Совершенствование системы управления муниципальной собственностью (на примере Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля)

2

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Совершенствование системы управления муниципальной собственностью (на примере Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля)

Введение

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах 20 века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. [26, c. 47] В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления:

- население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления;

- опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан;

- основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека;

- множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. [26, с. 49]

Экономический механизм управления собственностью города представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности города [27, с. 5-7]

Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.

Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Актуальность управления муниципальной собственности в современных условиях усиливается тем, что сегодня, несмотря на тотальную приватизацию, муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Поэтому вопросы формирования муниципальной собственности, эффективного управления и распоряжения ею весьма актуальны в современных экономических условиях. [21, с.1]

Таким образом в настоящее время очевидна потребность внедрения новых эффективных механизмов, форм и систем управления на местах и самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного и зарубежного опыта организации местной власти. [31, с. 4-5]

Проблема самостоятельности местного самоуправления в решении местных вопросов выходит на первое место по своему значению. Решение данной проблемы немыслимо без передачи местному самоуправлению финансовых ресурсов и объектов муниципальной собственности. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает ряд проблем, связанных с определёнными факторами такими как: несовершенство действующего законодательства, трудности перехода к рыночной экономике, территориальные особенности России и т.п.

Целью данной дипломной работы является изучение состава, структуры, законодательной основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, анализ и формирование предложений по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью г. Ярославля.

Достижение поставленной цели предусматривает рассмотрение следующих задач:

- рассмотреть понятие и состав муниципальной собственности;

- рассмотреть основные подходы к управлению муниципальной собственности;

- изучить способы формирования муниципальной собственности;

- рассмотреть проблемы в управлении муниципальной собственностью;

- провести анализ деятельности КУМИ мэрии г. Ярославля;

- сформировать предложения по совершенствованию системы управления муниципальной собственности.

Объектом данного дипломного проекта является Комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии г. Ярославля.

Предметом исследования является деятельность Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии г. Ярославля.

Теоретическую и информационную основу работы составили научные труды и работы отечественных и зарубежных авторов в сфере управления муниципальной собственностью, публикации в научных изданиях и периодической печати, в которых проанализированы вопросы управления муниципальной собственностью, совершенствования системы управления муниципальной собственностью. Данные вопросы рассматривались в работах В.Б. Зотова, А.Н. Кокотова, С.Ю. Наумова, А.А. Подсумковой, К.Б. Бахарева и других. Помимо этого использовались законы и нормативные акты РФ и правовое законодательство на муниципальном уровне.

Дипломная работа состоит из: введения, трех глав, а также заключения, списка использованной литературы и приложений.

В первой главе рассмотрели понятие муниципальной собственности, ее содержание, основополагающие законодательные акты, постановления и указы, регулирующие управление муниципальной собственности, а также история ее формирования (зарубежный и отечественный опыт).

Вторая глава посвящена анализу системы управления муниципальным имуществом в городе Ярославле на примере Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля и выявлению проблем в управлении муниципальной собственностью.

В третьей главе рассматриваются проблемы с арендой муниципальной собственности, которые существуют в настоящее время. Также рассматривается предложение по совершенствованию управления муниципальной собственностью.

Результаты дипломной работы были апробированы на 52-ой студенческой научно-практической конференции «Молодежь, наука, практика» (секция «Актуальные проблемы менеджмента и маркетинга»).

Глава 1. Теоретические аспекты по управлению муниципальной собственности в Российской Федерации

1.1 Понятие и состав муниципальной собственности

Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества. [21, с. 1]

Муниципальная собственность - экономическая категория, ее статус и правосубъектность определяются установленными правилами, соответственно разграничивая экономический и юридический аспекты понятия «муниципальная собственность», необходимо подчеркнуть приоритет экономической природы данного феномена.

В настоящее время муниципальная собственность является важной составляющей в структуре форм собственности Российской Федерации. Ее характерными особенностями являются:

- непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

- воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью на региональном уровне;

- отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

- муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что целью управления является решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями. [32, с. 37-38]

Состояние объектов муниципальной собственности и муниципальных хозяйствующих субъектов целиком зависит от местных органов власти и управления.

Муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. В России выполнение этих функций муниципальной собственности приобретает особую значимость. Несмотря на ту важную роль, которую играет муниципальная собственность как на федеральном уровне, так и на территориальном - эта форма собственности ещё недостаточно изучена.

Муниципальная собственность представляет собой особую форму собственности со специфической структурой субъектов и объектов, присущими только ей характеристиками и противоречиями.

Важнейшей характеристикой муниципальной собственности, как экономического явления, следует считать ее функциональное предназначение и функциональные возможности. Содержание муниципальной собственности проявляется в ее разнообразных, многочисленных функциях.

В системе отношений муниципальной собственности следует различать три группы функций: экономические функции муниципальной собственности; функции социальные; управленческие функции.

Важнейшей экономической функцией муниципальной собственности является воспроизводственная. Воспроизводственная функция муниципальной собственности охватывает три взаимосвязанных процесса: воспроизводство материальных и нематериальных благ; воспроизводство человека и воспроизводство отношений собственности. Данная функция позволяет возобновлять производство многообразных материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей индивидов, которые невозможно удовлетворить в одиночку. Она удерживает общественный сектор экономики на уровне муниципального образования в определённых экономических параметрах на базе обособившейся части национального богатства. Удовлетворение ряда потребностей отдельного индивидуума и исторически сложившегося сообщества, в том числе экономически, обеспечивается на базе муниципальной собственности.

Муниципальная собственность участвует также в процессе воспроизводства человека, как совокупного работника данного территориального образования, создавая рекреационную среду: жилищный фонд, коммунально-бытовое обслуживание, образование, здравоохранение и т.п. Она обеспечивает самовоспроизводство территории, как природной, так и среды обитания человека. Так же своими инструментами обеспечивает формирование оптимальной структуры экономики территориальных образований и, что крайне важно для современного этапа развития России, создания инфраструктуры как промышленного, так и социального назначения.

Кроме того, в рамках воспроизводственной функции муниципальная собственность способствует либерализации и координации экономической жизни, развитию конкуренции и рыночных отношений, оптимизирует поведение участников рынка.

Муниципальная собственность способствует развитию микросреды бизнеса, особенного среднего и мелкого; появлению новых организационно-правовых форм функционирования предприятий; организационно-правовой интеграции и диверсификации предприятий. Пограничное значение имеет функция демократизации отношений муниципальной собственности, ибо развитие содержания, границ, структуры муниципальной собственности характеризует переход от гипермонопольной государственной формы собственности к полифункциональным ее формам и производственным отношениям. Это позволяет говорить, что она как экономический феномен является основой независимости и самостоятельности местной экономики, гарантом наиболее эффективного использования местных ресурсов.

К социальным функциям муниципальной собственности следует отнести: удовлетворение социальных потребностей; социальную защиту населения, так как муниципальная собственность - это условие защищённости отдельных членов местного сообщества при получении ими необходимых благ; социальную адаптацию населения; объекты муниципальной собственности способствуют выполнению экологической функции - переработки отходов, а субъекты муниципальной собственности следят за состоянием окружающей среды. Муниципальные власти выступают защитниками «права собственности» граждан на экологически чистую среду проживания, исходя из конкретной ситуации, сложившейся в экологическом комплексе региона, финансовых ресурсов, а также масштабов потребности в продукции предприятий - загрязнителей. [25, с. 132]

Согласно ст.209 ГК РФ собственнику принадлежат следующие права собственности: права владения, пользования и распоряжения своим имуществом [3, с. 132]. Причем собственник может передать право владения, пользования и распоряжения доверенным лицам. Поскольку местные органы самоуправления обычно являются выборными, то можно считать, что жители населенных пунктов путем свободного волеизъявления назначают их доверенными лицами в деле управления муниципальной собственностью. Под муниципальной собственностью подразумевается имущество принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Поскольку муниципальное образование само по себе не может осуществлять права собственности, «от его имени права собственника осуществляют местные органы самоуправления, то есть муниципалитеты» (ст. 125 ГК РФ) [3, с. 193].

