Правовое регулирование правоохранительных органов в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

АМУРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

(ФГБОУ ВПО «АмГУ»)

Факультет Юридический

Кафедра Конституционного права

Специальность030900.62 -Юриспруденция

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Административное право»

на тему: Правовое регулирование правоохранительных органов в Российской Федерации

Исполнитель К.Я. Шэнь

Зам. зав. кафедрой

Старший преподаватель Д.С. Васильева

Благовещенск 2014

РЕФЕРАТ

Курсовая работа содержит 31 источник.

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН, СИСТЕМА, ПРАВОВЫЕ АКТЫ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, НОРМАТИВНЫЙ АКТ, ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Внутригосударственные правовые нормы, определяющие порядок организации и деятельности правоохранительных органов, содержатся в многочисленных нормативных актах различной юридической силы. Это определяется многовекторным направлением деятельности правоохранительных органов, осуществляемой на всех управленческих уровнях с учетом административно-территориального устройства Российской Федерации.

Объектом курсовой работы являются правовые отношения, возникающие в процессе деятельности правоохранительных органов.

Предметом работы являются правовые нормы, регулирующие правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации.

Целью исследования данной работы является исследование особенностей правового регулирования правоохранительных органов в Российской Федерации.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие и система правоохранительных органов

2. Особенности правового регулирования правоохранительных органов

2.1 Общая характеристика правовых актов о правоохранительных органах

2.2 Характеристика российского законодательства о правоохранительных органах

3. Вопросы правового регулирования судебной системы с учетом последних изменений Конституции Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

Конституция России в ст. 2 провозглашает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина _ обязанность государства, а ст. 18 гласит, что права и свободы личности определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собр. законодательства Российской Федерации. 2014. № 9. Ст. 851.. Таким образом, Конституция РФ в полном соответствии с международными актами о правах человека, с современными представлениями о правовом государстве поставила перед государственными органами задачу обеспечения охраны прав и свобод человека. Все без исключения государственные органы должны действовать во имя этой высокой цели. Но функции государства многогранны и они не ограничиваются охраной прав граждан, каждый государственный орган имеет свои специфические задачи. Поэтому из всей совокупности государственных органов необходимо специально выделить те, что непосредственно призваны осуществлять правоохранительную деятельность в качестве своей главной функции, как основное направление деятельности. Таким образом, эту группу органов объединяет выполнение ими правоохранительной деятельности.

Вопрос о понятии и системе «правоохранительных органов» был и остается дискуссионным в юридической литературе. Понятия «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы», «правоохранительная служба» раскрываются только на доктринальном уровне. К числу причин отсутствия единства мнений по данным вопросам можно отнести: отсутствие легального закрепления содержания данного понятия, неоднозначное раскрытие круга правоохранительных органов в различных нормативных актах (что будет рассмотрено ниже), динамичное изменение круга государственных органов, создаваемых в целях осуществления правоохранительной деятельности и др.

Объектом курсовой работы являются правовые отношения, возникающие в процессе деятельности правоохранительных органов.

Предметом работы являются правовые нормы, регулирующие правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации.

Целью исследования данной работы является исследование особенностей правового регулирования правоохранительных органов в Российской Федерации.

В рамках достижения поставленной цели определены следующие задачи:

_ исследовать понятие и систему правоохранительных органов;

_ выявить особенности правового регулирования правоохранительных органов;

_ рассмотреть вопросы правового регулирования судебной системы с учетом последних изменений Конституции Российской Федерации.

В процессе написания работы используются следующие методы: логический, системный; статистический метод; сравнительно-правовой и формально-юридический.

При написании курсовой работы были использованы работы следующих авторов: О.И. Бекетова, С. Бочаровой, А.Г. Братко, А.А. Гавриленко, В.И. Гоймана, О.Е. Зверева, В.Л. Зеленько, А.В. Мелехина, Н.А. Петухова, В.И. Качалова, И. Смоленского, В. Федоренко, Б.В. Шагиева, А. Штыкиной и других.

1. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

Термин «правоохранительные органы» в российской юридической литературе относительно часто стал употребляться сравнительно недавно.

Специальные научные исследования по проблемам понятия, классификации правоохранительных органов, их взаимодействия с другими органами государства появились только в начале 80-х гг., хотя о правоохранительной деятельности заговорили чуть раньше _ в конце 50-х-начале 60-х гг. прошлого века.

