Совершенствование управления муниципальной собственностью

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОМИТЕТ ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ЛЕНИНГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. А.С. Пушкина»

Факультет экономики и инвестиций

Кафедра экономики и права

Совершенствование управления муниципальной собственностью

(на примере МБУК «КДЦ «Арктика»)

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Санкт-Петербург 2012 г.

Содержание

Введение

Глава I. Теоретические и законодательные основы управления муниципальной собственностью

1.1 Сущность и основные характеристики муниципальной собственности

1.2 Проблемы правового регулирования муниципальной собственности

1.3 Методы оценки эффективности управления муниципальной собственностью

Глава II. Совершенствование управления муниципальной собственностью (на примере МБУК «КДЦ «Арктика»)

2.1 Цели и задачи учреждения. Основные виды деятельности

2.2 Структура объектов муниципальной собственности Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка

2.3 Проблема повышения эффективности управления муниципальной собственностью (на примере МБУК «КДЦ «Арктика»)

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы. Требования эффективного управления муниципальной собственностью постоянно находятся в числе первоочередных, предъявляемых обществом к избранным органам местного самоуправления, и, соответственно, находят отражение в числе первоочередных решаемых ими проблем. В российских условиях они имеют определенную специфику и приобретают, в известной мере, еще большее значение. Это обусловлено наличием крупнейших в мире ресурсов недр и земельной недвижимости и, одновременно, не удовлетворяющим общество уровнем качества жизни, крайне недостаточным инфраструктурным развитием обширных территорий страны и ее регионов, а также сложившимся за многие десятилетия сложным менталитетом граждан по отношению к народной собственности. Тезисы об эффективном управлении, использовании, охране и распоряжении муниципальной собственностью в той или иной форме присутствуют в программах всех политических партий и выступлениях лидеров страны.

Управление собственностью заключается в целенаправленной скоординированной деятельности различных категорий менеджеров, обладающих соответствующими полномочиями от имени наделенных определенными правами муниципальной власти. Эффективное управление позволяет максимизировать результаты владения, пользования и распоряжения объектами собственности в рамках законодательно установленных ограничений.

Объект исследования - муниципальная собственность.

Предмет исследования - управление муниципальной собственностью.

Гипотеза исследования: совершенствование управления муниципальной собственностью на уровне муниципального учреждения культуры возможно при соблюдении следующих условий:

- обновление материально-технической базы учреждения;

- ориентация услуг учреждения на потребности населения муниципального района;

- реструктуризации учреждения из бюджетного в автономное.

Цель исследования - изучить проблемы эффективности управления муниципальной собственностью.

Задачи:

1. Дать основные характеристики муниципальной собственности.

2. Изучить проблему правового регулирования муниципальной собственности.

3. Дать анализ методов оценки эффективности управления муниципальной собственностью.

3. Охарактеризовать цели, задачи и основные виды деятельности МБУК "КДЦ "Арктика".

4. Дать характеристику структуры муниципальной собственности Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка.

5. Предложить способы повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Методы исследования:

- теоретические: анализ документов (учебников, монографий, законодательных актов), исторический метод, сравнительный метод;

- эмпирические: наблюдение, опрос; интервью.

В работе также применена методика оценки целесообразности перевода бюджетного учреждения в автономное учреждение.

База исследования - Муниципальное бюджетное учреждение культуры "Кино-досуговый центр "Арктика".

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных результатов в деятельности органов местного самоуправления по совершенствованию управления муниципальной собственностью на уровне муниципального учреждения.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, приложений.

Глава I. Теоретические основы управления муниципальной собственностью

1.1 Сущность и основные характеристики муниципальной собственности

В соответствии с Конституцией РФ муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (ст. 8) Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Консультант Плюс..

