Существует практика, когда вышестоящий бюджет берет на финансирование расходов нижестоящего бюджета. Обычно это осуществляется в рамках общефедеральных целевых программ.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

При этом основное отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса Российской Федерации или Бюджетного кодекса Российской Федерации) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет).

1.2.2. Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)

Наш анализ будет неполным, если мы не рассмотрим такой метод регулирования, как револьверное финансирование. Этот метод предполагает закрепление за той или государственной структурой определенного бюджета, который без обсуждений в правительстве и Государственной думе передается главным распорядителям средств.

Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае данная структура не зависит от произвольных решений органов законодательной или исполнительной власти.

Предложенный метод предполагает следующие шаги:

? объем финансирования фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;

? распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей. В принципе возможны разные схемы распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода (применение единых нормативов к разным единицам);

? для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки;

Фактически именно такая система финансирования существует в России применительно к судебной власти на протяжении последних двух-трех лет. В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.

Недостатки этого метода состоят, в частности, в том, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т. е. определения расходных потребностей.

Револьверное финансирование призвано обеспечить минимальные стандарты качества.

1.2.3. Программно-целевое финансирование

Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

v соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

v оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления мероприятий;

v возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо известны в России. Программно-целевые методы используются в основном для долгосрочного планирования.

Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:

v финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;

v появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

v гибкое перераспределение средств между различными элементами производства и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования есть недостатки:

- создание организационно-процедурного механизма программно целевого финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

- объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых ресурсов, например, таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и Судебный департамент, представляется на сегодняшний день вообще маловероятным;

- печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко.

За 1992-2000 годы финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Однако сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали. Некоторые программы утверждались без источников финансирования. Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80 процентов. Проверки показали, что в первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.

За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования, программы переходили в подпрограммы и наоборот.

Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих документов о выполненных работах или оказанных услугах.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки бюджетов таких стран, как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых ресурсов с целями конкретных программ. Но это не единственный метод, используемый в зарубежной практике. Рассмотрим зарубежный опыт в сфере бюджетного регулирования более подробно.

1.3.Методики выделения финансовой помощи регионам

Рассмотрим с теоретической точки зрения виды трансфертов, выделяемых региональным бюджетам. С. Синельников и другие исследователи подразделяют все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты (трансферты) на три типа. Синельников С., Кадочников П., Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведения региональных властей.- М., 2001, с.12.

Во-первых, выделение грантов может быть связано с «переливом выгод», который заключается в том, что не все выгоды, создаваемые с помощью бюджетных расходов субнационального образования, потребляются населением данного образования.

Во-вторых, причиной использования межбюджетных трансфертов является необходимость перераспределения доходов, которая может диктоваться, как политическими причинами, заключающимися в наличии ограничений по минимальному уровню жизни, обеспечиваемому населению во всех регионах, так и соображениями, вытекающими из требований к построению рациональной налоговой системы. Данный вид трансферта, направленный на изменение доходов нижестоящих уровней власти, не приводит к изменению относительных цен государственных услуг.

В-третьих, причиной выделения гранта могут являться политические обязательства национальных органов власти, в соответствии с которыми они должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага. Для поддержания определенного уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов на их финансирование. Такой способ финансирования субнациональных бюджетных расходов позволяет, с одной стороны, сохранить контроль субнациональных властей над соответствующими расходами, а с другой, - создать механизм стимулирования повышения уровня предоставления государственных услуг субнациональными властями.

Основные модели в области распределения финансовой помощи бюджетам субнациональных административно-территориальных образований можно разделить на два класса:

v модели без введения ограничения на средства национального бюджета, направляемые на цели межбюджетного выравнивания, в которых объем финансовой помощи конкретному административно-территориальному образованию задается с помощью зависимости размера субсидии от некоторых показателей доходов (доходного потенциала) и расходов (расходных потребностей) субнациональных бюджетов, претендующих на получение финансовой помощи;

v модели, учитывающие ограниченность средств федерального бюджета и подразумевающие, что источником ресурсов для выравнивающих трансфертов являются бюджеты территорий-доноров.

При этом следует отметить, что оба класса моделей могут быть построены на основе выравнивания как фактических расходных и доходных показателей территориальных бюджетов, так и потенциальных либо нормативных показателей расходов и доходов субнациональных бюджетов, что является одним из важных факторов, определяющих способность механизма распределения финансовой помощи создавать стимулы для получателей по сбору собственных налогов и повышению уровня собственных расходов. Необходимо также указать на то, что представленные ниже модели распределения финансовой помощи построены с учетом предпосылки о том, что размер финансовой помощи региону может принимать как положительные, так и отрицательные значения.