Часто данный термин употребляется наряду с другими, связанными с ним словосочетаниями: «правоохранительная деятельность», «деятельность правоохранительных органов», «система правоохранительных органов», «правоохранительная система» и др. Например, А.Г. Братко прослеживает следующую цепочку: «правоохранительная система» _ «система правоохранительных органов» _ «деятельность правоохранительных органов» _ «правоохранительные органы». По его мнению, критериями отнесения какого-либо органа государства к правоохранительным выступают осуществление правоохранительной деятельности и возможность применения государственного принуждения Братко А.Г. Правоохранительная система: понятие и основные элементы содержания // Проблемы развития правоохранительных органов. М.: Академия МВД России, 1996. С. 12..

Признавая за правоохранительными органами право применения мер государственного принуждения, В.И. Гойман предлагает следующую их структуру: судебные органы, органы прокурорского надзора и контроля, внутренних дел, Комитет государственной безопасности Гойман В.И. Правоохранительные органы в советском правовом государстве: понятие, система, направления совершен-ствования / Теоретические и организационно-правовые проблемы применения наказания: Сб. науч. тр. Уфа, 1990.С. 6..

В.Л. Зеленько, соотнося правоохранительные органы с правоохранительной деятельностью, отмечает, что «...правоохранительная деятельность не тождественна правовому принуждению. Поэтому существуют такие правоохранительные органы, которые вообще не применяют государственного принуждения (конституционный суд, нотариат). Не применяют государственного принуждения общественные организации с правоохранительной функцией (адвокатура)» Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений. Киев, 1977. С. 271.. Наоборот, именно с возможностью принуждения связывает понятие правоохранительных органов Ю.П. Соловей: «...своим объединением под таким наименованием они обязаны имеющейся у них возможности действовать методом принуждения. Это органы принудительного поддержания правопорядка» Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 154..

Иной критерий отнесения какого-либо органа к числу правоохранительных можно найти у О.Е. Зверева и В.Г. Храбскова, которые, анализируя юридическую суть таможенных органов, отмечают, что «...столь сильный крен в сторону признания таможни правоохранительным органом вызван тем, что по новому законодательству одной из функций таможни стали ее действия как органа дознания, что действительно сближает ее с чисто правоохранительными органами в традиционном понимании этого слова» Зверев О.Е. О Таможенном кодексе Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 1. С. 57..

Таким образом, существующая доктринальная трактовка правовой природы правоохранительных органов, не предлагая сколько-нибудь обоснованной и строгой системы критериев, позволяет относить к числу последних исключительно широкий и аморфный спектр государственных и негосударственных структур.

Что же подразумевает под понятием «правоохранительные органы» законодатель, какие органы он включает в систему правоохранительных, отражены ли в законе критерии отнесения тех или иных органов к правоохранительным? Как будет видно ниже, и у законодателя нет на этот счет определенного мнения.

Впервые термин «правоохранительные органы» был употреблен в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» (утратил силу) // Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843., в ст. 3 которого устанавливалось, что «Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами действует по следующим основным направлениям:... координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями».

Конституция Российской Федерации упоминает о правоохранительных органах, говоря об их кадрах. Она не дает этому термину определения, хотя косвенно можно понять, что, по крайней мере, судебные органы, адвокатуру и нотариат Конституция не относит к числу правоохранительных органов (п. «л» ч. 1 ст. 72). Кстати, упоминание о правоохранительных органах в Основном законе страны придает данному термину статус конституционного, что, безусловно, требует от юридической науки и законодателя разработки и дефиниции данного понятия.

Можно утверждать, что термин «правоохранительные органы» стал привычным настолько, что законодатель использует его как бы «автоматически», не удосуживаясь дать ему определения либо привести перечень органов, относящихся к правоохранительным.

