Анализ организации управления муниципальной собственностью на примере Администрации города-курорта Сочи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Тема управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё пятнадцать лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: «ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ» Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. - Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2000. - С. 311.. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность. И этому, в первую очередь, способствует грамотное и эффективное управление муниципальной собственностью.

Однако реализация этой необходимости упирается в отсутствие научно-методического обеспечения мероприятий по повышению эффективности управления муниципальной собственностью. Ее переходный характер накладывает неизбежный отпечаток на цели и общую направленность управления, его формы и методы.

Таким образом, в настоящее время в науке и практике сформировалась потребность в анализе муниципальной собственности, в осмыслении сущности и особенностей процесса управления муниципальной собственностью.

Наличие противоречия между возросшей значимостью муниципальной собственности, необходимостью совершенствования управления ею обусловило актуальность темы курсовой работы.

Предметом исследования данной темы является причины управления муниципальной собственностью и пути их решения.

Объектом исследования курсовой работы является Администрация города-курорта Сочи.

Цель данной работы состоит в выявлении причин управления муниципальной собственностью и в дальнейших перспективах эффективного управления муниципальной собственности.

Для реализации поставленной цели были поставлены следующие задачи:

? раскрыть природу и сущность муниципальной собственности;

? провести анализ структуры городского хозяйства;

? выявить методы управления муниципальной собственностью;

? проанализировать характеристику муниципальной собственности.

В курсовой работе был задействован аналитический метод исследования.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых такие как: Велихов Л.А., Атаманчук Г.В., Воронин Г.В.и другие ученые по региональной и муниципальной экономике а также действующее российское законодательство, нормативно-правовые акты и другие официальные материалы. В работе использовался электронной портал Администрации г. Сочи и Городское собрание г.Сочи.

Практическая значимость работы состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию механизмов управления муниципальной собственностью с целью повышения жизнеобеспечения населения муниципального образования. Сформулированные рекомендации могут быть применены в работе администраций муниципальных образований.



1. Теоретические аспекты муниципальной собственности

1.1 Природа и сущность муниципальной собственности

Муниципальная собственность - это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые - в то же время - выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности - наряду с частной, государственной и иными.

В отечественной экономической науке «муниципальная собственность» является относительно новой категорией. В условиях монополии государственной собственности она исследовалась лишь в историческом контексте. Признание Конституцией РФ (1993 г., ст. 8, ч. 2) муниципальной собственности в качестве одной из форм общественной (публичной) собственности наравне с другими связано с признанием местного самоуправления в России. Муниципальная собственность получает официальное правовое оформление. В законодательстве о местном самоуправлении она определена как экономическая основа местного самоуправления. В то же время среди исследователей не сложилось единого мнения в определении содержания категории «муниципальная собственность», в отношении ее места в экономической системе с точки зрения взаимосвязей с другими формами собственности, а также в хозяйственной деятельности местных сообществ. В процессе ее изучения необходимо проанализировать вопросы, наиболее значимые и актуальные для теории и практики муниципального управления:

- о сущности категории «муниципальная собственность»;

- о роли и месте муниципальной собственности в системе общественных отношений;

о субъектах и объектах муниципальной собственности;

об оптимальных размерах этой собственности;

о роли муниципальной собственности в организации предоставления услуг населению;

об отношениях между субъектами по поводу владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также присвоения и отчуждения жизненных благ на территории муниципальных образований и др.

Впервые правовое закрепление собственность муниципальных образований получает в Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятого в апреле 1990 г., который, определяя общие принципы построения системы местного самоуправления, вводит новый вид собственности, кроме государственной и частной, - «коммунальную собственность».

В последующих законах РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995г., 2003г.) муниципальная собственность определяется как экономическая основа местного самоуправления.

Образование муниципальной собственности в ходе проводимых в стране реформ происходит в основном путем муниципализации государственной собственности. При этом основным критерием, служащим основанием для принятия решения о передаче имущества в муниципальную собственность, является ее участие в обеспечении коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения территорий, функционирования местного хозяйства.

Место и роль муниципальной собственности в системе общественных отношений связаны не только с административными преобразованиями и разграничением полномочий между государственным и муниципальным уровнями власти, но и с изменениями в правоимущественных отношениях между ними. В связи с этим исследование происхождения муниципальной собственности заслуживает специального внимания.

Для определения содержания категории «муниципальная собственность» необходимо выяснить ее назначение, место в системе общественных отношений, что позволит, в свою очередь, определить круг вопросов, связанных с использованием муниципальной собственности как основы для ведения муниципального хозяйства.

По мнению Л.А. Велихова, муниципальное хозяйство «тем отличается от частного, что преследует не цель индивидуального обогащения и личной прибыли, путем обычного присвоения создаваемой в хозяйстве прибавочной стоимости, а цели общественно полезные».

Определение содержания муниципальной собственности как экономической категории может быть выведено из классических трактовок собственности вообще. Собственность вообще определяется как объективное отношение по поводу присвоения и отчуждения жизненных благ. Категория «муниципальная собственность» отражает объективное по своему содержанию социально-экономическое явление в жизни местных сообществ, связанное с реализацией местными сообществами права на осуществление местного самоуправления. При этом ее содержание составляет не только имущество, право собственности, вещные (имущественные) отношения между людьми. Собственность определяется как совокупность общественных отношений, которые возникают по поводу присвоения и отчуждения жизненных благ. При этом муниципальная собственность как одна из форм собственности имеет специфические характеристики, которые связаны с присвоением и отчуждением благ особого рода - благ локального характера, или иначе местных общественных благ.

Следуя логике нового институционального подхода, права муниципальной собственности должны существовать там, где с одной стороны, невозможно, обеспечить режим исключительности, а с другой - сравнительные преимущества частной собственности выражены слабо. С аналитической точки зрения основные характеристики муниципальной собственности совпадают, а иногда и отождествляются с режимом коммунального доступа, если не принимать во внимание значение процесса принятия решений и обеспечения контроля его выполнения.

Проблема определения нормы права собственности возникает только тогда, когда на один и тот же объект претендуют несколько субъектов. В данном случае потребление (использование) его является конкурентным, то есть увеличение потребления одним субъектом уменьшает доступность данного объекта для другого. Может возникнуть ситуация когда ни один из них не имеет возможности исключить других из доступа к данному благу. Следовательно, дальнейшее использование блага является конкурентным. Оформляется процесс выделения исключительного ядра потребителей, которые в свою очередь уменьшают и ограничивают доступность данного актива для других пользователей. В свою очередь, возникают исключительные права, которыми могут пользоваться различные институты, индивиды (потребители). В результате формирования круга пользователей возможно создание института внутренних соглашений, регламентирующих порядок пользования, определяющих возможность выхода или исключения агентов из соглашения, а также порядок извлечения дохода (блага) от использования данного актива. Всё это и является посылом для создания территориальных образований и признания их самостоятельности.

На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации - это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст.28) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506.. Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России - источник власти на всей её территории.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Таким образом, исследование различных представлений о собственности позволяет сделать следующие выводы о природе и содержании муниципальной собственности:

1) муниципальная собственность необходима для удовлетворения потребностей местного сообщества в определенных локальных (местных) благах;

2) локальные (местные) блага - это блага общественного характера, предоставляемые на местном (муниципальном) уровне;

3) муниципальную собственность можно рассматривать как собственность местного сообщества в целом, функционирующую в интересах каждого члена сообщества;

Из этого следует, что в качестве субъектов присвоения муниципальной собственности выступают:

местное сообщество в целом как основной, т.е. полный, глубинный собственник;

любой член местного сообщества - индивидуальный как не основной, т.е. частичный.

Они одновременно выступают и как участники присвоения муниципальных благ и как «жертвы отчуждения».

Объекты муниципальной собственности - это местные блага общественного характера.

Содержанием муниципальной собственности служат отношения между местным сообществом (единым собственником) и его составными частями (сособственниками) по поводу присвоения-отчуждения муниципальных общественных благ. Эти отношения возникают в процессе хозяйственной деятельности;

4) эффективность использования муниципальной собственности зависит от деятельности органов местного самоуправления как самостоятельного субъекта рыночных отношений. При этом муниципальная собственность составляет экономическую основу их деятельности, что означает наличие объектов собственности и соответствующих имущественных прав, а также средств и методов, с помощью которых может быть организовано управление муниципальной собственностью в процессе хозяйственной деятельности муниципалитета с целью обеспечения благосостояния членов местного сообщества.

Таким образом, муниципальная собственность - это отношения по поводу присвоения и отчуждения общественных благ локального характера, производимых в процессе хозяйственной деятельности местного сообщества и предоставляемых членам местного сообщества на территории проживания.

Муниципальная собственность представляет естественную основу муниципального хозяйства. Представляется необходимым раскрыть их содержание и взаимосвязи с тем, чтобы определить, какие средства и методы муниципальной хозяйственной деятельности могут обеспечить наилучшее предоставление местных общественных благ.

1.2 Подходы к формированию муниципальной собственности

Как показывает исторический опыт разных стран, во-первых, муниципальная собственность возникает по-разному, во-вторых, в различные периоды проявляются тенденции противоположного характера - либо к усилению, либо к сокращению муниципального сектора экономики. Эти изменения в соотношении секторов происходят по различным экономическим, социальным и политическим причинам.

В исследованиях, посвященным вопросам возникновения муниципальной собственности, выделяют два основных пути её развития.

Первый путь является результатом естественноисторического процесса развития различных форм собственности и формирования многоукладной экономики. Собственники, объединившись в коммуну, выделяют часть своих средств (например, уплачивая местные налоги) для решения общих задач: охрана общественного порядка, уборка мусора, замощение дорог, канализациование отходов жизнедеятельности людей и пр. На эти средства избранные органы власти организуют муниципальные предприятия и службы, либо осуществляют иную деятельность. Муниципальная собственность формируется «снизу». Так формируется ядро муниципального хозяйства.

Второй путь связан с первым и определяется происходящими изменениями в составе компетенции местного самоуправления в результате которой постепенно возникает необходимость соответствующей коррекции муниципальной собственности. Собственность приобретается, отчуждается, делится на части и переходит из одного вида в другой:

? переход муниципальной и частной собственности в государственную - национализация;

? переход государственной и муниципальной собственности в частную - приватизация;

? переход государственной и частной собственности в муниципальную - муниципализация.

Рыночный переход собственности (приобретение, покупка имущества) регулируется специальным законодательством в обычном режиме. Например, муниципальные органы могут приобрести на общих основаниях собственность частных лиц (купить предприятие по переработке мусора, купить столовую и организовать здесь центр социальной помощи, выкупить у частных собственников участок земли и построить здесь муниципальный доходный дом и т. п.).

На разных этапах реформирования был сформирован имущественный состав муниципальной собственности, хотя содержание муниципальной собственности не сводится к характеристике состава объектов собственности. Содержание каждого вида собственности, в том числе и муниципальной, раскрывается в особом виде хозяйственной деятельности. В данном случае речь идет о муниципальном хозяйстве. В законах РФ 1995, 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления» муниципальная собственность определена как основа экономической деятельности местных органов власти.

Муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач публичного характера.

В связи с этим в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ определены только четыре группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Следовательно, иное имущество не может находиться в собственности муниципальных образований.

К первой группе относится имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

Вторую группу составляет имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Такое имущество может находиться в муниципальной собственности только в случаях, установленных Федеральным законом №131-ФЗ и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 4 части 6 статьи 19 Федерального закона №131-ФЗ, данные законы должны содержать перечень материальных средств, подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органами местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.

К третьей группе относится имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Установление Федеральным законом №131-ФЗ четвертой группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, обусловлено тем, что, согласно положениям статей 14.1, 15.1 и 16.1 данного закона, органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов передано право решать вопросы, на относящиеся к вопросам местного значения, но предусмотренные в данных статьях (например, создание музеев поселения, городского округа и муниципального района, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершение органами местного самоуправления поселений нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и ряд других вопросов).

Исходя из определения вышеуказанных групп, вытекает более узкая трактовка городского (муниципального) хозяйства, которая сводится к деятельности органов МСУ по решению местных вопросов, т. е. вопросов местного значения. Результатом такой деятельности пользуются все жители муниципального образования, они выступают «заказчиками» услуг, оказываемых с помощью городского (муниципального) хозяйства. В основе данного процесса находится осуществление собственных полномочий органами местного самоуправления.

Городское хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Таким образом, можно выделить три элемента в системе городского хозяйства:

? органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования;

? предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их устав, назначают и увольняют их руководителей;

? предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления построены на договорной основе, что дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.

Для более подробного изучения состава муниципальной собственности, установленного федеральным законодательством, подходов к его формированию, целесообразно рассмотреть этапы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.

1.3 Формирование состава муниципальной собственности на различных этапах реформирования местного самоуправления

Становление муниципальной собственности в России в постсоветский период можно условно разделить на три временных периода, которые соответствуют этапам становления местного самоуправления в Российской Федерации. В процессе осуществления реформы местного самоуправления в России каждый этап характеризуется принятием качественно нового законодательства, регламентирующего вопросы местного самоуправления, формирующего новые отношения собственности. Первый этап начался в 1990 г. и продолжался до 1995 г., второй - с 1995 по 2003 гг. и, наконец, третий этап начался с 2003 г. и продолжается до сих пор.

Первый этап - 1990-1995 гг. В советском законодательстве понятие «муниципальная собственность» полностью отсутствовало, поскольку отсутствовало местное самоуправление как уровень власти. Интерес государства к местному самоуправлению появился с началом перестройки, во второй половине 1980-х гг., что во многом было обусловлено принятием Европейской Хартии местного самоуправления, а также зарождением малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики, которые требовали адекватных преобразований в системе местной власти.

Данный интерес был воплощен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был принят в апреле 1990г. С него, по мнению многих исследователей, начинался процесс становления местного самоуправления в России. При этом за основу была взята европейская модель. В статье 10 данного закона впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.

В соответствии с данной статьей закона коммунальная собственность составляет основу местного хозяйства. Распоряжение и управление коммунальной собственностью осуществляют от имени населения административно-территориальных единиц соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими органы.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Закон утратил силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 г.

Второй этап формирования муниципальной собственности - 1995-2003гг. связан с реформами местного самоуправления в России, в рамках которых был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154 от 28 августа 1995г.

Данный закон (ст. 29) определил объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности, а именно:

средства местного бюджета;

муниципальные внебюджетные фонды;

имущество органов местного самоуправления;

муниципальные земли;

природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

другое движимое и недвижимое имущество.

Органы местного самоуправления наделялись следующими полномочиями в отношении объектов муниципальной собственности:

передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;

сдавать в аренду;

отчуждать в установленном порядке;

совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки;

определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

определять цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;

осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);

утверждать их уставы;

назначать и увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;

заслушивать отчеты об их деятельности.

Второй этап формирования муниципальной собственности характеризуется тем, что процесс быстрой приватизации предприятий и муниципализации социальных объектов затормозился, а связанные с этим финансовые трудности возросли. Это проявлялось в том, что муниципализация ведомственных социальных объектов проходила формально, ничего не изменив в экономической сути функционирования объектов социальной сферы, в их финансировании.

Третий этап - 2003 г. и по настоящее время. Начало данного этапа муниципальной реформы и становления муниципальной собственности связано с принятием принципиально нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который изменил не только функции местной власти, но и всю ее пространственную конфигурацию, виды и систему взаимодействия соответствующих органов, их ресурсные возможности. Муниципальная реформа стала закономерным звеном в реформировании всех сфер общественной жизни в России в начале 2000-х гг. Проводимые Правительством РФ радикальные реформы, касающиеся реорганизации важнейших отраслей экономики и общественной жизни, непосредственно сказались на муниципальном уровне.

Муниципальная реформа в соответствии с ФЗ №131 предусматривала формирование на территории России двухуровневой системы местного самоуправления, что в свою очередь предполагает разграничение собственности между муниципальными образованиями различных типов: городские округа, муниципальные районы, городские/сельские поселения.

Таким образом, в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам. В частности, в отличие от ФЗ №154, не предусматривается существование муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.

В соответствии с данным законом в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. В случае включения подобного имущества в состав муниципальной собственности, оно до 1 января 2009г. должно было подлежать перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.

Таким образом, в основу формирования муниципальной собственности действующим законодательством изначально положены принципы строго целевого соответствия собственности требованиям федерального законодательства, а также достаточности собственности для эффективного решения вопросов местного значения.

Таким образом, на первых этапах реформы местного самоуправления процесс муниципализации происходил хаотично («сопровождая» реализацию программы приватизации), и как следствие нормативно-правовая база муниципальной собственности отставала от практики. На современном этапе наибольшее внимание стало уделяться административно-правовым аспектам, разграничению полномочий между уровнями власти, имущественному обеспечению вопросов местного значения. Муниципальная собственность (имущество) рассматривается с точки зрения критерия достаточности для осуществления полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. Это обострило проблему неспособности обеспечить исполнение своих полномочий большинством вновь образованных муниципальных образований.

Исходя из всех заключений и этапов реформирования местного самоуправления можно провести анализ структуры городского хозяйства и характеристику муниципальной собственности и методы управления муниципальной собственности.



2. Анализ организации управления муниципальной собственностью на примере Администрации города-курорта Сочи

2.1 Нормативно-правовые акты

Местное самоуправление в городе Сочи осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Краснодарского края, Закона Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", Устава города Сочи.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) Устав города Сочи;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме;

3) решения Городского Собрания Сочи;

4) постановления и распоряжения председателя Городского Собрания Сочи;

5) постановления и распоряжения Главы города Сочи;

6) решения Избирательной комиссии;

7) распоряжения председателя Избирательной комиссии;

8) постановления и распоряжения глав администраций внутригородских районов;

9) постановления и распоряжения глав администраций сельских (поселковых) округов;

10) представления Контрольно-счетной палаты;

11) акты руководителей отраслевых органов администрации, обладающих правами юридического лица.

2.2 Анализ структуры городского хозяйства

муниципальный собственность местный самоуправление

Муниципальный сектор экономики отличается от частного, прежде всего тем, что преследует не цели индивидуального обогащения и личной прибыли, а цели общественно-полезные. Основной задачей муниципального сектора является достижение наивысшего уровня муниципального благоустройства и социального благосостояния населения муниципального образования.

Для достижения этих целей муниципалитет располагает определенными ресурсами, и, прежде всего, разнообразными объектами муниципальной собственности. Часть этих объектов используется муниципалитетом непосредственно для производства наиболее необходимых обществу товаров и услуг (благ) и составляет муниципальный сектор экономики. Другая часть может быть передана муниципалитетом для включения в хозяйственную деятельность коммерческими субъектами.

Субъектом муниципальной собственности выступают местные органы самоуправления. Размеры муниципального имущества в идеале должны быть сопоставимы с теми задачами, которые возложены на органы местного самоуправления.

Муниципальный сектор экономики любого муниципального образования образуют следующие объекты:

? муниципальные унитарные предприятия;

? муниципальные учреждения;

? муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

?объекты инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности;

? средства местного бюджета.

Выполнение муниципалитетом функций непосредственного собственника реализуется через организационно-распорядительную деятельность по управлению муниципальным имуществом.

Управление муниципальным имуществом рассматривается двояко: управление недвижимостью и управление движимым имуществом.

Управление недвижимостью охватывает ряд аспектов, среди которых наибольший интерес представляют: регулирование (формирование) общих условий рынка недвижимости, организация земельного хозяйства, жилищное дело (хотя, два последних направления в работе не рассматриваются).

Управление движимым имуществом рассматривается нами с точки зрения формирования и использования фондов денежных средств местного сообщества (муниципальных финансов).

Главным отличием муниципального сектора от частного заключается в том, что большая часть объектов муниципального сектора экономики является не только бездоходной, но и высокозатратной и основной целью функционирования муниципального сектора является не получение прибыли, а предоставление необходимых благ населению муниципального образования. То есть деятельность муниципального сектора экономики осуществляется в рамках принципа «не доход, но польза».

Работу муниципального сектора можно описать исходя из двух основных позиций.

1) с позиции места в региональной экономике. При этом особое внимание уделяется доле муниципального сектора в отраслевом разрезе экономики региона, его доле в производстве товаров, услуг или работ по основным отраслям;

2) с позиции местной экономики, т.е. муниципальный сектор исследуется как основа жизнеобеспечения населения и развития территории муниципального образования. В данном контексте проводится анализ развития предприятий и учреждений муниципального сектора, качества и количества предоставляемых ими товаров, услуг или работ, анализ потребностей населения в предоставлении муниципальных услуг и их фактическое удовлетворение, объем дохода, получаемого от деятельности данных организаций и т.д.

Таким образом, первый подход акцентирует внимание преимущественно на вкладе муниципального сектора в региональную экономику и степени его участия в ней. Он позволяет оценить степень развития муниципального сектора в сравнении с региональными показателями, определить его место в региональной экономике. Напротив, второй подход предполагает рассмотрение муниципального сектора как основного участника преимущественно местного социально-экономического развития, непосредственно производящего на территории муниципального образования необходимые его жителям товары и услуги. В данном случае внимание должно акцентироваться на имеющихся (или наоборот отсутствующих) возможностях муниципального сектора производить достаточно обширный перечень благ и создании комфортных условий жизнедеятельности в муниципалитетах. Второй подход представляет интерес в рамках предмета диссертационного исследования.

Так в главе 3 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статьях 14, 15 и 16 приводятся закрытые (в тоже время достаточно обширные) перечни вопросов местного значения для 3-х типов муниципальных образований. Законодательно предусмотрена возможность расширения этих перечней и включения в компетенцию муниципальных образований новых видов деятельности, но только в случае стопроцентного выполнения закрепленных, а также наличия у муниципалитета собственных дополнительных финансовых средств.

Также закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий…», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п.12. ч.1 ст.14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта.

На практике муниципальное производство необходимых обществу благ оказывается ограниченным имеющимися у муниципалитета возможностями (производственные мощности, наличие необходимых ресурсов, финансы и др.), поэтому к производству благ привлекается частный сектор, имеющий практически неограниченные производственные и финансовые возможности. В результате возникающего взаимодействия муниципального и частного секторов происходит развитие различных форм производства и финансирования общественных благ.

Для эффективного управления собственностью муниципального образования необходим грамотный учет и четкое разрешение вопросов владения, распоряжения, пользования имуществом в соответствии с законодательством. Все это требует внимательного рассмотрения вопроса учета и регистрации муниципальной собственности.

2.3 Методы управления муниципальной собственностью

Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.

Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:

прямое управление;

муниципально-подрядная система;

муниципально-арендная система;

муниципальная концессия.

При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.

Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.

При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.

В российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

При муниципально-арендной производится передача в аренду муниципального имущества. Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.

Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.

Простым примером является передача МУП " Водоканал" в общество с ограниченной ответственности, а также электросети в ОАО " Кубаньэнерго".

Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.

По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.

В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).

Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.

В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.

Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства. Считают противники этого метода Уткин Э.А., Денисов А.Ф. "Государственное и муниципальное управление" - М.: Ассоциация авторов и издателей "Тандем" Издательство "Экмос", 2001 г. - 304с..

2.4 Характеристика муниципальной собственности города-курорта Сочи

Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Однако процесс передачи носил спонтанный и затяжной характер, а решение принималось по каждому конкретному объекту. В Краснодарском крае и в г. Сочи, в частности, формирование муниципальной собственности проходило способами, характерными для Российской Федерации в целом.

Основным правовым документом, регулирующим вопросы управления и распоряжениями объектами муниципальной собственности является Положение о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования города-курорта Сочи. Положение устанавливает общие принципы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности г.Сочи, и включает в себя следующие разделы:

порядок формирования и ведения Реестра муниципальной собственности города Сочи;

порядок передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность;

порядок формирования и использования муниципального залогового фонда;

порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, входящим в муниципальную казну г.Сочи;

порядок создания и управления муниципальными предприятиями и учреждениями;

порядок передачи муниципального имущества города Сочи в аренду, хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование и доверительное управление;

порядок участия администрации города в органах управления акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, имеющих в уставном капитале доли муниципальной собственности;

порядок продажи объектов муниципального фонда;

порядок проведения торгов в виде конкурса и аукциона;

порядок продажи права на заключение договора аренды муниципального имущества, в том числе нежилых помещений (имущественных комплексов), путем проведения торгов в виде конкурса или аукциона.

Собственность муниципального образования - г.Сочи учитывается в Реестре муниципальной собственности г.Сочи. Ведение Реестра муниципальной собственности осуществляет управление муниципальной собственности администрации города Сочи.

Интересы собственника муниципального имущества представляют администрация города, действующая на основании Устава муниципального образования город Сочи, и по ее поручению управление муниципальной собственности, действующее на основании вышеуказанного Положения.

В муниципальном образовании город Сочи вопросом управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном городским собранием Сочи, ведает Департамент муниципального образования и городских земель администрации муниципального образования город Сочи.

По данным Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город-курорт Сочи в настоящее время 50-70% всех доходов от использования собственности обеспечивает аренда.

Прибыль от деятельности муниципальных унитарных предприятий занимает довольно скромное место в структуре доходов, получаемых от использования муниципальной собственности. В муниципальном образовании города-курорта Сочи данная прибыль составляет лишь 0,3% от собственных доходов.

Рис. 1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности



Рис. 2. Доходы от перечисления части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и обязательных площадей.

Последние несколько лет в Сочи продолжена работа по уточнению состава муниципальной собственности: проведена инвентаризация тепловых и водопроводно-канализационных сетей, сетей уличного освещения и жилищного фонда. За 2011 год в муниципальную собственность принято 6 жилых зданий общей площадью 10980 кв.м., нежилые помещения площадью 291 кв.м., 19 зданий технического назначения, 38,155 км. сетей различного назначения и другие объекты инфраструктуры города. Балансовая стоимость муниципального имущества увеличилась на 10,5 млн. рублей за счёт Федеральной программы и олимпийского строительства.

рис.3. Структура муниципальных унитарных предприятий

в сфере жилищно-коммунального хозяйства	17
в сфере бытового обслуживания	10
в сфере торговли	3
специализированных предприятий	12
Транспортных	4

Данные, приведённые в таблице, показывают, что деятельность более половины муниципальных предприятий направлена на обеспечение жизнедеятельности населения. Малая же численность предприятий транспорта и торговли отражает соответствующую политику городских властей, осуществляемую, очевидно, ввиду малой эффективности этих предприятий.

В городе действует также 201 муниципальное учреждение.

рис.4. Структура муниципальных учреждений

в сфере образования	149
в сфере культуры	18
в сфере спорта	25
в сфере здравоохранения	30
в сфере социальной защиты населения	12

Мы видим, что основная часть учреждений работает в сфере образования. При этом в других отраслях учреждения муниципальной формы собственности представлены мало. Это позволяет говорить о слабой развитости отраслей обслуживания населения по таким важным направлениям как сфера культуры или спорта. Число учреждений здравоохранения также может показаться незначительным (относительно общего числа учреждений), но - на самом деле - их достаточно для обслуживания более 420 тыс. человек, проживающих на территории изучаемого муниципального образования.

В состав муниципальной собственности входит также водопроводно-канализационное хозяйство. Протяжённость водопроводно-канализационной сети города составляет более1000 км., из них более 210 км. - ветхие.

Рассмотрение вопроса о формировании и составе муниципальной собственности Сочи позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, процесс формирования муниципальной собственности в городе проходил характерными для всей Российской Федерации способами; при этом в процессе приватизации муниципальное образование практически не участвовало. Во-вторых, общий фонд муниципальной собственности, находящейся на балансе города, является довольно значительным и громоздким, если сравнивать по данному параметру (количество объектов муниципальной собственности) краевой центр с другими городами и районами края. И, в-третьих, значительная часть объектов муниципальной собственности находится в аварийном или ветхом состоянии, что требует от городских властей больших затрат по обслуживанию и содержанию этих объектов.

Проанализировав методы управления и характеристику муниципальной собственности, анализ структуры городского хозяйства можно выделить проблемы и перспективы решения управления муниципальной собственности.



3. Проблемы управления муниципальной собственностью и пути их решения

3.1 Проблемы управления муниципальной собственностью

Одной из проблем (помимо сложностей с взыскиванием недоимок с арендаторов), препятствующих на современном этапе результативному использованию муниципальной собственности, является также упоминаемая выше ветхость жилищного фонда и водопроводно-канализационной сети города, которые «отвлекают» на ремонт значительные денежные средства.

Помимо проблем, препятствующих повышению эффективности использования городской собственности, существуют проблемы в сфере управления муниципальной собственностью. Они, по мнению авторов Концепции управления имуществом муниципального образования г.Сочи, возникают в связи со следующим. Предприятия, собственность которым передана муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения, управляются «единоличным органом управления - его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде», которое - в свою очередь - предоставляет руководителям предприятий широкий круг полномочий. В то же время круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определён исчерпывающим образом. Это приводит к «значительным трудностям» применения к ним мер ответственности и, как следствие, к «отсутствию реального стимула улучшать качество управления». В итоге по данному вопросу в Концепции встречаем следующие основные выводы:

· существующая система управления муниципальными предприятиями не эффективна и требует реформирования;

· деятельность муниципальных предприятий, как правило, не эффективна;

· имеющееся количество муниципальных унитарных предприятий не соответствует возможностям администрации города по управлению ими и контролю за их деятельностью (на 25 сентября 2001 года в городе было «зарегистрировано 214 муниципальных учреждений и 25 муниципальных унитарных предприятий»).

В связи с последним пунктом отметим, что, не смотря на поставленные задачи, резкого снижения числа предприятий и учреждений, которое могло бы дать ощутимый результат, не произошло. Сопоставляя приведённые в работе данные относительно числа муниципальных предприятий и учреждений за 2010 и 2011 годы, увидим, что сокращение произошло на 13 и 4 соответственно. Это равноценно может свидетельствовать как о неэффективности работы мэрии по сокращению их числа, так и о том, что органы МСУ и муниципального управления - при имеющемся количестве предприятий и учреждений - стали эффективнее ими управлять и необходимость в резком сокращении их числа отпала.