Теоретико-методологические основы государственного управления

Административные методы осуществляются в виде прямого административного воздействия в категорической форме. Постановления - правовые акты, определяющие общие правила и нормы деятельности, рассчитанные на неоднократное применение. Принимаются органами ГиМУ общей компетенции. Распоряжения - правовые акты, имеющие персонифицированный характер, издаются для решения определенного конкретного вопроса. Применяются органами государственного управления отраслевой компетенции.

Организационные методы - совокупность организационных воздействий на объект, а так же на субъект управления. Организационное регламентирование осуществляется в виде нормативных документов, в которых устанавливается четкий порядок в организационной деятельности как объекта, так и внутри субъекта управления. Организационное нормирование заключается в разработке норм, расходов и использование различных объектов управления. Это управление при помощи создания организацией или совершенствования существующих для решения определенных задач. Организационные методы затрагивают все этапы управления. Организационные мероприятия проводятся путем косвенного и прямого воздействия на управляющих и на управляемых. Типичные организационные действия: перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности; разработка инструкций, регламентов; кадровые перемещения.

Политические методы управления - способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой властью. Политические инструменты: комплекс демократических форм, норм и процедур политических действий и отношений; технологии парламентаризма - это, например, парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания; также референдумы, переговорные процессы, дискуссии.

Экономические методы - это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций; это также способы создания государством определенных условий, в которых управляемому объекту выгодно поступать так, как того хочет государство. Такие методы базируются на наличии у граждан, организаций и государства материальных интересов, которые обусловливают их действия, а степень экономической активности детерминируется развитостью и объемами материальных стимулов. Главные инструменты: распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов; применительно к человеку - это механизмы материального стимулирования труда и предпринимательства. Примеры. Разработка и реализация государственной налоговой политики; налоговое стимулирование, например, в целях увеличения доли иностранных капиталовложений в российскую экономику практикуется снижение ставки налога на иностранный капитал, «налоговые каникулы» для конкретных предприятий. Другим примером является система государственного социального обеспечения - выплата повышенных и именных стипендий, пенсий.

Экономические методы лежат в основе экономического механизма Государственного управления. Эти методы выступают, как средство реализации требований экономических законов и предназначены для воздействия на экономические управленческие отношения. К ним относятся экономическое стимулирование, экономическая ответственность и хозяйственный расчет. Экономическое стимулирование базируется на экономических интересах работников. Экономическая ответственность устанавливается законодателем к наибольше эффективным методам компенсации потерь, возникающих по вине органов ГиМУ и их должностных лиц. Хозяйственный расчет - соизмерения затрат на производство, с полученным от её реализации доходом. Основная цель - стимулирование роста эффективного производства на основе интенсификации. Содержание хоз. расчета характеризуется показателями:

ь - самостоятельность

ь - рентабельность

ь - материальная заинтересованность.

Социально-психологические методы ориентированы на моральные интересы людей, связанные с самоутверждением и самовыражением человека в трудовом коллективе, его стремление получить удовлетворение в труде. Эти методы являются базой управления. Социальные методы - конкретные способы и приемы воздействия на социальные процессы формирования и развития коллектива. Социальные методы - используются в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Инструменты: разработка и осуществление общегосударственных социальных стандартов социальных благ и услуг; законодательное закрепление и реализация прожиточного минимума населения; регулирование системы оплаты труда, пенсионного обеспечения; социальная помощь и т.д.

К ним относятся убеждение, социальное нормирование и стимулирование. Метод убеждения используется в ГиМУ как между органами структуры управления, так и её подразделениями. К методу социального нормирования относятся правила трудового распорядка. Метод социального регулирования включает соглашения, договоры. Метод стимулирования это публичное объявление благодарности.

