Технология и организация избирательных компаний регионального уровня в Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «Государственное и муниципальное управление»

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Допущено к защите в ГАК Зав. кафедрой государственного и муниципального управления, д-р истор. наук, проф. __________________ Н.П.Носова ____ _______________ 2010 года

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

ТЕХНОЛОГИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Выполнил студент 5 курса дневного отделения

Научный руководитель канд. фил. наук, доцент

Рецензент Секретарь избирательной комиссии Тюменской области

Тюмень 2010

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Подготовка к проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации

1.1 Формирование избирательных комиссий

1.2 Регистрация (учет) избирателей

1.3 Образование избирательных округов, участков

1.4 Работа избирательных комиссий по рассмотрению обращений

Глава 2. Обеспечение законности на основных стадиях избирательного процесса

2.1 Предвыборная агитация

2.2 Финансирование выборов

2.3 Организация голосования и подведение итогов голосования

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Формирование органов государственной власти в нашей стране столетиями происходило по модели, отличающейся от той, которая применяется теперь. Передача власти осуществлялась по наследованию или путем “выборов” в условном смысле этого слова. С развитием демократии в нашей стране выборы стали неотъемлемым атрибутом нашей жизни. Ежегодно происходит около шестидесяти избирательных кампаний по выборам в законодательные органы субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц краев, областей, республик или глав исполнительной власти. Естественно, что за такой короткий период времени невозможно создать отлаженный механизм проведения выборов. Громкие скандалы, сопровождающие избирательные кампании тому подтверждение. Все это создает социальную напряженность в обществе, подрывает доверие населения к демократическим институтам, к власти. Особенно это сказывается во время региональных избирательных кампаний, где явка населения на выборы с каждым годом становится все меньше и меньше. Необходимо с этой ситуацией бороться. Для этого необходимо, чтобы выборы проходили честно, в рамках закона. Они должны отражать реальную информацию о поддержке того или иного кандидата народом, те самым не давая усомниться в легитимности государственной власти. Важной предпосылкой для успешной реализации этого является совершенствование избирательного процесса.

Объектом исследования данной работы является организация и деятельность избирательных комиссий, а так же иных органов государственной власти по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования является - теоретико-методологические основы организации и деятельности избирательных комиссий регионального уровня; федеральные и региональные нормативно-правовые акты о выборах и референдумах, а также регулируемые ими общественные отношения складывающиеся в связи с подготовкой и проведением выборов в региональные органы государственной власти.

Цель исследования - изучение и анализ складывающейся в субъектах Российской Федерации практики по подготовке и проведению выборов в региональные органы государственной власти.

Для этого нам придется решить следующие задачи:

Рассмотреть практику проведения избирательных кампаний в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

Выявить как положительные, так и отрицательные тенденции, проявившиеся в ходе прошедших региональных избирательных кампаний;

Оценить предложения по совершенствованию правовых норм регулирующих порядок подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

Определить рекомендации направленные на совершенствование правоприменительной практики в процессе деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов.

При всей важности и многочисленности выборов, проходивших в нашей стране, на теоретическом уровне проблема организации избирательных кампаний практически не разрабатывалась. Здесь можно отметить работу Иванченко А.В. «Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика» в которой автор довольно подробно рассматривает вопросы правового статуса избирательных комиссий, порядка их формирования, взаимодействия как между собой так и с другими органами государственной власти. Так же можно отметить работу Сунцова А.П. «Избирательная система субъекта Российской Федерации» в которой на примере Тюменской области рассматриваются основные стадии избирательного процесса.

В качестве источников также использовались работы специалистов профессионально занимающихся выборами опубликованные в профессиональных изданиях. Тут можно назвать статьи Вешнякова А.А. - Председателя ЦИК РФ «Международные избирательные стандарты», «В чем плюсы ФЗ «О политических партиях» и др. Так же можно отметить работы советников аналитического отдела Секретариата Аппарата ЦИК РФ Кораблина В.Е. «О проблемах совмещения дня голосования на выборах», заместителя председателя Российского института избирательного права - Борисова И.Б. «Демократические хитрости: равны ли партии на выборах?». Так же использовались материалы различных совещаний организаторов выборов и конференций по проблемам избирательных технологий.

Структура работы построена таким образом, чтобы решать поставленные задачи применительно к основным этапам избирательного процесса.