Статья 317 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность граждан за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа. Перечня органов, относящихся к правоохранительным, либо толкования понятия «правоохранительный орган» УК не дает. Уголовно наказуемое деяние выражается в «посягательстве на жизнь сотрудника правоохранительного органа... в целях воспрепятствования законной деятельности... по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности...». Выделяя эти два тесно взаимосвязанных вида профессиональной деятельности (охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности), осуществление которых возложено, в частности, на сотрудников правоохранительных органов, подчеркнем, что законодатель, во-первых, придает им в данном случае первостепенное значение в деле сдерживания преступности на уровне, не представляющем угрозы нормальному, естественному развитию общества и государства, во-вторых, явно считает их основными функциями правоохранительных органов. Единственное имеющееся официальное толкование понятия «исполнение обязанностей по охране общественного порядка» обобщающей и в то же время наиболее конкретной их формой считает предотвращение или пресечение противоправных посягательств. Исполнение данных обязанностей в конкретизированном виде (в виде пресечения правонарушений) считаем важнейшим критерием выделения правоохранительных органов в системе исполнительной власти.

Подтверждением правильности приведенного рассуждения является нормативное определение правоохранительной службы, данное в законодательных актах самого последнего времени. Так, в статье 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» говорится: «Правоохранительная служба _ вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина» Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. 02.07.2013) // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2003. № 22. ст. 2063; 2013. № 27. ст. 3477.. Полагаем, в данной формулировке «перевешивают» функции по обеспечению личной и общественной безопасности, правопорядка (понятие, близкое в контексте нормы к термину «общественный порядок»), по борьбе с преступностью.

Учитывая изложенное, попытаемся дать собственное определение понятия «правоохранительные органы». Деятельность правоохранительных органов, очевидно, немыслима без принуждения либо реальной возможности такого принуждения для достижения определенных целей (с точки зрения права _ исполнения обязанностей), главной из которых, по нашему мнению, является пресечение правонарушений. Принуждение, безусловно, присутствует в природе полномочий правоохранительных органов, но характеризует оно прежде всего их права. Правами же данные органы наделяются в целях выполнения обязанностей, которые первичны.

Государственное принуждение применяют многие государственные органы, оно разнообразно по формам и методам осуществления, однако непосредственное (т.е. прямое, не опосредованное каким-либо управленческим или процессуальным решением) принуждение доступно только правоохранительным органам. Например, должностные лица Федеральной налоговой службы имеют право обследовать с соблюдением соответствующих правил при осуществлении своих полномочий любые используемые для извлечения доходов либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения предприятий, учреждений, организаций и граждан. При отказе граждан допустить указанных должностных лиц к обследованию помещений налоговые инспекторы не имеют права применять силу. В подобных случаях силовые методы могут использовать лишь сотрудники полиции.

В возможности применения мер непосредственного принуждения, которое не требует издания каких-либо правовых актов (постановлений, определений, поручений, протоколов и т.п.), предваряющих их употребление, и осуществляется непосредственно должностными лицами, и состоит одно из отличий правоохранительных органов от других органов государства. Полиция «действует путем непосредственного принуждения. Она не выносит решений, предваряющих применение силы, каких-либо постановлений о применении насилия. Она просто его осуществляет. В праве применять в целях пресечения правонарушений непосредственное принуждение, силу, причем в широком смысле _ от простого прикосновения до насильственного лишения жизни и обнаруживается социальная и правовая сущность, назначение всех правоохранительных органов. В то же время, полемизируя с Ю.П. Соловьем, полагаем, что только «право на силу» не может с достаточной степенью полноты характеризовать конкретный орган как правоохранительный (полицейский), для этого необходима совокупность признаков.

Как представляется, должностные лица органов, относящихся к числу правоохранительных (полицейских), должны обладать, как минимум, следующими правами, позволяющими им исполнять возложенные на них государством обязанности по пресечению правонарушений:

а) доставлять, задерживать граждан, производить досмотр (осмотр), изъятие;

б) осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, дознание;

в) применять полицейскую силу (или _ что одно и то же _ меры непосредственного принуждения _ физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие, боевую и специальную (полицейскую) технику).

Причем права доставления, задержания в совокупности с правом применения полицейской силы, на наш взгляд, играют главенствующую роль в обеспечении выполнения возложенных на правоохранительные органы обязанностей. В целом же, совокупность очерченных полномочий является минимально достаточной для определения органа, должностным лицам которого они предоставлены, как правоохранительного или полицейского Бекетов О.И. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. 2005. № 1. С. 46-48.

Проблема также состоит в том, какие государственные органы относить к числу правоохранительных. Есть авторы, рассматривающие органы судебной и исполнительной власти (с учетом специфики позиции о месте суда в системе правоохранительных органов), и относящие к их числу: суд, прокуратуру, органы, юстиции, органы внутренних дел, органы предварительного расследования, налоговую службу и налоговую полицию (последняя упразднена), органы обеспечения безопасности. Есть точка зрения, дополняющая перечень этих органов таможенными.

