Правовые основания административной ответственности за нарушение порядка землепользования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

правонарушение земельный административный принуждение

Институт юридической ответственности за нарушение правил использования земель является одним из важнейших элементов механизма охраны окружающей среды и государственного регулирования земельных отношений в целом. Земля является объектом концентрации различных общественных интересов. Это обусловлено её важностью как элемента экологической системы, как средства и базиса производства и в целом как основы жизни и деятельности людей. Последнее десятилетие ознаменовалось переходом от административно-командной к рыночной экономике, и эти преобразования повлияли на правоотношения в сфере использования земли. Земля всё активнее вводится в рыночный оборот. Правовой институт частной собственности на землю обусловил необходимость пересмотра роли государства в регулировании земельных отношений. Если ранее государство сосредоточивало в своих руках и правомочия собственника, и правомочия администратора по отношению к землепользователям, т.е. могло напрямую вмешиваться в процесс использования земель, то в связи с произошедшими экономическими и политическими преобразованиями роль государства в регулировании землепользования оказалась значительно ограниченной. Это, в первую очередь, обусловлено тем, что данная сфера затрагивает не только публичные, но и частные интересы. Из-за ограниченности и невосполнимости земли возникает объективная необходимость правового установления норм и условий землепользования. Вместе с тем в рыночной экономике земля приобретает свойства товара и может служить объектом имущественных сделок, результаты которых в той или иной мере способны ущемить интересы людей, не участвующих в сделках, и общества в целом. Поэтому в условиях формирования рыночных отношений предъявляются повышенные требования к контролю за правовым статусом земельных участков и их рациональным использованием. Особо встаёт проблема снижения плодородия почв из-за негативных воздействий на земли и сокращения объёма работ по их улучшению. Количество нарушений правил землепользования возрастает в связи со сложившимися противоречиями в понятиях экономической и экологической рациональности. Экономически эффективная деятельность землепользователя не всегда является эффективной с экологической точки зрения и зачастую противоречит экологическим принципам. Таким образом, земельные ресурсы страны требуют сегодня особого внимания общества и принятия, экстренных мер по их спасению, прежде всего по предотвращению деградации почв, восстановлению и повышению их плодородия как основы жизнеобеспечения граждан. В соответствии с этим главное внимание государства и всех землепользователей должно быть уделено охране земель, их защите и рациональному использованию. Безусловно, формирование эффективной государственной земельной политики - сложный, многогранный и в то же время целостный процесс, требующий всестороннего, глубокого изучения мирового и исторического опыта регулирования земельных отношений и выработки на этой основе, экономически обоснованных, рациональных моделей, методов и форм управления земельными отношениями, интегрированных в общую систему мер по стабилизации национальной экономики. Без решения этой задачи вывести управление земельными ресурсами на качественно новый уровень, необходимый для поступательного развития земельной реформы, не представляется возможным. Всё вышеизложенное свидетельствует о том, что назрела острая необходимость разработки новых подходов к определению роли государства в земельных отношениях и, в частности, к институту административной ответственности как меры принуждения, устанавливаемой государством за нарушение правил использования земель. Несмотря на общетеоретические исследования многих учёных, проблема административной ответственности за правонарушения в области земельных отношений, и в частности в области отношений землепользования, в условиях нарастающей антропогенной нагрузки, проводимых реформ в земельном и административном законодательстве становится в настоящее время всё более актуальной и будет оставаться такой ещё длительное время. Немало неразрешённых вопросов возникает из-за несовершенства многих норм об административной ответственности, несоответствия положений различных отраслей права, в связи, с чем создаются условия для нарушения правил землепользования. Это требует теоретического осмысления административной ответственности за нарушение правил землепользования и её роли в механизме государственного регулирования земельных отношений.

Тема дипломного исследования: «Основания административной ответственности в области природы и охраны законодательства за нарушение порядка землепользования».

Объектом исследования дипломной работы является нормативные правовые акты, которые отражают и регулируют основания административной ответственности в области природы и охраны законодательства за нарушение порядка землепользования.