Работа состоит из двух глав. В первой главе рассматриваются мероприятия подготовительного характера к проведению выборов. Затрагиваются такие вопросы как: формирование избирательных комиссий; регистрация (учет) избирателей; образование избирательных округов, участков; а также анализируется опыт работы избирательных комиссий по рассмотрению обращений.

Во второй главе, мы обращаемся к рассмотрению основных стадий избирательного процесса, которые требуют особого внимания в свете того, что именно они являются особенно острыми и проблемными, как с точки зрения обеспечения их законности, так и с точки зрения их влияния на итоги выборов. И здесь мы подробно рассмотрим вопросы предвыборной агитации и финансирования выборов, а так же организации голосования и подведения итогов голосования.

ГЛАВА 1.ПОДГОТОВКА К ПРОВЕДЕНИЮ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Формирование избирательных комиссий

Как известно, избирательные комиссии играют существенную роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан Российской Федерации - избирать и быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, свободно выражать политическую волю. Система избирательных комиссий представляет собой «организационный механизм, который обеспечивает периодическое демократическое обновление избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц». В этой связи, вопрос формирования избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, их кадрового обеспечения имеет первостепенное значение, как для участников выборов, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На сегодняшний день, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» записано, что «формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а формирование территориальных избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в региональные органы государственной власти, а также участковых избирательных комиссий производится выборным органом (выборными органами) местного самоуправления».

В этой связи хочется обратить внимание на тот факт, что нередко несовершенство законодательства и конфликты между властными структурами различного уровня приводят к тому, что конфликт этих «интересов» переносится на избирательные комиссии, которые в интересах той или иной властной структуры «решают» вопросы, связанные с применением тех или иных норм избирательного законодательства. Таким образом, существующий порядок формирования избирательных комиссий различного уровня и отсутствие в настоящее время действенного механизма реализации подотчетности избирательных комиссий и обязательности исполнения решений вышестоящих органов нередко приводит к конфронтации между избирательными комиссиями различного уровня.

Основа формирования избирательных комиссий - предложения избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, (избирательных комиссий предыдущего состава - для территориальных, окружных избирательных комиссий). При этом существуют дополнительные требования к формированию избирательных комиссий. Одно из таких требований, заключается в том, что не менее одной трети состава избирательной комиссии должно быть назначено на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе поступивших предложений избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Данное требование представляется не вполне демократичным и несколько чрезмерным.

Во-первых, политические общественные объединения имеющие фракции в Государственной Думе Российской Федерации обеспечивают себе привилегированное положение во всех избирательных комиссиях: от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации до участковых. Это положение нельзя назвать справедливым, демократичным по отношению к другим политическим партиям, движениям. Тем более, в ч.4 ст.13 Конституции Российской Федерации закреплено равенство всех общественных объединений перед законом.

Положение о возможности делегирования в территориальные и участковые избирательные комиссии представителей избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, во многом декларативно. «В настоящее время фракции имеются только в восемнадцати региональных парламентах».

Во-вторых, нельзя рассматривать принцип независимости избирательных комиссий, лишь как независимость от государственных и муниципальных органов. В равной мере избирательные комиссии должны быть независимы от партийного влияния, тем более, избирательные объединения, избирательные блоки, имеющие фракции в Государственной Думе РФ, самым непосредственным образом являют собой государственную власть: обладая большинством мандатов в этой палате Федерального Собрания, они успешно обеспечивают принятие отвечающих своим интересам законодательных решений.

И в-третьих, опыт прошедших в 1998-2001 годах региональных избирательных кампаний показывает, что «в составы многих окружных, территориальных и участковых комиссий на основе предложений, поступивших от каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в соответствующем законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе местного самоуправления, от иных политических общественных объединений, было назначено менее одной трети членов комиссий».

Это объясняется тем, что в период формирования комиссий предложений по кандидатурам в составы соответствующих избирательных комиссий от указанных избирательных объединений, избирательных блоков не поступило. Обусловлено это тем, что даже крупные объединения и блоки, имеющие фракции в Государственной Думе Российской Федерации, нередко не имеют своих структур не только в сельских поселениях, но и таких административно-территориальных единицах, как районы.

Государственные служащие в составе избирательной комиссии не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии с правом решающего голоса. Это обстоятельство придется учитывать законодательному и исполнительному органам при осуществлении процедуры назначения членов комиссии, координируя по времени свои действия.

В избирательном законодательстве не прописаны предельные сроки подачи предложений о назначении кандидатур в состав территориальных, участковых, а также окружных избирательных комиссий на основе предложений избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. С учетом того, что все это - подобрать кандидатуры, подать, принять, рассмотреть, оформить и назначить (утвердить) соответствующим органом - требует определенного времени, в законе необходимо четко прописать сроки подачи предложений по кандидатурам в состав окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий. Это упорядочит процесс формирования избирательных комиссий всех уровней.

В настоящее время при формировании избирательных комиссий не учитываются пожелания самих избирательных комиссий, их потребности в людях, имеющих опыт работы, мнения членов комиссий предыдущего состава и другие факторы, например состояние здоровья предлагаемого члена комиссии, его способность работать в избирательной комиссии соответствующего уровня.

Главным критерием при выдвижении кандидатур в состав избирательных комиссий всех уровней должно стать наличие опыта работы в избирательных комиссиях и желание, согласие самого кандидата работать в избирательной комиссии соответствующего уровня. В участковые избирательные комиссии как первичную ступень системы избирательных комиссий необходимо смелее выдвигать молодежь для накопления ею опыта работы, обеспечения принципов сменяемости, преемственности. Это касается формирования избирательных комиссий всех уровней.

Действующий порядок формирования комиссий не исключает возможность вхождения в состав комиссий лиц, зависимых от назначающих их органов государственной власти или местного самоуправления. «Нередки случаи, когда органы государственной власти, органы местного самоуправления не исполняют предписания закона, касающиеся несовместимости полномочий членов избирательной комиссии, сроков назначения членов избирательных комиссий вместо досрочно выбывших, обязательного назначения в состав избирательных комиссий членов с правом решающего голоса по предложениям, поступившим от избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в представительных органах государственной власти».

В связи с этим целесообразно изменить порядок формирования избирательных комиссий, предусмотреть различные формы участия вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих, в том числе повышение роли ЦИК России в формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Следует законодательно закрепить норму, согласно которой получение письменного согласия на вхождение в состав избирательной комиссии от гражданина, выдвинутого в состав этой комиссии в соответствии с законом, будет обязательным.

Практика избирательных кампаний показывает, что решения и действия избирательных комиссий часто обжалуются в судебные органы различных уровней, включая Верховный Суд Российской Федерации. Кроме того, вопросы избирательного права нередко становятся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Значительно возросло количество обращений и жалоб, поступающих в избирательные комиссии при подготовке и проведении избирательных кампаний различных уровней. В этих условиях комиссии должны оперативно принимать решения, строго основываясь на требованиях избирательного законодательства. Цена возможной при этом ошибки, в том числе по причине некомпетентности комиссий, велика.

В этой связи целесообразно установить ряд дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам, предлагаемым в состав избирательных комиссий: для избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, - наличие опыта проведения избирательных кампаний, а для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - также наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права. Кроме того, следует законодательно ограничить возможность включения в состав избирательных комиссий в качестве членов с правом решающего голоса лиц, ранее работавших в расформированных избирательных комиссиях, а также имеющих судимость либо наложенное административное взыскание за нарушение избирательных прав граждан или выведенных из состава комиссий.

Федеральное и региональное законодательство о выборах в целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса (избирательных объединений и блоков, кандидатов) закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. После регистрации кандидата или списка кандидатов соответствующей избирательной комиссией зарегистрированный кандидат либо избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата или список кандидатов, а также в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену комиссии с правом совещательного голоса.

Здесь уместно обратить внимание на одно обстоятельство. При проведении избирательной комиссией субъекта Российской Федерации выборов в региональный законодательный (представительный) орган государственной власти по одномандатным избирательным округам кандидаты после регистрации имеют право назначить членов комиссии с правом совещательного голоса только в соответствующую окружную и нижестоящие (территориальные, участковые) избирательные комиссии. Конкретное число таких членов в составе избирательных комиссий зависит от числа кандидатов или списка кандидатов, зарегистрированных соответствующими избирательными комиссиями. Чем больше зарегистрировано кандидатов в избирательном округе, тем больше членов комиссий с правом совещательного голоса может быть назначено в состав избирательных комиссий всех видов, действующих в пределах территории данного округа.

