Управление муниципальной собственностью
Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, классификация ее объектов. Управление муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе Пермского края: общая характеристика, проблемы и их решение.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 30.10.2009 |
| Размер файла | 98,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
5
Оглавление
- Введение
- Глава 1. Муниципальная собственность в российской федерации
- 1.1 Понятие и состав муниципальной собственности
- 1.2 Формирование муниципальной собственности
- 1.3 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью
- Глава 2. Организация управления муниципальной собственностью
- 2.1 Объекты и методы управления муниципальным имуществом
- 2.1.1 Классификация объектов муниципальной собственности
- 2.1.2 Методы управления муниципальной собственностью
- 2.2 Управление муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе
- 2.2.1 Ресурсы Октябрьского муниципального района
- 2.2.2 Общая характеристика муниципальной собственности Октябрьского муниципального района
- 2.2.3 Муниципальная имущественная политика в Октябрьском муниципальном районе
- Глава 3. Совершенствование организации управления муниципальной собственностью октябрьского муниципального района
- 3.1 Экономическая эффективность управления муниципальной собственностью
- 3.2 Проблемы и некоторые решения в управлении муниципальной собственностью Октябрьского муниципального района
- Заключение
- Список использованных источников и литературы
- Приложения
Введение
Право населения на местное самоуправление, т.е. право низовых территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации №131-ФЗ//Собрание Законодательства РФ. - 2003. - № 40. Ст. 3822.).
Однако самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает множество проблем, связанных как с несовершенством действующего законодательства, так и с трудностями перехода от командно-административной к рыночной экономике.
Тема управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё несколько лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было.
Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: "ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ" Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2000. - С. 311.. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность.
Местное самоуправление один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения его в общественные процессы, которые необходимы в любом демократическом государстве.
Поэтому, главным требованием к использованию муниципальной собственности при таком подходе является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления.
Таким образом, рост и развитие муниципального образования невозможно без грамотного и эффективного управления муниципальной собственностью. Особенную актуальность данная тема приобретает в современных условиях, когда количество муниципальной собственности сокращается, и во многих случаях ситуация в муниципальных образованиях определяется тем, насколько правильно производится управление оставшимися объектами муниципальной собственности. Данными соображениями и обусловлен выбор темы исследования.
В связи с этим целью работы является изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью: их компетенция, практика управления и эффективность деятельности. Для достижения цели дипломного проекта необходимо решение следующих задач:
рассмотреть понятие и состав муниципальной собственности;
изучить способы формирования муниципальной собственности;
установить полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственность;
рассмотреть особенности и проблемы в управлении муниципальной собственностью;
изучить опыт управления муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе;
на основе выводов дать конкретные предложения по развитию системы управления муниципальной собственности.
Предметом данной работы являются управленческие отношения по поводу муниципальной собственности в Октябрьском муниципальном районе. Объект исследования - система управления муниципальной собственностью.
При выполнении работы использовались общенаучные методы - аналогия, сравнение, описание, и анализ документов (законов, других нормативных правовых актов).
При исследовании обозначенной выше темы возникли сложности, прежде всего с публикациями и другими источниками, посвящёнными проблеме управления муниципальной собственностью в Российской Федерации на современном этапе. Центральный вопрос дипломного проекта можно определить, как мало изученный в рамках экономической науки, особенно отечественной. Тем не менее, в работе были применены следующие основные группы источников:
федеральные законы;
законы субъектов Российской Федерации; - муниципальные нормативные правовые акты;
книги и публикации отдельных авторов, посвящённые, как, правило, общеэкономическим вопросам;
периодические источники.
Для более качественного изучения вопроса управления муниципальной собственностью в рамках дипломного проекта необходимо больше публикаций, посвящённых именно управлению муниципальной собственностью. Большинство авторов заостряют своё внимание на процессе формирования муниципальной собственности, процессах приватизации и прочее.
Квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Глава 1. Муниципальная собственность в российской федерации
1.1 Понятие и состав муниципальной собственности
Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании.
Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.
Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.
Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.
Статья 218 Гражданского Кодекса Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.
Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности.
Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова, "к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника.
К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: "никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам" Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М.: Бек, 1996. С. 27..
По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий "основания возникновения права собственности" (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов) Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 4..
Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи.
