Содержание и специфика прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1 Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.1 Понятие и цели прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.2 Понятие «закона» в предмете прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.3 Объекты прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.4 Надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами

Глава 2 Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора за соблюдением трудового законодательства

2.1 Прокурорская проверка соблюдения законодательства о труде и полномочия при ее осуществлении

2.2 Средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства о труде

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека и гражданина в различных сферах жизни высшей ценностью, признала их соблюдение и защиту обязанностью государства. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с конституционными положениями основными принципами правового регулирования трудовых отношений в России признаются безусловное право на свободный и безопасный труд, равенство прав и возможностей работников, установление государственных гарантий по обеспечению прав работников. Трудовые права гражданина, провозглашенные как в международных актах, принятых большинством стран мирового сообщества, так и в национальном законодательстве, являются составляющей прав и свобод человека и гражданина.

Рыночные преобразования в экономике Российской Федерации обусловили существенные изменения в правовом регулировании социально-трудовых отношений, правовом положении субъектов трудового права: государства, работодателей и работников, органов государственного надзора и контроля. В современных условиях государство предоставляет возможность сторонам трудовых правоотношений самостоятельно регулировать трудовые отношения в установленных законодательством формах.

Развитие рыночных отношений неизбежно ведет к увеличению конкуренции на рынке товаров и услуг. Для обеспечения высоких позиций предприятия наращивают объемы производства, что невозможно без значительного числа работников.

Ради снижения затрат и увеличения прибыли работодатели нередко идут на нарушение трудовых прав своих работников. В условиях мирового финансового кризиса ситуация в этой сфере усугубилась.

В 2009 году количество заявлений в органы прокуратуры в целом по России увеличилось более чем в два раза: с 315 тысяч (на сумму 2 млрд. 983 млн. руб.) в 2008 году до 645 тысяч заявлений (на сумму 9 млрд. 569 млн. руб.) в 2009 году. Из них 617 тысяч заявлений -- о взыскании не выплаченной в срок заработной платы на сумму 9 млрд. 461 млн. рублей. При этом удовлетворено, включая добровольное возмещение, 99,7% требований, взыскана не выплаченная в срок заработная плата в сумме 8 млрд. 562 млн. рублей.

По состоянию на 1 июля 2010 года задолженность в РФ по заработной плате составляла 3,06 миллиарда рублей. По сравнению с началом года произошло уменьшение задолженности на 14,2%, а также на 9% числа работников, перед которыми она образовалась. Интервью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации [электронный ресурс]/официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации, 2010. - Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/news/news-13014/. - Загл. с экран.

Данное уменьшение задолженности по заработной плате произошло в большей мере благодаря работе органов прокуратуры.

Помимо невыплаты заработной платы существуют и другие нарушения трудового законодательства, которые приводят к дестабилизации обстановки в обществе, созданию очагов социальной напряженности.

В этих условиях возрастает роль прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан, а реалии сегодняшнего дня ставят задачу реального обеспечения и защиты трудовых прав и интересов граждан, общества и государства, чтобы прокурорский надзор был надежным инструментом идущих в стране преобразований. А необходимость научно-правовой базы данных отношений обуславливает актуальность данной работы.

Вопросам прокурорского надзора за соблюдением законодательства о труде, посвящен ряд научных работ, что свидетельствует о некоторой степени разработанности темы. Отдельным аспектам данной темы посвящены работы Викторова И.С, Тризно И.Н., Терентьевой Е.В., Сабельфельд Т.Ю., Бут Н.Д., Захарова С.М., Петрова А.Я., Макашевой А.Ж. и ряда других ученых.

Объект исследования представляет собой комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере реализации трудовых прав граждан и использования прокурорами надзорных полномочий в целях обеспечения верховенства закона в этой области.

Предмет моего исследования - деятельность прокурора по надзору за соблюдением трудового законодательства во взаимосвязи с современным состоянием законности и тенденциями совершенствования законодательства в этой сфере, а также способы, формы, средства и проблемы осуществления данного вида надзора.

Целью моей работы является выявление содержания и специфики прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации, сравнение его с другими формами надзора и контроля, оценка его эффективности. Исходя из этого, можно поставить следующие задачи:

1. Определить цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства.

2. Определить понятие предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

3. Исследовать правовые средства органов прокуратуры по надзору за исполнением трудового законодательства.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающие пять параграфов, заключения, библиографического списка.

