Управление муниципальной собственностью
Продуктивные моменты зарубежной практики управления муниципальной собственностью. Муниципальная имущественная политика городского округа Люберцы, план на 2007-2011 года. Основные направления совершенствования управления муниципальной собственностью.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 27.06.2012 |
| Размер файла | 104,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
Актуальность темы исследования. Современная практика реализации Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заметно актуализировала проблему развития и эффективного использования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. В этой связи заслуживают внимания ряд обстоятельств.
Во-первых, нынешний потенциал муниципальной собственности и уровень его реализации заметно ограничивают возможности решения вопросов, переданных в компетенцию местным властям. Анализ практики свидетельствует о преимущественно затратном характере объектов муниципальной собственности, устойчиво воспроизводимом дисбалансе доходных источников и расходных обязательств.
Во-вторых, осуществляемые ныне процессы формирования общественно-частного партнерства существенно корректируют объем и структуру экономических ресурсов, в управлении которыми участвуют органы местного самоуправления.
В-третьих, несмотря на имеющийся позитивный опыт управления муниципальной собственностью, накопленный в отдельных регионах страны и в местных сообществах развитых стран, доминирующей в российской практике является модель управления, основанная на использовании ограниченного перечня форм, методов и инструментов.
Вышеуказанное определило выбор темы исследования как актуальной для экономики России.
Актуальность названных проблем, возрастающая потребность их практического решения определили выбор темы, объекта и предмета исследования, обусловили постановку цели и задач дипломной работы.
Целью дипломного исследования является разработка концептуальных положений и научно-практических мер по совершенствованию управления муниципальной собственностью.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
уточнить и дополнить содержательную характеристику муниципальной собственности как объекта управления;
выявить особенности управления муниципальной собственностью в современной экономике России;
дать оценку современной зарубежной и российской практики управления муниципальной собственностью;
идентифицировать основные проблемы управления муниципальной собственностью (на примере городского округа город Люберцы) и обосновать подходы к их решению;
разработать систему научно-практических мер и методических рекомендацией по совершенствованию управления муниципальной собственностью.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является собственность муниципальных образований. Предметом исследования - отношения, процессы и инструменты управления муниципальной собственностью.
Проблемы формирования и рационального использования муниципальной собственности в новых институциональных условиях нашли отражение в работах Т.Т. Авдеевой, Г.Н. Алимурзаева, О.В. Богачевой, С.А. Зинченко, Т.В. Игнатовой, А.Г. Игудина, И.Н. Карнилина, В.А. Кирпичникова, Н.В. Львова, A.A. Простова, И.П. Склярова, В.И. Фадеева, И.С. Харченко, Е.Г. Шаломенцевой и др.
Пути и экономическо-организационное обеспечение совершенствования управления муниципальной собственностью явились предметом исследований Е.В. Бариновой, М.А. Боровской, В.Е. Кирьянчука, В.Н. Лексина, И.Е. Рисина, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова, С.Ю. Юрковой и др.
Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам формирования и развития экономической основы местного самоуправления, совершенствования механизмов управления местным хозяйством, муниципальной собственностью.
В процессе исследования были использованы общенаучные методы познания, в первую очередь, диалектический и историко-логический, а также методы системного, компаративного, структурно-функционального, экономико-статистического анализа, организационного моделирования.
Информационную основу составили программные и прогнозные разработки государственных органов Российской Федерации, федеральные директивные и нормативные документы, законодательные акты федерального, регионального и местного уровня, данные муниципальной статистики, фондовые материалы администрации городского округа город Люберцы, ресурсы сети Интернет.
Теоретическая значимость исследования состоит в развитии концептуальных основ управления муниципальной собственностью, что позволяет углубить теоретические представления о его содержании, механизме и направлениях совершенствования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, могут быть использованы при разработке муниципальной социально-экономической политики, целевых программ развития экономической основы местного самоуправления.
1. Теоретические аспекты управления муниципальной собственностью
1.1 Муниципальная собственность как объект управления
Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации впервые законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР»[12]. Заметим также, что близкое к нему понятие «муниципализированная собственность» было использовано в Гражданском кодексе РСФСР 1992 года[2]. Заметим, что и в том, и в другом случаях муниципальная собственность рассматривалась в качестве разновидности государственной.
Самостоятельность муниципальная собственность приобрела после Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[11].
Окончательное правовое закрепление муниципальная собственность получила в Конституции Российской Федерации в 1993 году, где она названа наряду с частной и государственной собственностью, и где определено, что государство обеспечивает ей равную с другими формами собственности правовую защиту[1].
В части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации (введенной в действие с 01.01.1995 г.) муниципальной собственностью названо имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям[2].
Дальнейшую конкретизацию институт муниципальной собственности получил в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3.
Обратимся к работам исследователей, раскрывающих особенности муниципальной собственности.
По мнению Л. Кириллова и Л. Челака муниципальная собственность представляет собой систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования, повышения его благосостояния.
Безусловно, население муниципального образования является главным субъектом присвоения (важно подчеркнуть - совместного) объектов, использование которых обеспечивает удовлетворение его коллективных потребностей в системах жизнеобеспечения (образования, медицинского обслуживания, водо- и энергоснабжения и др.). Однако, в силу ряда объективных причин, население не в состоянии в полном объеме реализовать весь комплекс правомочий (владение, распоряжение, пользование) собственника.
Поэтому возникает необходимость в реализации части этих правомочий через органы и должностных лиц местного самоуправления. Они тоже являются субъектами права муниципальной собственности.
Самостоятельным (производным) уровнем субъектов муниципальной собственности являются муниципальные предприятия и учреждения, которые владеют, пользуются и распоряжаются вверенным им имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
В характеристике объектного состава муниципальной собственности следует учитывать, что Федеральный закон № 131-ФЭ дает хотя и разнообразный, но закрытый (исчерпывающий) перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений (ст. 50).
Важно учитывать, что состав имущества, которое может находиться у муниципалитетов, зависит от перечня вопросов, находящихся в введении муниципального образования. Поэтому перечень имущества городского округа шире, чем у поселений и муниципальных районов.
Заметим, что в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ст. 50, п. 5).
Заметим, что в Федеральном Законе такое требование выдвинуто применительно не к любому имуществу, а только к тому, которое не относится к определенным видам объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований (ст. 50, пп. 1,2,3,4).
Иными словами, названный Закон не отменяет коммерческую деятельность, осуществляемую на основе использования муниципальной собственности.
Обобщая различные нормы федерального законодательства, определяющие объекты муниципальной собственности, исследователи предлагают сгруппировать ее основные объекты следующим образом:[18, С.20]
финансовые ресурсы (средства местного бюджета и внебюджетных фондов, ценные бумаги и т.п.);
земельные ресурсы (земли, находящиеся в собственности и ведении муниципального образования);
недвижимость (здания и сооружения, дороги, зеленые насаждения, транспорт, коммуникации);
муниципальные предприятия и учреждения (имеющие общеполезное назначение - водопровод, электростанции, теплостанции, ЖЭКи, ДЭЗы, школы, лечебно-профилактические учреждения и др.);
имущество органов местного самоуправления (оргтехника, мебель, оборудование залов заседаний).
Другая классификация объектов муниципальной собственности связана с их разделением на движимое и недвижимое имущество.
В составе недвижимого имущества выделяют:
муниципальные земли (земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности на основании законов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо договоров, заключенных в соответствии с законодательством);
недра и другие природные ресурсы, отнесенные к муниципальной собственности;
здания и сооружения, в том числе, находящиеся в строительстве или законсервированных, а так же нежилые помещения;
муниципальные предприятия;
муниципальные учреждения;
муниципальный жилищный фонд.
Среди движимого имущества выделяют:
пакеты акций (акции) и доли участия муниципального образования в хозяйственных обществах;
ценное движимое имущество;
малоценное движимое имущество;
средства муниципального бюджета и внебюджетных фондов.
Классификация объектов муниципальной собственности по множеству критериев предложена A.B. Леви (таблица 1).
Таблица 1 - Классификация объектов муниципальной собственности.[39, С.70]
|
Критерии выделения |
Виды объектов муниципальной собственности |
|
|
Видовой состав |
материальные (движимые и недвижимые, в ит.ч. права на недвижимые объекты); нематериальные (интеллектуальная собственность) |
|
|
Назначение |
для осуществления хозяйственной деятельности; для обеспечения выполнения управленческих и иных нехозяйственных функций |
|
|
Режим функционирования |
находящиеся в муниципальной казне; переданные на праве хозяйственного ведения унитарным муниципальным предприятиям; переданные на праве оперативного управления муниципальным учреждениям; находящиеся в безвозмездном пользовании |
|
|
Функциональное назначение, т.е. сферы удовлетворяемых общественных потребностей |
объекты социальной сферы и ЖКХ; транспорт и связь; торговля, бытовое обслуживание, строительство; недвижимость, прежде всего, земельные ресурсы |
|
|
Характер выражения объектов |
стоимостной; вещественный |
|
|
Степень доходности |
доходообразующие; самофинансируемые; бюджетообременительные |
|
|
Происхождение |
естественные или природные; искусственные, т.е. созданные человеком |
|
|
Степень готовности к эксплуатации |
готовые к использованию; предназначенные для реконструкции и капитального ремонта; незавершенные строительством |
Так, явно ограничена названным автором группа объектов, выделенная по критерию «режим функционирования». Во-первых, муниципальные унитарные предприятия основываются на праве не только хозяйственного ведения, но и оперативного управления (муниципальные казенные предприятия).
Появление последних в экономической системе России регламентировано Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», введенным в действие в 2003 г. Во-вторых, планируемый перевод муниципальных учреждений (образования, здравоохранения) в автономные организации, обусловливает потребность в расширении состава режимов функционирования.
В группе объектов, выделенных по «степени доходности», на наш взгляд, вряд ли корректно выделять как разные виды «доходообразующие» и «самофинансируемые». Ведь самофинансирование предполагает возмещение затрат и получение доходов. Другое дело, что их в основном хватает только для простого воспроизводства собственности. Наряду с ними существуют объекты, доходы от использования которых могут являться финансовым ресурсом расширенного воспроизводства собственности.
Каждый из объектов муниципальной собственности уникален по своему значению и содержанию. Состав объектов муниципальной собственности зависит от особенностей муниципальных образований (существование, например, муниципальных учреждений - достаточно редкое явление для сельских поселений), степени их развития (неординарным событием становится учреждение даже в городском округе муниципального образовательного учреждения высшего профессионального образования).
Наряду с объектным составом муниципальной собственности исследователи акцентируют внимание и на других ее характеристиках.
Г.А. Бедов и В.Б. Нескородов рассматривают муниципальную собственность как:
хозяйственно-имущественный (вещественный) комплекс;
экономический (стоимостной) комплекс.
Предназначение первого - дать муниципальному образованию результаты в виде конкретных товаров и услуг. При этом ценность муниципальной собственности измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее использовании.
Второй - представляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность, которая определяется способностью данной собственности приносить населению муниципального образования финансовые средства или же экономить их. Ценность собственности определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе ее использования[23, С.113].
Следует согласиться с позицией этих авторов в том, что муниципальная собственность имеет многоцелевую направленность. В определенных сферах и видах деятельности ее использование будет ориентировано на извлечение дохода. В других - коммерческие критерии успеха будут отсутствовать. Здесь определяющим будет производство общественных благ необходимого объема и качества.
Важно учитывать, что при передаче объектов муниципальной собственности в распоряжение и пользование частным лицам (например, посредством таких инструментов, как аренда, концессионное соглашение и др.) осуществляемая ими хозяйственная деятельность дает в качестве результата не только общественные, но и смешанные и частные блага.
Безусловно, муниципальная собственность функционирует в границах компактной территории. Однако, эту характеристику, на наш взгляд, не следует абсолютизировать. Реальным является вариант, когда объекты собственности данного муниципального образования используются для удовлетворения потребностей жителей иных территорий.
Такая возможность предусмотрена действующим Федеральным законом № 131-Ф3, в котором есть норма, предусматривающая, что «В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные и иные общества и другие межмуниципальные организации» (ст. 8, п.З)».
Не ставя задачу анализа множества имеющихся в научной литературе точек зрения на природу и особенности муниципальной собственности, обобщая и систематизируя приведенные и проанализированные нами позиции, учитывая содержащиеся в них позитивные моменты, дополняя и уточняя их, предложим авторский вариант трактовки муниципальной собственности и ее специфических характеристик. Его формируют и раскрывают следующие положения.
Муниципальная собственность представляет собой систему социально-экономических отношений по совместному присвоению населением муниципального образования объектов, использование которых предназначено для удовлетворения его коллективных потребностей в системах жизнеобеспечения, реализации в отношении этих объектов отдельных правомочий (по владению, распоряжению, пользованию) органами местного самоуправления, организациями муниципального сектора, частными юридическими и физическими лицами.
Муниципальная собственность, обеспечивая удовлетворение коллективных потребностей населения местного сообщества, всегда имеет социальное значение. Результатами использования ее объектов являются не только общественные, но смешанные и частные блага.
Муниципальная собственность, функционируя в границах единой компактной территории, может использоваться для удовлетворения потребностей жителей ряда муниципальных образований (например, при создании межмуниципальных хозяйственных обществ).
Муниципальная собственность отличается высоким уровнем разнообразия ее объектов при дифференциации их состава применительно к разным типам муниципальных образований (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ).
Использование муниципальной собственности осуществляется в двух основных вариантах. При первом ее объекты в принципе не ориентированы на извлечение прибыли. Главной целью является производство и предоставлению местным жителям публичных благ необходимого объема и качества. Коммерческие критерии успеха в принципе отсутствуют. Другой вариант предполагает использование объектов муниципальной собственности с целью извлечения дохода.
Формирование адекватных представлений о муниципальной собственности, как объекте управления, сопряжено так же с выявлением состава ее социально-экономических функций. Именно управление призвано обеспечить их полноценную реализацию, учитывая происходящие изменения в их содержании, отражающие современные тренды и стратегические векторы развития социально-экономической системы в России на национальном, региональном и местном уровнях. В конечном счете, адекватная характеристика искомых функций позволяет обоснованно определить долгосрочные направления развития муниципальной собственности, сориентировав на них систему управления ею.
Заметим, что муниципальный сектор экономики поставляет товары и услуги не только домохозяйствам, но и субъектам хозяйствования, в том числе, частного сектора.
Важно и другое - объекты муниципальной собственности могут использоваться частным бизнесом в целях удовлетворения потребностей, как местного сообщества, так и своих собственных.
Анализ приведенных выше точек зрения, раскрывающих состав и содержание функций муниципальной собственности, их уточнение и дополнение позволяют предложить следующую версию.
По нашему мнению, в современном российском обществе роль муниципальной собственности реализуется посредством следующих функций:
Ресурсная. Она связана с привлечением различных видов экономических ресурсов в сферы реализации интересов местного сообщества (системы образования и здравоохранения, коммунальные сети и др.).
В современных условиях ее продуктивная реализация возможна посредством консолидации ресурсов участников общественно-частного партнерства: органов местного самоуправления, государственной власти субъекта РФ, частного бизнеса.
Воспроизводственная. Реализуется в производстве определенных видов благ, которые могут быть классифицированы по разным основаниям (по характеру предоставления благ, их содержанию и пр.). Так, например, следует различать: блага, заказчик которых отделен от непосредственного потребителя (бесплатные медицинские и образовательные услуги) и финансируемые домохозяйствами (коммунальные услуги); блага, способные давать экономический (услуги, связанные с профилактикой заболеваний, снижающей риск потери временной нетрудоспособности и др.) и социальный эффект (формирование здорового образа жизни). Заметим, что источником финансирования этих благ выступают, как местные доходы, так и средства, предоставляемые государством и бизнесом.
Социальная. Она должна проявляться, прежде всего, в последовательном повышении нижних пороговых значений минимальных социальных стандартов (например, обеспеченности дошкольными и школьными учреждениями, медицинскими услугами и др.). Сфера ее действия широкая и включает, в том числе, создание новых рабочих мест, особенно в периоды экономического спада и депрессии, процессы социализации муниципальной практики, если принять во внимание заметную в зарубежной практике тенденцию, связанную с формированием и развитием «экономики участия».
Содействия развитию предпринимательства. В ее содержательной характеристике значимы: предоставление частному бизнесу земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, создание бизнес- инкубаторов для начинающих предпринимателей, внедрение новых образовательных технологий в школах, повышение инвестиционной привлекательности территории.
Ее реализация связана с достижением множества эффектов, в числе которых: рост разнообразия и объема ресурсов (материальных, финансовых, трудовых), доступных частным предпринимателям, вовлекаемых в сектор смешанного предпринимательства; обеспечение ориентации частного бизнеса на достижение общественно значимых целей (ускорение внедрения достижений научно-технического прогресса в практику, появление новых точек экономического роста, разработка и освоение новых технологий и др.).
5. Инновационная. Она должна проявляться, во-первых, в апробации новых технологий предоставления населению муниципальных услуг (например, посредством формирования и функционирования электронного правительства), во-вторых, в появлении новых видов муниципальных услуг (профессиональная переподготовка взрослого населения в муниципальном учебном центре, обучение начинающих предпринимателей в муниципальном бизнес-инкубаторе и др.), осуществляемых при использовании муниципальной собственности.
Выявленный состав функций муниципальной собственности и их содержательная характеристика позволяют, во-первых, уточнить представление о роли названной собственности в социально-экономической системе муниципального образования и субъекта РФ, во-вторых, фиксируют ключевые сферы действия субъектов управления ее развитием.
Заметим также, что установленная множественность этих функций выступает основным детерминантом повышенной сложности управления муниципальной собственностью, требуя достаточного разнообразия его форм и инструментов.
1.2 Особенности управления муниципальной собственностью
Аксиоматично положение о том, что в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. При неоспоримости данного императива, отметим, что появление и развитие института общественно - частного партнерства объективно выдвигает в число субъектов управления различных юридических и физических лиц. Иное дело, что их выбор и наделение определенными функциями - в компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления.
Обратим внимание также и на другой значимый момент. Поскольку муниципальные образования находятся на территории определенного субъекта РФ, постольку органы его законодательной и исполнительной власти, участвуя в решении задач социально-экономического развития региона, реализуют функции управления, в той или иной степени, затрагивающие определенные параметры муниципальной собственности (например, в перераспределении налоговых поступлений между уровнями налоговой системы, софинансировании инвестиционных проектов, осуществляемых в производственной или социальной инфраструктуре муниципального образования). Иными словами, состав субъектов управления муниципальной собственностью включает органы публичной власти разных видов (государственного управления, местного самоуправления).
Ограничение субъектного состава управления муниципальной собственностью заметно и у других исследователей.
Так, по мнению Г.А. Бедова и В.Б. Нескородова, муниципальная собственность, как объект управления, испытывает воздействие со стороны собственника с целью достижения определенного результата (производства товаров, услуг, получения прибыли, экономии расходов)[23, С.113].
Полагаем, что положение, ограничивающее состав субъектов управления муниципальной собственностью, только ее собственниками, не является обоснованным. На самом деле, функции распоряжения и пользования объектами собственности передаются различным организациям (муниципальным предприятиям, учреждениям), частным физическим и юридическим лицам, которые также участвуют в этом процессе.
Р.В. Бабун проецирует на управление муниципальной собственностью особенности муниципального управления, как определенного вида деятельности, относя к ним следующие [20, С.47]:
критерием эффективности управления не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли, главное - повышение доходов населения;
население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель управления, как объект управления, как субъект управления;
главный ресурс - люди;
основано на задачах и возможностях, связанных с местом проживания;
наличие множества одновременно решаемых проблем.
Полагаем, что приведенная позиция уязвима по нескольким основаниям. Во-первых, повышение доходов населения не является задачей местного самоуправления. В рыночной экономике дееспособные граждане должны собственной деятельностью обеспечивать свое материальное благополучие. Другое дело, социально уязвимые слои населения, которые могут (при наличии необходимых ресурсов у муниципалитетов) стать реципиентами финансовой или иной другой поддержки органами местного самоуправления.
Во-вторых, исключение максимизации прибыли из состава критериев эффективности управления ресурсами муниципального образования изначально ограничивает муниципальную экономику только нерыночным сектором.
В-третьих, сделанный Р.В. Бабуном акцент на то, что в муниципальном управлении главным ресурсом является человек, не отражает специфики названного управления, поскольку в современной парадигме управления это положение трактуется как инвариантное в управлении любыми социально- экономическими системами (муниципальная собственность - одна из них).
В-четвертых, связывание муниципального управления с реализацией только возможностей, создаваемых по месту проживания, необоснованно выводит из состава его субъектов организации национального или транснационного масштабов, ресурсы которых могут быть использованы в развитии муниципальной собственности.
В-пятых, выявленная им множественность одновременно решаемых задач - инвариантный момент управления всякой социально-экономической системой, что детерминировано, в том числе, составом субъектов, имеющих различающиеся институциональные характеристики, разнообразием используемой ресурсной базы.
Не ставя задачи систематизации имеющихся точек зрения на специфику управления муниципальной собственностью, предложим подход к решению поставленной задачи. Его отличают состав и последовательность следующих действий.
Адекватный учет выявленной нами ранее специфики муниципальной собственности как объекта управления.
Определение состава субъектов управления муниципальной собственностью.
Раскрытие содержания организационно-экономических отношений между субъектами управления муниципальной собственностью.
Полагаем, что учет специфики муниципальной собственности позволяет зафиксировать ряд отличительных характеристик, присущих управлению ею. Оно:
обеспечивает мобилизацию и использование ресурсов публичного и частного секторов, востребованных в производстве благ, удовлетворяющих коллективные потребности местного населения;
организует деятельность хозяйствующих субъектов разных форм собственности, относящихся к рыночному и некоммерческому секторам социально-экономической системы местного сообщества;
направлено на достижение комплекса социально-экономических эффектов, в числе которых: рост объема и качества благ, увеличение ресурсной базы местного самоуправления, повышение инвестиционной привлекательности территории и притока инвестиций, снижение трансакционных издержек бизнеса и др.;
ориентировано на избирательное применение критериев социальной и экономической эффективности;
может иметь трансграничную сферу действия, координируя процессы формирования и развития долгосрочных хозяйственных связей между муниципалитетами, основанных на объединении и совместном использовании принадлежащих им ресурсов;
отличается заметной дифференциацией экономико-организационного обеспечения процессов развития и использования муниципальной собственности в муниципальных образованиях разных типов (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ).
Отличается заметной дифференциацией экономико-организационного обеспечения процессов развития и использования муниципальной собственности в муниципальных образованиях разных типов (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ).
1.3 Продуктивные моменты зарубежной практики управления муниципальной собственностью
Важную роль в решении задачи совершенствования управления муниципальной собственностью в России способен сыграть анализ современной зарубежной практики. Цель его проведения - выявление продуктивных решений и действий в экономико-организационном обеспечении процессов развития и эффективного использования различных объектов муниципальной собственности.
Обобщение и систематизация опыта развитых стран в исследуемой нами предметной области позволяют сфокусировать внимание на следующих моментах.
1. Обеспечение разнообразия источников финансовых ресурсов, являющихся объектом муниципальной собственности, заметная роль государства в их формировании и регулировании.
Заметим, что Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что[32, С.110]:
органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям;
часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.
Исследователи выделяют следующие основные источники местных бюджетов [45, С.67]:
Местные налоги.
Сборы и компенсации.
Субсидии органам местного самоуправления.
Местные займы.
По нашему мнению, в этом перечне отсутствует еще один важный источник, связанный с хозяйственным использованием объектов муниципальной собственности (в их числе - предприятия, земли, нежилые помещения).
В оценке роли местных налогов следует отметить, что значение показателя их доли в формировании доходов местных бюджетов варьируется в достаточно широком диапазоне, отражая специфику межбюджетных отношений в зарубежных странах.
Так, например, в Японии местные налоги играют существенную роль, составляя более 70 процентов доходной части местных бюджетов (прямые налоги)[41, С.67].
Система прямых местных налогов Франции, которые формируют доходную часть местных бюджетов (жилищный налог, профессиональный налог, земельный налог, транспортный налог, налог на уборку улиц и т.д.) обеспечивала в начале 90-х годов лишь 35-40 процентов расходных полномочий. В результате мероприятий по децентрализации государственного управления доля собственных (прямых) налогов в бюджетах органов местного самоуправления возросла к 2000 году до 60-65%[41, С.68].
В США доля местных налогов (в среднем) по всем органам местной власти составляет 39% при дифференциации значения этого показателя от 16% в специальных округах до 60% - в поселках [47, С.25].
Другим источником доходов местных органов власти являются различные сборы с населения, а также компенсации за различного рода услуги. К ним, в частности, относятся платежи за канализацию; парковку; выдачу лицензий, паспортов и водительских документов; благоустройство улиц; пользование строительными и оздоровительными сооружениями, учреждениями культуры, общественным транспортом; плата за нотариальные, ритуальные и иные услуги.
Значительную часть неналоговых поступлений обычно составляют штрафы, налагаемые местными властями за нарушение правил торговли, загрязнение окружающей среды и другое.
Доля сборов и платежей в местном бюджете некоторых европейских стран в конце XX века выглядела следующим образом (таблица 2).
Таблица 2 - Доля сборов и платежей в местном бюджете европейских стран, в процентах[41, С.25]
|
Страна |
Сборы и платежи, % |
Страна |
Сборы и платежи, % |
|
|
Албания |
3 |
Италия |
11 |
|
|
Австрия |
19 |
Латвия |
1 |
|
|
Бельгия |
5 |
Люксембург |
29 |
|
|
Болгария |
10 |
Мальта |
0 |
|
|
Кипр |
33 |
Нидерланды |
13 |
|
|
Чехия |
12 |
Норвегия |
16 |
|
|
Дания |
22 |
Польша |
7 |
|
|
Эстония |
0,9 |
Португалия |
19 |
|
|
Финляндия |
11 |
Румыния |
16 |
|
|
Франция |
2 |
Сан- Марино |
0 |
|
|
Германия |
16 |
Словакия |
9 |
|
|
Греция |
22 |
Словения |
9 |
|
|
Венгрия |
8 |
Испания |
16 |
|
|
Исландия |
16 |
Швеция |
8 |
|
|
Ирландия |
10 |
Швейцария |
24 |
|
|
Великобритания |
6 |
Турция |
1 |
Как видим, доля сборов и платежей в местном бюджете варьируется в достаточно широком диапазоне: от 0 (Мальта, Сан-Марино) до 33% (Кипр). В среднем по приведенной выборке стран она составляет 11,7%.
Налоговые и неналоговые доходы и сборы местных органов власти в зарубежных странах недостаточны для покрытия их расходов.
В Италии, например, за счёт государственного бюджета и средств специальных фондов развития покрывается около 85% текущих расходов местных органов власти, в то время как в Израиле за счёт центральных субсидий покрывается 70% расходов муниципалитета, а в Румынии - 84%.
В несколько лучшем положении находятся муниципалитеты Канады, которые из своих доходов покрывают 50% расходов [41, С.46].
В США доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов варьируется от 28% в муниципалитетах до 54% - в школьных округах.
Следует иметь в виду, что не существует какой-либо однозначной зависимости между такими факторами, как уровень экономического развития государства, размеры его территории, государственное устройство, социально-экономическая ситуация в стране, и долей государственного финансирования деятельности муниципалитетов.
Здесь многое связано с историческими традициями и спецификой той или иной модели местного самоуправления, а также характером его взаимодействия с центральным правительством.
Однако при всех различиях, которые существуют в этой области между развитыми странами, есть нечто общее, что является неотъемлемым элементом любой системы и любого механизма предоставления государственной помощи муниципалитетам. Общее состоит в том, что в основе предоставления дотаций в большинстве стран лежат четко формализованные и согласованные схемы определения размеров субсидий, основная часть которых рассчитывается по фиксированным нормативно-расчетным формулам, а не согласовывается с государственными органами управления.
Опыт многих стран свидетельствует о том, что одним из наиболее эффективных вариантов институционального обеспечения процессов развития и эффективного использования муниципальной собственности является привлечение к финансированию и управлению этими объектами частного капитала на концессионной основе.
Концессионная деятельность осуществляется в настоящее время в контексте теории партнерства государства и местных органов власти, с одной стороны, и частного бизнеса, с другой.
Развитые страны мира, имея более чем вековую практику использования концессий в инфраструктурных комплексах, эволюционно перешли к масштабному применению концессий в 1990-е годы.
В современном понимании партнерство между указанными субъектами (Public-Private Partnership) представляет собой институциональный и организационный альянс между общественной властью и частным бизнесом в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности. Партнерства широко используются в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований.
Следует отметить, что в большинстве случаев инициатива установления партнерства с частным бизнесом исходит от муниципалитета и вызывается, как правило, его неспособностью обеспечить необходимые объемы, концентрацию и эффективное использование финансовых ресурсов в целях поддержания и инновационного развития инфраструктуры всех типов, в то время как частный бизнес имеет большие свободные денежные ресурсы, по природе своей более эффективен и при надлежащем контроле способен лучше решать эти задачи.
В мировой практике применяются различные формы реализации партнерства между муниципалитетом и частным бизнесом: концессии, лизинг, совместные предприятия. Однако, как отмечают исследователи, концессии явно доминируют в партнерских отношениях[55, С.103].
Концессионные соглашения между местными органами власти и частным бизнесом, как продуктивная форма управления развитием и эффективным использованием муниципальной собственности, нашла широкое применение в практике более чем 100 стран. В их числе: США, Великобритания, Германия, Франция, Италия, Канада, Япония, Бразилия, Китай, Республика Корея, Малайзия, Сингапур, Польша, Чехия, Словакия, Венгрия и др.
Обобщение и систематизация передовых практик зарубежных стран позволяет предложить следующий состав форм муниципально-частного партнерства.
1. Передача в долгосрочную аренду объектов инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности. Сдача в аренду имеет целью привлечь частные инвестиции к модернизации, обеспечить более эффективную эксплуатацию объекта инфраструктуры и должна быть в обязательном порядке обоснована инвестированием средств в развитие объекта. Аренда широко используется в секторе коммунальной инфраструктуры: водоснабжении, водоотведении и очистки сточных вод.
2. Использование соглашений, предусматривающих цикл: «строительство - эксплуатация - передача» (ВОТ - Build-Operate-Transfer), «строительство - передача - эксплуатация» (ВТО - Build-Transfer-Operate).
В соответствии со схемами ВОТ и ВТО застройщик строит, вводит в эксплуатацию и эксплуатирует объект, которым может быть электростанция, водоочистные сооружения или муниципальное предприятие. При этом возвращение инвестиций и получение прибыли осуществляется за счет эксплуатации в течение установленного срока построенного им объекта.
Разница в указанных схемах заключается в том, что при использовании схемы ВОТ застройщик после окончания строительства в течение установленного в контракте срока владеет объектом и эксплуатирует его, а при использовании схемы ВТО застройщик по окончании строительства передает объект муниципальному заказчику, а затем получает его в долгосрочную аренду, и также эксплуатирует его в течение установленного в контракте срока'.
ВОТ используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, трубопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств.
Широко используется и схема ROT (Rehabilitate, Own, Transfer): передача существующего объекта инфраструктуры, находящегося в муниципальной собственности, в частные руки на условиях осуществления модернизации данного объекта с последующей его эксплуатацией при принятии концессионером определенных обязанностей.
3. Смысл еще одной концессионной формы - контракта на управление - состоит в том, что специализированной управляющей компании, состоящей из группы высококвалифицированных менеджеров, передается в управление муниципальное предприятие или учреждение. При этом прибыль управляющей компании создается за счет снижения издержек управляемого института.
В данном случае не изменяется организационно-правовая форма управляемого предприятия (учреждения), а также собственник имущественного комплекса. При этом происходит передача управленческих функций муниципалитета концессионеру [54, С.212].
Заключение контрактов на оказание услуг. Суть данной схемы состоит в том, что частная компания заключает контракт с муниципальным заказчиком для выполнения определенных услуг, таких как ремонт и обслуживание дорог, сбор и утилизация отходов, сбор коммунальных платежей, обслуживание коммунальных сетей, установка и обслуживание счетчиков и т.п.
Проект такого рода обязательно должен включать инвестирование в создание таких объектов, как сеть цехов (мастерских) технического обслуживания, соответствующим образом оснащенные здания и помещения, а также оборудование и транспортные средства.
При выполнении проектов такого типа частный партнер обеспечивает возврат инвестиций и получение прибыли за счет соответствующих тарифов путем эффективной эксплуатации объектов.
Заметим, что в США такая практика получила название «контрактирование на сторону». О роли этой формы свидетельствует тот факт, что в конце 80-х годов XX века муниципальные власти этой страны закупали по контрактам около 30% услуг.
Исследователи обоснованно связывают применение контрактных отношений с внедрением рыночных принципов в практику хозяйственного использования финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов публичной власти. Заметно большая отдача от них обеспечивается процедурами рыночного тестирования [30, С.39].
Так, например, в Швеции расходы на содержание дорожного хозяйства и парков, водоснабжения и очистки в ряде муниципалитетов с переходом на контракты снизились на 10-20%, на сбор и вывоз мусора - до 25%, на рекреационные услуги и дошкольные учреждения в Стокгольме - на 9-15%. В Великобритании экономия за счет применения контрактов оценивается в среднем в 6%.
В США услуги частного сектора оказались в 90-х годах XX века на 34% дешевле, чем услуги муниципальных предприятий [37, С.38].
Важно обратить внимание на существенную характеристику контрактов, заметную в последние годы. Так, в США в местных бюджетах наряду с затратами указываются желательные результаты, например, полный ремонт 80% общей протяженности городских автомагистралей, удовлетворительная оценка качества уборки улиц 80% жителей, трудоустройство 75% слушателей курсов переподготовки рабочей силы и т.п.
5. Обратный (возвратный) лизинг. В соответствии с данной схемой застройщик строит и вводит в эксплуатацию объект, который потом передает в лизинг муниципалитету. Лизинговые платежи в течение установленного срока должны покрыть стоимость объекта и принести прибыль, норма которой устанавливается в контракте. По существу, эта схема представляет собой «покупку в рассрочку», за исключением того, что, по мере осуществления выплат лизинговых платежей, в собственность муниципалитета поступает часть объекта, пропорциональная промежуточной сумме выплат.
6. Передача объекта во владение с обязанностью предоставления услуг. При реализации этой схемы объект инфраструктуры передается во владение частному лицу. Передача объекта во владение обязательно обусловливается обязанностью предоставлять определенный спектр услуг. В США такая схема наиболее часто используется применительно к предприятиям по переработке и транспортировке отходов, объектам спасательных служб.
7. Продажа с последующей арендой. Основана на том, что муниципалитет продает объект инфраструктуры частной компании и немедленно после продажи берет его в аренду. Таким образом, муниципалитет получает возможность выручить финансовые средства для инвестиций, к тому же обе стороны получают различные льготы (в том числе налоговые).
Совместные предприятия. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон.
Выявленный состав функций муниципальной собственности и их содержательная характеристика позволяют, во-первых, уточнить представление о роли названной собственности в социально-экономической системе муниципального образования и субъекта РФ, во-вторых, фиксируют ключевые сферы действия субъектов управления ее развитием.
Установленная множественность этих функций выступает основным детерминантом повышенной сложности управления муниципальной собственностью, требуя достаточного разнообразия его форм и инструментов.
Отличается заметной дифференциацией экономико-организационного обеспечения процессов развития и использования муниципальной собственности в муниципальных образованиях разных типов.
Оценка современной зарубежной практики управления развитием и эффективным использованием муниципальной собственности позволяет осуществить селекцию ее продуктивных компонентов, пригодных для использования в муниципальных образованиях России.
Их состав может быть позиционирован следующим образом.
Апробирование различных вариантов повышения эффективности хозяйственной деятельности муниципальных предприятий: передача их в концессию частным лицам; использование механизма трастового управления.
Концентрация ресурсов, необходимых для расширения объемов и повышения качества производимых общественных благ посредством создания межмуниципальных предприятий в различных сферах.
Использование разнообразных форм и инструментов общественно- частного партнерства для решения комплекса задач, связанных с развитием и использованием муниципальной собственности в экономической и социальной сферах местного сообщества.
Создание на принципах общественно-частного партнерства специализированных структур, аккумулирующих ресурсы муниципалитетов и частного бизнеса, профессионально занятых разработкой и реализацией целевых программ развития местных сообществ, в том числе, их экономической основы (муниципальной собственности).
Организация (в качестве неотъемлемого элемента системы управления) мониторинга процессов социально-экономического развития местных сообществ, в том числе, динамики состояния муниципальной собственности и результатов ее использования.
2. Анализ формирования и управления муниципальной собственностью (на примере городского округа Люберцы)
2.1 Социально-экономическая характеристика муниципального образования
Люберецкий район - административно-территориальная единица и муниципальное образование в центре Московской области Российской Федерации, в 18 км к юго-востоку от центра Москвы. Административный центр - город Люберцы.
Территория района - 132,28 кмІ. В границы района, помимо Люберец, входят 4 посёлка городского типа - Томилино, Красково, Малаховка, Октябрьский, а также 18 деревень.[59]
Посёлок Котельники в 2004 году получил статус города и с 2005 года входит в самостоятельное муниципальное образование в составе Московской области - городской округ Котельники, а в 2007 году был преобразован в город областного подчинения
Люберецкий муниципальный район отличается крайне высокой антропогенной нагрузкой. Экологическую обстановку в районе определяет около 600 предприятий и организаций
Около 300 предприятий являются потенциальными загрязнителями атмосферного воздуха. Общий объём выбросов вредных веществ в атмосферу от стационарных источников за последние пять лет с 2001 года по 2005 год находится на уровне 5.3 тыс.т/год- 5.4тыс.т/год.
За последние годы наблюдается как спад производства на ряде предприятий, так и размещение новых производств и складских комплексов на территории района.
К предприятиям наиболее негативно воздействующим на состояние атмосферного воздуха следует отнести такие предприятия, как МУП «Люберецкая теплосеть», ОАО «КАО-ГАЗ», ЗАО «Птицефабрика «Мирная», ОАО «ДОК-13», ОАО «МВЗ им. М.Л.Миля», ОАО «Камов», ОАО «Люберецкий завод «Пластмасс», ОАО МЭЗ, асфальтобетонные заводы (АБЗ) работающие на мазуте.
В 2011 году на территории района вели хозяйственную деятельность 70 крупных и средних предприятий и более 6,5 тысяч предприятий малого бизнеса.
Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг за 2011 год составил 33,2 млрд. руб., с темпом роста к уровню 2010 года на 5,4 %. Размер средней заработной платы по району составил 30,6 тыс. руб., а за декабрь - 35,6 тыс. руб.
Уровень официально зарегистрированной безработицы на 1 января текущего года составил 0,44 % от экономически активного населения, что значительно ниже, чем в среднем по Московской области. На треть относительно 2010 года снизилось количество безработных граждан в районе и составило 605 человек. Предприятиям требуется более 1,5 тыс. работников, из них свыше 1 тыс. человек - по рабочим профессиям.
Доходы бюджета Люберецкого района за последние три года имеют тенденцию к увеличению. Основными налоговыми доходами в районе являются налог на доходы физических лиц, налог на имущество и земельный налог. Согласно статистическим данным администрации самыми значительными статьями расходов бюджета Люберецкого района являются расходы на социально-культурные мероприятия и ЖКХ.
Основные показатели развития, характерные для Люберецкого района, представлены в нижеприведенных таблицах 3-6.
Таблица 3 - Производство важнейших видов продукции сельского хозяйства (в хозяйствах всех категорий), в натуральном выражении [59]
|
ед. измер. |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Прогноз 2012 |
||
|
Картофель |
тыс. тонн |
3,45 |
4,34 |
4,36 |
4,37 |
4,8 |
5,1 |
5,4 |
5,7 |
5,9 |
|
|
Овощи |
тыс. тонн |
8,32 |
7,96 |
8,14 |
8,33 |
9,4 |
10,0 |
10,7 |
11,4 |
12,1 |
|
|
Скот и птица (в живом весе) |
тыс. тонн |
0,73 |
0,82 |
0,8 |
0,85 |
1,2 |
1,3 |
1,5 |
1,7 |
1,8 |
|
|
Молоко |
тыс. тонн |
1,57 |
1,51 |
0,07 |
0,07 |
0,7 |
0,8 |
0,9 |
0,9 |
0,5 |
|
|
Яйцо |
млн.шт. |
97 |
109 |
78,6 |
110 |
100,8 |
101,7 |
102,5 |
103,4 |
104,2 |
Таблица 4 - Оборот розничной торговли (розничный товарооборот) [59]
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Подобные документы
Состав муниципальной собственности и разграничение собственности по законодательству Российской Федерации. Основные проблемы эффективности управления муниципальной собственностью Тюменского городского округа, разработка мероприятий по ее повышению.
курсовая работа [108,4 K], добавлен 12.10.2012Характеристика системы управления муниципальной собственностью. Анализ нормативно-правовой базы по этому вопросу. Методы выявления проблем в управлении муниципальной собственностью Иркутска. Разработка проекта по совершенствованию системы управления.
дипломная работа [4,0 M], добавлен 04.06.2010Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, классификация ее объектов. Управление муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе Пермского края: общая характеристика, проблемы и их решение.
дипломная работа [98,6 K], добавлен 30.10.2009Понятие государственной и муниципальной собственности. Проблемы управления муниципальной собственностью в России. Анализ деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, их компетенция и эффективность деятельности.
курсовая работа [471,5 K], добавлен 22.04.2013Становление и развитие муниципальной собственности, ее разграничение между субъектами по законодательству Российской Федерации. Организация управления муниципальной собственностью в Белгородской области, совершенствование его правового регулирования.
курсовая работа [65,1 K], добавлен 15.03.2012Понятие, состав и формирование муниципальной собственности. Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью. Проблемы эффективного управления муниципальной собственностью города Челябинск и пути их решения.
курсовая работа [51,0 K], добавлен 05.12.2016Сущность понятия муниципальной собственности, нормативно-правовые основы ее регулирования. Проблемы эффективности управления муниципальной собственностью на примере МО ГО "Улан-Удэ". Оценка доходов и пути совершенствования управления этой сферой.
курсовая работа [186,1 K], добавлен 16.09.2017Состав, структура и законодательные основы деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью. Анализ и формирование предложений по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью г. Ярославля.
дипломная работа [131,8 K], добавлен 31.05.2014Понятие муниципальной собственности, принципы ее формирования, наступление и прекращение права собственности. Анализ управления муниципальной собственностью муниципального образования город Омск Омской области. Полномочия органов местного самоуправления.
научная работа [41,6 K], добавлен 21.11.2010Собственность: определение, цели и принципы управления государственной и муниципальной собственностью. Нормативно-правовое регулирование государственной и муниципальной собственностью. Состав областного имущества и анализ поступления доходов бюджета.
курсовая работа [151,0 K], добавлен 26.09.2014