Понятие и правовая природа института муниципальной собственности обуславливается существом местного самоуправления -- как деятельности населения по решению вопросов местного значения. Исключительное и единственное назначение муниципальной собственности -- служить обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, эффективного решения вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс. дает определение муниципальной собственности через ее состав. Так, в состав муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. муниципальный собственность правовой реструктуризация

Одновременно законодатель вводит еще одно понятие, опосредующее содержание муниципальной собственности: муниципальная казна. К муниципальной казне Гражданским кодексом отнесено все муниципальное имущество, включая средства местного бюджета, кроме закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Процесс формирования муниципальной собственности стал возможен в результате разграничения государственной собственности и выделения из нее объектов, передаваемых в собственность муниципальных образований. Одним из первых и основных актов в этом направлении стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 №3020-1 «О разграничении государственной собственно-сти в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, кра-ев, областей, автономной области, автономных округов, горо-дов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собствен-ность» // Консультант Плюс., в соответствии с которым появились конкретные объекты, составляющие муниципальную собственность и органы местного самоуправления получили реальное право распоряжения ими.

В силу указанного нормативного акта право муниципальной собственности возникло на следующие объекты:

- на жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местных администраций;

- на жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеуказанные объекты;

- объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

- другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных Советов народных депутатов (местной администрации).

Кроме указанных объектов в муниципальную собственность были переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

Другим актом по формированию состава муниципальной собственности стал Федеральный закон от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» Федеральный за-кон от 17 июля 2001 №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // Консультант Плюс., который установил, что основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий местного значения;

- земель сельскохозяйственного назначения;

- земель населенных пунктов;

- земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения;

- земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения;

- земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением недвижимого имущества, перечисленного Федеральным законом; эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, указанных Федеральным законом; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

-земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Формирование муниципальной собственности происходило также в результате:

- передачи объектов федеральной и региональной собственности в муниципальную;

- наделения самоуправляющейся территории собственностью в результате перераспределения;

- преобразования муниципальных образований;

- приобретения или отчуждения собственности (купля-продажа, приватизация);

- создания новых объектов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс. в ст. 50 регулирует состав муниципального имущества зависимости от целей его использования:

- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

- имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

При этом в зависимости от типа муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ) состав муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, может различаться (ч.2, ч.3. ч.4 ст. 50 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс..

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять следующие формы сделок с муниципальным имуществом: сдача в аренду; передача в доверительное управление, в залог; отчуждение в порядке приватизации; совершение иных сделок в соответствии с гражданским законодательством.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет.

При передаче муниципального имущества в доверительное управление необходимо учитывать, что:

- передача имущества юридическим лицам для более эффективного его использования без перехода прав собственности;

- действия управляющего в интересах собственника;

- передаваемое муниципальное имущество не должно быть закреплено за предприятиями и учреждениями;

- решение принимается местной администрацией по коммерческому конкурсу;

- передача недвижимого муниципального имущества подлежит государственной регистрации.

Залог является способом обеспечения исполнения обязательств. Предметом залога не могут быть объекты муниципальной собственности, которые:

- изъяты из оборота,

- принадлежат муниципальным учреждениям на праве оперативного управления,

- подлежат обязательной приватизации либо приватизация которых запрещена.

Передачу муниципального имущества в залог осуществляют комитет по управлению имуществом или муниципальное предприятие с согласия комитета по управлению имуществом.

Приватизация муниципального имущества - это возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципального образования имущества в собственность физических и юридических лиц. Правовую основу приватизации муниципального имущества составляет ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» // Консультант плюс. от 21.12.01г.

Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Правовой основой функционирования муниципальных унитарных предприятий является ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» Федеральный закон от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Консультант Плюс. от 14.11.02 г. Муниципальное унитарное предприятие - это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней муниципальным образованием имущество (только хозяйственное ведение или оперативное управление в отношении недвижимого имущества). Оно имеет право на часть прибыли от использования имущества, создается и ликвидируется органами местного самоуправления. Муниципальное образование не отвечает по обязательствам муниципального унитарного предприятия.

Муниципальное учреждение - это организация, созданная муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая местным бюджетом полностью или частично. Создается на основе оперативного управления муниципальным имуществом. Законодательно установлено особое правовое положение отдельных видов муниципальных учреждений (школ, больниц, музеев и т.п.) Перетокина Н.Н. Финансово-экономические основы местного самоуправления / Н.Н. Перетокина. - М., 2010. - С. 15. . В соответствии со ст. 54 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс. и ФЗ РФ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 21.07.05 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Консультант Плюс. от 21.07.05 г. органы местного самоуправления могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам.

