Технология и организация избирательных компаний регионального уровня в Российской Федерации

О качестве работы избирательных комиссий с обращениями можно судить по такому показателю, как отсутствие повторных обращений в комиссию по тем же вопросам или обжалования результатов рассмотрения в суд. Подобных случаев не было, например, после рассмотрения обращений Избирательной комиссией Иркутской области и Избирательной комиссией Нижегородской области. Но проблема качества этой сферы деятельности избирательных комиссий в значительной мере связана с обозначенными выше проблемами авторитета избирательных комиссий и доверия к ним участников избирательного процесса, поскольку работа избирательных комиссий с обращениями осуществляется при тесном взаимодействии с избирателями, СМИ, правоохранительными органами и другими организациями.

Возможно, авторитет избирательной комиссии, подкрепленный силой правоохранительных органов, и будет производить впечатление, но как это отразится на атмосфере выборов?

Избирательные комиссии - специфические органы, состоящие из представителей различных организаций, интересы которых зачастую не совпадают. Специфично и включение в состав комиссий членов с разным объемом полномочий - с правом решающего голоса и с правом совещательного голоса, осуществление работы в условиях гласности. Все это, а также другие особенности деятельности избирательных комиссий предоставляют широкую возможность применения различных неформальных подходов к работе с обращениями участников избирательного процесса.

Избирательные споры, обращения в избирательные комиссии свидетельствуют о конфликте, разрешение которого может лежать в совершенно другой плоскости, нежели наказание нарушителей избирательных прав. И пока этот конфликт не урегулирован, могут продолжаться нарушения, будет расти поток жалоб, а вместе с ним и напряжение. Рассмотрение обращения должно быть сопряжено с разрешением конфликта, именно поэтому выше говорилось о необходимости осознания мотивов обращения, чем глубже это осознание, тем полнее разрешается конфликтная ситуация, чем поверхностней подход, тем больше опасность провоцирования новых обращений.

В соответствии с законодательством избирательные комиссии работают в условиях гласности. Так, избирательная комиссия Белгородской области заранее публикует в областных газетах сообщения о предстоящих заседаниях с указанием повестки дня, тем самым доводя до сведения общественности, представителей СМИ информацию, которая дает им возможность присутствовать при принятии решений, в том числе и по поступившим жалобам.

Работать гласно - значит, не только ничего не скрывать, но и демонстрировать своей работой хороший пример и такие качества, как квалифицированность, компетентность, справедливость, честность, точность, мудрость и даже смелость. Перечень можно продолжить, но это отдельная тема.

Работа избирательных комиссий по рассмотрению обращений граждан, разрешению споров очень тесно переплетается с различными избирательными технологиями. Особенно это проявляется при контроле соблюдения порядка проведения предвыборной агитации. И все чаще высказывается мнение, что важно не только соблюдать правовые нормы, но и выработать определенные этические ориентиры и взять на себя обязательства по их соблюдению. Примеры такого отношения можно найти и среди средств массовой информации, и среди организаций, работающих в сфере избирательных технологий. Не должны оставаться в стороне и избирательные комиссии.

Было бы очень конструктивно уделить внимание изучению этических проблем деятельности избирательных комиссий и развитию на этой основе корпоративной культуры организаторов выборов.

ГЛАВА 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ НА ОСНОВНЫХ СТАДИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

2.1 Правовое регулирование предвыборной агитации

Обсуждая вопросы организации избирательной кампании нельзя не остановиться на проблеме обеспечения законности предвыборной агитации. В условиях состязательности кандидатов предвыборная агитация играет особую роль. Не всякий раз агитация как «за», так и «против» воспринимается однозначно. В частности, А.И. Ковлер отмечает, что «до четверти голосующих избирателей принимают решение в самый последний день, до 10 процентов испытывают «шок кабины голосования», радикально меняя уже при заполнении бюллетеня, казалось бы, выношенное решение». Однако практически все кандидаты прибегают к самым различным средствам информационного воздействия на избирателя. Предвыборная агитация - наиболее политизированная часть избирательной кампании. Именно в период проведения предвыборной агитации резко сталкиваются интересы различных политических сил, обостряется борьба за голоса избирателей. Поэтому предвыборная агитация - самый чувствительный нерв всей избирательной кампании. Причем нередко накал страстей достигает такого уровня, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно.

Первое на что хотелось бы обратить внимание - это отсутствие четкого определения предвыборной агитации. Федеральный закон от 19.09.97 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации" в редакции от 10 июля 2001 года определяет предвыборную агитацию как деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них (часть 4 статьи 2). Вместе с тем остается неясным, по каким причинам за рамками законодательной конструкции предвыборной агитации осталась деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая избирателей к отказу от участия в выборах. Вследствие этого призывы и действия, по различным причинам направленные на бойкот выборов как таковых, не могут быть с формально юридической точки зрения расценены как предвыборная агитация. По нашему мнению, это серьезное упущение федерального законодательства, поскольку подобные действия фактически исключаются из орбиты правового регулирования и тем самым создается благоприятная почва для проявления злоупотреблений в данной сфере.