Также он отмечает, что "многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки).
Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами.
Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество" М.А. Шокотько. Основные проблемы определения правового режима имущества находящегося в муниципальной собственности //Административное и муниципальное право», 2008г., №3, Черкасов Г.И. Общая теория собственности: Учеб. пособие для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - С. 11.
Г.И. Черкасов в своей книге "Общая теория собственности" отмечает, что "там, где нет отношений между людьми, не существует и собственности".
Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство, которое используется для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.
Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.
Желание присваивать и обладать, всегда было присуще человеку по своей природе. Поэтому вполне логично будет заявить, что с древнейших времен преступления против собственности составляли немалую часть всех преступных деяний, совершаемых людьми.
Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, урегулировано в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота.
С учетом вышеизложенных точек зрения в определении категории "собственность" обратимся к анализу сущности понятия "муниципальная собственность".
В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.
Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью".
Г.Н. Чеботарев определяет "право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц". Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает "юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство" Чеботарев Г.Н. Муниципальное право РФ: Учебно-методический комплекс. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. С. 91. Этой же точки зрения придерживается: Шишкин А.А. К вопросу о праве муниципальной собственности // Ученые записки. Вып. 2. Тюмень, 2001. С. 105 .
Характерными особенностями муниципальной собственности являются:
непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;
воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;
отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;
муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.
Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования.
Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон), отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.
В качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.
Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например, боевое оружие.
Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:
средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные фонды,
имущество органов местного самоуправления,
муниципальные земли и другие природные ресурсы,
муниципальные предприятия и организации,
муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,
муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,
муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,
другое движимое и недвижимое имущество.
Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами "О недрах", "Об охране окружающей природной среды", Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.
Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований, в данной работе состав муниципальной собственности будет рассмотрен на примере Октябрьского муниципального района Пермского края.
1.2 Формирование муниципальной собственности
С учетом особой роли муниципальной собственности в жизнедеятельности территории законодательство часто обращалось к данному вопросу. Так, в 1990г в законе " Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" впервые появилось понятие "коммунальная собственность", в состав которой включалось имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также имущество, передаваемое им безвозмездно другими уровнями власти и хозяйствующими субъектами Мулагаева З.З.. Способы эффективного управления муниципальной собственностью// Имущественные отношения в Российской Федерации №9 Москва2005г., стр30.. В 1991г. В законе "О местном самоуправлении в РСФСР" было закреплено понятие "муниципальная собственность", и одновременно был расширен ее состав, так началось формирование муниципальной собственности еще до принятия новой конституции Российской Федерации в 1993г О местном самоуправлении в РФ.: Закон Российской Федерации от 6 июля 1991г. N1550-1/Ведомости Совета Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991г №29..
27 декабря 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Постановление № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность…: Постановление Правительства РСФСР от27.12.1991г. № 3020-1// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. С. 89.. (Далее - Постановление Верховного Совета РСФСР)
Это постановление было одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности. Постановление разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида:
объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;
объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
объекты, относящиеся к муниципальной собственности.
В приложении №3 к этому Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность передавались жилищный и нежилой фонд (здания и строения).
Также передавались:
встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 - и 7 - процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства,
предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении.
Надо сказать, что на сегодняшний день судебная практика по-разному решает вопрос о применении в настоящее время, названного выше Постановления Верховного Совета РСФСР.
Верховный Суд РФ указал, что "утвержденный данным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации в настоящее время применению не подлежит", и передаваемые объекты, и процедура передачи полностью регулируются Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №122-ФЗ) О внесении изменений….: Федеральный закон от 22.08.2004г №122-ФЗ ч. 11 и 11.1 ст. 154 // Российская газета спецвыпуск №3565 от 31.08.2004г.. Но Арбитражные апелляционные суды пришли к выводу, что Постановление Верховного Совета РФ продолжает действовать, Федеральный закон № 122-ФЗ не отменил обязанности, вытекавшие из этого Постановления, и они должны реализовываться наряду с обязанностями по передаче имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.
В связи с этим Верховный Суд РФ признал, что субъект РФ не может в одностороннем порядке присвоить имущество, которое должно было быть передано ему по Постановлению Верховного Совета РСФСР, но не было передано, теперь необходимо руководствоваться критериями передачи имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.