Размещение муниципального заказа осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона либо без проведения торгов путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги у единственного поставщика на товарных биржах.

1.2 Проблемы правового регулирования муниципальной собственности

В регулировании экономического развития территории местное сообщество решает множество вопросов обеспечения своей жизнедеятельности. Проблема заключается в том, что на сегодня у органов местного самоуправления обязательств примерно в три раза больше, чем финансовых возможностей. Однако для решения хозяйственных задач необходимо стабильное финансовое благополучие муниципального образования. В регулировании финансового благополучия отводится ведущая роль объектам муниципальной собственности.

Гражданский кодекс РФ (далее ГК РФ) в статье 215 не даёт определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на нраве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс. (ст. 29) также отсутствовало понятие муниципальной собственности и только определялся её основной состав.

Ничего нового не внёс в понятие муниципальной собственности и Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс. (далее -- Закон о местном самоуправлении). Однако более подробно определяются объекты муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений (ст. 50). Это новое в муниципальном праве. Надо отметить, что это хорошо, когда определён состав муниципальный собственности под полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Если говорить о праве собственности муниципалитета как публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями происходит в первую очередь при наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И это регулируется не гражданским законодательством, а публичным правом. И только после наделения полномочиями определяется объектный состав муниципальной собственности. Как уже сказано выше само муниципальное образование, как и государство, не обладает правом собственности. Правом собственности обладают исключительно органы местного самоуправления в соответствии с определёнными в законодательном порядке полномочиями. И не все, а только исполнительно-распорядительный орган. Представительный же орган таким правом не обладает.

Состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления.

Компетенция муниципальных образований складывается из вопросов местного значения, отнесённых к таковым Законом о местном самоуправлении, и отдельных государственных полномочий, осуществление которых возложено на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Формулировки вопросов местного значения предусматривают различные способы их решения органами местного самоуправления. В одних случаях органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению посредством создания необходимых для этого муниципальных предприятий и учреждений. В других случаях органы местного самоуправления организуют представление указанных услуг, что возможно осуществить как через организации, находящиеся в муниципальной собственности, так и через другие хозяйствующие субъекты. В ряде случаев органам местного самоуправления предписывается создание условий для предоставления определённых услуг населению, то есть их деятельность должна быть направлена на развитие необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. В зависимости от этого решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов имущества в муниципальной собственности. Однако в новом законе о местном самоуправлении не обусловлен порядок исполнения других полномочий органами местного самоуправления и наделения их дополнительным имуществом для реализации этих и других полномочий. Говоря о собственнике муниципального имущества, необходимо выделить и население местного сообщества, его участие в гражданских правоотношениях.

Конституция Российской Федерации в п. 1 ст. 130 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосование 12.12.1993 // Консультант Плюс. рассматривает население как самостоятельный субъект права муниципальной собственности в решении вопросов местного значения. В старом законе о местном самоуправлении от 28 августа 1995 года (ст. 29) в качестве собственника муниципального имущества рассматривалось и население. Новый же закон о местном самоуправлении право владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом от имени муниципального образования возлагает на органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 51). Прямо закон не указывает в качестве субъекта права муниципальной собственности население, но в то же время это право должно соответствовать Конституции РФ.

Между тем ни один из нормативных актов не определяет форму владения, пользования и распоряжения населением муниципальной собственностью.

Хотя ГК РФ в гл. 3 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 №51-ФЗ // Консультант плюс. не предусматривает способность граждан (физических лиц) иметь гражданские права и нести обязанность, по такое право, прежде всего, относится к личным имущественным и неимущественным правам гражданина. Такие выводы вытекают из положений ст. 8 ГК РФ, которая делает ссылки на основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с данной нормой закона гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя не предусмотрены законом или таковыми актами, но в силу общих начал смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следовательно, на основании закона о местном самоуправлении население муниципального образования можно признать субъектом гражданского права в силу закона. Что касается иных правовых актов, то таковыми являются законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований. В них и должна быть чётко прописана роль населения как собственника муниципального имущества и участника гражданских правоотношений.