Поэтому крайне важно и целесообразно уточнить понятие «предвыборная агитация» за счет внесения в законодательство указания на то, что оно включает в себя также деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить граждан к отказу от участия в выборах. Думается, что это не только позволит охватить содержанием предвыборной агитации практически все формы проявления предвыборной активности, оказывающие влияние на отношение граждан к выборам, но и будет отвечать логике правового регулирования и внутренней согласованности отдельных предписаний Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Подчеркнем, что агитация по вопросам референдума определяется данным законом как деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая участников референдума проводить референдум или отказаться от его проведения, голосовать или отказаться от голосования на референдуме, поддержать или отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.

Говоря о понятии предвыборной агитации, отметим, что для характеристики деятельности, составляющей основу ее содержания, Федеральный закон использует категории «агитация при проведении выборов» (ст. 37) и «агитация на выборах» (ст. 40). Несмотря на то, что они употребляются как равнозначные, предпочтительнее оперировать термином «агитация при проведении выборов». Обусловлено это тем, что буквальное толкование понятия предвыборной агитации не может быть отождествлено ни с чем иным как с агитацией, проводимой до выборов. В соответствии со ст. 2 Федерального закона избирательная кампания, охватывающая собой период проведения выборов, начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов. С этой точки зрения использование для характеристики агитационной деятельности, проводимой, как это предусмотрено ст. 38 Федерального закона, с момента регистрации кандидата (списка кандидатов), понятия «предвыборная агитация» выглядит не вполне корректно. Принимая во внимание, что агитация в своем юридическом значении является общепризнанной составляющей избирательного процесса (процесса выборов), а не предшествует ему, считаем, что целесообразно унифицировать законодательное определение понятия «агитация при проведении выборов».

При изучении вопросов предвыборной агитации выявляется ряд моментов, внушающих тревогу: недостаточное регулирование использования средств массовой информации (СМИ), освещения ими хода предвыборной агитации; проведение предвыборной агитации в скрытых формах, нарушение правил участия в ней должностных лиц государственного и муниципального аппаратов власти; большое количество нарушений правил ее ведения.

Особенно остро стоит проблема использования средств массовой информации, что объясняется их важной ролью в политической жизни общества, в том числе при проведении избирательных кампаний.

Ключевое место в использовании средств массовой информации занимает регулирование доступа к ним. Практика избирательных кампаний

свидетельствует, что разрешение проблемы доступа к СМИ предполагает ответы хотя бы на следующие вопросы: а) о характере доступа (в частности, когда в прямом эфире или в записи организуются выступления кандидатов, то каковы возможное количество участников передач или программ и форма организации этих выступлений, кто управляет этими передачами или программами, в каком сопровождении они ведутся); б) об объеме предоставляемого времени (главное здесь - выяснить, может ли кандидат либо представитель избирательного объединения в рамках этого времени сделать содержательное заявление); в) о времени трансляции передач или программ - насколько оно удобно большинству избирателей конкретного избирательного округа; г) о критериях выделения времени отдельным кандидатам или избирательным объединениям, избирательным блокам; д) о том, кто и при помощи какого механизма разрешает спорные вопросы и конфликты между СМИ и кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками.

До настоящего времени приведенные и другие вопросы разрешены лишь отчасти - на уровне подзаконных актов (в зависимости от уровня выборов), решениями соответствующих избирательных комиссий, чего явно недостаточно.

Еще одна проблема - скрытая предвыборная агитация, когда должностные лица органов государственной власти, в том числе кандидаты в депутаты или кандидаты на замещение государственных или муниципальных должностей, во время избирательной кампании используют СМИ в нарушение установленного порядка доступа к ним, порядка проведения предвыборной агитации («внеплановые интервью», статьи и выступления, частое появление на телеэкране одних и тех же должностных лиц, причем зачастую без привязки к сюжету соответствующей передачи, предоставление этим лицам возможности высказываться по разным вопросам общественно-политической, экономической и культурной жизни и т. п.). При помощи такой скрытой агитации органы и должностные лица, имея определенный политический интерес и используя свое политическое или административное влияние, поддерживают одних и развенчивают в глазах общественного мнения других кандидатов и т. д.

Так, Центральная избирательная комиссия РФ считает, что избирательным комиссиям не удалось пресечь ведение предвыборной агитации лицами, которым законом подобная деятельность запрещена. При проведении выборов мэра Нижнего Новгорода губернатор области И.П. Скляров вел через СМИ открытую агитацию в поддержку кандидатуры В.А. Горина. При выборах депутатов Московской городской думы и дополнительных выборах депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от Орехово-Борисовского избирательного округа № 197 выступления с элементами агитации допускал мэр Москвы Ю.М. Лужков. Агитацию в поддержку одного из кандидатов на должность мэра Ижевска вели руководящие лица Удмуртской Республики; в Красноярском крае в поддержку кандидата на должность главы администрации края П.В. Романова демонстрировался видеофильм, где в качестве участников предвыборной агитации выступали депутаты - руководители комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Изложенная проблема разрешима только посредством установления адекватной системы судебных санкций по отношению к органам, организациям и должностным лицам, участвующим вопреки запрету в предвыборной агитации, а в отношении кандидатов на выборные должности, а также избирательных объединений, избирательных блоков - введения действенного механизма отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Кроме того, нужно запретить кандидатам выступать в СМИ в ином (помимо кандидата) качестве и резко повысить штрафные санкции за нарушение правил агитации в СМИ.

Не меньшее значение имеет проблема ангажированности СМИ органами власти, политическими и финансово-промышленными группами.

Финансовое неблагополучие значительной части региональных средств массовой информации делает их зависимыми от политических интересов высокопоставленных чиновников или финансово-промышленных групп, орудием грязной предвыборной борьбы. При этом суть конституционного права на свободу слова извращается и подменяется «свободой» противоправной предвыборной агитацией, свободой обогащения недобросовестных СМИ в ходе избирательной кампании, что создает угрозу основам выборной демократии в Российской Федерации. И для решения этой проблемы мало совершенствовать избирательное законодательство. Необходимо правоохранительным органам, Министерству печати и его территориальным подразделениям, Министерству юстиции России и избирательным комиссиям выбрать общую принципиальную позицию по данной проблеме и придерживаться её в ходе избирательных кампаний.

До сих пор недостаточен контроль гражданского общества и государства за соблюдением порядка и правил предвыборной агитации. Как свидетельствует изучение мировой практики, в этом контроле участвуют парламентские и избирательные комиссии, суды, существуют неофициальные кодексы поведения СМИ и (или) комитеты по этике журналистских ассоциаций, широко применяется контроль за деятельностью СМИ гражданскими, общественными и т. п. объединениями.

Для совершенствования избирательного контроля многое могут сделать группы контроля, создаваемые при избирательных комиссиях разного уровня. Первый такой опыт был приобретен в ходе выборов 1993 г. Тогда при Центральной избирательной комиссии РФ была впервые создана подобная группа, впоследствии (в ходе выборов 1994 г.) аналогичные группы были образованы при избирательных комиссиях субъектов РФ, а с 1995г.- при окружных и территориальных избирательных комиссиях.

Активная работа по созданию и организации деятельности групп контроля проводилась и в Свердловской области, что позволило обеспечить эффективность контроля за соблюдением порядка и правил предвыборной агитации, гарантировать избирательные права граждан. Постановлением Избирательной комиссии Свердловской области от 15 января 1998 г. № 8 утверждено Положение о Группе контроля, согласно которому Группа контроля за соблюдением участниками избирательной кампании порядка и правил проведения предвыборной агитации, установленных федеральным и областным законодательством, формируется при Избирательной комиссии Свердловской области из числа ее членов с правом решающего и совещательного голоса, а также специалистов в области права и журналистики. Группа работает на общественных началах, в своей деятельности руководствуется федеральным законодательством, регулирующим порядок проведения предвыборной агитации, Избирательным кодексом Свердловской области, предложениями и рекомендациями Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ, инструкциями и иными нормативными актами Центральной избирательной комиссии РФ, постановлениями Избирательной комиссии Свердловской области, а также названным Положением. Персональный состав и руководитель группы утверждаются постановлением Избирательной комиссии Свердловской области.

Группа контроля в пределах предоставленных ей Избирательной комиссией Свердловской области полномочий взаимодействует со средствами массовой информации, их руководителями, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрированными кандидатами, иными участниками избирательного процесса. Ее взаимодействие с Избирательной комиссией Свердловской области проявляется в том, что результаты своей деятельности, выводы и предложения по заявлениям и жалобам, связанным с нарушениями установленного порядка проведения предвыборной агитации, Группа вносит на рассмотрение Комиссии.

Большое значение для обеспечения эффективности деятельности Группы имеет то, что она вправе обращаться за информацией по вопросам своего ведения к государственным органам Свердловской области, органам местного самоуправления, средствам массовой информации, окружным, территориальным и участковым избирательным комиссиям, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, по поручению Избирательной комиссии получать от средств массовой информации сведения об объемах бесплатного и платного эфирного времени, а также печатных площадей, предоставленных зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам для ведения предвыборной агитации, а также дубликаты (копии) видео-, аудиозаписей, агитационных теле- и радиопередач, контрольные экземпляры соответствующей печатной продукции, вносить на рассмотрение Избирательной комиссии предложения по устранению обнаруженных нарушений порядка и правил проведения предвыборной агитации.

Деятельность Группы контроля способствовала выявлению нарушений избирательного закона и оперативному принятию по ним мер правового реагирования.

В ходе проведенной избирательной кампании помимо Группы контроля постоянный контроль за деятельностью средств массовой информации, информационных агентств всех без исключения форм собственности и ведомственной принадлежности осуществляла сама Избирательная комиссия Свердловской области. Она направила в адрес редакций периодических печатных изданий, телерадиокомпаний, рекламных и информационных агентств около сотни запросов по поводу размещаемых ими агитационных предвыборных материалов, их заказчиков и порядка оплаты этих заказов с требованием представить в Избирательную комиссию копии соответствующих договоров и платежных документов. Силами созданной при Избирательной комиссии контрольно-ревизионной комиссии, а также привлеченных в рамках взаимодействия Комиссии и ГУВД Свердловской области работников органов внутренних дел была проведена массовая проверка законности порядка оплаты размещения агитационных материалов в большинстве средств массовой информации на территории Свердловской области, которые такие материалы публиковали.

Значительная часть проблем организации и проведения предвыборной агитации - следствие несовершенства правовых норм, регулирующих правоотношения в данной сфере. Соответствующее федеральное и региональное законодательство, несмотря на неоднократные изменения, остается сложным, противоречивым, допускающим различные трактовки, что создает дополнительные трудности и порождает ошибки в правоприменительной деятельности участников избирательного процесса. Отмеченные нарушения норм законодательства о предвыборной агитации во многом объясняются недооценкой избирательными комиссиями этого направления деятельности, неумением организовать планомерную эффективную работу своих вспомогательных структур - групп контроля за соблюдением участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации в СМИ, контрольно-ревизионных служб. Причина «живучести» указанных проблем - фактическое отсутствие серьезных санкций к тем, кто нарушает установленные порядок и правила. Действующее законодательство не содержит квалификации подобных нарушений, не связывает напрямую с ними итоги голосования и результаты выборов. Причем по смыслу закона даже при установлении нарушений и соответствующей их оценке отмена решения о регистрации кандидата (списка кандидатов) самой избирательной комиссией или судом, а также признание итогов голосования или результатов выборов недействительными есть право, но не обязанность избирательной комиссии или суда. Эффективность контроля за порядком и правилами предвыборной агитации органов, организующих выборы, может быть обеспечена передачей этих функций от ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ соответствующим органам, целесообразнее всего судебным. Возможно и создание смешанных государственно-общественных комиссий по контролю за избирательной кампанией и использованию в ней средств массовой информации.

2.2 Финансирование избирательных кампаний

Финансирование выборов - это основное понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Но, не смотря на широкое использование данного понятия в различных нормативно-правовых актах, в российском законодательстве нельзя встретить четкого определения данного термина. Так, в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» одна из глав называется «Финансирование выборов и референдумов», а в федеральных законах «О выборах Президента РФ» и «О выборах депутатов Государственной Думы есть главы, которые называются «Финансирование выборов». В литературе можно также встретить данный термин. Так что же понимается под финансированием выборов? Под финансированием целесообразно понимать все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании.

Прежде чем приступить к более детальному рассмотрению вопроса финансирования, нам кажется целесообразно разделить его на несколько частей на которых остановиться в отдельности.

И первое, что мы хотели бы осветить - это вопросы бюджетного финансирования подготовки и проведения выборов. В законодательстве прописано, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Эти расходы закладываются отдельной строкой в соответствующем бюджете. Но трудности, с которыми сталкиваются многие регионы в сфере бюджетного процесса и бюджетных правоотношений, подчас оказывают негативное влияние и на избирательные процессы. А именно, несмотря на то, что на проведение региональных выборов средства бюджетами субъектов Российской Федерации предусматриваются, однако избирательные комиссии не всегда получают их своевременно и в полном объеме. В качестве выхода из сложившейся ситуации предлагается более широко прибегать к использованию предоставляемого избирательным законодательством права избирательных комиссий получать коммерческие кредиты под гарантии администраций субъектов Российской Федерации. С другой стороны, получение таких кредитов предполагает удорожание избирательного процесса, поскольку кредиты придется отдавать с процентами. Таким образом, коммерческие банки получают возможность заработать на действиях чиновников не профинансировавших вовремя или не полностью мероприятия по подготовке и организации проведения выборов. В настоящее время Центральная избирательная комиссия Российской Федерации взяла курс на увеличение доли федерального бюджетного финансирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. И в будущем не исключена возможность полного перехода на федеральное бюджетное финансирование всех региональных избирательных кампаний.

Здесь же хочется коснуться вопроса возмещения расходов СМИ за предоставленные бесплатные эфирное время и печатные площади. Хотя в избирательном законодательстве и предусмотрено, что эти расходы покрываются за счет текущего бюджетного финансирования, не секрет что такое финансирование, из-за отсутствия бюджетных средств, осуществляется далеко не во всех регионах. Поэтому, многие организации осуществляющие теле- и (или) радиовещание, периодические печатные издания, связанные с предоставлением зарегистрированным кандидатам бесплатного эфирного времени и печатных площадей не получат никакой финансовой компенсации. Целесообразно было бы более четко регулировать в законодательстве механизмы такого финансирования.

Следующий вопрос, на котором мы остановимся более подробно - это финансирование избирательных кампаний кандидатами и избирательными объединениями, избирательными блоками. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки для финансирования избирательной кампании обязаны создавать собственные фонды. В июле 2001 года вступил в силу Федеральный закон «О политических партиях» который довольно подробно регламентирует финансово-хозяйственную деятельность политических партий. В этом законе прослеживаются тенденции к отказу от практики создания избирательных фондов партий. Это проявляется в положениях, которые предписывают партиям иметь один постоянный расчетный счет, по которому предоставляется финансовый отчет один раз в год.

Данные новеллы этого закона в существующем виде не позволяют решить ряд задач правового регулирования финансирования избирательных кампаний и не вполне соответствуют общим принципам финансирования выборов, установленным избирательным законодательством. Избирательные фонды позволяют реализовать на практике принцип открытости и гласности при финансировании избирательных кампаний. Закон о партиях пока не содержит соответствующих механизмов обеспечения прозрачности финансирования выборов, без которых неизбежен рост числа финансовых правонарушений, так как значительная их часть будет обнаружена после выборов. Потеряют смысл наиболее действенные с точки зрения частной и общей превенции конституционно-правовые санкции: отказ в регистрации партийного списка и ее отмена; невозможность привлечения нарушителей к административной ответственности, так как административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения (Статья 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ). Если учесть, что на выборах всех уровней, как правило, действует принцип "победителя не судят", а доказательства этой категории дел представить довольно сложно, то вероятность отмены верховным Судом Российской Федерации решения об избрании партийного списка кандидатов невелика.

Такое положение приведет к тому, что деньги поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, на счете «перемешиваются», и практически невозможно контролировать соблюдение требований закона о предельных суммах расходов на выборы, текущую деятельность и т.п.

Необходимо затронуть вопрос предельных сумм расходов кандидатов и партий на выборы. На региональных выборах эти суммы устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. И здесь возникает вопрос, какими критериями необходимо руководствоваться при установлении лимита расходов на выборы? Одним из таких критериев, который вполне справедливо принимается во многих странах, может стать число избирателей. Необходимо также учитывать площадь, транспортную инфраструктуру и плотность населения избирательного округа, наличие труднодоступных и отдаленных местностей. Так, например, канадское законодательство предусматривает увеличение расходов на одного избирателя на 15 центов, если на квадратный километр приходится менее 10 избирателей. Минимальный потолок на региональных выборах в Российской Федерации мог бы составить 1-2 рубля на избирателя. Такая норма могла бы стать важной гарантией реализации пассивного избирательного права, так как от средств, имеющихся в распоряжении кандидатов и партий, во многом зависят границы, в пределах которых возможна их предвыборная деятельность. Данный вопрос необходимо решать на федеральном уровне, так как сегодня регулирование лимита расходов на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации во многих регионах имеет политический характер. Так в Татарстане и Москве на выборах главы исполнительной власти он составляет 20 тыс. МРОТ; в Башкортостане, Удмуртии, Пермской и Челябинской областях - 10 тыс. МРОТ. В тоже время в Приморском крае кандидат на пост губернатора вправе истратить 500 тыс. МРОТ, то есть больше чем кандидат на должность Президента Российской Федерации.

Нельзя не остановиться на проблеме нарушений порядка финансирования. Законопослушание участников избирательного процесса, особенно в части аккумулирования финансовых средств, их использования и отчетности, очень далеко от идеала и требований закона, но при этом, как показывает практика, эти нарушения влекли отмену решения избирательной комиссии о результатах выборов через суд.

На наш взгляд, это связано с тем, что предусмотренные законом меры воздействия, а также санкции за выявленные нарушения применялись или могли быть применены к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам еще до дня голосования и, соответственно, установления результатов выборов. Избирательные комиссии в соответствии с действующим законодательством обладают значительными возможностями по своевременному пресечению финансовых нарушений со стороны указанных субъектов избирательных кампаний без того, чтобы эти нарушения послужили безусловным основанием для отмены результатов состоявшегося волеизъявления избирателей.

При принятии решения об отмене регистрации кандидатов суды, по нашему мнению, должны во всех случаях устанавливать возможность влияния тех или иных нарушений законодательства со стороны кандидатов на волеизъявление избирателей. Если этого не будет установлено, то избирательная комиссия вполне может ограничиться вынесением предупреждения кандидату. В других случаях, реагируя на факты использования наличных расчетов при оплате расходов на избирательную кампанию, избирательные комиссии при установлении нарушений порядка финансирования со стороны кандидатов использовали дифференцированный подход при применении предусмотренных законом санкций.

Практика проведения выборов в Российской Федерации доказывает важность своевременной, в ходе выборов публикации официальной информации об оплате расходов, связанных с ведением избирательной кампании кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. Раскрытие указанной информации после завершения выборов не позволяет адекватным образом отреагировать на нарушения предусмотренного законом порядка финансирования избирательных кампаний.

Один пример, решением Верховного Суда Республики Коми от 3 декабря 1997г., оставленным без изменения определением Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998г., Чистоходовой Р.В. было отказано в удовлетворении жалобы на неправомерные действия и бездействие избирательной комиссии Республики Коми по выборам Главы Республики Коми и о признании этих выборов недействительными. Чистоходова Р.В. обратилась в суд, постановивший данное решение, с заявлением о пересмотре этого решения по вновь открывшимся обстоятельствам, в частности указывая на то, что после вынесения решения ей стало известно, что в ходе предвыборной агитации в газете "Красное знамя" было опубликовано 14 материалов о кандидате на пост Главы Республики Спиридонове, в том числе 12 - на правах рекламы. Также на правах рекламы в этой газете публиковались объявления об открытии временного счета избирательного фонда Спиридонова. По заявлению Чистоходовой, эти публикации не были оплачены Спиридоновым, о чем ей стало известно 25 августа 1998 г. из представленных ей документов о расценках, установленных газетой для публикации предвыборных материалов на правах рекламы, и из опубликованного 20 января 1998г. в газете "Республика" финансового отчета Спиридонова. Определением Верховного Суда Республики Коми в пересмотре решения было отказано. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований для отмены данного определения Верховного Суда Республики Коми, указав при этом, что суд обоснованно отказал в удовлетворении ходатайства Чистоходовой Р.В. о пересмотре решения того же суда от 3 декабря 1997г., поскольку обстоятельства, на которые ссылается заявительница, не могут быть признаны вновь открывшимися и имеющими существенное значение для данного дела. Публикации в газете "Красное знамя" были общедоступны в период проведения предвыборной агитации, в связи с чем никаких препятствий для того, чтобы ссылаться на них в обоснование своих доводов истица могла в ходе судебного разбирательства, не было. В то же время было отмечено, что нарушения, допущенные при публикации избирательной комиссией финансового отчета Спиридонова, были предметом судебного рассмотрения и не могут считаться вновь открывшимися. Сам же отчет ничем не опорочен и недостоверным не признан.