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

- средства местного бюджета,

- муниципальные внебюджетные фонды,

- имущество органов местного самоуправления,

- муниципальные земли и другие природные ресурсы,

- муниципальные предприятия и организации,

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

- муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

- другое движимое и недвижимое имущество. [2]

В соответствие с данным ФЗ в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное:

- для решения вопросов местного значения;

- для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. [2]

Состав муниципальной собственности так же прописан в Конституции Российской Федерации. Так в статье 9 Конституции РФ выделяют в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. [1]

Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 года № 136-ФЗ. В соответствии с данным Кодексом в муниципальной собственности находятся земельные участки:

1. которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

2. право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

3. которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством;

4. которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Также в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.[10]

Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами.

Федеральным законом Российской Федерации «О недрах» от 2102.1992 года № 2395-1 прописывается, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

1) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;

2) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

3) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 настоящего Закона;

4) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.[5]

В Федеральном законе Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» от 10.01.2002 года № 7-ФЗ прописывается, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. [6]

В Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 года № 200-ФЗ указано, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения. [7]

Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 года № 74-ФЗ прописывает, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

При этом право собственности прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. [8]

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 года № 190-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;

3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;

4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.[9]

В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.

Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований, в данной работе состав муниципальной собственности будет рассмотрен на примере КУМИ мэрии г. Ярославля.

Таким образом можно сказать, что муниципальная собственность представляет собой особую форму собственности со специфической структурой субъектов и объектов, присущими только ей характеристиками и противоречиями, а состав муниципальной собственности прописан в Конституции РФ, федеральных законах РФ, кодексах РФ. Также рассмотрены нормативно-правовые акты, регулирующие управление муниципальной собственностью.

1.2 Система управления муниципальной собственностью

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.

Теперь дадим более конкретное понятие трем основным процессам: владение, пользование и распоряжение, поскольку эти процессы разнородны по своей природе.

Муниципальная собственность всегда вступает как объект управления, т.е. испытывает на себе определённое воздействие со стороны, собственника.

Функция владения (обладания собственностью) закреплена за населением и реализуется, через организацию форм участия населения в решении вопросов распоряжения собственностью. Отчуждение общественно значимой собственности не должно проводиться без учета мнения населения. Представителями населения являются выборные лица. Поэтому они также должны быть привлечены к процессу принятия решений в отношении собственности.

Функция распоряжения исполняется, как правило (за исключением очень маленьких сельских муниципалитетов), органами власти и управления. Здесь крайне важно разделить функции между выборными органами власти и органами управления. Обычно вопросы, связанные с целями и формами распоряжения собственностью, относятся к ведению выборных органов власти, либо к порядку распоряжения собственностью.

Функция пользования реализуется через деятельность органа управления. Именно он должен организовать рациональное и эффективное использование собственности. Для этого могут быть созданы собственные предприятия и учреждения, или собственность может быть передана в пользование иным хозяйствующим субъектам. [30, с. 5]

Формирование и управление собственностью как муниципальным объектом на местном уровне дает представление о становлении и развитии необходимых составных элементов действующей в настоящий момент экономической категории «муниципальной собственности». Невозможно говорить о содержании и значимости норм самостоятельного функционирования муниципалитетов без глубинного исследования мирового опыта.

Основные подходы к управлению муниципальной собственности являются предметом пристального анализа отечественных и зарубежных исследователей. Несмотря на многие отличия в подходах к организации муниципального управления вообще, и управления муниципальной собственностью в частности, между Российской Федерацией и другими странами, многие общие принципы решения возникших проблем, накопленные зарубежными исследователями вполне возможно применить и у нас.

Исследование мирового опыта муниципального управления показывает, что многообразие муниципальных систем обусловлено особенностями исторического, регионального и политического характера различных стран. Изучение этих особенностей является важным при анализе различных моделей управления собственностью на уровне местных образований с целью выбора наиболее приемлемых вариантов для создания разнообразных муниципальных систем в России.

Один из крупнейших американских исследователей проблем управления и регулирования муниципальными образованиями В.Остром отмечал, что человечество может учиться «развивать способности к самоуправлению двояко, на жестком опыте истории и на опыте друг друга». [26, с. 35] Для населения нашей страны это утверждение приобретает особый смысл, так как в развитии теории и практики управления муниципальной собственностью Россия утратила подобный исторический опыт на этапе социалистических преобразований. С возрождением муниципальной формы собственности важно изучить накопленный опыт России в дореволюционном периоде, а также этапы становления муниципальной собственности и развитие методов управления ею в других странах.