Существует более широкий подход к системе правоохранительных органов, когда в их перечень включают: уполномоченного по правам человека, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В литературе иногда своеобразно раскрывается раздел «Судебная власть»; так, согласно одной из существующих точек зрения, в разделе «Судебная власть РФ» рассматриваются: третейские суды, Европейский суд по правам человека и органы прокуратуры. Здесь же дана характеристика системы церковных судов, действующих в Русской православной церкви.

В то же время существует позиция включения в число правоохранительных органов всех ветвей власти. Например, есть авторы, полагающие, что в систему правоохранительных органов входят:

а) ведущие правоохранительные органы государственной власти РФ: Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ;

б) судебная власть и ее органы, включая прокуратуру РФ и Следственный комитет РФ;

в) правоохранительные органы исполнительной власти: МВД РФ, ФСБ РФ, Минюст РФ, ФСИН РФ, ФССП РФ, таможенные органы, ФСКН РФ;

г) другие правоохранительные органы, структуры и организации: Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата РФ, нотариат и адвокатура, Общественная палата РФ, законодательство о борьбе с терроризмом и о противодействии экстремистской деятельности Чернявский А.Г. Правоохранительные органы : учебник / А.Г. Чернявский, С.М. Кузнецов, Н.Д. Эриашвили. М.: Норма, 2012. С. 510-511..

В соответствии с нормами ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» к числу правоохранительных органов можно отнести достаточно широкий перечень органов государственной власти, при этом четкого разделения правоохранительных и контролирующих органов нет, а судебные органы также выделены из числа правоохранительных.

При осуществлении функции координации деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью прокуратура согласно ст. 8 ФЗ «О прокуратуре» координирует органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы таможенной службы и другие правоохранительных органов.

Согласно распоряжению Правительства РФ в число органов, обязанных разместить информацию о себе в государственной информационной системе «Правоохранительный портал Российской Федерации», входят: МВД России, Минобороны России, Минюст России, МЧС России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФМС России и ФНС России.

Понятие «правоохранительные органы» с раскрытием их перечня или без оного содержится и в других нормативных актах; важно, что нет единообразия, равно как его нет и в юридической литературе.

В науке наиболее распространенным является рассмотрение круга правоохранительных органов через понятие правоохранительной деятельности. При этом, как правило, оно раскрывается через описание присущих данной деятельности признаков. Представляется обоснованным отнести к числу таковых следующие:

1) основополагающим для осуществления такой деятельности является реализация присущей государству внутренней функции _ правоохранительной, а значит, она может осуществляться только государственными органами;

2) цель такой деятельности _ создание условий беспрекословного соблюдения прав и законных интересов граждан, организаций и государства в целом, а также реализации ими возложенных на них обязанностей. Иначе говоря, целью правоохранительной деятельности является создание условий обеспечения законности и правопорядка. В связи с этим законность _ такое состояние общества, при котором гарантировано точное и неуклонное соблюдение правовых норм, предписаний закона и основанных на нем юридических актов всеми участниками общественных отношений. А под правопорядком понимается система отношений складывающихся в социуме, которые устанавливаются при неукоснительном осуществлении предписаний правовых норм всеми субъектами права; при этом следует обратить внимание на то, что «цель» является все же категорией философского порядка, так как представляет собой предмет стремления. Адекватно данная цель может быть и недостижимой, но стремление к ее осуществлению, безусловно, необходимо;

3) данная деятельность реализуется посредством выполнения присущих только правоохранительным органам задач и функций, закрепленных в нормативных актах, устанавливающих основы их организации и деятельности;

4) правоохранительная деятельность не может осуществляться иначе как на основании закона и исполнения его предписаний, а процедура ее осуществления четко им регламентирована. Иначе говоря, правоохранительная деятельность является жестко формализованной, а неисполнение предписаний закона влечет признание такой деятельности незаконной и как следствие должно влечь привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности;

5) такую деятельность реализуют специально уполномоченные на это государственные органы, относящиеся к судебной и исполнительной ветвям власти. И комплектуются они, как правило, лицами, которые должны иметь юридическое образование;

6) эта деятельность осуществляется не любым способом, а, как правило, посредством применения юридических мер воздействия.