Несмотря на то, что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, всё же нормы по разграничению права собственности на объекты культуры отсутствует.

25 июня 2002 года Президент РФ подписал Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Консультант Плюс.. Этот Закон призван разрешить многочисленные споры, связанные с памятниками истории и культуры.

Преамбула Закона определяет, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Заметим, что данное право собственности принадлежит не муниципальным образованиям на территории, которых располагаются объекты культурных ценностей, а Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. При этом государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) объявлена в качестве одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.

Несомненным достоинством Закона является легальное определение объектов культурною наследия. К ним отнесены, в частности, объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Все объекты культурного наследия Закон подразделяет на памятники (в частности, мемориальные квартиры, церкви, произведения монументального искусства), ансамбли (например, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства) и достопримечательные места (памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов на территории России, историческими, военными событиями).

В Законе конкретизированы полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, в том числе и муниципальных образований в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Вместе с тем Закон оставил нерешённым ряд вопросов и проблем, связанных с охраной объектов культурного наследия. Большинство этих проблем носят комплексный характер, сочетая в себе вопросы гражданского, конституционного, бюджетного права.

Наиболее болезненной проблемой следует считать отсутствие до настоящего времени чёткого механизма разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия между Российской Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями. Несмотря на то, что отношения собственности являются, но сути, гражданско-правовыми, сам механизм разграничения этой собственности носит ярко выраженный административный характер. Без ясного ответа на вопрос о том, кому что принадлежит, невозможна постановка вопроса о том, кто отвечает за сохранность собственности, невозможны эффективные управленческие решения.

Необходимо также отметить слабую сторону Закона о местном самоуправлении Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс. в определении полномочий и наделения муниципалитетов объектами муниципальной собственности. Муниципальные образования имеют разные весовые экономические категории. Например, крупные города областного значения, отнесенные к муниципальным образованиям наряду с сельскими, не могут иметь одинаковые экономические возможности. И от этого исполнение возложенных Законом о местном самоуправлении обязанностей в одинаковой мере такими разноуровневыми по экономическим показателям образованиями невозможно. А задачи практически Закон определил единые для всех муниципалитетов. Для обеспечения исполнения полномочий органами местного самоуправления необходимо выполнить большой объём работы по разграничению имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Опыт передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и из муниципальной в государственную в Смоленской области показал, что при этом возникают дополнительные финансовые издержки на перерегистрацию учредительных документов организаций и учреждений, объектов недвижимости, а также лицензирование учреждений.

В связи с отсутствием в законодательстве приемлемого правового регулирования общей долевой собственности муниципальных образований и правил учреждения организаций на основе общей долевой собственности муниципальных образований возникают затруднения при передаче в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, обслуживающих территории нескольких муниципальных районов или поселений.

Разграничение права собственности на автомобильные дороги между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями показывает, что существующая классификация автомобильных дорог не отвечает принципам разграничения полномочий между органами публичной власти, положенным в основу Закона «О местном самоуправлении» Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант плюс..

До сих пор не оформляется право собственности муниципальных образований на природные и водные ресурсы, леса, на муниципальные земли, в связи с неудовлетворительным регулированием порядка разграничения государственной собственности на землю.

Не установлен порядок разграничения собственности на землю между муниципальными районами и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Правительству Российской Федерации необходимо срочно принять меры по разработке и утверждению порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Анализ перечня вопросов местного значения муниципальных образований и сопоставление с перечнем имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований для обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, показывает, что указанные перечни требуется расширить и привести в соответствие друг с другом. В связи с указанным представляется необходимым принять закон «О муниципальной собственности».

1.3 Методы оценки эффективности управления муниципальной собственностью

Имущественный комплекс муниципальных образований является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления и представляет собой важный фактор устойчивого социально-экономического развития территории. Главным требованием к использованию муниципальной собственности является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.