Предметом исследования дипломной работы является административная ответственность в области природы и охраны законодательства за нарушение порядка землепользования.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе полученных в ходе обучения знаний, правильно, объективно и всесторонне раскрыть сущность темы дипломного исследования.

Задачи исследования предопределяются целью исследования и состоят в том, чтобы:

- дать понятие земельным правоотношениям;

- охарактеризовать рациональное использование земель;

- изложить особенности охраны сельскохозяйственных угодий;

- дать понятие административной ответственности;

- рассмотреть соотношение административной ответственности и административного принуждения;

- описать основания: виды и меры административной ответственности;

- изложить понятие и состав земельного правонарушения;

- определить органы, осуществляющие контроль за использованием и охраной земель.

Характеристика источников для написания дипломной работы. В основу работы положены, во-первых, Конституция РФ (Основной закон), Гражданский кодекс РФ, кодекс РФ об административных правонарушениях, кодекс РФ о земле; во-вторых, опубликованная юридическая практика в официальных изданиях. Теоретическую и методологическую базу исследования составил ряд международных соглашений, а так же учебные пособия, труды, монографии и публикации отечественных и зарубежных авторов по вопросам административной ответственности за земельные правонарушения. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в комплексном сравнительном исследовании административной ответственности за земельные правонарушения.

При написании работы и для раскрытия темы дипломной работы использовались следующие методы: формально-юридический метод, метод системного анализа, комплексного исследования и иные методы исследования.

1. Земельные правоотношения и их правовая охрана

1.1 Методы и принципы регулирования земельных отношений

При раскрытии сущности земельного права нужно учитывать не только специфику предмета, но и специфику метода. Если предмет отвечает на вопрос, что регулирует отрасль, то метод - как регулирует, то есть метод представляет собой способ правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет.

Метод - установленный законодательством способ воздействия на поведение и действия физических и юридических лиц, который вправе применять должностное лицо либо орган в определенных ситуациях.

Способ воздействия - это установленное законодательством положение, которое изменяет поведение или действия лиц в сторону ограничения или стимулирования.

Метод регулирования земельных отношений отражает специфику своего воздействия. В условиях формирования рынка земли и рыночных отношений необходимо выявить методы с учетом особенностей режима правового регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отрасли. Методы правового регулирования обусловлены характером регулируемых отношений, для которых подбираются адекватные им приемы и способы правового воздействия.

Структура методов не является точным отражением структуры регулируемых общественных отношений. В отдельных случаях, когда этого требует обстановка, к однородным общественным отношениям могут быть применены различные методы правового регулирования.

Как отмечалось, земельное право - сложное образование, обладающее сложным методом. Его специфика заключается в том, что он сочетает в себе властно-авторитарные черты (власть и подчинение) и автономные (юридическое равенство).

Метод земельного права в сравнении с методами других отраслей получает новое содержание, отличающее его от любой другой отрасли.

Метод земельного права - это совокупность способов и приемов воздействия на поведение людей, которая способствует характеру и природе земли как уникального природного ресурса, необходимого всем гражданам.

Для земельного права характерны два вида методов: императивный и диспозитивный.

Императивный метод правового регулирования выражается в установлении субъектов правоотношений и запретов, не подлежащих исполнению.

Установление обязанностей - это ведущий способ правового регулирования, поскольку он занимает значительный удельный вес в содержании земельно-правовых норм. Введенная законом обязанность для субъектов земельно-правовых отношений исключает какие-либо отклонения в ее исполнении, так как может последовать наказание. Установление запретов в земельном праве - это определение границ как возможного, так и должного поведения участников земельно-правовых отношений.

Границы возможного поведения необходимы для того, чтобы пресечь реализацию интересов субъектов земельно-правовых отношений в ущерб интересам общества и государства. Границы должного поведения определяются для того, чтобы способы, при помощи которых субъекты земельных отношений выполняют свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государственным и общественным интересам и не наносили им вреда.