Рассмотрим первый тип моделей распределения выравнивающих трансфертов субнациональным бюджетам, который не предусматривает введение фактора ограниченности средств центрального бюджета в расчет финансовой помощи. При такой постановке задачи можно выделить следующие базовые варианты расчета объема финансовой помощи бюджету i-го административно-территориального образования (в расчете на одного потребителя общественных благ):

Одним из наиболее простых вариантов расчета сумм финансовой помощи субнациональным бюджетам является покрытие разрыва между расходами и доходами субнациональных бюджетов, либо их оценкой, без приведения данных показателей в соответствие с некоторыми средними по стране величинами. Данный способ расчета трансфертов включает следующие основные формы расчета сумм финансовой помощи:

1.Выделение трансферта в зависимости от фактической величины собственных доходов и расходов бюджета территории. В данном случае объем трансферта i-му региону равен

Tri = Ei - Ti	(1)

где Tr_i - объем финансовой помощи i-му региону;

E_i - собственные расходы бюджета i-го региона;

T_i - собственные доходы бюджета i-го региона.

Данная форма распределения финансовой помощи является самой простой и применяется обычно в государствах с низкой степенью автономии субнациональных властей как в вопросах определения уровня расходов, так и доходов субнациональных бюджета.

К примеру, система распределения финансовой помощи (дотаций) в СССР была построена именно по этому принципу.

2. Вместо фактических значений собственных расходов и доходов субнациональных бюджетов, в формуле расчета финансовой помощи могут использоваться показатели нормативных расходных потребностей и/или налогового потенциала субнациональных властей. В этом случае формула принимает вид:

,	(2)

где - стандартная (средняя или максимальная) налоговая ставка, из которой исходят национальные власти при расчете налогового потенциала территорий в целях осуществления межбюджетного выравнивания;

- оценка необходимых расходов бюджета i-го региона;

B_i - фактическая налоговая база в i-том регионе.

В приведенном виде формула межбюджетного выравнивания используется при распределении как выравнивающих трансфертов, так и оказания специфических видов финансовой помощи.

В отличие от первого из рассмотренных вариантов механизма определения объемов финансовой помощи регионов, основанного на показателях, рассчитанных для одного региона, в большинстве государств мира с многоуровневым бюджетным устройством используются методики распределении финансовой помощи, целью которых является приведение выравниваемых показателей на субнациональном уровне к некоторому среднему по стране показателю. В их числе можно выделить следующие основные варианты.

1. Выделение трансферта в зависимости от соотношения налогового потенциала властей - получателей финансовой помощи со средним по стране (стандартным) показателем налогового потенциала:

,	(3)

где - стандартная налоговая база, используемая в целях межбюджетного выравнивания.

В качестве примера распределения финансовой помощи в соответствии с указанной формулой можно привести канадскую систему распределения средств в рамках программы выравнивающих трансфертов (Equalization payments).

2. Выделение трансферта в зависимости от нормативной потребности субнациональных бюджетов в осуществлении расходов на финансирование определенного уровня необходимых расходов:

,	(4)

где e_n - стандартный (средний) уровень финансирования необходимых бюджетных расходов на единицу общественного блага из субнациональных бюджетов;

N_i - нормативная потребность в обеспечении общественными благами i-го региона на душу населения;

- средняя по стране потребность в обеспечении общественными благами на душу населения.

В данному случае трансферт представляет собой величину, эквивалентную дополнительным расходам, которые необходимо осуществить на i-ой территории по сравнению со средним по стране уровнем для достижения среднего уровня обеспеченности общественными благами (при средней производительности государственных расходов).

3. Выделение трансферта в зависимости от дополнительной потребности субнациональных бюджетов в финансировании нормативных расходных потребностей, исходя из собственных доходов:

.	(5)

В данном случае финансовая помощь i-му региону выделяется в зависимости от потребности бюджета административно-территориального образования в доведении уровня финансирования нормативных расходов до стандартного уровня, исходя из стандартного налогового потенциала (в расчете на душу населения).

Возможны различные комбинации из перечисленных вариантов. Формулы расчета трансфертов с учетом средних по стране показателей также могут применяться совместно с целью достижения комбинированного эффекта. В качестве примера можно привести вариант распределения финансовой помощи, используемый в Австралии для расчетов нецелевых безусловных трансфертов (Financial Adjustment Grants), при котором объем финансовой помощи равен:

.	(6)

Отдельным вариантом механизма распределения финансовой помощи субнациональным бюджетам является выделение трансфертов в форме софинансирования производимых субнациональными властями расходов либо потенциальных доходов. В этом случае формула расчета финансовой помощи i-му региону выглядит следующим образом:

или ,	(7)

где k - норма софинансирования (число единиц финансовой помощи на единицу доходов или расходов).