Но Арбитражный суд признал, что муниципальное образование должно принять, причем даже на основании одностороннего акта федерального органа по управлению имуществом, федеральное имущество, которое в силу этого Постановления (приложение №3), подлежало передаче в муниципальную собственность, и этого не было сделано вовремя.
Получается, что если муниципальные образования со ссылкой на Постановление Верховного Совета РСФСР в одностороннем порядке объявят какое-либо имущество из указанного в приложении № 3 своей собственностью (в порядке п.8 Постановления), то суды общей юрисдикции, скорее всего, признают это незаконным.
Если же Российская Федерация или субъект Российской Федерации передадут муниципальному образованию в одностороннем порядке (даже без их инициативы и без согласования с ними) какой-либо объект из числа названных в приложении № 3, то арбитражные суды признают это законнымПостановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2007 г. по делу N 09АП-766/2007-АК; и Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 28 марта 2007 г. по делу N А41-К2-24720/06.// Справочная правовая система «Консультант плюс».
Однако процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность в данном Постановлении отсутствовала.
Порядки передачи объектов государственной собственности в муниципальную, были прописаны в:
Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"
Распоряжение Госкомимущества от 5 февраля 1993 г. № 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения" (с изменениями и дополнениями от 17 мая 1993 г).
Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. закрепила право на муниципальную собственностьШокотько М.А. Основные проблемы определения правового режима имущества находящегося в муниципальной собственности// Административное и муниципальное право», 2008г., №3..
В Законе №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995г было определенно, что муниципальные образования могут иметь в собственности любые виды имущества как коммерческого, так и социального назначения.
В настоящее время в Российской федерации перечень объектов муниципальной собственности устанавливает статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №131-ФЗ), которая закрепила радикальное исходное правило - принцип целевого назначения имущества. Теперь в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Можно сказать, имущество следует за полномочиями.
Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то - имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.
Формирование муниципальной собственности муниципальных образований, сформированных на основе Федерального закона 131-ФЗ, связано с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества. Этот процесс включает в себя два самостоятельных аспекта:
1) перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями;
2) разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.
Правовую базу разграничения образуют:
1) Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст.50, 85);
2) Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ (ч.11 и 11.1 ст.154), (Далее - Федеральный закон №122-ФЗ);
3) Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации"О перечнях документов, необходимых для принятия решения…: Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374//Российская газета Федеральный выпуск №4097 от 21.06.2006г., и другие нормативно-правовые акты.
Указанные акты регулируют общий порядок передачи имущества.
В отношении отдельных видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи.
В плане разграничения недвижимого имущества можно выделить два правовых режима:
1) обязательная передача имущества от одного органа публичной власти другому;
2) факультативная (по согласованию) передача имущества от одного органа публичной власти другому.
С имуществом, которое не предназначено для решения задач того или иного уровня публичной власти, все более или менее понятно - оно подлежит передаче другому уровню публичной власти, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.
Но есть иные случаи: одно и, то, же имущество по своему целевому назначению отвечает публичным задачам, стоящим и перед органами местного самоуправления (в т. ч. органами различных типов муниципальных образований), и перед органами государственной власти РФ, и перед органами государственной власти субъектов РФ.
В этом случае передача имущества его нынешним владельцем другому публичному субъекту обязательна только в одном случае - если такое имущество уже используется органами или организациями (предприятиями и учреждениями) этого другого публичного субъекта, причем только для осуществления определенных для него публичных задач (ч.11 ст.154 Федерального закона № 122-ФЗ).
Причем следует обратить внимание, что по смыслу закона обязательность передачи включает как обязанность одной стороны передать имущество, не отвечающее ее публичным задачам, так и обязанность другой стороны принять имущество, если оно соответствует ее публичным функциям! В данном случае ни та, ни другая сторона не имеют выбора - они имеют право на волеизъявление, но содержание этого волеизъявления полностью продиктовано законом. Закон исходит из приоритета сохранения имущества в одной из публичных форм собственности перед приватизацией этого имущества. Более того, закон исходит даже из приоритета передачи имущества тому публичному субъекту, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, перед перепрофилированием имущества.
Таким образом, муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух ситуациях:
1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - т.е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности муниципального образования (независимо от того, что оно может находиться и в частной собственности!)