Соблюдение правил должного поведения и не нарушение запретов так же жестко регламентируются и обеспечиваются действующим земельным законодательством.

Императивный метод правового регулирования земельных отношений исключает юридическое равенство сторон, автономию воль субъектов, предполагая отношения власти и подчинения.

Диспозитивный метод правового регулирования означает такой способ правового воздействия, при котором субъектам земельных отношений предоставляется свобода, то есть собственное усмотрение в реализации ими своих целей и задач.

Существует три основных вида диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкционирующий и делегирующий.

Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении возможности альтернативного поведения субъекта земельных отношений, когда субъекту предоставляется возможность самому выбирать способ своего поведения для достижения поставленной цели. Рекомендации, исходящие от государства, только облегчают выбор того или иного решения.

Санкционирующий метод выражается в том, что решение о реализации своих земельных правомочий субъект земельного отношения принимает самостоятельно, но это решение приобретает юридическую силу лишь после утверждения его соответствующим компетентным органом.

Делегирующий метод правового регулирования выражается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных отношений по тому или иному кругу правомочий.

Диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений предполагает автономию воли, альтернативные варианты поведения субъектов земельных правоотношений и, как следствие, различные итоги этих правоотношений. Метод характеризуется юридическим равенством сторон, их паритетным положением в правоотношении. В классификации методов отражается заимствование их из других отраслей права, но необходимо учитывать специфику правового регулирования земельного права.

Метод правового регулирования земельного права как отрасли следует отличать от метода науки земельного права и метода учебной дисциплины.

Земельный кодекс РФ устанавливает основные принципы регулирования земельных отношений:

Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Конституция Российской Федерации придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому Земельный кодекс и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.

Предусматривая общие для всех обладателей земли права и обязанности по использованию земельных участков, Земельный кодекс формулирует соответствующие статьи таким образом, чтобы в их содержании присутствовали нормы о соблюдении экологических, строительных, санитарно-гигиенических и иных специальных требований, чтобы использование земель любой категории осуществлялось способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, чтобы проводились целенаправленные мероприятия по охране земель как природного объекта.

Если данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество, то из этого не следует, что все правовые нормы российского законодательства о недвижимом имуществе обязательны и для регулирования земельных отношений. Так, не все нормы гражданского законодательства, и в частности Гражданского кодекса, о недвижимом имуществе могут применяться к регулированию земельных отношений, а только те, которые не противоречат Земельному кодексу. То же можно сказать и по вопросу объекта права собственности и иных прав на землю.

Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Принцип земельного законодательства - приоритет охраны земли, имеет в виду необходимое ограничение хозяйственной свободы пользователей земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен прежде всего предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях Земельного кодекса.

Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.

Участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Земельный кодекс, в отличие от Закона РФ «Об охране окружающей среды», значительно расширяет эти права. Граждане и общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие.

Единство судьбы земельных участков и прочно связанных сними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В статье провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок часто рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, сооружения и т.д.), является его принадлежностью. Однако ст. 35 ЗК РФ имеет в виду противоположную ситуацию, когда приобретение здания или сооружения влечет за собой право на соответствующий земельный участок.

Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только статьями, но и Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях».

Платность использования земли. Согласно данному принципу любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс под одним общим названием «платность использования земли» понимает земельный налог и арендную плату за землю. Между тем правовая природа той и другой платы за землю имеет существенные различия. Земельный налог есть властное предписание государства. От налога может освободить землепользователя только компетентный государственный орган, и то только на основании закона. Арендная плата - предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка. Средства от арендной платы поступают арендодателю в соответствии с условиями договора. Земельный налог идет в государственный бюджет в тех суммах, которые установлены Налоговым кодексом РФ.

Деление земель по целевому назначению на категории. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования). Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую производится компетентными органами власти и определяется Земельным кодексом РФ, но никак не самими пользователями земли.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется законом «О разграничении государственной собственности на землю».

Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Без учета природных, социальных, экономических и иных факторов, влияющих на правовой режим земель, закон оказался бы безликим, неопределенным, а порядок использования и охраны земель был бы недифференцированным.

Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Конституции РФ устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Вместе с тем в общественных интересах вводит ограничения хозяйственной свободы пользователей земли, которые состоят в том, чтобы ими не наносился ущерб окружающей среде и не нарушались права и законные интересы иных лиц. Кроме того, Земельный кодекс в ряде статей обеспечивает сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Так, например, при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, с одной стороны, удовлетворяются потребности государства и муниципальных образований в земле, с другой - гарантируется защита имущественных прав граждан в форме денежных компенсаций или предоставления другого равноценного взамен изъятого. И наконец, устанавливается принцип разграничения действия норм гражданского и норм земельного законодательства при регулировании земельных отношений. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство устанавливает специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в Земельном кодексе или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.

Государственное управление в области землепользования нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлением, выражающимся в организации использования земли самим и сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты, обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юридическая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли.

Нарушения названных правовых норм органы управления пресекают, как к правило, мерами дисциплинарного воздействия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от государства. Они имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государственного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйственного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов управления, так и по их правовому содержанию.

Функции управления в области использования и охраны земель выражены в соответствующих нормативных правилах. Они сводятся в основном к следующим видам деятельности:

- планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов;

- резервирование и зонирование земель; распределение и перераспределение земель;

- государственная регистрация прав на землю, землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования;

- планировка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг земель;

- охрана земель и контроль за правильным их использованием, а также охрана прав граждан и юридических лиц;

- организация платы за землю и др.

Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-разному проявляются методы управления, о которых говорилось выше.

1.2 Рациональное использование земель

Понятие рационального использования земель - одно из фундаментальных понятий земельного права.

Обеспечение рационального использования земли можно рассматривать как:

- принцип земельного права;

- цель правового регулирования земельных отношений;

- одну из задач земельного законодательства;

- понятие, входящее в содержание прав и обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земли.

Рациональное использование земель выражается в требовании их эффективной эксплуатации землевладельцами, землепользователями, собственниками земли. Содержание данного принципа определяется как общими требованиями, предъявляемыми к использованию и охране земель вообще, так и спецификой правового режима той или иной категории земель. При использовании сельскохозяйственных земель данный принцип требует повышения их плодородия, увеличения урожайности сельскохозяйственных культур, организацию эффективной хозяйственной эксплуатации данных земель и одновременно предполагает надлежащую охрану земель сельскохозяйственного назначения. Использование земель несельскохозяйственного назначения с учетом принципа рациональности предполагает обеспечение их строго целевого использования с максимальным эффектом для землевладельцев, землепользователей, собственников и при учете требований охраны, как земельных ресурсов, так и окружающей среды в целом.

Под рациональным использованием земли до недавнего времени понималось достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве. Рациональное использование земли авторы монографического исследования «Право природопользования в СССР» рассматривали как «достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны, как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом». В содержание данного понятия традиционно включаются как требования охраны, так и организации эффективного использования земли как природного ресурса и природы в целом.

Обеспечение рационального использования и охраны земель связано с понятием земли как природного ресурса и особого вида недвижимого имущества, с одной стороны, и природного объекта, составной и базовой части окружающей природной среды - с другой. Как полагает И.Ю. Оськина, «под рациональным использованием земли следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».

Охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование земель, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных антропогенных воздействий, воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности лесного фонда.

Законодательством установлена обязательность охраны земель от загрязнения (в том числе радиацией, биологического загрязнения, иного вредного воздействия). Необходимость охраны земель связана с целым рядом объективных обстоятельств. После проблем предотвращения ядерной угрозы проблема деградации почв, падения плодородия и земельных ресурсов - главная экологическая проблема современности. Постоянно сокращается площадь пахотных угодий, причем этот процесс идет в мировом масштабе. Общая площадь земель, необратимо утративших продуктивность, за всю историю хозяйственной деятельности человека оценивается в 2 000 млн. гектаров, что намного больше, чем вся современная пашня планеты (бывшие продуктивные земли превращены в пустыни, овраги, карьеры, пустоши, затоплены водохранилищами, застроены, покрыты асфальтом, засыпаны отвалами горных пород, покрылись железистым или известковым панцирем). Деградация почв с частичной или полной утратой плодородия происходит и в результате нарастающего химического загрязнения земель кислотными дождями, тяжелыми металлами, нефтью и нефтепродуктами.

1.3 Правовая охрана земельных правоотношений

Правовая охрана земель - одно из направлений охраны. Она осуществляется путем установления правового режима отдельных категорий земель, прав и обязанностей собственников, владельцев и пользователей земли, порядка их возникновения и оснований прекращения, установления приоритета земель сельскохозяйственного назначения, особой охраны высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий и многими другими средствами. Охрана земель связана с мерами по сохранению земель, их восстановлению и улучшению.

При этом сохранение земель не означает неиспользование земельного фонда. Оно предполагает пользование землей такими способами и приемами, при которых не наступает ухудшение земель. Под восстановлением понимаются меры по рекультивации земель. Улучшение состояния земель означает меры мелиоративного характера, повышающие их социальную ценность. Среди мер охраны земель важное место занимают меры профилактики: не допустить преждевременного истощения почв, возникающего в ходе обработки земли, непринятия мер по борьбе с водной и ветровой эрозией и других.

Профилактика включает меры по предупреждению загрязнения земель отходами промышленности, коммунально-бытовыми и иными источниками. Значительные площади сельскохозяйственных земель изымаются для нужд развития городов, промышленности, транспорта. Охрана земель предполагает меры по предупреждению необоснованных изъятий сельскохозяйственных угодий. Правовая охрана земель представляет собой комплексный правовой институт.

Охрана земель преследует следующие цели:

- предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий;

- введением экономического механизма рационального использования и охраны земель, установлением особых выплат собственникам, землевладельцам и землепользователям за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью иных субъектов, обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;

- создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечить собственников, владельцев и пользователей земли экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.

- охранять права собственности на землю, права владения и пользования ею.

Земельное законодательство закрепляет и содержание требований к охране земель. Загрязнение земель связано с изменением физических свойств и химического состава в результате поступления в почву загрязняющих веществ, применения минеральных удобрений, других агрохимикатов. Негативное воздействие на состояние земель оказывают производственные и иные отходы сельскохозяйственных и промышленных предприятий.

В России значительное число нарушенных земель - следствие разработки месторождений полезных ископаемых, строительства дорог, нефте- и газопроводов и других хозяйственных объектов. В целях охраны здоровья человека и охраны окружающей среды в порядке, определяемом законодательством, устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных микроорганизмов и других вредных микробиологических веществ, загрязняющих землю, сорных растений, вредителей и болезней.

При производстве сельскохозяйственной продукции на землях, загрязненных радионуклидами, предусматривается осуществление комплекса агротехнических, мелиоративных и других защитных мероприятий в условиях радиоактивного загрязнения земель. Значительное число земель загрязнено отходами. В процессе производства на промышленных предприятиях образуются значительные объемы токсичных отходов. Один из источников их пополнения - пришедшие в негодность в результате неправильного хранения пестициды. Хранение (складирование), переработка и захоронение отходов проводятся только в разрешенных местах и на разрешенных объектах. Государственная программа охраны и рационального использования земель способствует ускорению разработки технико-экономических обоснований и проектов по утилизации и захоронению токсичных отходов. Земли засоряются бытовыми, промышленными отходами, мусором, строительными конструкциями и другими твердыми телами, в результате нерационального использования пахотных угодий.

Причем истощение земель и деградация почв происходят с частичной или полной потерей плодородия: опустынивание, водная и ветровая эрозии, затопление, подтопление, отчуждение для несельскохозяйственных нужд особо ценных сельскохозяйственных угодий, нарастающее химическое загрязнение, нарушение правил обработки земель, невыполнение требований агротехники, отсутствие научно обоснованной системы земледелия.