Анализируя рассмотренные варианты механизмов распределения финансовой помощи, следует еще раз остановиться на возможности построения многочисленных комбинаций из данных формул с применением различных показателей. Так, используемая в настоящее время в Российской Федерации формула для распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) может быть выражена в приведенных выше терминах следующим образом:

,	(8)

где в зависимости от этапа выравнивания используются средние или минимально необходимые значения , =1, а на втором этапе ко второму слагаемому в формуле добавляется сумма трансферта, полученного на первом этапе. Другими словами, на первом этапе распределения ФФПР происходит распределение средств пропорционально отклонению скорректированного с учетом индекса расходных потребностей налогового потенциала региона () от среднего значения.

На втором этапе распределение осуществляется с целью доведения скорректированного налогового потенциала до минимально гарантированного уровня . При этом индекс расходных потребностей рассчитывается как отношение расходных потребностей на душу населения в i-ом регионе к среднему по стране уровню. Таким образом, объем трансферта на обоих этапах является функцией от отклонения скорректированного налогового потенциала региона от среднего или минимально необходимого уровня налогового потенциала.

Как показывает практика, применение определенной формулы распределения финансовой помощи в конкретной стране зависит, во-первых, от желаемых результатов политики распределения трансфертов, а во-вторых, от особенностей государства, в котором происходит распределение финансовой помощи. Так, если задачей национального правительства является стимулирование налоговых усилий получателей, то расчет финансовой помощи должен быть построен на стандартных налоговых ставках, если в цели правительства входит приведение собственных расходов субнациональных властей в соответствие с нормативными, в формуле расчета должны использоваться показатели нормативных расходов. В случае, если в задачи национального правительства входит в буквальном смысле «выравнивание» показателей субнациональных бюджетов (т.е. приведение их в соответствие со средним или иным экзогенно заданным уровнем), то это подразумевает использование формул, основанных на дотировании разницы между территориальным и нормативным (средним) показателем. В иных случаях достаточно субсидирования некоторой потребности в средствах для всех территорий.

В случае, когда центр для каждого региона выбирает долю погашаемого разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (т.е. софинансирует фискальный разрыв) при наличии бюджетного ограничения на суммарную величину трансферта, простейшая оптимизационная задача может быть записана следующим образом:

при ограничении	(9)

где

Tr_i - объем финансовой помощи, получаемой регионом из федерального бюджета;

- налоговый потенциал региона;

- нормативы расходов региона.

Решением этой задачи является следующая методика распределения финансовой помощи регионам:

	(10)

где g определяется из условия

	(11)

Таким образом, оптимальной стратегией центра является выделение каждому региону трансферта, который финансирует одинаковую для всех регионов долю от наблюдаемого для данного региона разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом. При этом единая для всех регионов доля погашаемого разрыва представляет собой отношение средств выделенных на финансовую помощь регионам к суммарной по всем регионам потребности в финансировании разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом. Аналогичная формула выделения трансферта, может быть выписана для случаев, когда центр ориентируется не на нормативные значения расходов и доходов, а на фактические или когда в расчет принимаются и фактические значения и нормативные оценки.

Анализ действующей в России практики распределения финансовой помощи между регионами показывает, что совокупный объем федеральной финансовой помощи регионам (включая трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и другие виды помощи) распределяется преимущественно в целях покрытия разрыва между доходными и расходными показателями региональных бюджетов. Баткибеков С. и др. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета" // Совершенствование межбюджетных отношений в России. Сборник статей, М., ИЭПП, 2000, Серия "Научные труды" №24Р, стр. 83-237; Кадочников П. и др. Оценка налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации", М.: CEPRA, 2001.

Фактическое предназначение федеральной финансовой помощи в настоящее время - это не выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности регионов в смысле обеспечения некоторого уровня предоставления общественных благ либо получаемых бюджетных доходов, а помощь регионам в финансировании разрыва между установленными законодательством расходными обязательствами и потенциальными (рассчитанными в соответствии с оценками федерального центра) бюджетными доходами (софинансирование центром разрыва между доходами и расходами региона). При этом оценки расходных обязательств и потенциальных доходов на практике в большей или меньшей степени (различной в разные годы) основывались как на фактических значениях доходов и расходов, так и на нормативных величинах расходных потребностей и налогового потенциала. Поскольку дополнительно к Фонду финансовой поддержки регионов, рассматриваются другие виды выделяемой из федерального бюджета финансовой помощи, то можно утверждать, что учет фактических доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации при распределении всего объема финансовой помощи до сих пор имеет большое значение по сравнению с нормативными величинами доходов и расходов.

1.4.Зарубежный опыт бюджетного регулирования

Бюджетное устройство и регулирование в различных странах обусловливаются историческими, культурными, социально-экономическими и политическими факторами, сложившимся распределением полномочий, как между высшими органами государственной власти, так и между центральными и местными органами.