Неправовые методы. Среди них выделяют две подгруппы: организационно-технические, которые совершаются в соответствии с правовыми нормами, но их процедура детально правом не регулируется, и противоправные, которые совершаются в нарушение действующего законодательства. Примеры. Организационно-технические неправовые методы используются в деятельности в экстремальных условиях подразделений Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Каждая чрезвычайная ситуация уникальна, и ни один правовой акт не может предусмотреть всех возможных и необходимых вариантов действий или бездействия, их обоснованность и адекватность сложившейся обстановке. Противоправные методы - применение насильственных мер по разгону санкционированного митинга; нецелевое использование государственным служащим средств федерального или регионального бюджета.

Информационно-идеологические методы - это целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны государства. Другое применяемое название этой группы методов - социально-психологические. Примеры. Классический пример - предупреждение Министерства здравоохранения и социального развития РФ о вреде курения, обязательное для каждой пачки сигарет. Социальная реклама, ставшая частью жизни российского общества и направленная на формирование гражданского сознания и законопослушности: «Заплати налоги и спи спокойно»; «Проскочив на красный свет, можно распрощаться с белым» и т.п.; пропаганда здорового образа жизни.

3. Типология развития государства

В теории государственного управления различают следующие типологии государства:

ь Традиционное государство;

ь Конституционно - демократическое государство;

ь Правовое;

ь Социальное;

ь Маркетинговая модель государства.



Рис. 17 Типология государства

Традиционное государство. Для него характерно:

Ш Подчинение общества государству

Ш Абсолютный суверенитет власти

Ш Жесткая вертикальная структура общества

Для традиционного государства характерна традиционная модель государственного управления с опорой на сложившиеся традиции управления и отсутствие профессиональной бюрократии. В 19 веке произошел переход к конституционно-демократическому государству, по мнению основателей такое государство должно быть основано на конституции и основная его задача - обеспечение прав и свобод личности.

Конституционализм и парламентарий основа конституционно-демократического государства.

Сущность парламентаризма - обеспечение суверенитета народа. Для конституционно-демократического государства характерно:

1) Ограничение суверенитета власти законом;

2) Провозглашение суверенитета народа;

3) Утверждение идеи приоритета граждан.



Рис. 18 Характерные черты конституционно-демократического государства

В период конституционно-демократического государства происходит рационализация всей системы государственного управления и складывается рациональная модель государственного управления.

Конституционный строй - система общественно - политического отношений, которые, являясь господствующими в государстве, закреплены конституцией.

Правовое государство осуществляет правовое функционирование деятельности публичной политической власти и её взаимоотношении с индивидами, как субъектами права.

Выделяют 4 основных признака правового государства:

1) правовая форма взаимоотношений индивида, общества и государства.

2) Организация государственной власти на основе принципа разделения властей.

3) Обеспечение прав и свобод личности.

4) Верховенство правового закона.

Формирование правового государства может осуществляться одновременно на трех уровнях:



Рис. 19 Уровни формирования правового государства

Социальное государство это конструктивные ответ на несовершенствование правового государства. Главной целью является обеспечение индивиду достойных условий существования, социальной защиты и возможности для самореализации личности.

Социальное государство подчеркивает способность государства осуществлять современную социальную политику (создание системы социальной защиты граждан, социальных гарантий и социального партнерства в политике государства).

Правовое государство противостоит социальному, т.к.правовое государство на первое место выдвигает свободу индивида и ограничивает государственную власть, а социальное государство наоборот, предполагает государственное регулирование и вмешательство в вопросы производства и распределения общественных материальных благ и услуг.

Маркетинговое государство - модель современного постиндустриального общества, где государство рассматривается с точки зрения современной концепции управления. т.е. государство рассматривается как административная структура, действующая согласно логике рыночных отношений, в которых гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги, а государство в роли сервисного центра.

Формы правления государства

Основными формами государства являются монархия и республика.

Рис. 20 Основные формы правления государством

Монархия - форма правления, при которой в руках его единоличного главы сосредоточена верховная государственная власть.

Рис. 21 Основные виды монархии

Абсолютная монархия характерна для феодального общества, выраженная для деспотического владычества, глава является единственным субъектом и создателем права. Глава осуществляет власть через систему государственной бюрократии.