Подводя итог вышесказанному можно сделать следующие выводы:

существующий порядок формирования избирательных комиссий различного уровня органами государственной власти субъекта Российской Федерации и представительными органами (представительным органом) местного самоуправления требует разработки действенного механизма реализации подотчетности избирательных комиссий и ответственности за невыполнение решений вышестоящих избирательных комиссий;

- для обеспечения конституционного принципа равенства общественных объединений перед законом, реальной независимости и компетентности избирательных комиссий следует отказаться от гарантированного представительства в них избирательных объединений и блоков имеющих фракции в Государственной Думе Российской Федерации или законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;

для упорядочения процесса формирования избирательных комиссий различного уровня необходимо законодательно прописать предельные сроки подачи предложений о назначении кандидатур в состав территориальных, участковых, а также окружных избирательных комиссий;

необходимо предусмотреть различные формы участия вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих;

требуется установить ряд дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам, предлагаемым в состав избирательных комиссий.

1.2 Регистрация (учет) избирателей

Ключевая проблема при организации подготовки и проведения избирательных кампаний - регистрация избирателей. Для решения этой проблемы в Российской Федерации установлена Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Получаемые с помощью данной системы сведения о зарегистрированных избирателях и их численности используются для определения схемы избирательных округов, образования избирательных участков, совершения других действий, определяемых избирательным законодательством. Кроме того, базы данных об избирателях могут использоваться для проверки правильности оформления подписных листов с подписями избирателей, собранными в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов).

Значение Государственной системы регистрации избирателей трудно переоценить, так как достоверность итогов голосования и результатов выборов любого уровня напрямую зависит от правдивой и точной информации о числе зарегистрированных избирателей, участвующих в электоральном процессе. Это обстоятельство обусловливает исключительную важность надлежащего правового обеспечения Государственной системы регистрации (учета) избирателей.

Основным документом, специально посвященным регулированию учета избирателей в Российской Федерации, является Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации (далее - Положение), утвержденное постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 6 ноября 1997 года № 134/973-II.1 В соответствии со статьей 17 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в России установлена обязательная система регистрации избирателей, то есть регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Цель обязательной системы регистрации - обеспечение гарантий избирательных прав граждан при составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, избирательных участков, совершении других действий, связанных с подготовкой и проведением выборов. Помимо этого она обеспечивает единую технологию регистрации и учета граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, и составления Единой формы сведений о зарегистрированных избирателях.

Обязательный учет всех граждан, обладающих активным избирательным правом, означает, что в Российской Федерации применяется императивный метод регистрации. В противоположность ему в некоторых странах используется инициативный метод регистрации, при котором избиратель сам должен позаботиться о том, чтобы его данные были учтены при проведении выборов. Несмотря на то, что инициативный метод существенным образом искажает данные о количестве и составе избирателей, так как не позволяет учитывать пассивных граждан, не позаботившихся о своей регистрации в качестве избирателей, вряд ли его можно охарактеризовать как недемократичный. Если с понятием “гражданин” связывать реальное участие человека в политической жизни страны, то и ориентация избирательной системы на граждан, проявивших действительный интерес к выборам, оказывается логичной и результативной. В этой связи представляется возможным в перспективе апробировать инициативный метод регистрации избирателей в российских условиях как в отдельных регионах, так и в масштабе всей страны. Заслуживает внимания и содержащееся в Докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”, одобренном постановлением ЦИК России от 6 октября 2000 года, предложение об использовании инициативного метода учета избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, посредством закрепления принципа явочной регистрации таких избирателей.

Организаторами системы регистрации (учета) избирателей являются избирательные комиссии, федеральные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, которые во взаимодействии обеспечивают условия для подготовки и проведения выборов различного уровня, проводимых в соответствии с федеральными и региональными законами.

Основанием для регистрации (учета) избирателей, согласно действующему законодательству, является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета населения в соответствии с Законом Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”. Вместе с тем основанием для регистрации (учета), как исключение, может являться факт временного пребывания российских граждан на соответствующей территории, который устанавливается компетентными органами.

В Положении специально сказано, что по месту временного пребывания граждан регистрация осуществляется в случаях: во-первых, проживания в местах временного поселения по направлениям Федеральной миграционной службы России или ее территориальных органов, факт которого устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; во-вторых, пребывания в длительной командировке (не менее трех месяцев) на территории иностранного государства, факт которого устанавливается дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями Российской Федерации.