Управление муниципальной собственностью заключается в использовании местными органами власти организационно-экономического механизма воздействия на хозяйствующие субъекты в области владения, распоряжения и пользования принадлежащего им имущества на основе изменения законодательства, налогообложения, процентных ставок, целевых нормативов и социальных стандартов, критериев, показателей и нормативов эффективности и др. Для управления муниципальной собственностью необходимо разработать и реализовать на всех уровнях власти взаимоувязанную систему правовых, административных и экономических мер, объединенных единой политикой регулирования имущественных отношений, которая должна обеспечить стабильное, сбалансированное и эффективное развитие всех объектов собственности в пределах муниципального образования.

Финансовые методы позволяют обеспечить деятельность по управлению и воспроизводству муниципальной собственности с учетом получения и распределения доходов от ее использования. Это позволяет оптимизировать нагрузку на расходную часть муниципального бюджета, максимизировать поступления в него от использования муниципальной собственности, устанавливать процент отчислений от прибыли муниципальных унитарных предприятий, прогнозировать получение дивидендов от участия в капитале хозяйственных обществ, других доходов в бюджет. В условиях постоянного дефицита бюджета и снижения доли собственных доходов в доходных источниках бюджетных поступлений деятельность муниципалитета по управлению городским имуществом должна стать серьезным инструментом регулирования экономики города. Собственность должна приносить доход. Надо отметить, что муниципальная собственность еще не в полной мере рассматривается местными администрациями как стратегический актив, которым необходимо квалифицированно управлять для увеличения доходов и решения социальных проблем. Необходимо найти то соотношение между обеспечением социальных функций местного самоуправления и обеспечения прибыльности муниципального имущества, достаточности налогооблагаемой базы для развития и нормальной жизнедеятельности населения города и хозяйствующих субъектов. Для целей управления всеми объектами муниципальной собственности, они могут быть условно разделены на две группы: бюджетопотребляющие и доходопроизводящие.

Управление первой условной группой должно отвечать задачам оптимизации бюджетных расходов на содержание этих объектов. К этой группе можно отнести памятники истории и культуры, объекты недвижимости, находящиеся на балансе муниципальных образовательных, лечебных, лечебно-оздоровительных учреждений и предприятий, необходимых для выполнения закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.

Управление второй группой объектов должно быть нацелено на повышение доходности их использования. В эту группу входят все иные объекты, не отнесенные к первой группе. Важными здесь становятся вопросы - сколько и какие объекты можно выделить и отнести к сфере доходной недвижимости, какую часть необходимо закрепить на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями, определения критериев эффективности использования имущества, повышения доходности и роли недвижимости в социально-экономическом развитии города в целях осуществления закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.

Эффективность управления собственностью на любом уровне, в конечном счете, проявляется в результатах производственно-хозяйственной и финансовой деятельности объектов управления по отношению к затраченным ресурсам. Поэтому ее следует определять посредством сравнения соответствующих критериев, показателей и нормативов эффективности до начала и после реализации мероприятий, связанных с изменением форм и совершенствованием методов управления собственностью.

Для оценки действенности управления имуществом муниципальных организаций в зависимости от особенностей объектов управления могут быть использованы следующие виды эффективности.

Социальная эффективность показывает меру достижения установленных нормативов общественных благ - качества жизни населения, состояния среды обитания, уровня здравоохранения, санитарной культуры, образования Налесная Я.А. Методы оценки эффективности и инструменты управления муниципальной собственностью / Я.А. Налесная // Местное самоуправление. - 2009. - №4. - С. 12..

Обозначенный подход - это лишь один из возможных вариантов определения социальной эффективности управления муниципальной собственностью. В современных же условиях требуется комплексная оценка данного процесса, основанная на системе различных показателей (рыночных, финансовых, экологических, социальных, производственных, научно-технических и т.п.). Именно такая методология создаст действенную систему мониторинга процессов управления на местном уровне и позволит объективно оценить качество управления муниципальной собственностью.