Конституционная монархия подразделяется на 2 вида:

1) Парламентская

2) Дуалистическая

При парламентской монархии монарх обладает полномочиями по руководству исполнительной власти, формирует правительство, которое ответственно перед монархом. Парламентская монархия имеет более демократичную модель государственного правления, при которой права монарха ограничены. Он является номинальной главой государства, назначает главу правительства и министров, которые подотчетны парламенту.

Республика - форма правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональными, представительскими учреждениями.

Рис. 22 Виды республик

При президентской республики все ветви власти независимы друг от друга, президентство сочетается с многопартийностью, но не делится на коалиции.

Основные признаки президентской республики:

Рис. 23 Основные признаки президентской республики

Президентская республика имеет 2 варианта:

Рис. 24 Варианты осуществления президентской республики

Преимуществом президентской республики являются прямые выборы и свобода законодателей, которые не отвечают за дела правительства.

Парламентская республика - форма правления, при которой парламент занимает ведущее место в политической системе. Органы исполнительной и судебной власти избираются и утверждаются парламентом.

Формы государственного устройства.

Форма государственного устройства - территориально-политическая организация государства.

Рис. 25 Признаки парламентской республики



Рис. 26 Форы государственного управления

Унитарная - единое государство, которое не делится на единицы.

Рис. 27 Признаки унитарного государства

Федерация - форма государственного устройства, при которой входящие в её состав государственные образования обладают юридической и политической самостоятельностью.

Признаки:



Рис. 28 Признаки федеративного государства

Конфедерация - межгосударственный союз, образовавшийся путем подписания межгосударственного договора, с сохранением суверенитета. Целью создания является достижение общих интересов.

Признаки:

Рис. 29 Признаки конфедеративного государства

Политический режим - способ функционирования государства.

Рис. 30 Виды политических режимов

4. Единство системы государственного управления: взаимосвязь государственной власти и государственного управления

Понятие «государственное управление» нельзя отождествлять с понятием «государственная власть», целесообразно их соотносить как общее и его часть. Власть - это право и возможность оказывать управляющее воздействие на общественные процессы и отношения с помощью управленческих решений и управленческих действий. Однако управленческие решения и действия должны быть до момента их принятия подготовлены, обоснованы, и в этом процессе подготовки решений, как и в процессе доведения решения до исполнения, задействованы государственные организации и лица, профессионально исполняющие функции управления и далеко не всегда при этом имеющие властные полномочия.

Однако «власть» в понятии государственного управления - не просто «часть», а его системообразующая основа, так как невозможно оказывать управляющее, регулирующее, организующее, контролирующее воздействие на общество при отсутствии на это права и возможности.

Различают власть личную, или персональную (например, в семье или в отношениях господина и слуги), корпоративную (власть в общественной организации, распространяющуюся только на членов, которые добровольно в нее вступили и в любое время вправе выйти из организации) и социальную. Иногда особо выделяют военную власть, технократию или экспертократию (власть специалистов, нередко готовящих важнейшие решения) и др.

Любая власть - это проявление или обслуживание социальной власти. Социальная власть - это власть народа в обществе, взятом как целое, власть его большинства, доминирующего в обществе класса, в некоторых условиях - власть номенклатуры. Она имеет политический характер и свое выражение находит в государственной власти, которая, как производная, тоже является политической, но приобретает известную самостоятельность и, как особое явление, отличается от политической власти народа или класса.

Всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая власть - государственная. Политическая власть - это имманентная принадлежность народа (народный суверенитет), его большинства, класса, который действует (особенно во время революции) от имени народа. Государственная власть - принадлежность государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и должностные лица. Государственная власть обладает юридически и почти всегда (кроме революционных событий) верховенством в обществе. Она суверенна и универсальна - регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать таким образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновидности власти в обществе имеют частный и подчиненный характер.