Глава 1. Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

1.1 Понятие и цели прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства

Согласно статье 353 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 года №197-ФЗ Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ//Рос. газ. - 2001. - 31 дек. (далее Трудовой кодекс Российской Федерации), государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом.

Предполагается, что законодатель имеет ввиду Федеральный закон от 17 января 1992 года №2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации). О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 янв. 1992 г. №2202-1//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - 20 февр.

Необходимо заметить, что прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права указан последним в статье 353 Трудового кодекса Российской Федерации. Причем больше упоминаний о прокурорском надзоре в Трудовом кодексе нет.

По мнению И.Н. Тризно, представляется необходимым выделение в отдельную статью Трудового кодекса Российской Федерации (статья 353.1) положения государственном надзоре за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемом Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с федеральным законом. Это подчеркнуло бы его особый статус как деятельности, направленной на защиту трудовых прав и свобод. Тризно, Н.И. Прокурорский надзор в сфере соблюдения трудовых прав граждан. Методическое обеспечение//Кадровик. Трудовое право для кадровика. - 2007. - № 10. - С.54-60.

Кроме того, в новой статье необходимо отдельно указать, что надзор за исполнением трудового законодательства осуществляется прокурором, в том числе, в деятельности контролирующих органов и органов местного самоуправления.

Первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается именно в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Проверки соблюдения закона органами государственного контроля характеризуют основное направление надзорной деятельности прокурора в данной сфере.

Цели и задачи прокурорского надзора в рассматриваемой сфере являются производными от единых целей и задач прокурорского надзора, указанных в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации и приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генеральной прокуратуры от 7 дек. 2007 г. №195//Законность. - 2008. - №3. (Далее - приказ Генерального Прокурора №195).

Таким образом, как указывает И.Н. Тризно, перед прокурорским надзором за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан стоят следующие цели:

1. обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и российского законодательства о трудовых правах граждан;

2. обеспечение единства и укрепления законности в сфере исполнения законодательства о трудовых правах граждан;

3. обеспечение защиты трудовых прав и свобод человека и гражданина и недопустимости их ограничения, кроме как в случаях, прямо предусмотренных законом;

4. обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства в сфере трудовых правоотношений.

Их достижение осуществляется посредством решения основных задач, стоящих перед Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.

К задачам прокурорского надзора за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан относится:

- обеспечение своевременного и систематического поступления и анализа информации о состоянии законности в сфере соблюдения законодательства о трудовых правах граждан;

- обеспечение предупреждения и профилактики нарушений трудовых прав граждан;

- обеспечение своевременного и точного выявления нарушений законодательства о трудовых правах граждан;

- принятие эффективных и адекватных мер прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений, защиту и обеспечение трудовых прав граждан;

- обеспечение неотвратимости ответственности за нарушения трудовых прав граждан;

- обеспечение выявления, принципиального устранения причин и условий, способствовавших нарушению трудовых прав граждан;

- обеспечение действенной и эффективной работы органов надзора и контроля по защите трудовых прав граждан;

- организация эффективного взаимодействия с органами власти и управления, контролирующими органами, общественными (в первую очередь правозащитными) организациями;

- содействие (в установленных законом формах) совершенствованию законодательства о трудовых правах граждан на всех его уровнях. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации:  дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

1.2 Понятие «закона» в предмете прокурорского надзора за соблюдением законодательства о труде

Чтобы в полной мере раскрыть понятие прокурорского надзора за соблюдением трудового надзора, необходимо раскрыть его предмет.

Традиционно под предметом любой деятельности понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/М.: Высшее образование, 2005. - С. 12.

Предмет надзора за соблюдением трудового законодательства сформулирован в статьях 21 и 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации и включает в себя три направления:

а) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов в сфере труда, нормативно-правовых актов о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

б) соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда указанными органами и должностными лицами, законам о труде, нормативно-правовым актам о труде (исходящих от высших органов государственной власти и имеющих механизм исполнения закона);

в) соблюдение указанными органами и должностными лицами трудовых прав граждан. Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации : дисс. … канд. юр. Наук / Уральская юр. Акад. - Екатеринбург, 2009.

Анализируя такое определение предмета, можно заметить ряд упущений закона.

Содержание статьи 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорского надзора за исполнением закона включаются лишь Конституция Российской федерации и законы, действующие на территории Российской Федерации. Никакие иные нормативные правовые акты Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации не включает в предмет прокурорского надзора за исполнением закона.

Но ведь трудовое законодательство говорит о прокурорском надзоре за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов.

Из-за такой коллизии в законодательстве в науке существует спор.

Многие авторы полагают, что термин «закон» следует трактовать буквально, и включать в него только Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Сухарев А.Я. Прокурорский надзор: Учебник для вузов/под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2003. С. 205-207. Согласно этому мнению, в предмет прокурорского надзора не входят надзор за исполнением подзаконных актов.

Другие авторы полагают, что «закон» следует трактовать шире, ближе к понятию «законодательство». Такого мнения придерживается, например, Сабельфельд Т.Ю.

В.И. Басков и Б.В. Коробейников отмечают, что законодатель не предоставляет прокурору права осуществлять надзор за исполнением непосредственно указов Президента РФ и актов Правительства РФ, т.к. они сами, согласно Конституции РФ, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, то есть носят подзаконный характер.

Кроме того, статья 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации не предусматривает права прокурора осуществлять надзор за их соответствием Конституции РФ и законам.

Это не лишает возможности прокуроров принимать меры, в случаях выявления фактов неисполнения указов Президента РФ и актов Правительства РФ или их несоответствия закону. Но эти меры не носят надзорный характер. Басков В.И. Курс прокурорского надзора: учебник/ М.: Изд.Дом Зерцало - М, 2001. - С. 109

Мы разделяем мнение авторов, которые считают что понятие «закон» требует более широкого толкования. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации не отвечает всем требованиям современного состояния правовой системы. Сейчас подзаконные акты имеют большое значение в регулировании общественных отношений. Нередко акты Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации являются единственным источником правового регулирования каких-либо отношений. Кроме того, нередко нормы закона не могут в полной мере исполняться без подзаконного регулирования. Например, ст. 66 трудового кодекса Российской Федерации устанавливает, что трудовая книжка установленного образца является основным документом о трудовой деятельности и трудовом стаже работника. Но форма, порядок ведения и хранения, изготовления бланков устанавливается Правительством Российской Федерации. О трудовых книжках: постановление Правительства Российской Федерации от 16 апр. 2003 г. №225//Рос. газ. - 2003. - 22 апр.

Кроме того, еще одним источником права, в том числе трудового права, являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (статья 15 Конституции Российской Федерации). Конституция гласит, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Такое же правило установлено статьей 10 Трудового кодекса Российской Федерации: «Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора».

Но Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации также не предусматривает надзор за соблюдением норм международного права и международных договоров.

Некоторые авторы считают это также упущением Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Н.И. Тризно считает, что предмет прокурорского надзора включает в себя исполнение положений ратифицированных международных договоров. Ведь в соответствии с Конституцией Российской Федерации они не только входят в правовую систему Российской Федерации, но и имеют приоритет в случае противоречия национальному законодательству. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации:  дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Приказ Генерального прокурора № 195 также говорит о необходимости в надзорных действиях руководствоваться нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Полагаем, что, учитывая такую важную роль международного права и международных договоров в регулировании общественных отношений, их следует включить в предмет прокурорского надзора.

Международно-правовые нормы реализуются в нашей стране в двух формах:

1) в форме издания внутригосударственных актов, регулирующих те же вопросы, что и международно-правовые нормы; и

2) в форме непосредственного применения норм международного права в качестве регуляторов внутренних отношений.

Так при реализации международно-правовых норм вторым способом, необходим непосредственный контроль за их исполнением.

1.3 Объекты прокурорского надзора за соблюдением законодательства о труде

Спорным и плохо урегулированным в законодательстве остается вопрос об объектах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства.

Статьи 21 и 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации называют следующие поднадзорные объекты: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иными федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Во-первых, в этом перечне указаны государственные комитеты, которые были упразднены Указом президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724//Рос. газ. - 2008. - 13 мая.И не указаны агентства, которые были учреждены этим же указом.

Во-вторых, этот перечень не содержит указания на граждан. Во время, когда принимался Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации, индивидуальное предпринимательство не было столь распространенным явлением. Сейчас же индивидуальное предпринимательство стало популярной формой ведения не только малого и среднего, но и крупного бизнеса. Сейчас индивидуальными предпринимателями создаются крупные торговые сети, сети общественного питания и пр. Соответственно, они имеют в штате большое число работников. И вопрос о надзоре за соблюдением трудового законодательства индивидуальными предпринимателями очень актуален.

Трудовое законодательство определяет понятие «работодатель», которым, согласно статье 20 Трудового кодекса Российской Федерации может быть как юридическое лицо, так и физическое лицо. В свою очередь работодатели - физические лица делятся на физических лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и физических лиц, вступающих в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства.

Так логично ли ограничивать круг поднадзорных объектов теми, что указаны в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации?

Большинство авторов считает, что индивидуальные предприниматели должны быть включены законодательно в число субъектов надзорной деятельности прокуратуры. Тем более что согласно статистике именно индивидуальные предприниматели чаще всего нарушают трудовое законодательство, особенно в части выплаты заработной платы, предоставления отпусков, заключения трудовых договоров. Сабельфельд, Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации : дисс. … канд. юр. наук / Уральская юр. Акад. - Екатеринбург: 2009.

На практике этот надзор и осуществляется. Так прокуратурой города Сургута проведена проверка требований трудового законодательства в сфере охраны труда ИП П., в ходе которой установлено следующее. В соответствии со ст. 212 Трудового кодекса РФ, обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возлагаются на работодателя. Работодатель обязан обеспечить проведение аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда. Согласно штатному расписанию у ИП П. имеется 9 должностей, при этом аттестация рабочих мест по данным должностям не проведена. Таким образом, в действиях ИП Петрук Е.С. содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Считаем это правильным, поскольку граждане, состоящие в трудовых отношениях с работодателем - индивидуальным предпринимателем, должны иметь равные права со всеми другими работниками в части контроля и надзора за соблюдением их прав.

Трудовое право, как уже было сказано, уравнивает работодателей - индивидуальных предпринимателей с работодателями - юридическими лицами. У работников индивидуального предпринимателя есть лишь некоторые особенности в правовом статусе, предусмотренные главой 48 Трудового кодекса Российской Федерации, и они не касаются контроля и надзора за соблюдением их прав.

Также в гражданском законодательстве говорится, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения (пункт 3 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Примечание к статье 2.4 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 года № 195-ФЗ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. №195-ФЗ// Рос. газ. - 2001. - 31 дек. устанавливает, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное. Это примечание крайне важно, поскольку дает возможность органам прокуратуры возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении индивидуальных предпринимателей, в случае нарушения ими трудового законодательства.

Учитывая сложившуюся практику и нормы других отраслей законодательства, полагаю, что логично включить индивидуальных предпринимателей в число объектов прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства.

Но есть и противники данной позиции. В своем диссертационном исследовании И.Н. Тризно проводил анкетирование среди работников прокуратуры по данному вопросу. 61% опрашиваемых считает, что индивидуальные предприниматели как работодатели не должны быть объектом прокурорского надзора, а должны быть в сфере контроля и надзора государственных инспекций труда. Прокуратура же при этом может осуществлять надзор за данными работодателями опосредованно - осуществляя надзор за деятельностью органов контроля. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации:  дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Эта точка зрения кажется спорной, поскольку это ставит работников индивидуальных предпринимателей в худшее положение по сравнению с другими работниками. Полагаю, что они должны обладать равными правами и возможностями.

Статья 2 Трудового кодекса Российской Федерации провозглашает принцип равенства прав и возможностей работников.

Кроме того, статья 21 Трудового кодекса Российской Федерации говорит, что все работники имеют право на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Если глава 57 Трудового кодекса находится в разделе о защите трудовых прав, то законодатель рассматривает государственный надзор как один из способов защиты трудовых прав. Значит, все работники должны иметь равные права на данный способ защиты.

Также Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации не названы работодатели - физические лица, вступающие в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства (далее - работодатели - физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями). Отношения по прокурорскому надзору за данными лицами не урегулированы и подзаконными актами, судебной практики по этой теме также нет. Не охвачена эта тема и научными работами. Дело в том, что сам институт работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, урегулирован в законодательстве довольно слабо, и в связи с этим редко применяется.

Мы полагаем, что данных работодателей также необходимо включить в предмет прокурорского надзора, но лишь в сфере исполнения трудового законодательства. Это необходимо по тем же причинам, что и включение в предмет прокурорского надзора работодателей - индивидуальных предпринимателей. Но это требует особого законодательного и подзаконного регулирования, поскольку данные работодатели все же имеют свою специфику и сами являются физическими лицами.

Среди всех направлений прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства следует особо выделить последнее - надзор за соблюдением работодателями и иными лицами трудовых прав граждан.

На заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 19 февраля 2008 года Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка подчеркнул: «Для прокуратуры Российской Федерации обеспечение конституционных прав и свобод человека всегда являлось одной из ключевых задач, решаемой на всех направлениях ее многогранной деятельности. Основные наши усилия направлялись на то, чтобы утвердился правовой порядок в социальной сфере. В центре постоянного внимания находились вопросы оплата труда и обеспечение его безопасных условий. В немалой степени в результате грамотной организации работы прокуроров, а также проведения комплекса эффективных надзорных мероприятий удалось значительно улучшить ситуацию в сфере оплаты труда. Работа на этом направлении должна оставаться под контролем. Каждый гражданин должен своевременно получить то, что он заработал своим трудом». Доклад Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] / Официальный сайт Прокуратуры Российской Федерации. - М., 2010. - Режим доступа: http://www.genproc.gov.ru/management/appearences/document-1/. - Загл. с экрана.

Говоря об особой важности третьего направления прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, не следует умалять и важность двух других направлений этой деятельности.

1.4 Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами

Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами, имеет также большое значение. Особое внимание при этом уделяется актам органов исполнительной и представительной власти субъектов и органов местного самоуправления Российской Федерации, поскольку они распространяются на широкий круг лиц и являются формой реализации и конкретизации федерального законодательства. Кроме того, издание незаконных правовых актов ведет к снижению авторитета органов власти и руководителей.

Пункт 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации №195 гласит: «В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

Винокуров Ю.Е, отмечает, что эти направления между собой тесно связаны. Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем, в содержании проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет законность изданных руководителем приказов в ходе применения этого законодательства.

Руководители любых органов в основном исполняют законодательство в активной форме, т.е. в издании правовых актов, как письменных, так и устных и в совершении других юридически значимых действий.

Акты могут проверяться в прокуратуре путем их истребования и по месту их издания. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/ Ю.Е. Винокуров. - М.: Высшее образование, 2005. С.147-148.

Если говорить о пределах надзора за исполнением трудового законодательства, то следует обратиться к пункту 2 статьи 21 и пункту 2 статьи 26 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Также органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Законодательство не содержит понятия «оперативно-хозяйственной деятельности». Есть мнение, что это та сфера деятельности, где право принятия решения отнесено на усмотрение хозяйственного субъекта. Казарина, А.Х. Общий надзор: возможности и пределы//Законность. - 2003. - №7. - С.8.

Анализируя современные научные разработки, можно сделать вывод, что одной из подотраслей прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства является надзор за соблюдением трудового законодательства. Он, в свою очередь, делится на ряд направлений, выделение которых проводится не только путем определения соответствующих правовых сфер, но и применительно к конкретным объектам надзора в каждой из них.

Предмет прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства урегулирован недостаточно точно. Существуют пробелы, касающиеся объектов надзора, пределов надзора, нормативно-правовых актов, за исполнением которых осуществляется надзор. Необходимо привести законодательство в этой части в соответствие с существующей в настоящее время практикой.

Глава 2. Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора за исполнением трудового законодательства

2.1 Прокурорская проверка соблюдения законодательства о труде и полномочия при ее осуществлении

законодательство труд прокурорский надзор

В соответствии с возложенными на органы прокуратуры задачами, прокуроры обязаны не только выявлять нарушения закона, устранять причины и условия, способствующие совершению выявленных правонарушений, и виновных лиц, но и предпринимать все предусмотренные законом меры по устранению выявленных правонарушений в будущем и привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц.

Законом о прокуратуре предусмотрены правовые средства реагирования прокуроров. Е.Р. Ергашев определяет правовые средства как регламентированные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия прокуроров по выявлению и устранению выявленных нарушений законов, причин и условий им способствующих, а также привлечению к определенной законом ответственности виновных лиц. Ергашев Е.Р. Представление как надзорный акт прокурорского реагирования: Учебное пособие/Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. - с.9.

По его мнению, правовые средства разделяются на средства выявления правонарушений и средства реагирования на выявленные правонарушения.

Разнообразие правовых средств в этой сфере обусловлено многообразием форм самих нарушений.

Основные средства выявления и пресечения правонарушений в сфере труда, а также причин, их порождающих, являются прокурорские проверки.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Такая формулировка закона исключает возможность проведения плановых проверок. Но в пункте 15 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации №195 говорится о проведении плановых проверок. Кроме того, пункт 3 указанного приказа гласит: «Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности».

Таким образом, приказ Генерального прокурора создает новое нормативное регулирование прокурорского надзора. Соответственно, можно выделить плановые и внеплановые проверки.

В зависимости от характера состояния законности и конкретной ситуации проверка могут быть:

а) целевой, в ходе которой проверяется исполнение определенных норм законодательства (например, соблюдение прав несовершеннолетних в части предоставления отпусков)

б) комплексной, когда проверяется исполнение всех норм законодательства (например, проверка в государственной инспекции труда исполнения норм трудового и административного законодательства при осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства о труде)

в) сквозной, которой охватывается основная часть или полностью вся система предприятий и организаций определенной отрасли (включая государственную инспекцию труда)

г) контрольной, имеющей цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства и причин им способствующих. Сабельфельд Т. Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации : дисс. … канд. юр. наук/ Уральская юр. Акад. - Екатеринбург, 2009.

Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения трудового законодательства. Винокуров, Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/ М.: Высшее образование, 2005. - С. 141.

При осуществлении проверок исполнения трудового законодательства прокурор имеет широкие полномочия, предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации.

Важную роль играет право по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением трудового законодательства которыми прокурор осуществляет надзор. Это право включает в себя также возможность посещения прокурором в нужное время и место нужного лица (статья 22 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации).

При этом федеральное законодательство не устанавливает обязанности прокурора заранее уведомлять орган или должностное лицо о проведении проверки. При осуществлении мероприятий по надзору на органы прокуратуры распространяет свое действие Федеральный закон от 8 августа 2001 года №134 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ//Рос. газ. - 2008. - 30 дек.

Также прокурор имеет право иметь доступ к документам и материалам поднадзорного объекта, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

При отсутствии необходимости в ознакомлении с материалами и документами непосредственно в органе, предприятии, организации, прокурор имеет право требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Но ознакомление с документами на месте имеет определенные преимущества. Во-первых, в данном случае имеет место элемент внезапности. Проверяемое лицо не имеет возможности изменить или уничтожить необходимые документы. Во-вторых, прокурор имеет возможность самостоятельно определить круг проверяемых документов и материалов исходя из конкретной ситуации.

Особую категорию составляет информация, содержащая государственную и коммерческую тайну.

Федеральный закон РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне" О государственной тайне: Федеральный закон от 21 июля 1993г. №5485-1//Рос. газ. - 1993. - 21 сент. содержит перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне и порядок доступа к ним. В соответствии с данным законом, доступ к информации, содержащей государственную тайну, может быть осуществлен лишь лицами, имеющими соответствующий допуск.

Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне» О коммерческой тайне: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ//Рос. газ. - 2004. - 5 авг. (далее - Федеральный закон о коммерческой тайне) содержит перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Если для осуществления проверки этих сведений недостаточно, прокурор может потребовать предоставить сведения, составляющих коммерческую тайну. Эта обязанность предусмотрена статьей 6 Федерального закона о коммерческой тайне для любого обладателя информации, составляющей коммерческую тайну.

Также важным полномочием прокурора при реализации им своих полномочий по надзору за исполнением трудового законодательства является право на привлечение специалиста. Надзор за исполнением трудового законодательства входит в систему общего надзора. Работникам прокуратуры, осуществляющим общий надзор, необходимо ориентироваться в очень широком круге нормативно-правовых актов и правоприменительной практики. Но считаем, что углубление во все детали и тонкости той или иной сферы деятельности проверяемого объекта нецелесообразно. Поэтому привлечение специалиста может быть необходимым для повышения качества прокурорского надзора. Например, при проведении проверки состояния техники безопасности и охраны труда на предприятии нефтяной отрасли целесообразно привлечь соответствующего специалиста для выяснения возникших вопросов.

Для получения информации от физического лица прокурор может вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

По мнению И.Н. Тризно, первоочередная задача прокурора по обеспечению законности в сфере трудовых прав граждан заключается в обеспечении надлежащей работы органов контроля и надзора. Основным контролирующим органом в сфере труда является Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы - государственные инспекции труда. В ходе прокурорских проверок выполнения такими инспекциями возложенных на них задач и функций и надлежащего выполнения инспекторами их должностных обязанностей, прокурор выясняет ряд вопросов: осуществляется ли инспекцией сбор информации о состоянии законности в контролируемой сфере; полностью ли охвачены мероприятиями по контролю организации, расположенные на закрепленной территории; осуществляется ли планирование работы инспекции и выполняются ли эти планы; соответствует ли принимаемые меры характеру и тяжести правонарушений, а также иные.