Не входя в оценку того, в какой степени вышеуказанные публикации в газете, не оплаченные из средств избирательного фонда, могли повлиять на результаты волеизъявления избирателей, следует подчеркнуть, что для фиксации целого ряда нарушений правил финансирования избирательной кампании необходим официальный отчет кандидата (избирательного объединения, избирательного блока). Сама по себе общедоступность агитационных материалов не создает необходимой почвы для выявления финансовых нарушений, связанных с выпуском этих агитационных материалов. Дело в том, что до представления итогового финансового отчета кандидатом (избирательным объединением, избирательным блоком) установить факты соответствующих нарушений избирательного законодательства чрезвычайно сложно.

2.3 Организация голосования и подведение итогов голосования

Это вопрос нам бы хотелось рассмотреть с точки зрения обеспечения соблюдения законности и исключения возможностей фальсификаций на данном этапе избирательного процесса.

Для реализации конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель предусмотрел несколько форм голосования, а именно досрочное голосование, голосование вне помещения избирательного участка, голосование по открепительным удостоверениям, голосование в помещении избирательного участка в день выборов. Мы не будем подробно останавливаться на всех этих формах, только коснемся некоторых проблемных аспектов обеспечения законности на этом этапе избирательной кампании.

Первый вопрос, на котором бы нам хотелось остановиться - это институт досрочного голосования.

На наш взгляд, эту позицию в избирательном законодательстве необходимо упразднить, потому что она оказывает и ещё не раз может оказать губительное воздействие на политическую ситуацию в регионах.

Классический и вопиющий пример тому - дестабилизация политической ситуации в Карачаево-Черкесии весной 1999 года. Напомним историю этих выборов. Тогда во время второго тура один из кандидатов, пользуясь административным ресурсом, организовал досрочное голосование. Тогда работников бюджетных организаций в середине рабочего дня автобусами подвозили к избирательным участкам и предупреждали, что если они не проголосуют за нужного кандидата, то их ждут неблагоприятные последствия. Вспомнив то время, когда заработная плата работникам бюджетной сферы не выплачивалась по полгода и более, можно понять, что у людей не оставалось другого выбора, как ехать и голосовать. В результате чего сорок процентов избирателей проголосовало до того момента, когда были открыты избирательные участки.

В законодательстве о выборах, позволяющем проводить досрочное голосование, ничего не говорится о максимальном проценте людей, которые могут проголосовать досрочно. Теоретически это может быть и сто процентов. Отсюда появляется возможность для фальсификации, которая и происходит. Только действующая исполнительная власть может контролировать содержимое избирательных ящиков, заполненных бюллетенями во время досрочного голосования. Другим этот контроль осуществить невозможно.

И поэтому - тут мы возвращаемся к Карачаево-Черкесии, к тому беспрецедентному сорокапроцентному досрочному голосованию - второй кандидат, естественно, не согласился с результатами выборов и потребовал признать их недействительными. Необходимо учитывать и специфику Карачаево-Черкесии: два кандидата принадлежали к двум разным народам, которые населяют республику. До этого времени они жили мирно, а после произошедшего республика оказалась по сути дела на грани гражданской войны. И это национальное противостояние в регионе было спровоцировано именно несовершенством законодательства о выборах.

Действующей исполнительной власти пункт о досрочном голосовании дает огромные возможности для манипуляций и подтасовок.

И обеспокоенность Российского законодательства обеспечением комфортных условий людям для сбора грибов или картофеля на даче в день голосования, а именно эта категория граждан составляет большинство лиц использующих право на досрочное голосование, кажется абсурдной.

Думается, что одного такого вопиющего примера с Карачаево-Черкесией было бы вполне достаточно. Хотя можно вспомнить и выборы во Владивостоке, когда противостояние между бывшим мэром города Черепковым и бывшим губернатором Наздратенко привело к тому, что действующая власть также организовала досрочное голосование, в котором приняло участие около 40 процентов избирателей. Таким образом, поражение наиболее популярного кандидата - действующего на тот момент мэра Черепкова - было предопределено.

Голосование происходит в помещении для голосования, которое предоставляется в распоряжение участковой избирательной комиссии главой соответствующего муниципального образования. Наиболее часто для голосования используются помещения школ, других учебных заведений, учреждений культуры. Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины и ящики для голосования одновременно находились в поле зрения членов участковой избирательной комиссии, наблюдателей.

Участковая избирательная комиссия обязана оборудовать в помещении для голосования стенд с информационными материалами обо всех зарегистрированных кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках, причем в этих материалах не должны содержаться агитационные призывы. На стенде также помещаются образцы заполненных избирательных бюллетеней, которые не должны содержать фамилий кандидатов, зарегистрированных в данном избирательном округе, наименований избирательных объединений, избирательных блоков, участвующих в данных выборах.

В помещении для голосования должна находиться также увеличенная форма протокола об итогах голосования, предназначенная для занесения в нее данных об итогах голосования по мере их установления.

О времени и месте голосования территориальная и участковые избирательные комиссии не позднее, чем за 20 дней обязаны оповестить избирателей через средства массовой информации или иным образом.

Перед началом голосования председатель участковой избирательной комиссии в присутствии всех членов участковой избирательной комиссии, наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, представителей средств массовой информации проверяет ящики для голосования, опечатывает их, сообщает о количестве избирателей, проголосовавших досрочно, предъявляет для визуального ознакомления запечатанные конверты с избирательными бюллетенями и список избирателей, проголосовавших досрочно. После этого он вскрывает поочередно каждый конверт и, соблюдая тайну волеизъявления избирателя, опускает бюллетени в стационарный ящик для голосования.

После этих процедур начинается голосование избирателей на избирательном участке.

После истечения времени для голосования начинается подсчет голосов, который проводится без перерыва до установления итогов голосования, причем ведется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей, соответствующих представителей кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации.

Практика показывает, что количества наблюдателей на избирательных участках с каждым годом становится все больше и больше, при этом наблюдатели стали более грамотными, лучше знают свои права и обязанности и стараются активно помогать избирательным комиссиям в обеспечении законности всех избирательных процедур в день голосования и при подведении итогов голосования. Однако очень часто члены избирательных комиссий нарушают права наблюдателей, что порождает недоверие населения к результатам выборов. Как правило, такие нарушения происходят неумышленно, из-за халатности или небрежного отношения к своим обязанностям членов избирательных комиссий. Это заставляет нас ставить вопрос об усилении ответственности участковых и иных избирательных комиссий за недопущение наблюдателей в помещение для голосования, составлением протоколов об итогах голосования, невыдачу копий протоколов об итогах голосования, предусмотрев соответствующие штрафы и такие меры, как лишение вознаграждения за работу в избирательной комиссии, запрет для нарушителей входить в состав избирательных комиссий в последующем.

После окончания времени голосования члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса подсчитывают, погашают неиспользованные бюллетени, затем оглашают и заносят число неиспользованных бюллетеней, а также бюллетеней, испорченных избирателями при проведении голосования, в соответствующую строку протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования и в увеличенную форму протокола об итогах голосования, находящуюся в помещении для голосования и доступную для визуального контроля со стороны наблюдателей. Форму протокола в соответствии с требованиями закона устанавливает избирательная комиссия, организующая выборы в данном округе.

Перед непосредственным подсчетом голосов избирателей по избирательным бюллетеням заполняется часть протокола о числе избирателей, внесенных в список избирателей и числе избирательных бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией.

После этих действий председателем или секретарем избирательной комиссии обеспечивается хранение списка избирателей, исключающее к нему доступ лиц, участвующих в подсчете голосов.

Непосредственный подсчет голосов избирателей осуществляется по находящимся в ящиках для голосования избирательным бюллетеням членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в специально отведенных местах в помещении для голосования, оборудованных таким образом, чтобы к ним был обеспечен доступ членов избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса. При этом должен быть обеспечен полный обзор действий членов участковой избирательной комиссии для всех присутствующих при подсчете лиц.

При непосредственном подсчете голосов отделяются избирательные бюллетени неустановленной формы, которые при подсчете голосов не учитываются.

В первую очередь производится подсчет бюллетеней, находившихся в переносных ящиках для голосования. Вскрытию переносных ящиков предшествует проверка неповрежденности печатей (пломб) на них. Подсчет ведется таким образом, чтобы не нарушалась тайна голосования. Число извлеченных бюллетеней установленной формы оглашается и заносится в соответствующую строку протокола и в его увеличенную форму. В случае обнаружения в переносном ящике большего числа бюллетеней установленной формы, чем число заявлений избирателей, содержащих отметку о количестве полученных бюллетеней, все бюллетени, находившиеся в данном переносном ящике для голосования, решением участковой избирательной комиссии признаются недействительными, о чем составляется отдельный акт, который прилагается к протоколу об итогах голосования. Число признанных в этом случае недействительными бюллетеней вносится также в соответствующую строку протокола и в его увеличенную форму.

Затем после проверки неповрежденности печатей (пломб) вскрываются стационарные ящики для голосования и члены участковой избирательной комиссии сортируют бюллетени, извлеченные из переносных и стационарных ящиков по голосам, поданным за каждого из кандидатов (каждый список кандидатов), а также по голосам, поданным против всех кандидатов (списков кандидатов), одновременно отделяют бюллетени неустановленной формы и недействительные бюллетени. При сортировке члены комиссии с правом решающего голоса оглашают содержащиеся в бюллетене отметки избирателя и представляют бюллетени для визуального контроля всем присутствующим при непосредственном подсчете.

После сортировки бюллетеней производится подсчет голосов избирателей по бюллетеням установленной формы. Не менее чем два члена комиссии подсчитывают бюллетени отдельно по каждому кандидату, списку кандидатов, позиции "Против всех кандидатов" ("Против всех списков кандидатов"). Полученные данные заносятся в соответствующие строки протокола, а также в его увеличенную форму.

Недействительные бюллетени подсчитываются и суммируются отдельно. Недействительными считаются бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателя. В случае возникновения сомнений при признании бюллетеня недействительным участковая избирательная комиссия решает вопрос голосованием, при этом на оборотной стороне бюллетеня указывается причина признания его недействительным. Эта запись подтверждается подписями не менее трех членов комиссии и заверяется печатью комиссии. Количество недействительных бюллетеней заносится в соответствующие строки протокола и в его увеличенную форму.

В соответствующие строки протокола и в его увеличенную форму заносятся и оглашаются число действительных бюллетеней, число бюллетеней установленной формы, находящихся в стационарных ящиках для голосования.

С рассортированными бюллетенями вправе визуально ознакомиться члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели.

Затем производится проверка контрольных соотношений данных, внесенных в протокол. Например, число бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией, должно быть равно сумме чисел погашенных бюллетеней, бюллетеней, содержащихся в переносных и стационарных ящиках, или превышать ее.

В случае если контрольные соотношения не совпали, участковая избирательная комиссия принимает решение о дополнительном подсчете бюллетеней и голосов по всем или отдельным строкам протокола.

Протокол об итогах голосования заполняется в трех экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Протокол является действительным, если он подписан большинством от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Если кто-то из членов комиссии при подписании отсутствует, в протоколе делается об этом запись с указанием причины отсутствия. Не допускаются заполнение протокола карандашом и внесение в него каких-либо изменений. Все числа в соответствующие строки протокола участковой избирательной комиссии заносятся цифрами и прописью.

Члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, не согласные с содержанием протокола, вправе приложить к протоколу особое мнение, о чем в протоколе делается соответствующая запись. Такой порядок распространяется и на вышестоящие избирательные комиссии.

По требованию члена участковой избирательной комиссии, наблюдателя, иных лиц, имеющих право присутствовать при подсчете голосов, участковая избирательная комиссия немедленно после подписания протокола обязана выдать указанным лицам или представить им возможность изготовить копию протокола, а также заверить ее подписью одного из руководителей комиссии и печатью комиссии.

Описанный выше порядок подсчета голосов призван исключить возможность фальсификации на данном этапе избирательного процесса, сделать его "прозрачным". Однако это не всегда удается сделать. В настоящее время фальсификация невозможна на уровне выше территориальных комиссий. В территориальных комиссиях есть представители кандидатов и партий (если не с решающим, то с совещательным голосом), которые имеют возможность получить копии протоколов. А сами данные, содержащиеся в протоколах территориальных комиссий, публикуются, так что скрыть фальсификацию невозможно. Кроме того, результаты голосования вводятся в территориальных комиссиях в ГАС "Выборы", и дальнейшее суммирование осуществляется параллельно вручную и компьютерной системой.

Другое дело - уровень участковых и территориальных комиссий. Работа участковой комиссии по подсчету голосов детально регламентирована в нынешнем законодательстве. Однако многие требования законодательства на практике не выполняются - частично из-за их чрезмерности, частично из-за правового нигилизма председателей и членов участковых комиссий. Тем не менее участковые комиссии осуществляют свою работу открыто и коллективно. Для того, чтобы фальсифицировать результаты голосования на этом уровне, требуется отсутствие или низкая квалификация наблюдателей, а также либо сговор всех членов комиссии, либо их полное равнодушие к тому, что они делают, либо сильная зависимость от председателя комиссии.

Одним из самых слабых мест в законодательстве является практически полное отсутствие регламентации работы территориальных комиссий по подведению итогов голосования. На практике эта работа осуществляется таким образом, что ни члены комиссии, ни наблюдатели не имеют возможности видеть весь процесс подведения итогов. Дополнительным фактором является большое число ошибок в протоколах участковых комиссий, из-за которых территориальные комиссии вынуждены отказываться принимать эти протоколы. Требования закона о необходимости в таких случаях вновь собирать участковую комиссию и проводить пересчет повсеместно не выполняются.

В этих условиях нет уверенности в том, что в сводную таблицу территориальной комиссии и в ГАС "Выборы" попадают именно те данные, которые были установлены участковой комиссией. Требование закона о публикации данных, содержащихся в протоколах участковых комиссий, не выполняется, так что у наблюдателей нет возможности сравнить полученную ими копию протокола с официальными данными. В такой ситуации отсутствие у кандидата или партии копии протокола хотя бы одной участковой комиссии не дает им возможности проверить правильность суммирования. Впрочем, часто партии и кандидаты не пытаются просуммировать результаты даже тогда, когда имеют полный комплект копий.