Экономическая эффективность отражает финансовые последствия реализации мероприятий в области управления собственностью для местного бюджета. Экономическую эффективность в основном характеризуют дополнительные налоговые поступления за счет проведения указанных мероприятий, снижение расходов бюджета на содержание муниципальных организаций, доходы от приватизации и продажи принадлежащих муниципальным образованиям акций нерентабельных предприятий. Экономическую эффективность управления муниципальной собственностью следует рассчитывать как отношение суммы всех поступлений организации в бюджет и внебюджетные фонды (за вычетом льгот) к стоимости используемого имущества, и затем сопоставлять полученные результаты с соответствующими нормативами для различных объектов по сферам деятельности Налесная Я.А. Методы оценки эффективности и инструменты управления муниципальной собственностью / Я.А. Налесная // Местное самоуправление. - 2009. - №4. - С. 14.. Установление подобных нормативов потребует разработки, например, оптимального удельного расхода отдельных видов ресурсов на содержание собственности, допустимых объемов производства товаров и услуг в расчете на квадратный метр используемой площади, минимально приемлемых отчислений в бюджет и внебюджетные фонды и т. п.

Выводы по главе I

Понятие муниципальной собственности вошло в обиход россиян сравнительно недавно, в 1990-х годах. В настоящее время в теории и законодательстве России не существует достаточно четкого определения этого понятия. Гражданский кодекс определяет муниципальную собственность как собственность муниципальных образований.

Таким образом, основной проблемой в формировании и управлении муниципальной собственностью сегодня является проблема правового регулирования, поскольку законодательство в этой области имеет ряд пробелов и недоработок.

Недостаточно разработана на сегодняшний день и методика оценки муниципальной собственности. Однако, большинство исследователей склоняются к классификации этих методов по двум основным критериям: экономическим и социальным.

Глава II. Совершенствование управления муниципальной собственностью (на примере МБУК «КДЦ «Арктика»)

2.1 Цели и задачи учреждения. Основные виды деятельности

Согласно Устава МБУК "КДЦ "Арктика" Устав Муниципального бюджетного учреждения культуры «Кино-досуговый центр «Арктика». Утвержден Распоряжением Администрации городского поселения Дудинка №152-Р от 27.05.2011., учреждение создано в целях организации досуга и приобщения жителей к киноискусству, творчеству, культурному и интеллектуальному развитию с учетом потребностей и интересов различных социально-возрастных групп.

Задачами Учреждения являются:

- удовлетворение культурно-досуговых потребностей населения средствами высококачественного киновидеопоказа:

- поддержание и развитие договорных отношений с ведущими кинопрокатными организациями Российской Федерации:

- создание благоприятных условий для организации культурного досуга и отдыха населения:

- предоставление услуг социально-культурного, просветительского и развлекательногс характера, доступных для широких слоев населения:

- развитие современных форм организации культурного досуга с учетом потребностей различных социально-возрастных групп населения.

Для достижения установленных Уставом целей Учреждение осуществляет следующие виды деятельности:

- организация киновидеообслуживания населения:

- создание и организация работы любительских творческих объединений, клубов по интересам различной направленности:

- проведение различных по форме и тематике культурно-массовых мероприятий, праздников, представлений, фестивалей, конкурсов, концертов, вечеров, игровых развлекательных предсеансовых программ, благотворительных акций и других культурно-зрелищных и выставочных мероприятий, в том числе с участием профессиональных коллективов, исполнителей, авторов:

- участие в кинорынках и заключение договоров на прокат значимых в художественном отношении и обладающих высоким кассовым потенциалом фильмов:

- оказание консультативной, методической и организационно-творческой помощи в подготовке и проведении культурно-досуговых мероприятий;

- осуществление справочной, информационной и рекламно-маркетинговой деятельности;

- предоставление гражданам дополнительных досуговых и сервисных услуг:

- осуществление работ по устройству зелёных насаждений, уходу за газонами, деревьями и кустарниками, озеленение территории города;

- иная, не запрещенная законодательством Российской Федерации, деятельность.