Важным объектом проверок являются работодатели - юридические лица. Они совершают значительное количество правонарушений в сфере трудовых отношений и охраны труда. Проверки работодателей прокурор может осуществлять самостоятельно или поручить контролирующим органам. При этом проверяется: соблюдает ли работодатель права работников при заключении трудового договора; соблюдает ли работодатель требования, предъявляемые к процедуре прекращения трудового договора и трудового правоотношения; соблюдает ли работодатель права работников при привлечении их к дисциплинарной ответственности; соответствует ли режим рабочего времени и времени отдыха требованиям закона; соблюдается ли право работников на своевременную и достойную оплату труда, а также другие вопросы исполнения трудового законодательства. Тризно, И. Н. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства о трудовых правах граждан Российской Федерации:  дисс. … канд. юр. наук / Акад. Генерал. прокуратуры РФ. - М: 2009.

Проверка считается одним и основным средством выявления правонарушения в сфере труда и причин, его вызвавших. Средств реагирования на правонарушения в сфере труда у прокуроров больше.

Здесь выделяют опротестование противоречащих закону правовых актов или обращение в суд и арбитражный суд о признании актов недействительными, внесение представлений об устранении нарушений закона, предупреждение о недопустимости нарушения закона, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Также некоторые авторы относят к мерам прокурорского реагирования право обратиться с иском в суд в защиту других лиц.

2.2 Средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства о труде

Право опротестования наиболее ранняя форма прокурорского реагирования, которая была предусмотрена еще Указом Петра I 1722 года. Протест по своему правовому содержанию означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений противоречащих закону, приведение акта в соответствие с действующим законодательством, либо его отмене.

Протест как акт прокурорского реагирования регулируется статьей 23 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Закон не предусматривает, в каких случаях в какой орган следует приносить протест. Обычно прокурор обращается в вышестоящий орган или в суд с требованием о признании правовых актов недействительными, если не уверен в объективном и беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим этот акт. Сухарев, А.Я. Прокурорский надзор: Учебник для вузов/под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2003.

Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации предусматривает принесение протеста в органы и должностные лица, за исполнением трудового законодательства которыми осуществляют надзор органы прокуратуры. Такая формулировка закона является не совсем точной, на мой взгляд. Дело в том, что в российском законодательстве нет определения «должностного лица», подходящего для всех отраслей права.

Примечание к статье 2.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации не установлено иное.

Уголовный кодекс рассматривает должностные лица как лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (Примечание к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Сам Федеральный закон о прокуратуре в статье 21 говорит о должностных лицах органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов военного управления и органов контроля. То есть руководители организаций и предприятий не рассматриваются по смыслу статьи как должностные лица. Таким образом, статья 23 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации ограничивает круг лиц, которым может быть принесен протест.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Еще одной мерой прокурорского реагирования выступает представление прокурора. Согласно ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно адресовано, источники информации об имевших место нарушениях закона. Данная мера прокурорского реагирования носит во многом комплексный и аналитический характер. При этом дается описание и характеристика выявленных нарушений закона, наступления негативных последствий. Кроме того, в представлении разъясняются нормы правовых актов, анализируются причины и условия, способствующие нарушению законности в той или иной сфере, а также указываются требования прокурора об их устранении и указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представления.

В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, допустивших нарушения, но это при условии, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка. Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации и иные законодательные акты не регламентируют процедуру рассмотрения представления. Как уже отмечалось выше, оно рассматривается безотлагательно. В части 1 статьи 24 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. Между тем на практике указанный месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. Как правило, в прокурорском представлении содержатся точные указания о сроках. Стрельников, В.В. Об эффективности мер прокурорского реагирования//Гражданин и право. - 2009. - №12. - С. 57-56.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, исходя из характера правонарушения, прокурор может вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Кодекс об административных правонарушениях содержит несколько статей, предусматривающих ответственность за нарушения законодательства о труде: статья 5.27 - общая статья, предусматривающая ответственность за нарушения законодательства о труде и об охране труда, статьи 5.28 - 5.34 - предусматривают ответственность за нарушение законодательства о коллективных соглашениях, Статья 5.42. Нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости.