использование бюджетных средств не предусмотрена. Конечно, в настоящее время в подобных случаях должна применяться дисциплинарная ответственность. Однако, отсутствие процессуальных инструментов фиксации неэффективного управления муниципальным имуществом делает практически невозможным её применение. Поэтому введение критериев эффективности в оборот (например их нормативное закрепление локальными актами и т.д.) позволит разрешить вопрос применения дисциплинарной ответственности, как один из «отрицательных» стимулов юридической ответственности.

Еще одной предпосылкой неэффективного управления, на наш взгляд можно назвать ограниченность состава муниципальной собственности, другими словами, её нормативно-закрепленный «закрытый список», что не позволяет использовать всю полноту возможностей получения финансовой выгоды. В ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» установлен исчерпывающий перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество до 1 января 2009 г. подлежало перепрофилированию либо отчуждению. «Закрытый» перечень муниципального имущества сильно снижает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий. Известно, что муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим, «закрытый» перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципального образования, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным статьями 14-16 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления». Этот фактор является базой и для обоснованного разделения муниципального имущества между различными видами муниципальных образований. При этом предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. В связи с чем предлагается установить «открытый» перечень имущества, которое может находиться муниципальной собственности, либо расширить его в соответствии с некоторыми вопросами местного значения, решаемыми муниципальными образованиями.

Предложения о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, которые вытекают из проведенного анализа существующей нормативной правовой базы и практики ее применения в различных регионах страны, могут быть сформулированы следующим образом, внести изменения в статью 50 Федерального закона № 131-ФЗ, дополняющие перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, видами имущества, необходимыми органам местного самоуправления для решения отдельных вопросов местного значения, в том числе в связи с невозможностью обеспечить организацию предоставления населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований, а также наличием «локальных (местных) монополий» при условии реализации принципа эффективного использования данного имущества. Очевидно, что процессы, связанные с формированием муниципальной собственности и совершенствованием управления ею, требуют дальнейшего изучения и законодательного регулирования. Необходимо ускорить их развитие на основе достижения общественного согласия между органами публичной власти всех уровней и населением. При этом основным критериями следует считать повышение эффективности использования муниципального имущества и улучшение качества обслуживания населения.

Таким образом, в данной главе мы рассмотрели специфику управления муниципальным имуществом на примере города Челябинска. Отметим, что особенность управления вытекает из непосредственной природы категории «муниципальная собственность», что было рассмотрено в предыдущей главе. Что касается проблем и предложенных путей и решений, то автором было рассмотрено сегодняшнее состояние управления имуществом в муниципальном образовании- город Челябинск, в сравнении с показателями 2012-2013 годами. В результате было обозначено, что одной из центральных проблем управления муниципальным имуществом в городе Челябинске является его неэффективность. Автором были выдели предпосылки подобного явления и предложены пути их разрешения виде установления критериев эффективности и модели их функционирования, формирование более открытого, но в тоже время «не размытого» перечня объектов муниципальной собственности и возможности внедрения апробированного органами государственной власти, при их адаптации для муниципального уровня, мероприятий, способствующих повышению уровня эффективности управления имуществом.