Как закреплено в части первой статьи 131 Конституции Испании: «Государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и стимулирования роста доходов и богатства, а также их наиболее справедливого распределения» Конституции зарубежных государств./Сост. проф. В.В.Маклаков. М.: БЕК, 2000. С. 199..

Задача по обеспечению гармонизации личных и коллективных интересов, региональных и общественных, по созданию благоприятных условий для экономического развития стоит перед любым современным государством, но решается она по-разному.

В большинстве стран компетенция парламента в бюджетной сфере сводится к следующему: утверждению бюджета, разработанного правительством, контроль за его исполнением и обсуждение правительственного отчета о его исполнении. Так, согласно Основному закону Японии: «Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента», введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом; для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита решением парламента может быть образован резервный фонд, ответственность за расходование которого возлагается на Кабинет. Статьи 83, 84, 87 Конституции Японии, «Конституции зарубежных государств», сост. В. В. Маклаков. М.; БЕК. 2000. с.391.

В Германии Парламент (орган законодательной власти) обсуждает проект бюджета, принимает бюджет, а также утверждает с учетом замечаний федеральной счетной палаты ежегодный правительственный отчет об исполнении бюджета, представляемый федеральным министерством финансов.

Федеральное министерство финансов Германии отвечает за реализацию консолидированного государственного бюджета, который включает бюджет федерации с ее специализированными внебюджетными фондами, бюджеты федеральных земель и общин. На него возложена задача контролировать ход исполнения государственного бюджета, вмешиваясь при необходимости, например путем секвестрования.

Государственный бюджет Великобритании состоит из двух частей: Консолидированный фонд и Национальный фонд займов. Основная часть ресурсов государственного бюджета проходит по Консолидированному фонду, который представляет собой счет текущих поступлений средств и их расходования. Национальный фонд займов представляет собой бюджет капиталовложений. Превышение доходов над расходами Консолидированного фонда зачисляется в доходную часть Национального фонда займов. Если же в Консолидированном фонде имеется дефицит, то он покрывается ссудой из Национального фонда займов, на эту сумму Правительство увеличивает государственный долг.

Консолидированный фонд - специальный счет Министерства финансов Великобритании в Банке Англии. Средства с данного счета могут выделяться только с разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палаты общин - Контролера (генерального аудитора), или как его еще именуют - Генерального контролера. Крылова И. С. парламент Великобритании // Парламенты мира. М. 1991. С. 114.

Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения Парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату.

Бюджетная система Великобритании включает два основных звена: государственный бюджет, через который перераспределяется около половины национального дохода государства и местные бюджеты, которые формально обособлены. Поэтому бюджетный процесс в центральных и местных органах власти имеет свою специфику.

Ежегодно в Великобритании принимаются два основных финансовых закона, регулирующих отношения в бюджетной сфере: закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы, а также закон о финансах, в котором закрепляются государственные доходы и их источники.

Бюджетные полномочия шведского парламента Риксдага определяются основным конституционным документом - Формой правления 1974 года. Девятая глава «Финансовая власть» закрепляет бюджетно-финансовый статус шведского представительского органа Конституции государств Европейского Союза. М.: Изд. Норма-Инфра, 1997. С. 716-717..

Финансирование деятельности государственных органов и учреждений в Швеции осуществляется на основе так называемых «рамочных» ассигнований. Прежнее детальное регулирование использования ими финансовых ресурсов постепенно заменено более широкой свободой действий в финансовой сфере, но с учетом ответственности организации за результаты своей деятельности. Также финансируемым органам предоставлена как возможность получения бюджетных кредитов, так и право переноса неиспользованных ассигнований на следующий период Поттер Б., Даймонд Д. Общие принципы управления государственными расходами. Международный валютный фонд. 1999. С. 22-24..

Таким образом, с одной стороны, определяются границы свободной финансовой деятельности организаций, а с другой, обеспечивается эффективность управленческого механизма.

В регламентационных актах и специализированных директивах конкретным учреждениям правительство уточняет цели и критерии их деятельности, равно как и требования к представлению учреждениями информации о своей деятельности Танци В. Управление государственными расходами: опыт ряда стран ОЭСР и уроки для Италии. Международный валютный фонд. 1994. С. 8..

Изучение мирового опыта свидетельствует о значимости использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования, способа решения социально-экономических задач. Местные бюджеты являются более динамичными, они образуют постоянно развивающуюся систему, преобразующуюся с учетом специфики региона и экономической ситуации. Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государства составляет более 30 процентов, в США, Германии, Японии - 50-60 процентов. Территориальное управление общественным производством. Под ред. А.Г. Сысоева и Д.Г. Черника. М.: Закон и права 1990. С. 71.