С учетом данных признаков, под правоохранительной деятельностью следует понимать деятельность, осуществляемую специально уполномоченными государственными органами на основании закона и в исполнение его предписаний, при безоговорочном соблюдении установленных им процедур, с целью создания условий обеспечения законности и правопорядка, посредством решения особенных задач и выполнения закрепленных за ними функций через применение юридических мер воздействия Правоохранительные органы РФ: учебник. М.: ЭКСМО, 2012. С. 42-43..

К числу задач правоохранительной деятельности следует отнести: охрана и защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; выявление, предупреждение и пресечение правонарушений; привлечение виновных в совершении правонарушений к ответственности.

Функциями правоохранительной деятельности являются: осуществление правосудия (включая конституционный контроль); прокурорский надзор; оперативно-розыскная деятельность; предварительное расследование; исполнение судебных актов и актов иных правоприменительных органов.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что правоохранительная служба сейчас осуществляется в таких федеральных органах власти, как: МВД России, ФСБ России, ФССП России, ФСИН России, ФСКН России, ФПС МЧС России, ФТС России, прокуратура России.

Если подойти формально, то только органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, и можно называть «правоохранительными». Но такая трактовка представляется не совсем некорректной, так как правоохранительная служба является проявлением правоохранительной деятельности.

В то же время, как представляется, в правоприменительной деятельности должен использоваться именно такой перечень органов. В частности, при привлечении к уголовной ответственности по ст. 317 УК РФ, которой предусматривается ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, а перечня лиц, которые признаются таковыми в конструкции состава преступления не предусмотрено.

Думается, что под системой правоохранительных органов следует понимать совокупность органов государственной власти (судебной и исполнительной властей, прокуратуры), с присущими им задачами и функциями правоохранительного характера Гавриленко А.А. Понятие и система правоохранительных органов // Сибирский юридический вестник. 2009. № 1. С. 98-99..

Исходя из сформулированного понятия правоохранительной деятельности, в систему правоохранительных органов входят:

1) суды;

2) прокуратура России;

3) федеральные органы исполнительной власти:

_ Министерство внутренних дел России;

_ Федеральная служба безопасности России;

_ Федеральная служба судебных приставов России;

_ Федеральная служба исполнения наказаний России;

_ Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков России;

_ Федеральная таможенная служба России;

_ иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению предварительного расследования.

Таким образом, правоохранительный орган _ специально учрежденный государственный орган, целью деятельности которого является создание условий обеспечения законности и правопорядка посредством решения закрепленных за ним задач и выполнения одной или нескольких специфичных функций по охране и защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

2.1 Общая характеристика правовых актов о правоохранительных органах

Познание основ организации и функций правоохранительных органов требует, изучения значительного количества законодательных и иных правовых актов. Сколько их _ точно определить невозможно. Но, во всяком случае, можно смело утверждать _ не менее полусотни. Невозможно также точно вычислить и объем таких актов: в некоторых из них содержатся многочисленные статьи, параграфы, пункты и т.д.

Такое обилие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в значительной мере объясняется многообразием правоохранительных органов. И все они призваны выполнять в высшей степени ответственную деятельность. В силу этого требуется особо тщательная правовая регламентация построения соответствующих организации, их полномочий и полномочий работающих в них должностных лиц. Требование тщательности обусловлено в первую очередь стремлением свести к минимуму или полностью исключить вероятность, скажем, произвола, судебных или следственных ошибок, которые порой пагубно отражаются на судьбах людей, наносят непоправимый ущерб их правам и свободам Мелехин А.В. Судебная власть Российской Федерации: курс лекций. М.: Проспект, 2012. С. 46-47..

Для характеристики массива правовых актов о правоохранительных органах существенно также то, что в этом массиве сосуществуют акты разного юридического значения (разной юридической силы). В нем «соседствуют» и взаимодействуют положения Конституции РФ и федеральных законов с положениями конституций уставов и иных законов субъектов РФ, указы Президента РФ с постановлениями Правительства РФ, положения международных соглашении с положениями ведомственных нормативных актов и т.д. У названных и других документов - свой юридический статус свое значение. И данное обстоятельство, естественно, существенно усложняет в целом изучение правовой базы, на которую опирается система правоохранительных органов Гуськова А.П. Правоохранительные органы (судоустройство): учебник. М.: Эксмо, 2012. С. 34-35..

2.2 Характеристика российского законодательства о правоохранительных органах

Нормы национального законодательства, как правило, отражают общие требования в различных сферах социального бытия, которые содержатся в нормах международного права. Особенно заметно зависимость национального законодательства от норм международного права стала проявляться после окончания Второй мировой войны (1939 - 1945 гг.).

Возникновение в 1945 году Организации Объединенных Наций (сейчас в ООН входит 192 государства из примерно 230 существующих) и иных международных организаций (специализированных или континентальных) придало такому процессу упорядоченный и более предметно консолидирующий характер. Особенно ярко это проявляется в проблемных вопросах, одновременно затрагивающих интересы многих государств. Современное законодательство Российской Федерации прежде всего основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, а также международных договорах Российской Федерации, которые являются составной частью ее правовой системы.

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации понятия общепризнанных принципов международного права и общепризнанных норм международного права сформулированы следующим образом: «Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо»;

«Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного» Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12; 2013. № 5..

Как объективный фактор и источник формирования национальных правовых систем международное право следует рассматривать в качестве особой правовой системы, основу которой составляют императивные нормы, представляющие собой его основные принципы. Это находит соответствующее отражение в правовых системах ряда государств.

Внутригосударственные правовые нормы, определяющие порядок организации и деятельности правоохранительных органов, содержатся в многочисленных нормативных актах различной юридической силы. Это определяется многовекторным направлением деятельности правоохранительных органов, осуществляемой на всех управленческих уровнях с учетом административно-территориального устройства Российской Федерации. Можно выделить две группы этих норм.

Первая группа норм лишь в определенной части отражает основные черты деятельности правоохранительных органов. Как правило, они содержатся в кодифицированных нормативных правовых актах. В их числе: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Среди нормативных правовых актов, на основании которых осуществляется функционирование судебной системы Российской Федерации, ведущее место принадлежит Конституции Российской Федерации. Это определяется тем, что она, являясь Основным Законом государства, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации установил, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию Российской Федерации в следующих случаях:

- когда закрепленные нормой Конституции Российской Федерации положения исходя из ее смысла не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

- когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

- когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

- когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 (ред. 16.04.2013) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. _ 1996. _ № 1; 2013. _ № 6..

Ко второй группе следует отнести законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность отдельных видов правоохранительных органов Российской Федерации. К ним относятся:

Федеральные конституционные законы Российской Федерации (ФКЗ РФ) от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в РФ», от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»;

Федеральные законы Российской Федерации (ФЗ РФ): от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»; от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности»; от 10 января 1996 года № 5-ФЗ «О внешней разведке»; от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»; от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»; от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»; от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ «О внутренних войсках МВД РФ»; от 11 февраля 1993 года № 4462-1 «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате»; от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах»; от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»; от 8 января 1998 года № 7-ФЗ «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»; от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; от 4 мая 2000 года № 55-ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации»; от 2 января 2000 года № 37-ФЗ «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; от 20 августа 2004 года № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; от 20 августа 2004 года № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»; от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»; от 14 марта 2002 года № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»; от 31 мая 2001 года № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»; от 24 июля 2002 года № 102-ФЗ «О третейских судах»; от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»; от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и др.

К этой же группе следует отнести и федеральные законы, вносящие изменения и дополнения в действующую судебную систему Российской Федерации по различным основаниям. Например, в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации (например, Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2014. № 12. Ст. 1201.); указы Президента Российской Федерации, утверждающие Положения о федеральных органах исполнительной власти (федеральных министерствах, службах и агентствах), основным предназначением которых является правоохранительная деятельность: от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»; от 12 мая 2004 г. № 611 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации в сфере международного информационного обмена»; от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации; от 24 августа 2004 г. № 1101 «О центральном органе Российской Федерации по Конвенции о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам»; от 13 сентября 2004 г. № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом»; от 12 июля 2005 г. № 796 «О дополнительных гарантиях обеспечения охраны прав, свобод и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и другие;

Постановления Правительства Российской Федерации: от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу»; от 19 сентября 2003 г. № 584 «Об утверждении Положения о ведении реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации»; от 19 апреля 2002 г. № 260 «О реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства»; от 6 февраля 2004 г. № 54 «О медицинском освидетельствовании осужденных, представляемых к освобождению от отбывания наказания в связи с болезнью»; от 21 августа 2004 г. № 429 «Вопросы Федеральной таможенной службы»; от 27 августа 2005 г. № 538 «Об утверждении Правил взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность»; от 6 мая 2006 г. № 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав»; от 12 января 2007 г. № 6 «Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом»; от 8 октября 2007 г. № 655 «Об утверждении Правил оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства»; от 27 октября 2007 г. № 1499-р, утвердившее перечень основных видов деятельности, связанных с трудовой адаптацией осужденных; от 17 ноября 2007 г. № 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных схемах персональных данных»; от 13 марта 2008 г. № 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества» и другие; ведомственные и межведомственные нормативные акты правоохранительных органов, регламентирующие отдельные направления деятельности этих органов и другие нормативные правовые акты Гуценко, К.Ф. Правоохранительные органы: учебник. М.: Зерцало, 2011. С. 39-40..

Основу правовой системы, действующей в области правовых отношений, предназначенных способствовать реализации правоохранительной функции государства, составляет Конституция Российской Федерации. В рамках правовой системы объединяются различные виды юридических актов. Их виды установлены в Конституции Российской Федерации и основанном на нем текущем законодательстве.

Нормотворчество на этом уровне носит строго централизованный характер. Каждый государственный орган вправе издавать виды нормативных правовых актов только в определенных формах. Акты вышестоящих органов обязательны для нижестоящих органов. Последние принимают правовые решения в строгом соответствии и во исполнение нормативных актов вышестоящих органов.

В качестве примера, характерного для всех федеральных министерств и ведомств, осуществляющих правоохранительную деятельность, рассмотрим осуществление этого правила в процессе нормотворчества, ведущегося на протяжении длительного времени в системе МВД России. Эта государственная структура с самого начала образования (1802 год) и по настоящее время занимает одно из ведущих положений (по объему и важности решаемых многочисленных и многоаспектных задач, носящих постоянный характер; по численности сотрудников - около 1,4 млн. человек) в правоохранительной системе Российской Федерации.

Так, в целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» был подготовлен Приказ МВД России от 3 октября 1997 года № 642 (с изменениями от 29 декабря 1997 года, 5 марта, 24 июня 1998 года), которым были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России и Перечень образцов нормативных правовых актов МВД России (в последующем Приказом МВД России от 13 августа 2003 года № 626 они были отменены).

Приказом МВД России от 27 июня 2003 года № 484 Приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 (ред. от 26.03.2013) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» // Российская газета. - 2003. _ 29 июня. были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Они предусматривают единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации. Эти Правила определяют, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период (в том числе и в области обороны).

Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе Министерства.

Должностные лица Министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.

Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпрограмм, телеграмм и т.п. Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства обладает Министр внутренних дел Российской Федерации или лицо, исполняющее его обязанности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер.

Вопросы государственной регистрации и вступления в силу ведомственных нормативных правовых актов регулируются Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (п. 10 Правил, утвержденных указанным Постановлением). В пункте 12 разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88, дается более подробное описание нормативных актов, подлежащих государственной регистрации, а именно:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

На государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие хотя бы одним из вышеуказанных признаков.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)).

Согласно пункту 15 тех же разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты: персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.); действие которых исчерпывается однократным применением; срок действия которых истек; оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Зарегистрированные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации (п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).

В соответствии с пунктом 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009, Министр внутренних дел издал Приказ от 7 мая 2008 года № 405, в котором установил следующий порядок опубликования и вступления в силу актов МВД РФ, признанных Минюстом РФ не нуждающимися в государственной регистрации. В абзаце 1 пункта 1 Приказа предусматривается, что «нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в газете «Щит и меч», которая является источником официального опубликования (за исключением нормативных правовых актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера)». Они «вступают в силу с момента их подписания (утверждения), если самими нормативными правовыми актами не установлен иной срок или порядок вступления в силу» (абзац 2 пункта 1 Приказа).

Обязанность регулярного отбора и направления нормативных правовых актов для официального опубликования возложена на Правовой департамент МВД России (пункт 2 Приказа). Контроль за выполнением этого приказа возложен на статс-секретаря - заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации (пункт 4 Приказа).

По общему правилу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На них нельзя ссылаться при разрешении споров (п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).