Содержание охраны земель включает основные требования, предъявляемые к собственникам, владельцам и пользователям земли, а также ко всем иным организациям и гражданам в области охраны земель. Порядок охраны земель закреплен в земельном законодательстве.

Землепользователи, землевладельцы, собственники, в том числе арендаторы, осуществляют:

- рациональную организацию территории;

- восстановление и повышение плодородия и других свойств почвы;

- защиту земельных участков от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения;

- защиту от зарастания сельскохозяйственных земель кустарником и мелколесьем, других процессов ухудшения технического состояния земель;

- мероприятия по сохранению торфяных почв в ходе их использования, предотвращению процессов минерализации торфяников;

- консервацию деградированных сельскохозяйственных угодий, если иными способами невозможно восстановить плодородие почв;

- рекультивацию нарушенных земель, повышение их плодородия и других полезных свойств земли;

- снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Рациональная организация территории предполагает выполнение требований внутрихозяйственного землеустройства, а также эффективное использование земель.

К числу нерационально используемых земель отнесены по законодательству Российской Федерации:

- сельскохозяйственные угодья всех категорий, на которых фактический уровень урожайности (продуктивности кормовых угодий) в среднем за пятилетний период ниже нормативного показателя, определенного по кадастровой оценке;

- земли, на которых в результате хозяйственной деятельности происходит снижение плодородия почв и других свойств земли (уменьшение содержания гумуса, повышение кислотности и т.д.), развитие эрозии и иных негативных процессов;

- земли, на которых в результате хозяйственной деятельности происходит их загрязнение отходами производства, химическими, радиоактивными веществами, оказывается негативное воздействие на растительный и животный мир, другие компоненты природной среды, ухудшается общая экологическая обстановка и т.д.;

- земли, на которых не соблюдается установленный проектами внутрихозяйственного землеустройства режим и условия их использования, не произведены почвозащитная организация территории и другие мероприятия, направленные на рациональное использование и охрану земель;

- земли лесного фонда, занятые малоценными лесными породами и пригодные по почвенным и иным условиям для освоения в качестве сельскохозяйственных угодий (за исключением лесных насаждений защитного назначения);

- земли населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения, используемые не по целевому назначению, а также, если фактические показатели их использования (плотность застройки, отраслевые нормы отвода земель и т.д.) не соответствуют проектным или нормативным показателям. Исключение составляют земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.

Такие земельные участки отграничиваются от других земель на планах землевладений и землепользовании. По результатам выявления таких земель определяется их дальнейшая судьба. Так, возможно прекращение права владения и пользования такими землями, консервация деградированных сельскохозяйственных угодий, заявление таких земель в специальный фонд земельного запаса для последующего предоставления их крестьянским хозяйствам, арендаторам, сельскохозяйственным кооперативам, а также гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и других нужд.

Восстановление и повышение плодородия почв в некоторых случаях предполагает их мелиорацию - улучшение почвы, направленное на повышение или восстановление ее продуктивности. Виды мелиорации зависят от природных условий объекта: гидротехнические (орошение, осушение, двойное регулирование водного режима и др.), агротехнические, химические, биологические, лесотехнические, комбинированные. В результате осушались и передавались хозяйствам большие площади новых земель, были образованы целые хозяйства на мелиорированных землях. Однако не было охраны этих ценных земель и организации рационального их использования - земли зарастали кустарником, мелколесьем, забрасывались землевладельцами и землепользователями.

Рациональное использование мелиорированных земель предполагает:

- применение систем земледелия, обеспечивающих постоянное повышение почвенного плодородия мелиорированных земель и систематический рост урожайности сельскохозяйственных культур;

- совершенствование технологии выращивания сельскохозяйственных культур на орошаемых и осушенных сельскохозяйственных угодьях;

- выведение и внедрение перспективных сортов сельскохозяйственных культур интенсивного типа;

- создание и внедрение экономически высокопроизводительных машин для возделывания сельскохозяйственных культур на мелиорированных землях.

В Государственной программе охраны и рационального использования земель подчеркивается, что в мелиоративном строительстве предстоит повысить эколого-экономический эффект мелиорации, определить приоритетные направления ее развития, выбрать первоочередные мелиоративные объекты, усовершенствовать методы и способы проектирования мелиоративных систем. Важными задачами в этой связи считают:

- реконструкцию и восстановление недействующих мелиоративных систем, проведение дополнительных мероприятий на мелиорированных землях;

- повышение продуктивности угодий, включение, в сельскохозяйственный оборот исходя из экономической и экологической целесообразности выбывших из него площадей, заболоченных, закустаренных и других земель, не используемых в сельском хозяйстве.

Среди основных требований охраны земель - рекультивация нарушенных земель. К таким землям относятся участки, утратившие свое назначение и хозяйственную ценность из-за нарушения их почвенного покрова, гидрологического режима. Землепользователи, землевладельцы, собственники земельных участков, в том числе арендаторы, обязаны в силу ст. 42 Земельного кодекса не допускать загрязнения, захламления, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В зависимости от последующего целевого использования нарушенных земель выделяют следующие основные направления рекультивации:

- сельскохозяйственное - осуществление комплекса работ по приведению нарушенных земель в состояние, пригодное для использования под сельскохозяйственные земли (пахотные, кормовые и др.);

- лесохозяйственное - подготовка нарушенных земель для создания лесонасаждений различного направления (противоэрозионных, водоохранных, лесопарковых, насаждений производственного назначения);

- рыбохозяйственное - создание на рекультивированных землях водоемов для рыборазведения;

- водохозяйственное - создание на рекультивированных землях водоемов различного назначения;

- рекреационное - создание на рекультивированных землях зон отдыха;

- природоохранное - подготовка поверхности нарушенных земель для восстановления биологического разнообразия и гидрологического режима;

- строительное - приведение нарушенных земель в состояние, пригодное для промышленного, гражданского и внутрихозяйственного строительства.

Виды использования рекультивированных земель определяются на стадии проектирования с учетом качественных характеристик нарушенных земель, географических и экономических условий зоны размещения нарушенных земель, технико-экономических и социальных факторов.

2. Сущность административной ответственности

2.1 Понятие административной ответственности

Административная ответственность является необходимым стимулятором правомерного поведения, содействует воспитанию чувства нравственного и правового долга перед обществом и государством, повышению общественно-политической активности каждого гражданина. Ответственность несут и субъекты, и объекты управления. Она связана с задачами, функциями, правами и обязанностями каждого из них. Применительно к органам управления и должностным лицам она тесно связана с компетенцией. Когда принимается решение, должно быть совершенно ясно, кто несет за него ответственность. И точно так же должно быть ясно, кто несет ответственность, если назревшее решение не принимается или затягивается. Эти положения приобрели еще большую актуальность в современных условиях, на крутом переломе в жизни страны, когда поставлена цель достичь, качественно нового состояния общества. Современное экономическое развитие России, финансово-экономическая нестабильность накладывают определенный отпечаток на состояние правопорядка, ведут к росту количества правонарушений, порождают их новые виды. В таких условиях возрастает значение административно-правовых мер борьбы с правонарушениями. Поэтому сфера административного воздействия на правонарушителей должна расширяться. Идеи административной ответственности, ее неотвратимости, законности, справедливости и гуманности находят все большее применение в законодательстве, хотя вместе с тем стало больше объективных препятствий для их реализации.

Административная ответственность - это вид юридической ответственности, которая выражается в применении административного взыскания к физическому лицу, совершившему административное правонарушение, а также к юридическому лицу, признанному виновным и подлежащему административной ответственности Административная ответственность обладает признаками, свойственными юридической ответственности вообще. В то же время в законодательстве общие признаки юридической ответственности специфически преломляются применительно к административной ответственности, а также закрепляются признаки, характерные именно для данного вида ответственности. В целом основные черты административной ответственности сводятся к следующему.

Административная ответственность - это правовая ответственность. Она устанавливается как законами, так и подзаконными актами, либо их нормами об административных правонарушениях. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права, в отличие от этого уголовная ответственность устанавливается только законами; дисциплинарная законодательством о труде; а также различными законами, подзаконными актами, устанавливающими особенность положения отдельных категорий рабочих и служащих; материальная ответственность законодательством о труде, гражданским законодательством, а в отдельных случаях нормами административного права.

Как правило, административная ответственность наступает в случае нарушения норм административного права. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает возможность привлечения к ней виновных в нарушении норм других отраслей права.

Для административной ответственности характерна множественность правовых норм, регулирующих ее различные аспекты, а также государственных органов, имеющих право ее применять.

Все эти органы относятся к аппарату государственного управления, и только в прямо предусмотренных законодательством случаях меры административной ответственности применяются судами. В отличие от этого уголовное наказание могут применять только суды; дисциплинарные - органы и лица, наделенные дисциплинарной властью; материальное - суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Административная ответственность находит свое выражение в наложении на виновного взыскания. За преступления налагаются уголовные наказания, за дисциплинарные проступки дисциплинарные взыскания. Материальная ответственность выражается в имущественных санкциях. Административной ответственности присущ всеобщий характер, ибо правила, за нарушение которых она наступает, являются обязательными для всех граждан. Административные взыскания налагаются государственными органами и должностными лицами на неподчиненных им по службе правонарушителей. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной, меры которой к работникам и служащим применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом, должностным лицом.

Применение административного взыскания не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное взыскание в течение установленного срока.

Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается от уголовного процесса большей простотой, что создает условия для оперативности и экономичности его применения, но создает необходимые гарантии законности.

Административная ответственность отличается от других видов юридической ответственности и по субъектам ответственности. К ним относятся не только физические лица - граждане, государственные служащие, должностные лица, но и юридические лица. В некоторых случаях ответственность несут и предприятия, учреждения, организации (например, за экологические правонарушения и правонарушения в сфере торговли). Еще одно немаловажное отличие административной ответственности от других видов юридической ответственности состоит в том, что поскольку некоторые административные правонарушения граничат с преступлениями, важно учитывать те указанные в законодательстве критерии, с помощью которых их можно отличить друг от друга. Таким критерием часто является наличие или отсутствие тяжких последствий. Например, если нарушение транспортных правил повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, оно рассматривается как преступление, а если тяжких последствий нет, то, как административное правонарушение. Критерием может быть размер ущерба, причиненного правонарушением. Иногда для квалификации деяния как преступления достаточно того, чтобы оно хотя и не повлекло, но могло повлечь тяжкие последствия. Например, хранение, использование, учет и перевозка взрывчатых и радиоактивных веществ, а также незаконная пересылка их по почте или багажом, если эти действия могли повлечь тяжкие последствия рассматриваются как преступления, если же последствия наступили, уголовная ответственность усиливается. Нередко повторное или неоднократное (за определенный промежуток времени) совершение деяния, содержащего признаки административного правонарушения, данным лицам при условии применения к нему в прошлом предусмотренных законодательством мер воздействия влечет иную квалификацию деяния: оно считается уже преступлением. Иногда за критерий берется умышленное или неосторожное совершение правонарушения. Основная особенность административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами - административные взыскания.

Административная ответственность имеет ряд принципов:

- административная ответственность основывается на принципах законности, равенства перед законом, неотвратимости ответственности, виновной ответственности, справедливости и гуманизма;

- привлечение и освобождение от административной ответственности осуществляются не иначе как по постановлению (решению) компетентного органа (должностного лица);

- физические лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом и подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;

- юридические лица, привлекаемые к административной ответственности, равны перед законом и подлежат административной ответственности независимо от формы собственности, места нахождения, организационно-правовой формы и подчиненности, а также других обстоятельств;

- каждое физическое лицо, признанное виновным в совершении административного правонарушения, а также юридическое лицо, вина которого по отношению к совершенному административному правонарушению установлена, подлежат привлечению к административной ответственности;