Исследование тенденций эволюции бюджетных систем разных стран показывает, что с более широким внедрением рыночных механизмов, доля централизованного государственного бюджета сокращается, а бюджетов низовых звеньев возрастает.

Наряду с программно-целевым методом регулирования за рубежом широко применяется такой метод, как бюджетирование, ориентированное на результат.

Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.

Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие.

Вот, например, как сформулированы цели судебной системы Великобритании в Her Majesty's Treasury Spending Review 2000:

«Правительство обязуется к 2004 году улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим образом:

- повысить как минимум на 5 процентов долю потерпевших и свидетелей, которые считают отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, «достаточно удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным»;

- усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия;

- сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела по другим причинам):

- обеспечить рассмотрение 80 процентов всех дел по преступлениям не-совершеннолетних в пределах установленных сроков и др. Фомин Д. Методы финансирования услуг правопорядка и судебной системы // Отечественные записки 2003.-№ 2.

Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как, внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств, он имеет и свои недостатки.

Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно, потребуются определенные средства и время на обучение работников. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативные варианты достижения одной и той же цели и выбирается та программа, у которой выгоды от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.

Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий, предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другими государственными агентствами. Поэтому изолировать и идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает довольно сложно.

В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в соответствии с заданными параметрами.

И, наконец, в-четвертых, опыт показал, что преждевременные попытки введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной экономикой привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.

Подводя итог Первой главе, отметим, что теория бюджетного регулирования предлагает широкий набор методов и методик. Однако применение каждой из них требует взвешенного подхода, учитывающего социально-экономические и культурно-исторические особенности государства, а также практику государственного регулирования, о чем речь пойдет далее.

Глава 2. Анализ практики бюджетного регулирования в системе органов внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах

2.1. Экономический подход к производству правопорядка

2.1.1.Правопорядок как экономическое благо

Правопорядок - необходимое условие существования любого общества. Однако обеспечить идеальный правопорядок, т. е. полностью подчинить поступки людей общим правилам (законам), в реальной жизни невозможно. Кроме того, поддержание правопорядка требует довольно значительных затрат и усилий. Именно поэтому правопорядок, всегда возникающий в результате человеческой деятельности, можно рассматривать как экономическое благо: во-первых, он несовершенен (предложение ограничено и в количественном, и в качественном отношении), во-вторых, для его поддержания нужно тратить ресурсы. Мы не можем потреблять это благо в неограниченном количестве, не задумываясь над тем, откуда оно берется, - в отличие, например, от воздуха, в котором мы обычно не испытываем недостатка.

Таким образом, обеспечение законности имеет не только этические, политические и юридические, но и экономические аспекты. Для того чтобы в обществе соблюдались законы, необходимы затраты ресурсов - времени, денег, труда, материалов и т. п., причем всегда приходится выбирать между несовершенными, неидеальными вариантами их использования. Больше того, выбор производится не только между правопорядком и другими благами, но и между отдельными составляющими самого правопорядка. Уместно говорить не просто о поддержании правопорядка, но и о его производстве в экономическом смысле. В то время как в английском языке выражение «production of law and order» звучит вполне естественно, в русском языке аналогичного термина нет. Этот факт отражает широко распространенное у россиян убеждение, что правопорядок не является ни услугой, ни даже экономическим благом.

Рассмотрим эту деятельность с точки зрения соотношения издержек и результатов.

Поскольку правопорядок является экономическим благом, его производство - точно так же, как производство хлеба, нефти или туристических услуг - реагирует на ценовые сигналы. В частности, при нулевой цене или низком потолке цен спрос на него превосходит предложение. Поскольку в большинстве случаев государство берет на себя обязательство обеспечивать правопорядок бесплатно (не взимать деньги за услуги судов, полиции и других учреждений) или по субсидируемым ценам, возникает такое явление, как дефицит, т. е. превышение спроса над предложением.

За примерами не нужно далеко ходить - всем хорошо известна перегруженность российских судов. Вопрос о нарушениях сроков рассмотрения дел в суде регулярно ставится на Пленумах Верховного суда РФ, но все попытки сократить эти сроки до сих пор не принесли заметных результатов. См., например, доклад заместителя Председателя Верховного суда РФ Р. М. Смакова на Пленуме ВС РФ 25 октября 1999 года //Бюллетень Верховного суда РФ. № 1. - 2000. По мнению заместителя председателя Красноярского краевого суда В. И. Мартыненко, высказанному на пленуме 25 октября 1999 года, «проблема соблюдения сроков рассмотрения уголовных и гражданских дел никогда не утратит своей злободневности». Иначе говоря, никакое увеличение ресурсов, направляемых на содержание судебной системы, не может устранить дефицит.