2.2 Структура объектов муниципальной собственности Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка

Имущество, находящееся в собственности Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка, можно подразделить на две части:

- одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;

- другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и организациями согласно Гражданского кодекса Устав муниципального образования «Город Дудинка» принят Решением Совета городского поселения Дудинка от 22.12.2005 № 02-0043 (в ред. от 14.05.2010) // Консультант Плюс. Красноярский край., составляет казну муниципального образования.

Субъектом муниципальной собственности выступает Администрация муниципального образования городское поселение Дудинка.

Учет муниципальной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью Устав муниципального образования «Город Дудинка» принят Решением Совета городского поселения Дудинка от 22.12.2005 № 02-0043 (в ред. от 14.05.2010) // Консультант Плюс. Красноярский край.. Данное положение определяет порядок учета муниципальной собственности, приобретение и прекращение права собственности в отношении объектов муниципальной собственности, передачу их в аренду, безвозмездное пользование и доверительное управление, а также признание муниципальных жилых помещений непригодными для постоянного проживания и перехода их в нежилые.

Учет муниципальной собственности осуществляется Комитетом управления муниципальным имуществом (КУМИ) Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка путем ведения реестра объектов муниципальной собственности.

Основанием для включения в реестр или исключения из него являютсяУстав муниципального образования «Город Дудинка» принят Решением Совета городского поселения Дудинка от 22.12.2005 № 02-0043 (в ред. от 14.05.2010) // Консультант Плюс. Красноярский край.:

- решения федеральных, региональных и территориальных органов государственной власти;

- решения Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка;

- решения суда, вступившие в законную силу;

- договоры купли-продажи, мены, дарения, иные сделки.

Администрация муниципального образования управляет муниципальной собственностью самостоятельно. Она вправе передавать объект муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых и передаваемых в пользование объектов.

Объекты недвижимости (здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения) и земля, находящиеся в муниципальной собственности, могут подвергаться купле-продаже, обмену, дарению, аренде. Жилые помещения могут предоставляться во временное пользование на определенный срок, подвергаться доверительному управлению.

Последние три года наблюдалось увеличение числа объектов муниципальной собственности. Основной причиной увеличения является передача объектов жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, улично-дорожной сети в муниципальную собственность из собственности Российской Федерации.

В тоже время сократилось число муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Если уменьшение предприятий обосновано их банкротством по причине нерентабельности, то уменьшение числа учреждений оправдывается созданием более крупных централизованных.

Таблица 1 Муниципальная собственность // Официальный сайт Администрации города Дудинка gorod-dudinka.ru. Структура объектов муниципальной собственности Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка

Виды объектов собственности	Количество объектов
Муниципальные унитарные предприятия	4
Муниципальные учреждения	16
Объекты недвижимости	2700
Автотранспортная и дорожно-строительная техника	105
Инженерная инфраструктура	81
ИТОГО:	2906

Согласно Программе социально-экономического развития муниципального образования городское поселение Дудинка Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования «Город Дудинка» на 2008- 2017 годы // Консультант плюс. Красноярский край., главной целью в области управления муниципальным имуществом на сегодняшний день является повышение эффективности управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.

Для достижения указанной цели разработчики программы ставят следующие задачи:

- формирование в составе массива муниципальной собственности объектов управления здания, сооружения и земельные участки, на которых они расположены; создание и поддержание в актуальном состоянии открытой (публичной) базы данных об объектах управления;

- оптимизация состава и структуры муниципальной собственности путем освобождения наиболее эффективным образом от имущества, которое не служит для решения вопросов местного значения;

- содействие распространению на всю территорию муниципального образования деятельности организаций, участвующих в процедуре оформления прав на недвижимое имущество.

Комплексная программа предусматривает реализацию следующих мероприятий (см. Приложение 2):

- формирование открытой базы данных о составе и состоянии использования муниципальной собственности;

- оформление права муниципальной собственности на объекты недвижимости, находящиеся в муниципальной собственности разграничение права государственной собственности на землю;

- оптимизацию структуры муниципальной собственности;

- повышение эффективности использования объектов муниципальной собственности;

- разграничение права государственной собственности на землю.

Реализация программных мероприятий, направленных на формирование системы эффективного управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, является одним из элементов, позволяющих решить задачи увеличения доходов бюджета и совершенствования системы муниципального управления за счет оптимизации состава и структуры муниципальной собственности, служащей для оказания всего спектра муниципальных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями и предприятиями.

Итак, на сегодняшний день основной целью в области управления муниципальным имуществом города Дудинки является повышение эффективности управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.

2.3 Проблема повышения эффективности управления муниципальной собственностью (на примере МБУК «КДЦ «Арктика»)

Одним из объектов собственности Администрации муниципального образования городское поселение Дудинка является Муниципальное бюджетное учреждение культуры «Кино-досуговый центр «Арктика».

Специфика данного учреждения заключается в том, что оно оказывает услуги культурно-просветительского характера. Извлечение прибыли как показателя экономической эффективности в данном учреждении возможно на основе:

- сдачи в аренду частей здания Кино-досугового центра;

- оказание платных услуг населению.

Первое направление достаточно эффективно используется руководством учреждения. Несколько помещений в здании центра сдаются в аренду (компьютерный зал, бар и т.д.).

В качестве основной платной услуги выступают сборы с населения за просмотр фильмов.

Данное учреждение принадлежит к сфере социально-культурного обслуживания населения и в соответствии с рассмотренным выше Уставом в цели учреждения не входит извлечение прибыли. Все доходы, полученные КДЦ «Арктика» от оказания платных услуг и аренды помещений идет на развитие учреждения. В связи с этим оценить экономическую эффективность управления МБУК «КДЦ «Арктика» не представляется возможным.

Нами была предпринята попытка оценки социальной эффективности управления данным учреждением, то есть с точки зрения пользы для населения.

В качестве метода оценки социальной эффективности КДЦ «Арктика» нами был выбран опрос. Опрос проводился в период прохождения преддипломной практики. Были опрошены 20 жителей города Дудинка (текст опросника см. в Приложении 1).

Результаты опроса выявили следующее.

В качестве первого вопроса респондентам был предложен перечень услуг, оказываемых КДЦ «Арктика». Из них необходимо было выбрать те, которые известны опрашиваемым.

Были получены следующие ответы:

- осуществление киновидеопоказа - 20 (100%);

- социально-творческие заказы (организация и проведение вечеров отдыха, танцевальных и других вечеров, праздников, встреч, гражданских и семейных обрядов, литературно-музыкальных гостиных, балов, дискотек, концертов, спектаклей и других культурно-досуговых мероприятий и отдельных граждан - 20 (100%);

- оказание консультативной, методической и организационно-творческой помощи в подготовке и проведении культурно-досуговых мероприятий (написание сценария, фото видеосъемка, монтаж видеозаписи, художественно-оформительские работы) - 5 (25%);

- предоставление услуг по организации питания и отдыха посетителей - 10 (50%);

- возмещение коммунальных услуг и технического обеспечения заказчиками мероприятий - 0 (0%);

- организация дополнительных услуг в предсеансовом обслуживании населения - 3 (15%).

Диаграмма 1. Результаты опроса об услугах КДЦ «Арктика»

Ответы респондентов на данный вопрос свидетельствуют о том, что далеко не все услуги КДЦ «Арктика» известны жителям города, из чего следует вывод, что работа с населением в данном учреждении развита довольно слабо.

В связи с чем возникает необходимость развития рекламных и маркетинговых технологий в КДЦ «Арктика».

Частота посещения опрошенными КДЦ «Арктика» варьируется следующим образом:

- один раз в неделю - 0 (0%);

- один раз в месяц - 6 (30%);

- один раз в квартал - 7 (35%);

- ваш вариант ответа:

1-2 раза в год - 4 (20%);

раз в несколько лет - 3 (15%).

Диаграмма 2. Частота посещения респондентами КДЦ «Арктика» с целью просмотра кинофильмов

Судя по ответам респондентов, среди них нет постоянных посетителей КДЦ «Арктика». 35% опрошенных посещают центр менее одного раза в год.