2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.
Аналогично и Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации имеют право требовать передачи, и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества.
Вместе с тем, Федеральный закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ// Собрание законодательства РФ от 01.01.2007г. №1(1ч) , ст. 21. Российская газета №297 от 31.12.2006г. дополнил статью 50 федерального закона №131-ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых, предоставлено федеральными законами, которые не относятся к вопросам местного значения.
Федеральный закон от 18.10.2007г №.230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установил также, что в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления. Речь идет о передаче на основе соглашений, части полномочий, органов местного самоуправления поселений, органам местного самоуправления муниципальных районов О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 18.10.2007г №.230-ФЗ//Собрание законодательства РФ 22.10.2007г. №43 ст5084, Российская газета № 237 от 24.10.07..
В то же время специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч.6 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.
Получается, что проблемы возникают и решаются в суде, причем на защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения. Но пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.
Пожалуй, одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О. Определение Конституционного суда РФ от 02.11.2006№540-О //Справочная правовая система «Консультант плюс» На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч.2. - 4 ст.50 Федерального закона № 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч.2, 3, 4 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.
Однако по этому Закону (ч.5 ст.50) не предусмотренное ст.50 имущество подлежит отчуждению либо перепрофилированию в срок до 1 января 2009 г.
Эта коллизия между Законом и судебным толкованием его норм не только усложняет работу муниципалитетов, но и, скорее всего, станет причиной того, что указанный срок будет нарушен. Соответственно возникает объективная необходимость, как в увеличении срока, так и в приведении положений Закона № 131-ФЗ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ Щепачев В.А. Проблемы регулирования имущественных правоотношений с участием органов местного самоуправления//Конституционное и муниципальное право №18 от27.08.2008г. .
Интересно отметить, что органы местного самоуправления ряда муниципальных образований считают, что нет необходимости устанавливать дополнительные виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, а важно эффективно использовать уже находящееся в муниципальной собственности имущество.
Это - Ребрихинский район Алтайского края, Светлогорский городской округ Калининградской области, Совет муниципальных образований Смоленской области и другие.
Очевидно, что муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов местного бюджета, роста экономического потенциала территории. В связи с этим полагаем, что перечень муниципального имущества, возможно, привести в большее соответствие с вопросами местного значения, основываясь при этом на принципе его эффективного использования О некоторых проблемах правового регулирования и правоприменительной практике реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления: официальный сайт Сообщество финансистов России. Финансисты муниципальных образований http: //sfr.krd.ru/www/sfr.nsf/webdocs/ (Дата обращения 15.02.2009г.) .
Вместе с тем, в пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.
Таким образом, важное значение, для формирования муниципальной собственности имеет процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.
В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения.
Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имущества.
Процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов значительно замедлило и затруднило несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями.
1.3 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью
В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа местного самоуправления, основы которой заложены в положениях федерального закона от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".
Ее инициаторы убеждены, что результатом преобразований станут создание стройной единой структуры местного самоуправления и четкое разграничение властных полномочий между муниципальными образованиями. Важным компонентом реформы является формирование ясной системы муниципальной собственности, так как эффективность местного самоуправления зависит от его обеспеченности материально - финансовыми ресурсами. Муниципальные образования должны обладать необходимыми средствами для выполнения своих задач, а также иметь право самостоятельного владения, управления и распоряжения ими.
Предпосылками реформы стала необходимость упорядочить "правила игры" на муниципальном уровне. Можно заметить, что до недавнего времени в Российской Федерации существовала разнородная структура муниципальных органов.
Помимо этого, реформа должна создать прочную финансовую базу для осуществления муниципалитетами возложенных на них функций, в том числе путем более четкого разграничения собственности между муниципальными органами и органами государственной власти.
Основополагающими элементами, которые затрагивает реформа, являются следующие отношения:
административно-территориальное устройство муниципальных образований;
имущественная база муниципалитетов.
Под административно-территориальными аспектами реформы понимается:
Созданная в настоящее время двухуровневая система управления - это городские и сельские поселения (1 уровень) и муниципальные районы (2 уровень), а также городские округа (городской округ сочетает в себе фунции как поселения, так и района). Ранее субъекты РФ, самостоятельно определяли структуры местного самоуправления в границах своей территории, это приводило к смещению полномочий и неопределенности.
После введения единой территориальной системы местного самоуправления подлежат разграничению и властные полномочия, а также необходимая для их осуществления собственностьПодберезняк И.Формирование муниципальной собственности через призму реформы местного самоуправления: взгляд со стороны инвестора//Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007г №10 С.54-55..
Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля над их исполнением. ШаломенцеваЕ.Г. Проблемы правового регулирования инновационного управления муниципальной собственностью //Конституционное и муниципальное право", 2008г., № 20 С.23.
Полномочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.
Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств, в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.
Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению этой вещи Гражданское право. Часть 1 /под редакцией Ю.К.Толстого и А.П.Сергеева, СПб, 1999..
Деятельность органов местного самоуправления осуществляется по следующему принципу: законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не местного самоуправления. Этот принцип соответствует поговорке: "запрещено все, что не разрешено". Еще этот принцип называют иногда принципом наделения компетенцией "сверху". Если "верхи" получают много власти, а "низы" - ничего, то может получиться "крепостной строй". Если же "низам" отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом государстве. Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, есть опасность в ограничении компетенции органов местного самоуправления, в ущемлении их свободы.
Конституция РФ запрещает субъектам федерации, другим органам ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией (статья 133). На практике реализация конституционных предписаний встречается с трудностями. Одна из причин - принципиальное различие новой конституционной концепции местного самоуправления и сложившегося за долгие годы стереотипа управления на местах как централизованного управления “сверху".
Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п.1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона.
Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции Российской Федерации ни в Гражданском Кодексе Российской Федерации. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.
Управление муниципальной собственностью должно учитывать как социальные, так инвестиционные цели. Реализовать эти цели возможно, если:
будет создана эффективная систем учета муниципального имущества;
будут разработаны критерии эффективного использования муниципальной собственности; созданы условия для инвестиционной привлекательности муниципального имущества;
будет разработана эффективная система аудита и контроля сохранности и целевого назначения муниципального имущества.
Одной из самых сложных задач является разработка критериев эффективного использования собственности. Это связано с тем, что в силу разных причин до сих пор сохраняются монополия муниципальных предприятий в отдельных отраслях; административные барьеры, препятствующие развитию в отраслях городского хозяйства частного бизнеса; ограничивается доходность бизнеса из-за регулирования тарифов на отдельные услуги и т.д. Мулагаева З.З.. Способы эффективного управления муниципальной собственностью// Имущественные отношения в Российской Федерации №9 Москва2005г., стр31-32..
Выполняя свои задачи, органы местного самоуправления часто сталкиваются с проблемами и к числу наиболее острых можно отнести:
отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;
неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах "бедных" территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;
отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.
Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:
отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;
местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований "сидят" на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;
потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;
муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны).
Подводя итог главе первой, можно сделать следующие выводы в отношении управления муниципальной собственностью в России.
Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.
Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.
В период написания данной работы, переходный период реформы местного самоуправления завершен. По мнению авторов муниципальной реформы, муниципальная собственность к этому периоду должна быть окончательно сформирована, и новый этап предполагает эффективное управление на основе сформированной экономической базы в виде муниципального имущества. Но первые выводы можно будет сделать только по итогам первого квартала 2009г, какими они будут с учетом экономического кризиса, в данный момент представить затруднительно.
Глава 2. Организация управления муниципальной собственностью
2.1 Объекты и методы управления муниципальным имуществом
2.1.1 Классификация объектов муниципальной собственности
Муниципальная экономика в последние годы стала одним из предметов пристального внимания экономистов и управленцев. Не угасает интерес к вопросам построения единого методологического подхода к управлению муниципальной собственностью. Муниципальная собственность - один из основных объектов расходования средств местных бюджетов. Но эти расходы не покрываются за счет средств, получаемых от её использования. Поэтому муниципальная собственность за редким исключением нерентабельна.
Органы местного самоуправления (сельские, районные, городские и областные советы и их исполнительные органы) в настоящее время являются естественными монополистами-собственниками на рынке объектов недвижимости, контролирующими не менее 70% рынка.
Причиной сохранения монополии является неупорядоченность и сложность процедуры оформления прав на застройку земельных участков. Необходимо еще до начала строительства получить многочисленные согласования с различными подразделениями администрации и муниципальными предприятиями. Добавим к этому требование предварительной оплаты многочисленных сборов и услуг, уровень которых заранее неизвестен, устанавливается “по ходу” оформления сделки и зачастую носит характер натурального оброка (за свой счет построить что-то или проложить коммуникации, которые затем безвозмездно передаются на баланс муниципальных предприятий).
В результате складывается неравенство экономических условий деятельности, ограничивается свободный доступ к земле и нарушается нормальный ход воспроизводства недвижимости.
В общественном сознании недвижимость все еще отождествляется с "даровым благом, всеобщим бесплатным достоянием".
Население еще не осознало, что вместе с получением прав владения, пользования и распоряжения собственностью, оно стало не только непосредственным и равноправным участником рыночных отношений (со всеми присущими им рисками), но и приобрело обязанности по содержанию недвижимости. Власти же чаще рассматривают недвижимость как объект дополнительных затрат, оправдывающих сохранение межбюджетных трансфертов, а не как инвестиционный капитал.
Таким образом, органы местного самоуправления, являясь монопольным собственником на рынке объектов недвижимости, не обладают полной, объективной информацией о своей собственности и ее рыночной стоимости.
Положительным является то, что в сфере управления муниципальным имуществом некоторые города, а в частности г. Пермь достаточно эффективно использует программные продукты, которые позволяют проводить анализ всего объема имущества, а также исполнения заключенных договоров аренды, купли продажи безвозмездного пользования, договоров на завершение строительства.
Основной целью организации учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, является обеспечение прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности, регулярной оценки эффективности сохранения указанных объектов в муниципальной собственности, расширения доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности.
Для реализации указанной цели необходимо провести инвентаризацию имущества, в том числе в отношении организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципалитетам.
Далее разработать и принять положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности, а также порядок оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования.
Подобные документы
Понятие, состав и формирование муниципальной собственности. Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью. Проблемы эффективного управления муниципальной собственностью города Челябинск и пути их решения.
курсовая работа [51,0 K], добавлен 05.12.2016Понятие государственной и муниципальной собственности. Проблемы управления муниципальной собственностью в России. Анализ деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, их компетенция и эффективность деятельности.
курсовая работа [471,5 K], добавлен 22.04.2013Понятие муниципальной собственности, принципы ее формирования, наступление и прекращение права собственности. Анализ управления муниципальной собственностью муниципального образования город Омск Омской области. Полномочия органов местного самоуправления.
научная работа [41,6 K], добавлен 21.11.2010Продуктивные моменты зарубежной практики управления муниципальной собственностью. Муниципальная имущественная политика городского округа Люберцы, план на 2007-2011 года. Основные направления совершенствования управления муниципальной собственностью.
дипломная работа [104,6 K], добавлен 27.06.2012Характеристика системы управления муниципальной собственностью. Анализ нормативно-правовой базы по этому вопросу. Методы выявления проблем в управлении муниципальной собственностью Иркутска. Разработка проекта по совершенствованию системы управления.
дипломная работа [4,0 M], добавлен 04.06.2010Состав, структура и законодательные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Анализ и формирование предложений по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью г. Ярославля.
дипломная работа [131,8 K], добавлен 31.05.2014Общая характеристика комитета по управлению муниципальной собственностью города Барнаула Алтайского края. Анализ деятельности комитета по управлению муниципальной собственностью. Основные функции, права и обязанности юридического отдела Комитета.
реферат [24,6 K], добавлен 30.11.2016Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации. Основные проблемы эффективности управления муниципальной собственностью Тюменского городского округа, разработка мероприятий по ее повышению.
курсовая работа [108,4 K], добавлен 12.10.2012Сущность понятия муниципальной собственности, нормативно-правовые основы ее регулирования. Проблемы эффективности управления муниципальной собственностью на примере МО ГО "Улан-Удэ". Оценка доходов и пути совершенствования управления этой сферой.
курсовая работа [186,1 K], добавлен 16.09.2017Цели и задачи управлении государственной и муниципальной собственностью. Понятие государственной и муниципальной собственности. Цели и задачи государственной политики в области управления ими. Залог собственности. Понятие залога и правовая основа.
контрольная работа [23,5 K], добавлен 25.02.2012