Негосударственная политическая власть и государственная политическая власть имеют разные формы и механизмы своего осуществления. Политическая власть народа, его политическая воля проявляются, например, при осуществлении различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум и др.), в освобожденных районах эта власть опирается на вооруженные отряды. Государственная власть формализованна, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.).

Таким образом, государственная власть - продолжение и высшее проявление политической воли и власти народа. Это - суверенная, верховная и универсальная власть, присущая современному обществу, являющаяся его необходимой функцией, осуществляемой специализированным государственным аппаратом.

Разновидности государственной власти. Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления и т.д. По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма). С точки зрения территориальных пределов действия различается федеральная государственная власть и государственная власть каждого субъекта Федерации. В зависимости от методов осуществления выделяют демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную и др.) государственную власть. Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами политического многообразия, многопартийности, разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль. Тоталитарная власть помимо этих признаков характеризуется закреплением в конституции руководящей роли одной определенной партии (обычно устанавливается однопартийность), парламент и суды превращаются в декоративные институты, создаются слитные партийно-государственные структуры. В условиях тоталитаризма обычно утверждается личная власть (например, власть фюрера в фашистской Германии).

В России государственная власть имеет в основном демократический характер. В целом она осуществляется в интересах народа (около трети населения живет за «чертой бедности»), но в условиях переходного периода с его многими проблемами значительное влияние на государственную власть в условиях еще только формирующегося среднего класса оказывает чиновничество (в том числе коррумпированное), верхушка «новых русских», высшая номенклатура субъектов Федерации.

В государстве не может быть несколько «государственных властей», принципиально различных по своему характеру, она должна быть единой по своему существу. Единство государственной власти имеет три составляющие. Во-первых, это социальное единство. Государственная власть, даже складывающаяся на основе блока различных социальных сил, не может быть социально разнородной, ей необходима социальная определенность. Иначе она не сможет выполнять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются). Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией правительства. Это приведет к потере управляемости обществом. В-третьих, это организационное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют определенную систему. Эта система строится прежде всего на основе единства и разделения ветвей государственной власти.

Как известно, существует три традиционные ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. С течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, власть прессы, церковная, трибутарная (власть политической оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий заслуживают внимания, в других смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней - государственная власть.

В современных условиях доктрина разделения властей дополнена тремя положениями:

1) о балансе властей, системе их взаимных сдержек и противовесов, уравновешивании;

2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей;

3) о субсидиарности властей, когда с согласия или по уполномочию органов одной ветви власти, а иногда непосредственно на основе конституционных норм органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой.

Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь.

Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их соответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы сдержек и противовесов.

Государственное управление (управление государством), понимаемое в самом широком смысле этих слов, - это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, то есть реализация государственной власти во всех ее формах и методах. Разные органы выполняют свои (частичные) задачи по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, по-своему правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д.

Одни государственные органы имеют собственные властные, решающие полномочия (например, парламент или президент). Их главные задачи - установление общих правил для управления и контроль, а непосредственной управленческой деятельностью они занимаются реже, поручая решать конкретные управленческие задачи подчиненным органам. Другие органы и должностные лица непосредственно занимаются управленческой деятельностью (министерства, государственные служащие). Некоторые органы и должностные лица обладают лишь консультативными полномочиями (например, Государственный совет). Есть специальные органы, которые занимаются проверкой соблюдения законов, контролем (например, Уполномоченный по правам человека), наблюдением за исполнением бюджета (Счетная палата). Органы подобного рода, скорее, участвуют в государственном управлении, но участие - тоже способ управления. Нередко создаются смешанные, государственно-общественные органы (например, трехсторонняя комиссия по вопросам трудовых отношений, состоящая в России из представителей государства, предпринимателей и профсоюзов). Они также в какой-то мере могут выполнять управленческие задачи, например при принятии согласованного решения. Иногда некоторые функции государственных органов передаются общественным органам или организациям, органам местного самоуправления. В этом случае они тоже выполняют задачи государственного управления. С этой целью им передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций.

Наконец, созданы надгосударственные организации и органы, которые могут принимать решения, обязывающие государство предпринять меры, относящиеся к внутренним государственным вопросам, по существу, входящим в его компетенцию, в сферу его суверенитета. Такими органами являются, например, некоторые органы Европейского союза (комиссии, Совет министров и др.). Принимаемые ими правовые акты по ряду вопросов могут распространяться на физических и юридических лиц государств-членов или соответствующие нормы должны быть включены в собственное право таких государств^[2].

В целом, рассмотрев различные классификации органов власти, можно сделать вывод, что государственная власть - более широкое понятие, обозначающее принадлежность государства, от имени которого и реализуется государственное управление посредством государственных органов и должностных лиц.



Список литературы

1. Авдеев В.В. Психология решений проблемных ситуаций. - М., 2002. - С. 275.

1. Анимаза Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. - М.: ИНФРА-М, 2000.

2. Арсеньев Ю.Н. Организационное поведение. - М., 2005.

3. Барабашев Г.В., Шеремет К.В. Советское строительство. - М.: Юристъ, 1988.

4. Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2003.

5. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика / А.Н. Буров. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2000.

6. Верхайен Т., Добролюбова Е., Широкова Ю., Гусарова М., Иванова Н. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. - М., 2006.

7. Геллер М.Я. История Российской Империи: В 3 т. / М.Я. Геллер. - М.: ЭКСМО, 2007.

8. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М.: Изд-во РАГС, 2000.

9. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения / Н.А. Емельянов. - М.; Тула: Тигимус, 2007.

10. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII-XX вв.). - М.: Новый юрист, 2001.

11. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. - М.: ЭКСМО, 2007.

12. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М.: ЭКСМО, 2005.

13. История государственного управления в России / отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2009.

14. История государственного управления в России / под общ. ред. Р.Г. Пихои. - М.: РАГС, 2001.

15. История государственного управления и муниципального самоуправления / К.В. Барышкова, А.А. Подсумкова. - М.: Омега-Л, 2008.

16. Карамзин Н.М. История государства российского. В 2 т. / Н.М. Карамзин. - М.: ЭКСМО, 1991.

17. Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации: В 2 т.: учебник. - М., 2002. - С. 194.

18. Краснов Ю.К., Мокрый В.С. Государственное строительство в России: история и современность / Ю.К. Краснов, В.С. Мокрый. - М.: ЗАО «Самарский информационный концерн», 2006.

19. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: учеб. пособие. - СПб., 2004

20. Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы // Государственная служба. - 2005. - №6. - С. 43.

21. Наумов С.Ю. Система государственного управления. - М., 2010. - С. - 393.

22. Охотский Е.В., Игнатов В.Г., Лытов Б.В. и др. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону., - 1998. - С. 501.

23 Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М., 2007. - С. 471

24. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Постатейный). - М.: Ось-89, 2007.

25. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Оптимизация взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях // Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. - Волгоград, - 2005. - С. 61.

26. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика / Н.В. Постовой. - М.: Изд. центр «Федоров», 1995.

27. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и политическими процессами. М., 2005.

28. Социальная конфликтология: учеб. пособие для вузов / под ред. А.В. Морозова. - М., 2002. - С. 185.

29. Социальные технологии: толковый словарь. - 2-е изд. - М., 1995. - С. 45.

30. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика / А.И. Черкасов. - М.: ЭКСМО, 1998.

31. Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М.: Проспект, 2007.

32. Юшина Е.А. Муниципальное управление. - М.: Юристъ, 2003.

33. Verheijen T., Rabrenovic A. 2005.

34. Civil Service Systems in Central and Eastern Europe and the CIS, Swimming with the Tide? Paper presented at the Conference `Civil Service Systems in a Comparative Perspective', Virginia Tech, Blacksburg.

Размещено на Allbest.ru