Несомненно, в отношении указанной категории граждан необходим особый подход к определению оснований для их регистрации в качестве избирателей, что может стать существенной дополнительной гарантией реального осуществления принадлежащих им избирательных прав. Однако закрепление в законодательстве двух различных оснований для регистрации несомненно порождает проблему двойного учета избирателей. Для того чтобы избежать одновременной регистрации граждан и по месту постоянного или преимущественного проживания, и по месту временного пребывания, необходимо постоянно уточнять базу данных об избирателях. В этих целях может использоваться Государственная автоматизированная система Российской Федерации “Выборы”. Думается, что существенную помощь в организации учета избирателей может оказать и принятие федерального закона о государственном регистре населения, который определит орган (органы), проводящий регистрацию населения, объем сведений о гражданах, включаемых в регистр, а также порядок использования сведений регистра. Не случайно в упоминавшемся уже Докладе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” принятие Федерального закона о Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы” напрямую увязывается с разработкой Федерального закона о государственном регистре населения, так как ГАС “Выборы” является не имеющей аналогов по своим телекоммуникационно-информационным возможностям и территориальным масштабам системой, которая может быть использована для решения задач учета населения в Российской Федерации.

Нельзя не обратить внимание и на то обстоятельство, что действующая система регистрации избирателей совершенно обходит стороной вопрос осуществления избирательных прав гражданами, не состоящими на учете по месту пребывания или жительства в органах внутренних дел. Заметим в этой связи, что предопределенность реализации избирательных прав граждан регистрацией по месту пребывания или жительства противоречит всеобщему характеру конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, тем более, что в соответствии с Законом Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” (ст. 3) регистрация по месту пребывания (жительства) или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Все это обусловливает необходимость наряду с существующими формами идентификации избирателей искать новые, нетрадиционные, основанием для которых будет не факт регистрации по месту пребывания или жительства, а иные юридически значимые обстоятельства. По мнению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, уже сейчас вполне допустимо в качестве дополнительного основания регистрации, особенно в случае возникновения затруднений с определением места преимущественного проживания избирателя, использовать сведения налоговых органов о месте уплаты гражданином большей части местных налогов.

Помимо этого существуют сложности во взаимодействии ГАС «Выборы» с органами, осуществляющими учет и регистрацию населения. Далеко не все граждане, учет которых осуществляют различные органы - по первичному учету, по миграции, по изменениям данных и т.д., - попадают в ГАС «Выборы». Практически все избиратели, достигшие 18-летнего возраста, не учитываются, и их приходится выявлять при уточнении списков избирателей. В настоящее время в систему ГАС «Выборы» попадает 87-92 процента данных о гражданах, 7 процентов выявляют участковые избирательные комиссии, а 1-2 % процента устанавливаются, когда граждане приходят на выборы явочным порядком. Эти сведения взяты из выборок, проведенных в конце 1999 года и в 2000 году.

Итак, Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума позволяет нам решить проблему учета избирателей, однако существующий на сегодня механизм этого учета требует доработки. Во-первых, необходимо решить проблему двойного учета избирателей, а для этого требуется разработать действенные механизмы уточнения баз данных об избирателях. Во-вторых, необходимо решить вопрос об осуществлении избирательных прав гражданами, не состоящими на учете по месту пребывания или жительства в органах внутренних дел, а для этого необходимо искать новые основания для включения в списки избирателей.

1.3 Образование избирательных округов, участков

Для проведения выборов образуются избирательные округа на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей. Для определения схемы избирательных округов, образования избирательных участков также используются данные получаемые с помощью государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. Соответствующая избирательная комиссия в установленный законодательством срок определяет схему одномандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, перечень населенных пунктов (улиц, домов), входящих в каждый избирательный округ, номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом избирательном округе.

Избирательным округом по выборам главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации является вся территория этого субъекта.

Для проведения выборов депутатов (представительного) законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на территории этого субъекта образуется необходимое число избирательных округов. Соотношение количества избирательных округов с числом депутатских мандатов зависит от того, какие выборы проводятся в субъекте Федерации: одномандатные, многомандатные или смешанные.

В большинстве субъектов Федерации выборы в (представительный) законодательный орган проводятся по одномандатным округам. Здесь количество избирательных округов равно числу депутатских мандатов.

В сложнопостроенных субъектах Федерации это количество дополнительно закрепляется за автономными округами, входящими в край (область). Например, для проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы на территории образуется 25 одномандатных избирательных округов, в том числе 10 избирательных округов в Ханты-Мансийском автономном округе и 4 избирательных округа в Ямало-Ненецком автономном округе.

В Свердловской области одна из двух палат - Областная Дума Законодательного Собрания формируется на основе системы пропорционального представительства по общеобластному избирательному округу.

Примером субъекта Федерации со смешанной системой выборов может служить Ямало-Ненецкий автономный округ, где образуются 18 одномандатных избирательных округов и один трехмандатный общетерриториальнй избирательный округ.

Соответствующий представительный орган государственной власти, орган местного самоуправления утверждает схему образования избирательных округов не позднее чем за 60 дней до дня голосования.

Если на территории, на которой проводятся выборы, представительные органы государственной власти, органы местного самоуправления отсутствуют или не принимают решение об образовании избирательных округов в срок, выборы проводятся по избирательным округам, схема которых была утверждена при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва.

При проведении выборов в Российской Федерации избирательные округа должны образовываться при соблюдении следующих требований:

примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов. Данное требование не применяется при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации;

при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанный предел, но должно быть не более 30 процентов;

избирательный округ составляет единую территорию, не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

При соблюдении этих требований учитывается административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований.

Публикация (обнародование) схемы образованных избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее чем через 5 дней после ее утверждения.

В случае образования многомандатного избирательного округа число мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума образуются избирательные участки, участки референдума. Избирательные участки, участки референдума образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями, комиссиями референдума на основании данных о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории избирательного участка, участка референдума, из расчета не более чем 3 тысячи избирателей, участников референдума на каждом участке не позднее чем за 45 дней до дня голосования на референдуме Российской Федерации и за 30 дней до дня голосования на выборах, иных референдумах.

Избирательные участки, участки референдума для граждан Российской Федерации, находящихся на территориях иностранных государств, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Требование о числе избирателей, участников референдума на каждом избирательном участке, участке референдума может не применяться при образовании избирательных участков, участков референдума за пределами территории Российской Федерации.

Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Порядок приписки избирательных участков, образованных за пределами территории Российской Федерации, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В местах временного пребывания избирателей, участников референдума (больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования, референдума в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки, участки референдума; такие избирательные участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна.

Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, участках референдума. В воинских частях избирательные участки, участки референдума могут образовываться в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Списки избирательных участков, участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий, комиссий референдума и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня голосования на референдуме Российской Федерации и за 25 дней до дня голосования на выборах, иных референдумах.

1.4 Рассмотрение избирательными комиссиями обращений

Избирательные комиссии, на которые законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации возложена задачи обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют контроль за соблюдением указанных конституционных прав граждан, в том числе нижестоящими избирательными комиссиями. Одним из основных элементов такого контроля является работа избирательных комиссий с обращениями участников избирательного процесса, рассмотрение их жалоб, разрешение избирательных споров.

Самое первое, что ожидается от избирательных комиссий в этой деятельности, - чтобы возникшие в ходе выборов конфликты разрешались в соответствии с законом, справедливо и честно. Без этого выборы вряд ли могут быть названы честными. От работы избирательных комиссий с обращениями граждан напрямую зависит, насколько будут доверять участники избирательного процесса организаторам выборов и, следовательно, их отношение к самим выборам и их результатам. Доверие избирателей к избирательным комиссиям и их авторитет взаимообусловлены и являются важнейшими гарантиями цивилизованного избирательного процесса. Практика показывает, что только законодательные меры такие гарантии не обеспечивают.

При проведении отдельных избирательных кампаний наблюдается тенденция к росту числа обращений, поступающих в избирательные комиссии. Не всегда это обусловлено количеством нарушений прав граждан или ростом их активности в период выборов. Обращение в комиссию иногда становится своего рода приемом, который используется для достижения тех или иных целей избранной кандидатом тактики (стратегии) проведения избирательной кампании. Иногда за обращением в избирательную комиссию стоит стремление представителей кандидата продемонстрировать свою необходимость и полезность. То есть обращения в избирательные комиссии могут быть направлены отнюдь не на разрешение спора, восстановление в правах. Возникающие при этом вопросы - имеет ли значение при рассмотрении обращения понимание его мотивов и как избежать спекуляций законодательными нормами - находятся вне пределов настоящего анализа.

В ходе выборов депутатов Белгородской областной Думы в избирательные комиссии области поступило свыше 200 обращений, при этом 99-е Избирательную комиссию области. В Избирательную комиссию Ростовской области во время избирательной кампании по выборам губернатора области поступило 101 обращение. При проведении избирательной кампании аналогичного уровня в одну только Избирательную комиссию Иркутской области поступило свыше 200 обращений. Интересен такой пример. В Нижегородской области, где 15 июля 2001 года проводились выборы губернатора области, обращения граждан начали поступать в Избирательную комиссию области с мая и к концу июня их число составляло 30-50 в день, а всего во время проведения выборов поступило около 600 обращений. При этом их подавляющее большинство касалось проведения кандидатами предвыборной агитации или освещения избирательной кампании в СМИ.

Круг заявителей был узок - в основном представители отдельных кандидатов или члены Избирательной комиссии области с правом совещательного голоса. Заявители целенаправленно проводили ежедневный анализ всех выпусков различных средств массовой информации, функционирующих в Нижегородской области, и требовали подтверждения законности выхода в эфир или опубликования почти всех материалов с упоминанием о выборах и кандидатах. Особо пристальное внимание уделялось освещению в СМИ деятельности кандидата И.П. Склярова - действующего губернатора области. И здесь можно предположить, что одна из целей этого организованного потока обращений - дезорганизовать работу Избирательной комиссии области. 1

Практикой выработаны следующие формы реагирования избирательных комиссий на обращения: единоличное рассмотрение членом комиссии, чаще всего председателем, и коллегиальное рассмотрение с вынесением решения.

В первом случае, если речь идет о восстановлении в правах, практически возможен только отказ в удовлетворении жалобы, поскольку единолично член избирательной комиссии не вправе принять никаких мер воздействия на нарушителя, например, не может отменить решение нижестоящей избирательной комиссии. То есть, строго говоря, единоличную форму рассмотрения обращений в коллегиальном органе нельзя назвать полноценным механизмом защиты избирательных прав граждан. Но поскольку при использовании этой формы есть такое преимущество, как оперативность, она может быть успешной при разрешении избирательного конфликта, возникшего в ходе выборов.

Именно избирательная комиссия вправе принять меры по восстановлению прав участника избирательного процесса. Поэтому полноценное разрешение избирательного спора возможно только на основе коллегиального решения избирательной комиссии, к этой позиции склоняется и общественное мнение, что подтверждается растущим числом обращений с требованием коллегиального их рассмотрения. Полагаем, что не считаться с этим нельзя.

Вместе с тем коллегиальное рассмотрение жалоб в организационном и процессуальном плане достаточно трудоемко, поскольку не всегда есть возможность оперативно обеспечить кворум на заседании комиссии, существуют и организационно-технические трудности, связанные с малочисленностью работников аппарата в комиссиях. Если обращений много, практически невозможно каждое из них рассмотреть коллегиально в требуемый законом пятидневный срок. Поэтому эту форму рассмотрения жалоб избирательные комиссии используют ограниченно. Так, Избирательной комиссией Нижегородской области в ходе указанной избирательной кампании по результатам рассмотрения обращений было принято немногим более 30 постановлений, Избирательной комиссией Белгородской области - 6, а Избирательная комиссия Ростовской области в ходе выборов губернатора на своих заседаниях вообще не рассматривала обращений участников избирательного процесса.

Один из устоявшихся институтов процедуры рассмотрения обращений участников избирательного процесса - рабочие группы по рассмотрению жалоб, формируемые избирательными комиссиями. Рабочие группы неплохо себя зарекомендовали, их деятельность перспективна и нуждается в развитии.

Избирательные комиссии по-разному подходят к формированию состава рабочих групп, определению их количества и основе деятельности, в Избирательной комиссии Иркутской области, например, рабочая группа действует на постоянной основе, в основном же такие группы формируются на период избирательных кампаний. Как правило, в состав рабочей группы помимо членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса входят работники ее аппарата. Так, в состав рабочей группы при Избирательной комиссии Белгородской области входят также наиболее опытные организаторы выборов, адвокаты областной коллегии адвокатов, ученые-правоведы. Распространена также практика создания специальных рабочих групп, контролирующих порядок проведения предвыборной агитации (например, при избирательных комиссиях таких субъектов Российской Федерации, как Белгородская, Нижегородская, Ростовская области). В состав этих специальных рабочих групп включаются руководители СМИ, опытные журналисты. При этом поступающие в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации обращения рассматриваются преимущественно рабочими группами и только наиболее сложные вопросы выносятся на рассмотрение комиссий. Так организована работа, например, в избирательных комиссиях Белгородской, Иркутской, Ростовской областей.

В целом правовой статус рабочих групп при избирательных комиссиях не совсем ясен: хотя они и работают на основе принятых избирательными комиссиями положений, мнения относительно полноты их компетенции в части рассмотрения обращений, адресованных избирательной комиссии, расходятся. Не случайно их иногда называют рабочими группами по предварительному рассмотрению жалоб. Вправе ли рабочая группа принять решение по существу жалобы, и если да, то не подменяет ли она в таком случае комиссию? Очевидно, что как и в случае с единоличным рассмотрением обращений решением рабочей группы не может быть отменено решение нижестоящей избирательной комиссии или дано какое-либо обязательное к исполнению указание. Тем не менее, рассмотрение жалобы или заявления на заседании рабочей группы, проходящем всегда с приглашением заявителя, может быть более объективным, чем единоличное рассмотрение. Более авторитетны и убедительны будут и обращения от имени рабочей группы, которые могут направляться в те или иные органы, например, в СМИ, если такая необходимость возникнет в ходе рассмотрения жалобы.

Регулярный обмен опытом между избирательными комиссиями может сыграть положительную роль в совершенствовании деятельности рабочих групп при избирательных комиссиях, поиске новых форм ее организации.

Порядок работы с обращениями в избирательных комиссиях регламентирован в инструкциях по делопроизводству, регламентах комиссий, положениях о деятельности рабочих групп. Сроки рассмотрения жалоб в избирательных комиссиях предусматриваются федеральным законодательством о выборах и референдумах, соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Рассмотрение обращений организует председатель избирательной комиссии. По его поручению они рассматриваются либо членом избирательной комиссии, либо на заседании рабочей группы. Поступление и дальнейшее прохождение обращения регистрируется в специальных журналах, существует и автоматизированная система их учета.

Большинство поступающих в избирательные комиссии обращений касается проведения предвыборной агитации. Это самая конфликтная сфера правоотношений между участниками избирательного процесса. Именно эти отношения создают атмосферу избирательной кампании, которая оказывает непосредственное влияние на избирателей и, в конечном итоге, на их выбор. Ключевую роль здесь играет позиция, занимаемая средствами массовой информации.

Избирательными комиссиями предпринимаются меры по контролю над проведением предвыборной агитации. Как правило, для этого создаются специальные рабочие группы. Кроме того, например, в Ростовской области одному из членов территориальной избирательной комиссии поручают контроль за соблюдением порядка проведения агитации. Его обязанность - регулярно информировать Избирательную комиссию области о состоянии агитационной деятельности немедленно сообщать о допущенных нарушениях.

При установлении фактов нарушений в результате рассмотрения жалоб избирательные комиссии пользуются предоставленным им правом составления протоколов об административных правонарушениях. Так, в ходе указанных выше избирательных кампаний избирательные комиссии Нижегородской, Иркутской и Белгородской областей составили соответственно - 14, 8, и 6 таких протоколов, а Избирательная комиссия Ростовской области - ни одного. Однако в Ростовской области 15 протоколов было составлено территориальными избирательными комиссиями, а в Нижегородской, Иркутской и Белгородской областях случаи составления протоколов об административных правонарушениях территориальными избирательными комиссиями были единичными.

Тем не менее только избирательным комиссиям трудно обеспечить полное и всестороннее рассмотрение жалоб и заявлений, а также принять необходимые меры в случае подтверждения фактов нарушений. В этой работе им необходимо незамедлительное и полное содействие правоохранительных органов, администрации субъекта Федерации, местных администраций. Отношения с этими органами у избирательных комиссий складываются по-разному.

Так, на многие запросы Избирательной комиссии Нижегородской области, направленные в органы внутренних дел и прокуратуры, либо были получены формальные сообщения об отсутствии оснований для вмешательства, либо не было получено ответа вообще. Причем в ряде случаев ответ из органов прокуратуры поступал позднее чем через 20 дней, при очень напряженной избирательной кампании прокуратурой было возбуждено производство всего по двум делам об административных правонарушениях.

Другая ситуация, например, в Иркутской области. Избирательная комиссия области особо отмечает работу прокуратуры. Так, в период выборов губернатора была создана специальная рабочая группа под руководством заместителя прокурора области в составе 10 прокурорских работников, которой было осуществлено 162 проверки и приняты меры по устранению выявленных нарушений, в том числе по фактам, изложенным в жалобах. В частности, по результатам проверок отбельным кандидатам и средствам массовой информации направлено 12 предостережений о недопустимости нарушения порядка проведения предвыборной агитации. Активно сотрудничали с Избирательной комиссией области и органы внутренних дел.