Одним из наиболее традиционных институтов управления муниципальной собственностью, выполняющих функцию регулирования отношений на уровне местного сообщества, стала политика примирительного общинного хозяйствования. Принципы этой политики сформировались и существуют достаточно давно:

1. Главным органом управления в них было собрание старейшин двора, которое выступало в качестве института управления собственностью общин

2. Сбалансированные отношения на местном уровне,

3. Баланс в определении норм организации и деятельности институтов управления муниципальным и местным хозяйством.

В результате развития экономических связей и укрупнения территориальных образований начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности.

Обращение к историческому опыту управления муниципальными образованиями в большинстве европейских стран (например: Германия, Англия) показывает, что основные принципы этого управления возникли на основе законодательных актов (хартий), в которых прописывалось:

- свободны от всякой торговой пошлины;

- право жителей избирать должностных лиц города;

- освобождение жителей города и их собственности от дорожных сборов, пошлин за проезд;

- право выбора жителями совета города для осуществления управления городом и его собственностью.

Система управления муниципальным образованием включала в себя исполнительные функции, осуществлявшиеся выбранными представителями, и законодательные функции, выполнявшиеся общим собранием горожан, для решения экономических, социальных и политических проблем муниципалитетов. Эта система управления муниципальным образованием и его собственностью, а также структура деятельности его органов и должностных лиц определялись следующими принципами:

- разграничение полномочий представительной и исполнительной власти;

- выборность должностных лиц в органы муниципального управления;

-публикация и систематизация экономических, социальных, политических законов и нормативных актов;

- экономическая и политическая ограниченность полномочий местных сообществ относительно более крупных образований;

- ограничение прерогатив государственной власти при отставании позиций муниципальных образований.

Этот период характеризуется тем, что экономическую основу муниципальных отношений составляет функционирование корпоративного, интегрированного, взаимосвязанного сообщества, обеспеченного коллективностью отношений через механизмы взаимопомощи и совместной хозяйственной деятельности. Но в механизмах муниципального управления имелись ограничения по возможному участию населения в местном управлении по признакам сословности, территориальной принадлежности, имущественного ценза. Нормативное регулирование управления муниципальными образованиями осуществлялось источниками разнообразными как по происхождению, так и по форме и содержанию. [26, с. 46-48]

Во Франции первоначально существовал принцип разделения муниципальной власти и в числе управляющей силы была коммунальную власть. Подобная идея муниципальной власти, как особого института управления трактовалась, прежде всего, исходя из природы городской собственности, характера управления ею, а также компетенции и полномочий муниципальной власти. Принципы:

- самостоятельность муниципального образования в управлении муниципальной собственностью;

- ограничение прерогатив государственной власти при отставании позиций муниципальных образований.

Были созданы представительные органы местного управления - муниципальные собрания и исполнительно-распорядительные муниципальные администрации. Эти органы управления в городах были включены в состав исполнительных органов государственной власти в качестве низовых звеньев, как учреждения, ответственные за осуществление исполнительной деятельности и использование собственности перед населением муниципалитетов и перед правительством страны. Таким образом, весь круг экономических и социальных проблем муниципальных образований был возложен на администрации городов.

Реформа местного управления в Германии опиралась на опыт французских и бельгийских экономистов в области муниципальных исследований, в ней были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. Экономический смысл данной общественной теории заключался в следующем: государство должно признавать свободу муниципальных образований и предоставить им возможность самим управлять своими делами, но основная идея состоит в том, что муниципальная собственность, относясь к общественной, в то же время не является государственной формой собственности, и из этого, возможно, делать вывод, что и управление муниципальными образованиями носит негосударственный характер управления, следовательно, на местное управление возлагается осуществление хозяйственных функций.

Интересно, что в Германии основу современных городских уставов составляют до сих пор городской устав 1808 года (принято по распоряжению Наполеона). Основное его содержание отражено в следующих положениях:

- осуществление децентрализации власти и формирование органов местного управления;

- предоставление возможности участия в местном самоуправлении только собственникам недвижимости в установленных размерах;

- включение в систему управления городом различных структур: городского совета, представительного органа, осуществляющего функции по защите интересов горожан; магистрат, орган исполнительной власти; бургомистра, выполняющего функции председателя городского совета и магистрата;

- передача некоторых государственных функций и поручений в ведение муниципалитетов;

- сохранение функций государственного контроля и надзора в отношении использования и управления муниципальной собственностью и в целом системой местного хозяйства в рамках городских образований (при этом деятельность муниципалитетов не должна была противоречить экономической политике государства).

Генезис муниципальной собственности и системы управления городскими хозяйствами отмечен этапностью социально-экономических преобразований, этот процесс отмечен при изучении мирового исторического опыта. Особое место в становлении муниципальных отношений отводится Германии, именно эта страна внесла значительный вклад в экономическое развитие и формирование платформы для последующего укрепления основ муниципального управления.

В Германии предусматривали включение муниципальных образований в единую государственно-экономическую, правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и традиции общественного уклада. В результате этого города оказались лишенными всякой самостоятельности и попали под жесткую опеку государства. Даже право назначать должностных лиц в городах и сельских общинах, утверждение всех сделок о купле-продаже муниципальной собственности и заключение арендных договоров по использованию собственности муниципалитетов происходило по указанию государственных властей.

Основной заслугой реформаторских преобразований в Германии в тот период было следующее: община стала рассматриваться как основной субъект управления в рамках территориального образования, под объектом самоуправления понималось не население, а его собственность, то есть имущественное владение населения и общины в целом.

Основное внимание в организации муниципального управления Германия уделила выявлению экономической сущности муниципальных образований и определению внешних условий пропорционального сосуществования подобных образований в рамках единого экономического пространства государства. На основе изученных экономических взаимосвязей, были определены полномочия муниципального управления, права и обязанности его органов и должностных лиц. Таким образом, в наиболее общем виде сформировалась германская система муниципальной собственности и управления муниципальными образованиями.

Исторический опыт Англии построен на создании собственной теории управления муниципальными системами. Были определены территориальные основы управления муниципальной собственностью, определена организационная структура, самостоятельность местного хозяйства и самостоятельность местных образований в осуществлении отведенных полномочий. Данная реформа позволила определить соотношение членов муниципальных советов и состав членов парламента в зависимости от численности населения той или иной территории. Муниципальные советы состояли примерно из 48-140 членов, их комитеты и должностные лица наделялись правами принятия и исполнения решений. Организация муниципальных систем в Англии сохранила некоторые ограничения субрегиональных образований в плане возможностей самоопределения и самофинансирования муниципальных территорий. Но именно Англия в идее укрепления муниципальных образований сформировала метрополитенские округа, то есть объединения мелкого городского образования с тяготеющей к нему сельскохозяйственной территорией; именно этот муниципальный подход позволил достаточно укрепить позиции муниципальной собственности и расширить возможности ее управления.

Становление муниципальной собственности и формирование основ управления местным хозяйством в основном завершилось в большинстве стран Европы совсем недавно, также этот процесс отчасти был завершен и в отдельных государствах Америки и Азии. Последующие десятилетия только закрепили исходные основы управления муниципальной собственностью, которые были связаны с развитием экономических основ муниципализма, расширением автономии органов местного самоуправления и усилением общей социальной направленности в деятельности субрегиональных образований. Особое внимание муниципальных властей уделялось обеспечению развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию больниц, учреждению библиотек, музеев, театров и т. д. Наиболее крупные изменения в плане муниципальной политики произошли после окончания второй мировой войны. [24, с. 71]

На развитие местного самоуправления безусловное влияние оказало развитие теорий муниципального управления, среди наиболее распространенных теорий:

- теория дуализма муниципального управления, то есть признание равного воздействия двух начал - идеального и материального. Представители этой теории пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного управления: - как составной части государственной системы, по мнению одних, и как системы общественного управления, по мнению других; сущность теории дуализма заключается в том, что местное управление содержит в себе оба эти начала;

- теория социал-реформизма, сторонники этой концепции в конце XIX в., представляли муниципальное управление как противостояние социал-демократического и социалистического движений, с одной стороны, и коммунистического - с другой. Стратегической установкой коммунистов был ориентир на мировую социалистическую революцию; теоретики социал-реформизма противопоставляли программе коммунистов программу постепенных реформ, направленных на эффективное использование муниципальной собственности, улучшение политического и социально-экономического положения трудящихся, при этом отводя значительную роль органам муниципального управления. Эта теория стала основой муниципальной политики социал-демократических и социалистических партий и оказала заметное воздействие на политику коммунистических партий таких стран, как Италия и Франция, представители этих стран активно и достаточно результативно участвовали в выборах муниципальных властей в послевоенные годы.

Опираясь на исторический опыт и генезис муниципальных систем управления, необходимо исследовать и классифицировать основные, типичные модели управления муниципальной собственностью. И здесь важно отметить, что зарубежные страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных моделей в управлении муниципальной собственностью. Эти модели различаются, в первую очередь по характеру выделения и закрепления муниципальной собственности, и в связи с этим, принципов формирования органов местного управления, а также определения характера взаимоотношений органов муниципального управления с органами государственной власти. Во вторую очередь деятельность муниципальных властей определяется законодательным порядком в стране и, следовательно, компетенцией местного управления, а также сочетанием форм государственных и исполнительно-распорядительных органов в системе управления муниципальным образованием.[22, с. 52-54]

На основании данного исторического опыта сформировались современные методы управления муниципальной собственностью.

Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

- прямое управление;

- муниципально-подрядная система;

- муниципально-арендная система;

- муниципальная концессия.

Прямое управление.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями. Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется муниципальная собственность.

Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения. [3]

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.

При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. [3]

Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально - экономического развития территории.

Так же, в рамках этого метода управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.

Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об акционерных обществах». К преимуществам хозяйственных обществ относят:

- возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;

- ограничение ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;

- наличие органов управления, в которых участвует учредитель (муниципальное образование);

- возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;

- возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.

Уточним, что основными критериями выбора той или иной формы использования имущества является значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника. [27, с. 347]

Муниципально-подрядная система.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В Российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». [11]

Муниципально-арендная система.

Данная система применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов

местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.

Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку:

- сдерживать рост и разброс цен,

- задавать уровень корректности и стабильности договоров,

- снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т.д.

При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно. [26, с. 85]

Органы местного самоуправления обязаны:

- регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;

- действовать в интересах всех членов местного сообщества;

- обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.

Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации. [23, с. 25-27]

Конечно, для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость условий аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость объектов аренды, имеет особое значение. Именно благодаря этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же частную. Но местные органы власти не должны забывать о том, что они должны действовать в интересах населения.

Муниципальная концессия.

Представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.

В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.

В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства. [27, с. 87]

Следующий опыт применения определяет преимущества и проблемы применения концессионного механизма, к преимуществам относит:

- ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов:

- создание конкурентной среды в отрасли;

- приток дополнительных денежных средств на территорию;

- создание дополнительного числа рабочих мест, за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;

- расширение числа возможных инвесторов, так как в управлении могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры;

- пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.

Реализация концессионного механизма связна с такими проблемами, как:

- отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;

- необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло - и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);

- потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;

- отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров. [26, с.87]

Таким образом, каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности с учетом возможных рисков.

Какую бы форму управления органы местного самоуправления ни выбрали, они должны, стремится максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует. Например, необходимость в муниципальных унитарных предприятиях можно обосновать исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут эффективно реализовываться предприятиями других форм собственности. [23, с. 105]

Таким образом, становление муниципальной собственности и развитие системы муниципального управления представлены в мировом опыте как параллельные и зависимые друг от друга процессы, степенью развития каждого из них определяется уровень развития муниципального образования в целом. Генезис и совершенствование муниципальных управленческих систем в целом, является бесконечным процессом, и на разных этапах своего становления и развития требует изучения опыта различных муниципальных систем, исследования методов и приемов муниципального управления, а также разработки и создания моделей и механизмов управления муниципальным образованием и его собственностью.

Также нами были описаны основные способы управления муниципальным имуществом на основе перераспределения прав собственности и привлечения частного сектора: муниципальный заказ, аренда и концессия. Наиболее перспективным способом управления муниципальной собственностью с целью предоставления населению необходимых благ является сдача в аренду муниципальной собственности.

муниципальная собственность местное самоуправление

1.3 Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью в Российской Федерации

Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопросы муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятельных блока: