Управление муниципальной собственностью

В ряде муниципальных образований (Братск, Новосибирск, Андреевское сельское поселение Пермского края, Славянское городское поселение Приморского края и других) инвентаризация недвижимого имущества и постановка его на реесторный учет завершены.

Однако в большинстве муниципальных образований существуют проблемы, связанные с отсутствием средств в местных бюджетах для инвентаризации, а также нет достаточного правового регулирования для учета имущества казны и правоустанавливающих документов, в том числе на бесхозяйные объекты недвижимости.

Кроме того, значительна величина государственной пошлины при регистрации права собственности на объекты недвижимости (например, 7500 руб. за регистрацию права хозяйственного ведения для одного МУПа).

Так, ориентировочные затраты на паспортизацию объектов недвижимости в муниципальных образованиях Гагаринского района Смоленской области составляют 16 млн. руб. При этом на большую часть объектов недвижимости отсутствует техническая документация и не проводилась даже первичная инвентаризация.

В целях ускорения процесса разграничения имущества, а также повышения эффективности его использования было бы целесообразно введения упрощенного порядка оформления права муниципальной собственности на имущество, приобретенное муниципальными образованиями в ходе его разграничения, а также компенсацией затрат на его регистрацию за счет средств федерального бюджета О некоторых проблемах правового регулирования и правоприменительной практике реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления официальный сайт Сообщество финансистов России Финансисты муниципальных образований, (Дата обращения10.02.2009г.)..

Таким образом, исследование методов эффективного управления объектами муниципальной собственности и создание информационной базы учета недвижимости является весьма актуальным для муниципалитетов.

Основой для системы управления муниципальной собственностью является разработка развернутой классификации недвижимого имущества, под которой понимается распределение объектов недвижимости на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений относительно объектов недвижимости.

Особенностью Российской Федерации, является то, что имеется много все еще не приватизированной недвижимости, из которой можно извлекать доход за счет аренды или продажи. В странах с рыночной экономикой, местные органы власти не имеют такого количества собственности, потому что многие услуги, оказывавшиеся при социализме государством, там традиционно оказывались частным сектором. Можно условно классифицировать все объекты муниципальной собственности на три группы, определенные ниже. Данная классификации впервые была введена в городе Денвере, штат Колорадо, США.

Классификация покрывает только недвижимое имущество, так как предполагается, что движимое имущество, как правило, входит в имущественные комплексы с недвижимостью и поэтому разделяет ее судьбу.

Она ни в коем случае не является самоцелью, однако она нужна для того, чтобы выработать различающиеся бюджетные и договорные политики для каждой группы.

Другими словами, классификация - это основа для дальнейших шагов по финансированию и содержанию объектов, итак объекты можно классифицировать по группам:

Группа "А", "Основные объекты" - объекты, используемые для обеспечения функций управления и жизнеобеспечения муниципального образования. Например, само здание исполнительного органа местного самоуправления и объекты инженерной инфраструктуры могут быть отнесены к этому типу.

Объекты, связанные с предоставлением тех услуг, которые государственное законодательство или местное сообщество определяют в качестве обязательных. Так, образовательные школы, объекты для оказания базовых медицинских услуг и объекты базовой инженерной инфраструктуры (дороги, каналы, водопроводные линии) часто рассматриваются как относящиеся к этой группе. В то же время, рекомендуется не включать в данную группу такие объекты, как учреждения системы высшего образования (филиалы университетов, колледжи), специализированных образовательных (например, музыкальные школы) и специализированных медицинских услуг (кардиологическая клиника), которые выходят за рамки обязательного списка услуг, являющихся обязанностью властей муниципального образования.

Группа "Б" "Дополнительные объекты" - объекты, используемые для осуществления функций и услуг, не включенных в список обязательных, но признаваемых местным самоуправлением в качестве социально или политически важных.

Примеры объектов из этой группы - здания и помещения, используемые для оказания специализированных медицинских услуг, городские парки.

Такие объекты не являются жизненно необходимыми для функционирования муниципального образования, и в связи с тем, что местный бюджет ограничен, такие объекты не финансируются в полной мере.

Группа "В" "избыточные объекты" - объекты, используемые для осуществления тех функций и услуг, которые не были включены ни в перечень обязательных, ни в перечень социально или политически важных.

К этой группе следует отнести все остальные объекты, в частности, имеющиеся коммерческие и нежилые объекты.

Другое важное обстоятельство, связанное с применением данной классификации на практике, состоит в том, что разделение объектов между группами "Б" и "В" является местным политическим решением, и оно может быть разным в разных муниципальных образованиях.

Например, один муниципалитет может решить, что он обязан оказывать поддержку плавательному бассейну или кинотеатру, и отнесет их к группе "Б", а другой муниципалитет решит, что он не обязан поддерживать такие объекты, и отнесет их к группе "В".

Так что надо быть готовыми к появлению различий в подходах муниципалитетов к их собственности.

Полезно также иметь в виду, что ситуация с муниципальной собственностью динамична, так как потребности населения в общественных услугах и возможности муниципального образования меняются со временем, да и местная политика в данной сфере тоже может меняться. Поэтому классификация объектов по трем группам может со временем видоизменяться, и объекты будут переходить из группы в группу.

Что практически надо сделать, чтобы разработать классификацию объектов муниципальной недвижимой собственности?

1. Провести полную и четкую инвентаризацию всех объектов недвижимости, включая все дополнительные и вспомогательные помещения.

2. Составить список функциональных обязанностей муниципального образования, основанный на законе и на понимании руководства, какие из обязанностей действительно должны быть их функциями. Поскольку законодательство до сих пор недостаточно четко предписывало, какие функции местного самоуправления являются обязательными, какие дополнительными, то эти решения во многом остаются на усмотрение органов местного самоуправления.

3. Составить инвентаризационный перечень всех объектов с указанием той функциональной группы, к которой относится каждый объект.

4. Исходя из реальной практики, обозначить финансовые источники содержания и эксплуатации каждого объекта.

5. Сверить, соответствуют ли друг другу предлагаемая классификация каждого объекта и источники финансирования его содержания и эксплуатации. Каганова О, Тян В., Унделанд Ч., Мамбетова А. и др. Управление коммунальной собственностью города. Токмок. Учебное пособие изд. М.: Инфра - М 2001г.-33 с.

Анализируя эти задачи видно, что для их решения нужны финансовые, временные и трудовые ресурсы.

Поэтому, прежде чем ожидать положительного результата от использования муниципального имущества, органы местного самоуправления и уполномоченные органы должны проделать немалую работу, для того чтобы стать полноправным собственником и распоряжаться имуществом с точки зрения эффективности.

2.1.2 Методы управления муниципальной собственностью

Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

прямое управление;

муниципально-подрядная система;

муниципально-арендная система;

муниципальная концессия.

Прямое управление

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.

Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется муниципальная собственность.

Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.

При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В качестве примера создания в современных условиях муниципального учреждения можно привести деятельность администрации г. Перми, в мэрии разработали новую схему управления муниципальными парками.

Создано автономное муниципальное учреждение "Городской парк культуры и отдыха". Созданием муниципального учреждения городские власти хотят заменить арендные отношения, с помощью которых парки управляются сейчас.

"Это не та форма взаимоотношений, которая в интересах жителей города. Обязанность арендаторов заключается во внесении платежей. Арендатор платит деньги и, как любой предприниматель, заботится и о получении прибыли. Для парков же мы считаем важным сохранить красоту территории. А с тем количеством увеселительных заведений, которые находятся сейчас там, это сделать сложно", - отметила зам. главы администрации г. Перми Надежда Кочурова.

Роман Залога, учредитель ООО "Play day" (управляет развлекательным комплексом в ТРК "Семья"), отметил, что муниципальные зоны отдыха требуют серьезных инвестиций. На дорогие аттракционы, по его мнению, у администрации может просто не хватить денег. "Найдут ли еще в мэрии профессиональных управляющих зонами отдыха. Туда сложно привлечь инвесторов, поскольку парки работают короткий сезон, и чтобы окупить вложения, нужно очень большое время", - отметил господин Залога. По его мнению, использование городских парков как простых зон отдыха невыгодно.

"Это не приносит денег, а парки надо на что-то содержать. Невыгодно владеть участками земли в центре города, которые не приносят прибыль. Рано или поздно придет инвестор, который может выкупить эти площади", - заключил эксперт Парк муниципального периода.: официальный сайт Туристические ресурсы Пермского края http: //www.permtourism.ru/news/2008-07-30-360 (Дата обращения15.02.2009г.) .

Здесь можно добавить, только что правы обе стороны, и отметить, что в данном случае муниципальное образование отказывается от возможности поступления в бюджет арендных платежей, но получает возможность прямого управления муниципальным имуществом.

Теперь несколько слов о преимуществах и недостатках прямого управления.

Преимуществами создания муниципального унитарного предприятия являются, получение дохода в долгосрочном периоде в виде отчислений от чистой прибыли и платы за пользование муниципальным имуществом, возможность решения задач социально - экономического развития территории.

Так же, в рамках этого метода управления муниципальные образования могут выступать учредителем хозяйственных обществ.

При наличии в стране более 24 тыс. муниципальных образований, около 20 тыс. из которых являются сельскими поселениями, небольшие муниципальные образования могли бы в полной мере реализовать свои полномочия на основе межмуниципального сотрудничества, посредством создания межмуниципальных хозяйственных обществ, для совместного решения вопросов местного значения.

Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами "Об обществах с ограниченной ответственностью", "Об акционерных обществах"

К преимуществам хозяйственных обществ относят:

возможность привлечения стороннего капитала в деятельность предприятия за счет продажи долей или пакетов акций;

ограничение ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества только вкладом в уставный капитал;

наличие органов управления, в которых участвует учредитель (муниципальное образование);

возможность нормативного регулирования процедуры увольнения руководителя;

возможность стимулирования работы управленческого персонала к повышению эффективности деятельности предприятия.

Уточним, что основными критериями выбора той или иной формы использования имущества является значимость объекта для решения вопросов местного уровня и эффективность различных форм использования с точки зрения собственника Маркварт Э., Савранская О., Стародубская И., Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ МСУ/Э/Под общей редакцией Э.Маркварта. М., 2004г..

Муниципально-подрядная система.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ//Собрание законодательства РФ от 22.10.2007г., российская газета №237 от 24.10.2007г..

В Пермском крае Губернатором подписано распоряжение №99-р от 28.03.2006г. "Об официальном сайте Пермской области для публикации информации о размещении заказов", где определен адрес официального сайта в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд области - goszakaz. perm.ru. Также в Пермском крае разработаны другие нормативные документы касающиеся муниципального заказа.

Муниципально-арендная система

Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это передача в аренду муниципального имущества.

Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.

Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку:

сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т.д.

При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно.

Олицетворяя собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:

регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;

действовать в интересах всех членов местного сообщества;

обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.

Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации.

Но действия чиновников не всегда соответствуют прописанным обязанностям и в качестве примера можно привести следующее:

"Как рассказали корреспонденту "Российской газеты" в прокуратуре Пермского края, проведение целевой акции вызвано тем, что в этом году (2008г) выявлены многочисленные факты незаконной приватизации или неправомерной сдачи в аренду госимущества.

К примеру, в Добрянке несколько лет назад городское управление имущественных отношений бесплатно передало акционерному обществу "Добрянская топливно-энергетическая компания" 41 объект муниципального имущества. В итоге практически все городские теплосети оказались в частных руках. От этого пострадали в первую очередь жители города, так как тариф на тепло вырос, а местные власти утратили контроль над коммунальным хозяйством.

После смены руководства в Добрянке новые власти попытались вернуть объекты теплоснабжения в муниципальную собственность, но их попытка не увенчалась успехом. Тогда чиновники обратились за помощью в прокуратуру. Изучив все документы, надзорная инстанция пришла к выводу, что имущество незаконно изъято из ведения муниципального управления жилищного хозяйства.

Прокуратура опротестовала прежнее решение городских властей в арбитражном суде. Но в ходе судебных разбирательств, длившихся около двух лет, у большей части муниципального имущества изменилась форма собственности. Объекты были раздроблены на несколько предприятий, а часть, наоборот, объединена. Как результат, из 41 учреждения осталось три.

Однако, несмотря на это, в текущем году арбитражный суд принял решение о возврате сохранившихся предприятий в муниципальную собственность.

Кроме того, ОАО "ДТЭК" обязано выплатить местным властям около девятнадцати миллионов рублей в качестве компенсации за несохранившиеся коммунальные объекты.

Помимо Добрянки, нарушения при сдаче муниципального имущества в аренду, передачу в безвозмездную собственность в этом году были установлены прокуратурой в Верещагинском, Еловском, Ильинском, Очерском, Чернушинском, Пермском, Кочевском, Куединском, Октябрьском и Уинском районах края.

В сентябре в Косинском районе надзорной инстанцией выявлены факты, когда часть муниципальных помещений сдавалась в аренду различным бизнесменам, но плата за это в бюджет не поступала или вносилась с большим опозданием. После вмешательства прокуратуры ситуация исправилась"

Начавшаяся проверка затронет не только местные власти. Будет проверена работа всех учреждений, ведающих федеральным и краевым имуществом Бахарев К. Аренда по правилам //Российская газета Пермский край № 4756 от 23.09.2008г.

Что касается Октябрьского муниципального района, то на момент написания дипломной работы, публично опубликованных фактов нарушения законодательства нет.

Конечно, для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость условий аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость объектов аренды, имеет особое значение. Именно благодаря этим факторам предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же частную. Но местные органы власти не должны забывать о том, что они должны действовать в интересах населения.

Муниципальная концессия.

Представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.

В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.

В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства. Считают противники этого метода Уткин Э.А., Денисов А.Ф. "Государственное и муниципальное управление" - М.: Ассоциация авторов и издателей "Тандем" Издательство "Экмос", 2001 г. - 304с. .

Следующий опыт применения определяет преимущества и проблемы применения концессионного механизма, к преимуществам относит:

ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов:

создание конкурентной среды в отрасли;

приток дополнительных денежных средств на территорию;

создание дополнительного числа рабочих мест, за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;

расширение числа возможных инвесторов, так как в управлении могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры;

пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.

Но реализация концессионного механизма связна и с такими проблемами, как:

отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;

необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло - и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);

потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;

отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров. Мулагаева З.З.Способы эффективного управления муниципальной собственностью в рамках нового законодательства // Имущественные отношения в Российской федерации №9 2005г., стр. 33.

Например, в г. Перми такой метод управления муниципальной собственностью начал недавно применяться в следующем виде.

Городская администрация решила строить взаимоотношения с новым собственником компании "НОВОГОР-Прикамье" на принципиально иной основе - аренда уступила место концессии.

По словам главы города Игоря Шубина, концессионные отношения не только гарантируют соблюдение интересов города, но и позволяют оператору - КЭС (ЗАО "Комплексные энергетические системы" ("КЭС-холдинг"), президент - Михаил Слободин) - проводить более активную инвестиционную политику, то есть вкладывать деньги в наиболее важные и нужные объекты, а также совершенствовать механизмы управления сетевым хозяйством города.

Концессионная схема отношений уже доказала свою эффективность в странах Европы, существует и понятная нормативная база. Более того, предлагая властям города новую схему отношений, "КЭС-холдинг" опирался на существующий в нашей стране федеральный Закон "О концессиях"

Пермь станет одним из первых регионов страны, где будут действовать подобные отношения в сфере коммунального хозяйства. Можно сказать, что это - пилотный проект. Но прежде чем новая схема начнет работать, нужно заключить договор. На его разработку уйдет полгода.

Подобный опыт в России уже есть. Например, в Кирове половину "коммунальных" проектов финансирует "Рострой", - заметил президент КЭС.

Одним из самых важных вопросов, по мнению Игоря Шубина, является технический. В Перми осуществляется множество проектов по реконструкции сетей водоснабжения, и процесс ни в коем случае нельзя останавливать.

Особо хотелось бы отметить, что концессионный договор наши планы по реконструкции не изменит, - заверил Игорь Шубин.

Что особенно волнует горожан - не произойдет ли резкого повышения тарифов? Игорь Шубин уверен, что этого не будет - тарифная политика существенных изменений не претерпит. Михаил Слободин добавил, что рост будет разумным и основанным на общем повышении цен на энергоносители, услуги строителей и так далее Концессия это выгодно Сайт Новогор-Пермь http: //novogor.perm.ru/publ/28-1-0-85 (дата обращения 15.02.2009г.) .

Таким образом, каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности с учетом возможных рисков.

Так же имущество можно продать, и сравнительно быстро получить относительно крупную сумму денежных средств единовременно и получать в дальнейшем доход в виде земельного налога. Но недостатками продажи являются потеря возможных доходов от использования недвижимости в будущем, а также трудности в поиске покупателей, которые обладали бы достаточно крупными средствами для полного выкупа.

Конечно, в рамках дипломной работы не возможно подробно рассмотреть все методы управления муниципальной собственностью, но необходимо обозначит, что существуют и другие методы, например передача имущества в доверительное управление коммерческим организациям или безвозмездное пользование муниципальным имуществом.

Какую бы форму управления органы местного самоуправления ни выбрали, они должны, стремится максимально сохранить управляемость имуществом на своей территории, однако искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество не следует. Например, необходимость в муниципальных унитарных предприятиях можно обосновать исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут эффективно реализовываться предприятиями других форм собственности.

Кстати, в зарубежной практике такой формы, как хозяйственное ведение, не существует.

При выборе способа управления собственностью следует учитывать и отраслевую специфику. Например, при реорганизации муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) следует руководствоваться тем, что не всегда можно использовать рыночные механизмы.

Выбор метода распоряжения муниципальным имуществом должен зависеть от возможности конкуренции на рынке конкретных услуг или же нецелесообразности, в том числе экономической, создания альтернативных предприятий Мулагаева З.З. Способы эффективного управления муниципальной собственностью в рамках нового законодательства// Имущественные отношения в Российской Федерации 2005г., №9 стр33-34..

Также, необходимо чтобы все мероприятия, связанные с управлением муниципальным имуществом, были увязаны как по срокам, так и по ресурсам (финансовым, материальным, трудовым), а также, при решении проблем должны учитываться интересы развития местного сообщества и территории.

Для этого нужна Программа повышения эффективности управления муниципальным имуществом.

Наряду с разработкой программы следует ужесточить всесторонний контроль над использованием муниципального имущества, продолжить работу по сокращению дебиторской задолженности в местный бюджет со стороны недобросовестных арендаторов муниципального имущества.

В ряде муниципальных образованиях есть немало организаций, которые, имея в собственности здания, юридически не оформляют муниципальную землю под строениями, что означает не только незаконное пользование земельными участками, но и сокращение потенциальных доходов в местный бюджет от использования имущества.

Следующее условие - это профилактика коррупции, предусмотренная Федеральным законом "О противодействии коррупции"

В качестве справки хотелось бы добавить, по данным прокуратуры Пермского края, в 1 полугодии 2008 года выявлено 2605 случаев нарушения закона антикоррупционной направленности. Из них 18% (469) приходится на сферу бюджетных отношений, 16% (419) - заказы на поставки товаров и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, около 10% (259) - реализация национальных проектов, 2,3% (159) - использование государственного и муниципального имущества Наиболее коррупционные сферы в Пермском крае-бюджетные отношения и муниципальные заказы сайт Российского информационного агентства, Новый Регион - Пермь: http: //www.nr2.ru/perm/198562.html/print/.

Таким образом, при выполнении этих условий эффективное управление муниципальной собственностью в рамках Федерального закона от 06 октября 2003г №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" будет не только способствовать повышению доходности муниципального имущества, но и изменению роли имущества в социально-экономическом развитии муниципального образования. Это станет реальностью, если при выборе способа распоряжения муниципальным имуществом будут учитываться не только интересы различных сторон (населения, органов местного самоуправления, организаций разных форм собственности), но и будут изыскиваться средства для текущего функционирования и стратегического развития территории.

2.2 Управление муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе

2.2.1 Ресурсы Октябрьского муниципального района

Прежде чем рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в Октябрьском муниципальном районе (далее Октябрьский район), необходимо ознакомится с ресурсами Октябрьского района, это поможет в дальнейшем понять специфику муниципальной собственности.

Октябрьский район, расположен на юго-востоке Пермского края. Его площадь составляет 3444,4 кв.км или 2,15% территории края. Муниципальное образование имеет благоприятное транспортно-географическое положение основных производственных центров и ресурсов - вблизи автомобильных и железной дорог, хотя и удалено от краевого центра. Среди его ближайших соседей преобладают территории с выраженной сельскохозяйственной структурой производства.

Административный центр муниципального образования размещен в п. г. т. Октябрьский.

Октябрьский район имеет благоприятные природно-климатические и ресурсные условия для устойчивого социального и экономического развития. На его территории открыто 55 месторождений нефти и газа, которые находятся на различных стадиях хозяйственного оборота. В настоящее время в разработку вовлечено 9 месторождений газа и 10 месторождений нефти. В районе обнаружены крупные запасы карбонатных пород, известняков для щебня, доломитов, строительных и обделочных камней, глины, строительного песка, а также подземных минеральных и пресных вод. В районе расположен заказник "Октябрьский" и гидрологический памятник природы Щучье озеро (глубина до 14,7 м), вода которого используется для водоснабжения населенных пунктов. Кроме того, в районе имеются и другие водные объекты.

Положение Октябрьского района на стыке регионов Урала служит благоприятной предпосылкой для дальнейшего развития. Железная дорога соединяет район с восточными и западными территориями страны, дает выход в Свердловскую область, Удмуртию и Татарстан с их развитой промышленностью и высоким общеэкономическим потенциалом. Наличие железной дороги, а также сеть автомобильных дорог с асфальтовым и щебеночным покрытием компенсирует удаленность муниципального образования от центра Пермского края - г. Перми.

Экономика Октябрьского района представлена несколькими взаимосвязанными сферами. Во-первых, это отрасли, производящие товары, к которым относятся сельское хозяйство, промышленность и строительство. Во-вторых, организации инженерной и рыночной инфраструктуры, включающие транспорт, теплоэнергетику, водоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство и др. В-третьих, организации потребительского рынка (торговли и платных бытовых услуг) и общественного питания.

Октябрьский район специализируется на производстве сельскохозяйственной продукции, с этим связано преобладание аренды земельных участков, а не зданий, которых в Октябрьском районе недостаточно, чтобы удовлетворить потребности всех нуждающихся в помещениях.

Так же на территории района функционируют предприятия пищевой и деревообрабатывающей промышленности, а также организации, выполняющие подрядные строительно-монтажные работы.

Территория района разделена на несколько муниципальных образований: 13 поселений, 2 из которых являются городскими (п. Октябрьский и п. Сарс) и 11 - сельскими, включающими 85 сельских населенных пунктов.

2.2.2 Общая характеристика муниципальной собственности Октябрьского муниципального района

Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления.

Однако процесс передачи носит спонтанный и затяжной характер, а решение принимается по каждому конкретному объекту отдельно.

В Пермском крае формирование муниципальной собственности происходило за счёт:

муниципальной собственности, имеющейся на момент разграничения;

объектов государственной собственности, переданных на безвозмездной основе в муниципальную собственность для осуществления полномочий местного самоуправления;

безвозмездной передачи находящихся в государственной собственности предприятий, включая акции приватизированных предприятий, расположенных на территории муниципального образования;

приобретения собственности и создание муниципальных предприятий за счёт собственных или заёмных средств;

имущества на территории муниципального образования, не имеющего собственника.

В определённый период современной истории формирование муниципальной собственности было взаимосвязано с процессом приватизации, но в связи с отсутствием средств муниципальные образования фактически не участвовали в этом процессе.

В Октябрьском районе процесс формирования муниципальной собственности происходил на основании Закона Пермского края №3388-790 от 18.12.2006г. "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности Октябрьского муниципального района" О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности Октябрьского муниципального района: Закона Пермского края от 18.12.2006г. №3388-790//Российская газета №291 от 26.12.2006г. в соответствии с частью 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ., за счет:

муниципальной собственности, имеющейся на момент разграничения;

объектов государственной собственности, переданных на безвозмездной основе в муниципальную собственность для осуществления полномочий местного самоуправления;

имущества на территории муниципального образования, не имеющего собственника.

Следовательно, процесс формирования муниципальной собственности в Октябрьском районе проходил характерными для всей Российской Федерации способами, при этом в процессе приватизации муниципальное образование практически не участвовало.

В результате сформировался фонд муниципальной собственности, находящейся на балансе района, который является довольно значительным и громоздким, если сравнивать по данному параметру (количество объектов муниципальной собственности) с соседними районами, такими как Уинский муниципальный район или Ординский муниципальный район.

В своей политике в сфере управления недвижимостью муниципальные образования исходят из необходимости достижения оптимального распределения недвижимого имущества между различными формами собственности - государственной, муниципальной, частной.

В настоящий момент в муниципальных образованиях Пермского края этот вопрос решается на основании Закона Пермского края № 395-ПКот 19.02.2009г. "О порядке разграничения имущества, находящегося в собственности муниципальных образований Пермского края" принятого Законодательным Собранием Пермского края. На сегодняшний день разграничение имущества должно происходить следующим образом:

Предложения о передаче либо приеме имущества в муниципальную собственность (далее - предложения) направляются уполномоченными органами местного самоуправления с приложением перечня муниципального имущества в соответствующие уполномоченные органы местного самоуправления другого муниципального образования. Уполномоченные органы местного самоуправления, в адрес которых поступило предложение, в течение 30 дней рассматривают его и представляют обоснованные возражения либо направляют уведомление о согласовании. По согласованным предложениям представительными органами местного самоуправления как от принимающей, так и от передающей стороны принимаются решения об утверждении перечней имущества, подлежащего передаче или приему в муниципальную собственность ³⁶О порядке разграничения имущества, находящегося в собственности муниципальных образований Пермского края: Закон Пермского края № 395-ПК от 19.02.2009г. // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 9, часть N 1, 09.03.2009..

Что касается Октябрьского района то, по состоянию на 01.01.2008г. в муниципальной собственности Октябрьского района находится более 7292 объектов имущества общей стоимостью более 6398,1рублей, в том числе недвижимое имущество (жилые и нежилые здания) более 1900 объектов стоимостью более 1666,3 рублей, движимое имущество (автотехника, оргтехника и прочее) более 5392 объектов стоимостью более 4728,7 рублей.

Всего на территории района зарегистрировано 320 предприятий, учреждений и организаций, в том числе 67 крупных и средних предприятий, 76 малых предприятий. В числе крупных и средних предприятий работают 22 сельскохозяйственных, 16 - промышленных и строительных, 10 - муниципальных и только 2 из них используют имущество муниципального района на праве хозяйственного ведения, это МУП "Автотранспортник" и МУП "Аптека", остальные используют имущество на праве хозяйственного ведения Октябрьского городского поселения Октябрьского муниципального района. А также на территории расположены 4предприятия - в сфере торговли и общественного питания.

Деятельность муниципальных предприятий направлена на обеспечение жизнедеятельности населения.

В районе существует 70 муниципальных учреждений, из которых 67 работает в сфере образования. При этом в других отраслях учреждения муниципальной формы собственности представлены мало. Это позволяет говорить о слабой развитости отраслей обслуживания населения по таким важным направлениям как сфера культуры или спорта.

Число учреждений здравоохранения составляет 1 - муниципальное учреждение здравоохранения "Октябрьская центральная районная больница", может показаться незначительным, но поскольку это имущественный комплекс, то этого достаточно для обслуживания более 35000 человек, проживающих на территории изучаемого муниципального образования.

Процесс формирования муниципальной собственности в Октябрьском муниципальном районе не завершен, он продолжается в настоящее время.

Например, в настоящий момент в стадии безвозмездной передачи в Краевую собственность два крупных имущественных комплекса - это здание военного комиссариата - стоимостью не менее 2000000 рублей и здание теплой стоянки стоимостью - 960 000 рублей. Следует заметить, что из Федеральной или Краевой собственности в муниципальную собственность, безвозмездной передачи объектов недвижимости в период разграничения имущества не было.

Продажа крупных объектов осуществлялась только в 2006г., был продан один имущественный комплекс "кирпичный завод", денежные средства от продажи этого объекта поступили в бюджет Октябрьского муниципального района.

Жилой фонд, который находится в муниципальной собственности Октябрьского муниципального района незначительный, но он пополнился строительством двух многоквартирных домов в 2006г. и 2008г, квартиры в этих домах предоставлены гражданам, которые переселяются из ветхого жилья, на основании договора социального найма, а также предоставляется квартиры по договорам служебного и коммерческого найма.

В Октябрьском районе приоритет отдается такой форме распоряжения муниципальным имуществом, как аренда и продажа земельных участков, это подтверждается прогнозным планом использования муниципальной собственности на период 2007-2011г., представленном в таблице Комплексная программа социально-экономического развития Октябрьского муниципального района Пермского края на 2007-2011г.: Решение Земского Собрания Октябрьского муниципального района от 31.05.2007г. №95.// Справочная правовая система «Консультант плюс».

Прогнозный план по использованию муниципальной собственности

№ п/п	Источники	2007 - 2009 гг.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.
	Доходы от:
1	Сдачи муниципального имущества в аренду	908,0	298,0	300,0	310,0	320,0	330,0
2.	Сдачи земельных участков в аренду	37200,0	12400,0	12400,0	12400,0	12400,0	12400,0
3	Сдачи жилфонда в найм	209,559	69,853	69,853	69,853	69,853	69,853
4	Продажи муниципального имущества, в том числе земельных участков	1500,0	800,0	350,0	350,0	350,0	350,0
	Всего	177743,118	13567,853	13119,853	13129,853	12854,853	12864,853
5	Стоимость оценки рыночной стоимости муниципального имущества, планируемого для продажи, государственной регистрации права собственности	1660,0	260,0	350,0	350,0	350,0	350,0

Анализируя таблицу видно, что планируемый доход от сдачи земельных участков в аренду предполагается не менее 12040000 рублей в год, но эта сумма рассчитана от использования участков, собственность на которые разграничена и муниципальный район является собственником этих участков.

В настоящий момент в муниципальной собственности района находится 231340 тыс. кв. м. земельных участков, из них в аренде 99320 тыс. кв. м., но для того чтобы управление земельными участками было более эффективным необходимо провести следующие преобразования в Октябрьском муниципальном районе:

составить реестры земель, находящихся в муниципальной собственности;

выявить неиспользуемые земли, подготовить каталоги земель, находящихся в фонде перераспределения; установить (восстановить) в натуре границы перерегистрируемых земельных участков.

Эти мероприятия предусмотрено проводить с использованием современных технологий выполнения землеустроительных работ (внедрением полевых портативных компьютеров, навигационных приборов).

Конечно земельная проблема, которая затронута в данной главе не единственная, которая требует решения в Октябрьском районе, но более подробно о них в следующей главе.

2.2.3 Муниципальная имущественная политика в Октябрьском муниципальном районе

Тема дипломной работы предполагает изучение деятельности органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью Октябрьского муниципального района, в связи с этим необходимо проанализировать муниципальную имущественную политику Октябрьского района.

Собственником муниципального имущества в анализируемом муниципальном образовании является Октябрьский муниципальный район как юридическое лицо и субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки.

Как всякий ответственный собственник муниципалитет обязан формировать свою имущественную политику, чтобы обеспечить:

использование муниципального имущества как инструмента экономического развития территории;

использование имущества по целевому назначению с извлечением

максимального социального и /или коммерческого эффекта;

поддержание имущественного комплекса в работоспособном состоянии;

эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и/или коммерческого эффекта;

приобретение (или создание вновь) имущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности.

Имущественная политика реализуется через местные нормативно-правовые акты.

Основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в Октябрьском муниципальном районе составляет Устав Октябрьского муниципального района Пермской области Устав Октябрьского муниципального района Пермской области: Решение Земского Собрания Октябрьского района от 06.06.2005г. №225.// Справочная правовая система «Консультант плюс»..

Также в Октябрьском районе разработаны и утверждены следующие нормативно-правовые акты, касающиеся управления муниципальной собственностью:

О порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом Октябрьского муниципального района Пермского края: Решение Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 25.09.2008г. №341 О порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом Октябрьского муниципального района Пермского края: Решение Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края № 341от 25.09.08г//Справочная правовая система «Консультант плюс».

О порядке возмездного приобретения в муниципальную собственность Октябрьского муниципального района Пермского края объектов недвижимости из других форм собственности: Решение Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 25.12.2008г. №357.

Об утверждении порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории муниципального образования "Октябрьский муниципальный район: Решение Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 27.09.2008г. №343.

Положение о формировании и ведении единого реестра муниципальной собственности Октябрьского района: Постановление главы администрации Октябрьского района Пермского края от 19.09.2005г №68.

О порядке принятия решений о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений в Октябрьском муниципальном районе: Решение Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от31.05.2007г. №99.

О порядке реализации и списания муниципального имущества Октябрьского муниципального района Пермского края: Решение Земского собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 25.09.2008г. №342.

О порядке предоставления имущества в аренду: Решение Земского собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 26.03.2009г. №465.

Об управлении имуществом муниципальной казны Октябрьского муниципального района Пермского края: Решение Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 17.07.2008г. №256, и другие нормативные акты.

Как уже было сказано выше, Устав Октябрьского муниципального района имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам органов местного самоуправления и по вопросам регулирования муниципальной собственности базируется на положениях Федерального закона от 6 октября 2003г №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это свидетельствует о том, что общие принципы регулирования отношений муниципальной собственности на территории Октябрьского муниципального района соответствуют нормам, прописанным в федеральном законодательстве.