Поэтому государство вынуждено применять различные формы неценового рационирования потребления своих услуг: очередь (время ожидания рассмотрения дела становится неявной «ценой»), сроки давности, разные уровни судов последней инстанции по различным категориям дел, процедуры досудебного разрешения конфликтов и т. д. Один из наиболее древних и эффективных способов уменьшения остроты дефицита судебных услуг - создание иерархии судов.

В то же время прямое государственное субсидирование услуг, связанных с правопорядком, может приводить к их явному перепроизводству. В условиях современной демократии действия государства, в частности в сфере регулирования экономики, существенно зависят от политически активных групп давления. Принятие соответствующих норм осуществляется в результате взаимодействия спроса со стороны этих групп и предложения со стороны органов законодательной власти. Поскольку работа законодателей оплачивается государством, а издержки, связанные с исполнением законов, ложатся на государственный бюджет и на рядовых граждан, возникает тенденция к перепроизводству соответствующих норм, хорошо заметная в правовых системах современных демократических государств.

Итак, говоря о проблемах поддержания правопорядка, а тем более о реформировании правоохранительной и правоприменительной системы, невозможно игнорировать экономический аспект этого вида человеческой деятельности.

В большинстве исторически известных обществ правопорядок как экономическое благо производился преимущественно в государственном секторе, хотя на разных стадиях правоприменительной деятельности степень участия государства весьма существенно варьировалась.

Поскольку услуги государственного сектора финансируются из налоговых поступлений, обеспечение равных прав для всех граждан подразумевает экономическое перераспределение при участии государства.

2.1.2.Структура производства правопорядка как экономического блага

С экономической точки зрения правопорядок представляет собой комплексную услугу, производство которой имеет сложную вертикальную (стадийную, временную), горизонтальную (функциональную) и пространственную структуру. Кузнецов Ю. Правопорядок как экономическое благо //Отечественные записки.-2003.-№ 2. Анализ этой структуры имеет важное значение для планирования государственных расходов на поддержание правопорядка, поскольку она задает возможные альтернативы при распределении финансовых и иных ресурсов.

При всей сложности такой услуги, как «поддержание правопорядка», и всем разнообразии ее конкретных форм можно выделить пять основных стадий ее производства:

производство правовых норм;

надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;

судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний;

профилактика правонарушений.

Каждая из этих стадий может рассматриваться и как оказание особого вида услуг, и как часть единого производства правопорядка.

Говоря о вертикальной структуре производства услуг по поддержанию правопорядка, следует иметь в виду, что ее составляющие являются не только взаимодополняющими, но и взаимозамещающими благами. Например, более эффективная профилактика или надзор снижают спрос на услуги судебной и судебно-исполнительной систем, улучшение работы судов может привести к снижению нагрузки на тюрьмы и т. д. К сожалению, все это мало принимается во внимание при планировании бюджетных расходов на поддержание правопорядка, а также всевозможных реформ.

В свою очередь горизонтальная структура производства представляет собой разделение функций между различными организациями и учреждениями (субъектами производства) внутри производственных стадий. Она определяется целым рядом факторов. Наиболее существенные из них:

1. Эффект экономии за счет масштаба производства (концентрации).

Разные стадии производства правопорядка различаются по степени капиталоемкости и по возможностям замены труда другими факторами производства (например, в работе судов замена труда капиталом практически ограничивается применением оргтехники, в то время как для охраны и патрулирования возможно использование весьма производительного и дорогостоящего оборудования). Соответственно, различным может быть и эффект экономии за счет увеличения масштаба производства, т. е. снижения средних издержек при росте его объемов. Примеры этого явления:

экономия в сфере материально-технического обеспечения работы судов, достигаемая за счет его централизации (пример: Судебный департамент в России);

повышение эффективности оперативно-розыскной деятельности за счет создания централизованных и интегрированных распределенных баз данных (пример: Интерпол).

2. Специализация.

Специализация является естественным направлением развития в сфере производства услуг по поддержанию правопорядка. Соответствующие процессы наблюдаются на всех стадиях производственной цепочки.

В сфере надзора за соблюдением норм и выявления нарушителей имеет место специализация различных правоохранительных, контролирующих, надзорных и иных органов в соответствии с категориями правонарушений.

В сфере судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов определена специализация конституционных судов, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых и третейских судов. Кроме того, суды имеют право создавать коллегии для рассмотрения отдельных категорий дел. В последнее время в России наблюдается стремление к усилению специализации в судебной деятельности, ставшее одним из важных аспектов судебной реформы. Примером может служить жесткое разделение категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Предлагается также создать специализированные суды по административным, семейным, жилищным делам, экологическим правонарушениям и т. д.

В сфере исполнения судебных решений имеет место разделение труда между органами, осуществляющими исполнение наказаний в виде лишения свободы, и органами, исполняющими прочие судебные решения.

В сфере профилактики правонарушений выделяются два основных направления специализации:

работа с потенциальными субъектами преступной деятельности (криминогенные группы), направленная на предотвращение нарушений закона;

работа с возможными объектами преступных посягательств - населением (группы риска), имущественными объектами и нематериальными активами, направленная на защиту этих объектов от возможных преступных актов.

В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка можно выделить два взаимосвязанных, но нетождественных аспекта: пространственное распределение производственной деятельности и степень централизации/децентрализации управления и полномочий. Эти особенности необходимо учитывать при планировании государственных расходов на производство услуг по поддержанию правопорядка, в частности на судебную и пенитенциарную систему.

Степень централизации в производстве услуг по поддержанию правопорядка зависит от распределения полномочий и финансирования между национальным (общегосударственным) и субнациональным (региональным, местным) уровнями государственной власти и управления.

Любой системе поддержания правопорядка свойственна та или иная степень децентрализации. Анализ данных о расходах бюджетов разных уровней на систему уголовного правосудия показывает, что наибольшая степень децентрализации наблюдается в странах с большой территорией и/или населением (Канада, Япония, США), а наименьшая - в менее населенных и географически компактных странах (Дания, Венгрия, Швеция).

Например, в Канаде 58% расходов на систему уголовного правосудия осуществляется на субнациональном уровне, но при этом они почти полностью финансируются центральным правительством. В то же время расходы на субнациональном уровне в Дании, Норвегии и Швеции составляют всего 20-30% совокупных расходов. Местные власти в скандинавских странах, как и в Канаде, наделены некоторыми административными полномочиями, однако центральное правительство выступает практически единственным источником финансирования. Public Financing of Judicial Systems. A Review of International Practices. Atlanta: Georgia State University, Andrew Young School of Policy Studies, 2001.

Неизбежность высокой степени централизации в производстве правопорядка обосновывают теми же причинами, что и необходимость производства этих услуг государством.

Степень централизации и децентрализации в производстве услуг по поддержанию правопорядка может быть различной в отношении источников финансирования, расходных полномочий и полномочий по созданию правовых норм.

Российская судебная система - централизованная с элементами делегирования расходных полномочий и бюджетного федерализма; система исполнения уголовных наказаний в России полностью централизована. Кузнецов Ю. Правопорядок как экономическое благо //Отечественные записки.-2003.-№ 2.

Обсуждаемые в настоящее время варианты правовой реформы не предусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации судебной системы и системы исполнения судебных решений. Но это не означает, что рассмотрение предложений по их реальной децентрализации (федерализации) в принципе невозможно. Более того, без активного публичного обсуждения и достижения общественного согласия по этому вопросу невозможна никакая эффективная реформа судебной и правоохранительной системы в нашей стране.

2.2.Методы бюджетного регулирования системы правопорядка

2.2.1. Актуальные вопросы финансирования системы правопорядка

Правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в основном государство. Можно выделить пять компонентов услуги:

производство правовых норм;

надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;

судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний.

Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги. С точки зрения государственного финансирования это означает, что можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга. Так, практически, в России сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов - Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Судебному департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему арбитражному Суду РФ; для исполнения судебных решений - Минюсту. Как распорядители средств все указанные институты равноправны.

Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.

В таблицах 2.1 и 2.2 представлена доля расходов федерального бюджета за период 1998-2003 гг.

Таблица 2.1

Структура расходов федерального бюджета в 1999-2001 годах

Направление расходов	1998	1999	2000	2001
	млрд. руб.	% к итогу	млрд. руб.	% к итогу	изменение %	млрд. руб.	% к итогу	изменение %	млрд. руб.	% к итогу	изменение %
расходы всего	472,7	100	666,9	100	-	1029,2	100	-	1342,4	100
процентные расходы (обслуживание государственного долга	148,7	31,5	162,9	24,4	0,78	257,8	25,1	1,04	231,7	17,1	0,68
непроцентные расходы, в т.ч.	323,5	68,5	504,0	75,6	1.10	771,4	74,9	0,99	1110,5	82,9	1,09
государственное управление	10,9	2,30	14,8	2,2	0,97	252	2,4	1,09	42,0	3,1	1,26
национальная оборона	65,1	13,8	115,6	17,3	1,26	191,7	18,6	1,06	246,7	18,4	0,99
правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности	33,5	7,1	55,6	8,3	1,18	105,4	10,2	1,23	148,7	11,1	1,08
промышленность энергетика, строительство	15,5	3,3	17,1	2,6	0,78	35,1	34	1,33	44,2	3,3	0,97
сельское хозяйство и рыболовство	4,7	1,0	8,8	1,3	1,32	13,4	1,3	0,98	23,7	1,8	1,38
социально-культурные мероприятия (социальные услуги)	61,7	13,1	85,1	12,8	0,98	134,3	13,1	1,02	204.1	15,2	1,16
Финансовая помощь бюджетам других уровней	114,5	11,6	109,0	9,3	0,8				248,3	18,5

Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/

Мы видим опережающий рост (увеличение доли в расходах), а стало быть, и фактический приоритет расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3% расходов федерального бюджета в 1998 году доля этих статей в 2001 году выросла до 29,5%. Эта тенденция продолжается в 2002-2003 годах: в 2003 году по этим двум статьям рост составил 33,8% при том, что в целом расходы выросли на 11,4%.(табл.2.2)

Таблица 2.2

Структура расходов федерального бюджета в 2001-2003 годах

Направление расходов	2001	2002 - закон	2003
	млрд.руб.	млрд.руб.	прирост к 2001, %	млрд.руб.	Прирост к 2002, %
расходы всего	1342,4	2106,0	59,6	2345,6	11,4
процентные расходы	231,7	285,0	23,0	277,5	- 2,7
государственное управление	42,0	56,7	35,0	66,5	17,3
национальная оборона	246,7	273,5	10,9	345,7	26,4
правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности	148,7	167,8	12,8	244,6	45,8
Фундаментальная наука и содействие НТП	23,7	32,9	38,8	40,2	22,2
промышленность энергетика, строительство	44,2	62,2	42,3	62,9	1,1
сельское хозяйство и рыболовство

Подобные документы

• Правовое регулирование правоохранительных органов в Российской Федерации

  Понятие правоохранительных органов, особенности их правового регулирования. Характеристика правовых актов о правоохранительных органах. Вопросы правового регулирования судебной системы с учетом последних изменений Конституции Российской Федерации.
  
  курсовая работа [73,5 K], добавлен 18.12.2014
  

• Организация системы правоохранительных органов Российской Федерации

  Структура правовых норм об организации правоохранительных органов. Признаки судебной власти. Место прокуратуры в системе органов российского государства и правоохранительных органов. Система органов безопасности Российской Федерации и её функции.
  
  контрольная работа [49,9 K], добавлен 24.09.2012
  

• Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Российской Федерации

  Правоохранительная система как структурно-функциональный элемент государственного механизма. Круг государственных и негосударственных органов, выполняющих правоохранительные функции. Место органов внутренних дел в системе правоохранительных органов РФ.
  
  дипломная работа [112,2 K], добавлен 12.10.2009
  

• Система правоохранительных органов Российской Федерации

  Система правоохранительной деятельности Российской Федерации, структура ее органов, формы и принципы организации, функции и задачи. Основные признаки и направления правоохранительной деятельности. Анализ работы органов внутренних дел на примере полиции.
  
  дипломная работа [113,9 K], добавлен 02.09.2016
  

• Права и обязанности органов исполнительной власти в сфере управления финансами

  Общая характеристика органов исполнительной власти в сфере управления финансами. Особенности государственного регулирования в сфере финансового контроля. Определение понятий коррупции и бюджетного правонарушения согласно законодательству Украины.
  
  контрольная работа [32,4 K], добавлен 03.11.2010
  

• Ответственность за нарушения бюджетного законодательства

  Комплексное исследование системы правового регулирования бюджетных отношений в России. Общая характеристика и анализ системы финансовой, административной и уголовной ответственности за нарушения в сфере бюджетного законодательства Российской Федерации.
  
  реферат [22,3 K], добавлен 07.12.2011
  

• Организационно-правовые аспекты прохождения службы в уголовно-исполнительной системе

  Уголовно-исполнительная система Министерства юстиции России как одно из крупнейших организационных формирований в структуре правоохранительных органов. Анализ организационно-правовых аспектов прохождения службы в уголовно-исполнительной системе.
  
  дипломная работа [152,0 K], добавлен 26.01.2014
  

• Современное состояние системы исполнительной власти

  Теоретические положения об исполнительной власти, конституционные основы нормативного регулирования. Система исполнительной власти и внутрисистемные взаимодействия: ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Структура и функции федеральных органов.
  
  реферат [2,8 M], добавлен 27.08.2011
  

• Анализ конституционных основ и правовых принципов регулирования государственного управления

  Сущность, методы и принципы государственного управления. Понятие компетенции, принципы организации и деятельности государственных органов. Правовое регулирование деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации.
  
  курсовая работа [41,0 K], добавлен 28.05.2016
  

• Понятие, предмет, метод бюджетного права

  Источники бюджетного права. Бюджетный кодекс Российской Федерации как источник бюджетного права. Структура доходов и расходов. Механизмы взаимодействия публичных и частных финансов. Проведение бюджетного контроля, регулирование бюджетных отношений.
  
  реферат [31,5 K], добавлен 07.07.2014
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам