Эффективность государственного управления: критерии и методология

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТОЛЬЯТТИНСКИЙ ФИЛИАЛ

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Основы государственного и муниципального управления»

на тему: «Эффективность государственного управления: критерии и методология»

Тольятти, 2014

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы эффективности государственного управления

1.1 Понятие эффективности государственного управления

1.2 Критерии эффективности государственного управления

1.3 Методология определения эффективности государственного управления

Глава 2. Эффективность государственного управления в Российской Федерации

2.1 Проблемы эффективности государственного управления в России

2.2 Пути повышения эффективного государственного управления в России

Заключение

Библиографический список

Введение

Формирование демократического и социального государства, ориентированного на удовлетворение социальных потребностей населения, обусловило постановку проблемы определения эффективности государственного управления и разработки комплекса показателей ее оценки.

Среди факторов, определивших теоретическую и практическую значимость предпринятого исследования, необходимо выделить выбор конституционно-демократического пути развития, сделанный Российской Федерацией в конце XX века, который повлек за собой необходимость модернизации всей системы государственного управления. Это, в свою очередь, потребовало анализа имеющихся теоретических подходов к трактовке эффективности государственного управления, определение их методологической значимости для формирования комплекса показателей оценки эффективности государственного управления.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что критерии эффективности государственного управления и методология ее определения, сформулированные для органов государственной власти РФ, и деятельность последних по достижению определенных количественных нормативов и показателей не приводит к ожидаемому населением конечному результату. Экономический кризис, начавшийся в 2008 году, продемонстрировал мировому сообществу неоптимальность государственного управления, недостаточную эффективность деятельности органов государственной власти.

Адекватная оценка эффективности государственного управления социальной сферой тем актуальнее, чем сложнее устроен государственный аппарат, разнообразнее решаемые задачи, выше риски неуправляемости и злоупотреблений в использовании административных ресурсов. Это особенно важно для Российской Федерации - государства, имеющего значительный потенциал в различных областях, начиная от ресурсной базы и заканчивая человеческим капиталом, и в то же время, занимающего места в «первой десятке» по таким негативным проявлениям как коррупция, казнокрадство, непрофессионализм госслужащих.

Таким образом, несоответствие концептуального обоснования эффективности государственного управления, комплекса используемых показателей тем задачам, которые призваны решать субъекты государственного управления, представляет собой проблему, имеющую теоретический и практический аспекты.

Цель курсовой работы - рассмотреть критерии и методологию эффективности государственного управления.

Задачи курсовой работы:

- рассмотреть теоретико-методологические основы эффективности государственного управления;

- охарактеризовать эффективность государственного управления в Российской Федерации на современном этапе.

Объект исследования - система государственного управления.

Предмет исследования - методологические основы формирования системы критериев эффективности государственного управления.

Анализу эффективности государственного управления посвящено немало научных работ в различных отраслях гуманитарного знания. Проблемы в оценке эффективности государственного управления рассматриваются в трудах известных отечественных исследователей: В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бобрышева, B.C. Дудченко, B.C. Основина, В.И. Патрушева, А.Г. Барабышева, Н.Д. Байкова, O.A. Дайненко, C.B. Егорышева, Т.Е. Зерчаниновой, И.А. Коха, A.B. Леви, Д.В. Резниченко, Ф.М. Русинова, В.А. Скалон, Ю.А. Тихомиров, Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Б.А. Денисова, A.M. Кисилевой, В.А. Костина, В.В. Лобанова, A.B.Оболонского, О.М. Роя, В.В. Скоробогацкого, A.A. Торшенко, A.B. Тихонова, В.Е. Чиркина и др.

При написании курсовой работы были использованы методы теоретического анализа социономический, экономической, правовой, социологической литературы по исследуемой проблеме.

Глава 1. Теоретико-методологические основы эффективности государственного управления

1.1 Понятие эффективности государственного управления

Быстро меняющиеся социально-экономические условия современного мира ставят перед государственной службой новые цели и задачи, несопоставимые по своим масштабам, сложности и комплексности с задачами государства в XX или, тем более, в XIX веке. Для того чтобы дать достойный ответ на эти вызовы, органы государственной власти и государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности.

Рассматривая вопрос об оценке эффективности государственного управления, необходимо рассмотреть и само содержание понятий «управление» и «государственное управление».

Управление - функция системы, направленная на выживание этой системы посредством координации, организации, упорядочения элементов данной системы, как между собой (внутри себя), так и с внешней средой Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление. - М, 2010. - С.13.

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу Там же. - С.13.

В настоящее время можно выделить несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои специфические особенности. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение Сибикеев К.В. Государственное и муниципальное управление. - М, 2014. - С.10.

Для примера, в политике термин «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений.

Комплексная оценка эффективности деятельности органов власти должна проводиться с учетом следующих двух аспектов.

Целевой аспект - эффективность оценивается исходя из динамики продвижения к нормативным значениям целевых показателей социально-экономического развития в соответствии с критерием «затраты - результаты». Критерии оценки: степень продвижения к актуальным целям; динамика показателей, характеризующих общие цели социально-экономического развития; соблюдение экологических и социальных ограничений развития; эффективный рост ВВП; качество жизни населения; эффективность проектов и программ, реализуемых с участием органа власти.

Функциональный аспект - оценка эффективности базируется на показателях качества исполнения основных функций управления и наличии условий для их осуществления. Критерии оценки: качество системы целевого стратегического планирования и управления; законодательное, нормативное и методическое обеспечение; наличие и качество работы функциональных подразделений целевого планирования и управления; наличие информационно-аналитической системы оценки социально-экономической ситуации; наличие неформальных институтов рыночной инфраструктуры; наличие системы обучения и повышения квалификации работников органов государственного управления Там же. - С.10.

В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих: технической эффективности и экономической эффективности.

Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. - М, 2009. - С.72.

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность Там же. - С.72.

Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами. Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.

1.2 Критерии эффективности государственного управления

После определения понятия «эффективность государственного управления», необходимо ознакомиться с критериями эффективности государственного управления.

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений Озорнина Ю.П. Эффективность государственного управления социальной сферой: опыт социологического исследования // Научный вестник Уральской академии государственной службы. - 2011. - № 4. - С. 20.

Специфический смысл термина «оценка» - неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта Там же. - С.20.

Оценка эффективности государственного управления необходима не только для государственных органов власти, но и для общества, позволяющее контролировать качество деятельности государственных институтов. А для государственных служащих - усовершенствование управленческой деятельности.

Объектами оценки эффективности являются разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и т.д. Они именуются «предметными ценностями» Там же. - С.20.

Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу «субъективных ценностей». Их следует отличать от «предметных ценностей» (объектов оценивания).

В основе критериев эффективности - принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта - политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их, прежде всего, от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы - все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.

В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат.

В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т.е. насколько «правильно делаются эти вещи» Андриевская В.Б. Пути повышения эффективности государственного управления в России как фактора международной конкурентоспособности [Электронный ресурс] // web.snauka.ru/issues/2013/12/30487 .

Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

В исследованиях эффективности государственного управления можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.

1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.

2) Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.

3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.

4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.

5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации Шабров О. Эффективность государственного управления в условиях постмодерна // Власть. - 2010. - N 5. - С.4-5.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический.

Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональный. Измерение эффективности управления по типу - «затраты - выпуск» или «затраты - результат» характеризует прагматический критерий.

Данные критерии управления являются общими, так как могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем, каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода.

Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта (Использована терминология М. Вебера) Нагимова А.М. Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в регионе: проблемы оценки и измерения. - Казань, 212. - С.73.

Целерациональный критерий - также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов.

Интегральный показатель - соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками.

Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан - избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль.

Прагматический критерий эффективности предполагает оценку действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней. Однако здесь следует избегать примитивного прагматизма, мотивированного так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов.

Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г.В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:

1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т.е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).

Виды критериев общей социальной эффективности:

- уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

- темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые в методике ООН;

- уровень национального благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

- упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:

- целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;

- нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;

- стиль функционирования государственного аппарата;

- нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;

- сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;

- издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.

3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М, 2014. - С.66-67..

Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др.

В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления - это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального - обеспечение повышения качества жизни и т.д.

Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения «чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат» может успешно развиваться при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям, отраслям.

Эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации - до местного общества, от местного уровня - до регионального, от регионального сообщества - до социальной системы и ее политической организации - государства. На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях.

1.3 Методология определения эффективности государственного управления

Государственное управление, как подчеркивалось нами уже не раз, ориентировано на целенаправленное изменение управляемого общественного объекта в интересах последнего и государства. Эффективность управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель.

В пределах общего критерия, выступающего в качестве ориентира для определения эффективности многочисленных отдельных решений по частным вопросам, применяются прагматические критерии, разработанные в теории социального управления. Известная формула эффективности любой деятельности Назаров В. Стратегическое планирование как важнейший фактор повышения эффективности государственного управления // Власть. - 2013. - N 12. - С.7:

Э - Р / Ц , (1)

где Э - эффективность,

Р - результат,

Ц - цель, - модифицируется в конкретные модели критериев.

Следует подчеркнуть одно требование методологического характера: эффективность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, обусловленным содержанием решения и его результатов. Нужен конкретный подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и исполнения решения. Так, если речь идет о решении, связанном с добыванием субъектом каких-то ресурсов или их распределением, то применение критерия «ресурсное обеспечение - затраты - результаты» - в данном случае нуждается в существенной корректировке. Результатом исполнения данного решения является приобретение требующихся ресурсов. Затратами же - использование определенного вида капитала: политического, социального, информационного и т.д. Скорее всего, эффективность такого типа управленческого действия следует определять по модели «цель - результат - интересы» или по критерию «затраты-выгоды», на основе которого принимаются решения о распределении ресурсов Назаров В. Стратегическое планирование как важнейший фактор повышения эффективности государственного управления // Власть. - 2013. - N 12. - С.8.

Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр.

Эффективные конкретные решения государственных организаций - это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оптимальное решение - это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон («супероптимальное решение»); решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних Саранцев В.Н. Место аудита эффективности в сфере использования бюджетных средств // Финансы. - 2010. - № 1. - С. 12.

Для повышения эффективности государственного управления отдельными сферами общественной жизни в России необходимо внедрять систематическую оценку их деятельности. Реализация целей и задач систематической оценки позволит: в максимальной степени сориентировать государственное управление различных сфер на достижение целей и соблюдение ограничений экономического развития; сформировать адекватный поставленным целям организационный и нормативно-правовом механизм их достижения; обеспечить отчетность и систематическую оценку результатом программно-целевой деятельности, выработку на ее основе мер по корректировке действии; повысить результативность, производительность, эффективность и качество работы управленческой деятельности в любой области.

Таким образом, представляется необходимым сформировать эффективную систему государственного управления процессами социально-экономического развития с учетом современных требований по обеспечению прозрачности и эффективности деятельности государственных институтов.

Глава 2. Эффективность государственного управления в Российской Федерации

2.1 Проблемы эффективности государственного управления в России

В стратегическом прогнозе до 2020 года, подготовленном разведсообществом США, проблема качества российского государственного управления выделяется в качестве главной проблемы для России. Прекратив свое существование в качестве члена СССР, Россия во многом сохранила всю систему государственного управления, характерную для него.

Неэффективность этой системы и стала одной из главных причин прекращения существования СССР. Следовательно, проблема повышения качества государственного управления существовала в России на протяжении длительного периода времени и влияет на современном этапе ее развития.

В настоящее время Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ представлен в (в ред. Указа Президента РФ от 28.12.2012 N 1688 Указ Президента РФ от 28.12.2012 N 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - N 53 (ч. 2). - ст. 7860. Содержание показателей, позволяющих выявить реальный уровень эффективности государственного управления, ограничено и неполно, сводится к удовлетворенности населения медицинской помощью, качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования, удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в том числе их информационной открытостью).

При этом очевидно, что последний из названных показателей нуждается в специальной конкретизации, т.к. подразумевает ограниченное определение эффективности функционирования всей системы государственного управления.

Указ Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» Указ Президента РФ от 21.08.2012 N 1199 (ред. от 28.12.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - N 35. - ст. 4774. и «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 N 1142 (ред. от 05.04.2014) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. - 2012. - N 46. - ст. 6350 не решили проблему узкого перечня показателей, призванных оценить удовлетворенность граждан государственным управлением социальной сферой, не решили.

Проанализируем положение России в рейтингах, характеризующих качество государственного управления и успешность страны на международном уровне. Для этих целей закономерным представляется рассмотреть рейтинги ВЭФ и IMD и оценить на их основе конкурентоспособность РФ в мировой экономике (см. рис. 1 и рис. 2) Дербетова Т.Н. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным [Электронный ресурс] // http://naukovedenie.ru/?id=193.

Рисунок 1 - Конкурентоспособность России в 2013-2014 г. в соответствии с рейтингом глобальной конкурентоспособности

В соответствии с рейтингом ВЭФ за 2013-2014 годы, Россия находится на 64 месте из 142 стран. По сравнению с предыдущим годом Россия поднялась на 3 позиции. К сильным сторонам относятся большой объем рынка, хорошее развитие макроэкономической среды, развитость инфраструктуры, достаточно высокий уровень высшего образования и профессиональной подготовки и неплохой инновационный потенциал. К слабым сторонам можно отнести недостаточное развитие институтов, финансовых рынков, низкая эффективность товарного рынка и низкий уровень модернизации оборудования Дербетова Т.Н. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным [Электронный ресурс] // http://naukovedenie.ru/?id=193.

Рисунок 2 - Показатели конкурентоспособности РФ по IMD

По рейтингу IMD 2013 Россия занимает 42 место из 60 стран. По сравнению с 2010 годом она поднялась на 9 позиций (51 место в 2010), тогда как в 2007 году находилась на 43 месте Там же.

Сравнивая результаты России по индексу глобальной конкурентоспособности ВЭФ и индексу конкурентоспособности стран IMD, можно выявить как сходства, так и различия в оценках. Так, обе организации отмечают в качестве сдерживающих факторов повышения конкурентоспособности РФ недостаточное развитие институтов, финансовой системы и неэффективность законодательства.

Также мнения экспертов двух организаций совпадают в отношении оценки таких положительных факторов конкурентоспособности РФ, как благоприятная макроэкономическая среда и достаточно развитая инфраструктура.

Различие состоит, прежде всего, в том, что IMD в целом оценивает конкурентоспособность России более высоко, чем ВЭФ. Причина этого может заключаться в том, что индекс глобальной конкурентоспособности формируется в значительной мере на основе опроса руководителей компаний - участников ВЭФ, что вносит большую субъективную составляющую. Так, в целом не очень благоприятный имидж России в мире не способствует объективности ее оценки при опросе. Кроме того, состав участников ВЭФ каждый год меняется, что также может оказывать влияние на определение индекса.

На рис. 3 показано положение России по показателям качества государственного управления и международной конкурентоспособности в 2012-2013 г Дербетова Т.Н. Оценка эффективности государственного управления: от общих подходов к конкретно-предметным [Электронный ресурс] // http://naukovedenie.ru/?id=193.

Рисунок 3 - Положение России по показателям качества государственного управления и международной конкурентоспособности в 2012-2013 г.

Эффективность государственного управления в России является не удовлетворительной ни по одному из показателей. Россия в рейтингах расположена рядом со странами Восточной Европы (Венгрия, Литва, Молдова) или Африки и Азии (Туркменистан, Гайана, Шри-Ланка, Гвинея-Бисау, Вьетнам, Эфиопия, Мозамбик, Гондурас), которые являются аутсайдерами по большинству показателей.

Еще одна причина не эффективного государственного управления - огромный бюрократический аппарат государственного управления.

Бюро это неприбыльная государственная организация, финансируемая непосредственно из бюджета. Его принципиальное отличие от фирмы (в том числе и государственной), заключается, во-первых, в том, что оно не получает доход с продаж, поскольку поставляет общественные блага, а во-вторых, в том, что механизм формирования спроса и предложения этих благ отличается от механизма рыночного равновесия Корчемный М.К. Проблемы эффективности государственного управления в России [Электронный ресурс] // www.scienceforum.ru/2013/142/4453.

Бюрократия не заинтересована в принимаемых решениях, не стремится максимизировать общественное благосостояние. Число бюрократов зависит от объёма бюджета, выделяемого государством, поэтому чиновники стремятся увеличить размер государственных средств и получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Данное поведение бюрократии называется поиском политической ренты, т.е. стремлением получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Нужно отметить, что бюрократия непосредственно не избирается гражданами, а назначается сверху. В этом её особенность со всеми вытекающими отсюда плюсами и минусами.

На практике под бюрократией понимается система органов исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. С каждым годом в России численность государственного аппарата становится всё больше и больше, на его содержание тратятся колоссальные денежные средства. За последние десять лет численность госслужащих всех уровней выросла в 1,4 раза: в конце 2000 г. их было 1,16 млн. человек, в конце 2010 г. - уже 1,65 млн. Такие данные содержатся в Распоряжении Правительства РФ от 08.12.2011 N 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 N 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - N 1. - ст. 216.

Число чиновников растет, а население в целом сокращается. По итогам 2010 г. на 100 000 россиян приходилось 1153 чиновника, 10 лет назад их было 794 (в 1,5 раза меньше). В США на 1000 жителей приходится в 4 раза меньше, чем в России, работников налоговых и в 2,5 раза меньше работников таможенных служб Корчемный М.К. Проблемы эффективности государственного управления в России [Электронный ресурс] // www.scienceforum.ru/2013/142/4453.

Сейчас из 1000 работающих россиян 25 - это чиновники, в 2000 г. их было 18, а в 1994 г. - 15. Все эти цифры подтверждают, что в России численность госслужащих избыточна. Только на оплату их труда бюджеты всех уровней тратят около 67 млрд. руб. в месяц, или 804 млрд. руб. в год. (рис. 4) Там же.

Рисунок 4 - График роста зарплат чиновников в России в 1998-2012 гг.

Если сократить эти средства хотя бы до уровня 2000 г., экономия может составить примерно 240 млрд. в год. «Если учесть траты бюджета на помещения, транспорт, связь и прочее, суммы могут быть удвоены», - полагает директор В. Игнатов Игнатов В. Повышение эффективности государственной власти и управления - жизненно важная проблема сохранения российской государственностью. - М, 2012. - С.147.

С 2000 г. в нашей стране дважды предпринимались меры для уменьшения количества чиновников. После административной реформы 2004 г. количество госслужащих опять стало увеличиваться. По данным Росстата за период с октября 2008г. по октябрь 2009г. их численность увеличилась на 2.5% Там же. - С.148.

Последняя попытка сократить чиновников предпринималась в 2010 г. Тогда Министерство финансов РФ выступило с инициативой сократить 120 507 работников федеральных органов (20% численности), чтобы сэкономить 43,4 млрд. руб. Однако существенного уменьшения числа чиновников не произошло, Министерства и ведомства сократили только пенсионеров, убрали из штатного расписания вакансии Ильин В. Эффективность государственного управления и состояние региональных бюджетов // Экономист. - 2013. - N 12. - С.3.

Бюрократии присущи стремление ускорять ход дела административными методами, абсолютизация формы в ущерб содержанию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели организации задачам ее сохранения. «Бюрократия, - писал К. Маркс, - считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена, поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание -- за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные» Там же. - С.3.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся принять такие решения, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. Однако на практике эти решения являются экономически неэффективными. Чиновники не заинтересованы в экономии бюджетных средств. Принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. В теории общественного выбора такая практика получила название «системы вращающихся дверей» Государственное и муниципальное управление зарубежных стран [Электронный ресурс] // www.gmu-countries.ru/europa/uk/uk-gs.html.

С ростом бюрократии развиваются и негативные стороны управления. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществляется их претворение в жизнь. Различные ведомства нередко преследуют противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. В результате решение простых вопросов требует огромных средств.

Укрепление бюрократии усиливает неэффективность её работы. В частной фирме простым критерием эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ является увеличение ассигнований и рост штатов сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата.

2.2 Пути повышения эффективного государственного управления в России

Для решения проблемы бюрократии правительственные эксперты предлагают к 2020 г. сократить чиновников на 30%, половину сэкономленных средств потратить на повышение зарплат оставшихся работников, при этом останется 120 млрд. руб., или 0,3% ВВП Орлов Д. Рейтинг эффективности управления в субъектах РФ в 2013 году [Электронный ресурс] // www.regcomment.ru/articles/reyting-effektivnosti-upravleniya-v-subektakh-rf-v-2013-godu/.

Для повышения эффективности государственного управления предполагается ввести стимулирующую систему оплаты труда госслужащих. Сейчас чиновники работают хуже, чем специалисты в других секторах экономики. По оценке Д. Орлов Д. за 10 лет производительность труда у чиновников упала примерно на 20% Там же.

Государство без бюрократии не может существовать. Проблема нашей страны заключается в постоянно разрастающейся бюрократии и, соответственно, выделении громадных денег на её содержание. Постоянное увеличение чиновничьего аппарата опасно тем, что порождает коррупцию, которая наносит большой урон государству и способна разрушить его изнутри. Чтобы не допустить этого государству следует пристально следить за количественным и качественным составом государственных служащих.

На пути повышения качества государственного управления первоочередной к решению является проблема низкого профессионализма служащих органов государственной власти. Профессиональный опыт и глубокие знания, играющие огромную роль в повышении эффективности государственного управления, накапливаются в течение длительного времени. Следовательно, этой группе рекомендаций необходимо уделить наибольшее внимание.

Повышение профессионализма госслужащих можно подразделить на несколько последовательных действий. В первую очередь необходимо осуществить создание бизнес-школ, благодаря которым наука и практика государственного управления в России поднялась бы на более высокий уровень. Помимо создания новых учебных заведений, необходимо реформирование существующих высших школ. Реализация этих рекомендаций обеспечила бы повышение уровня профессионализма молодых специалистов, да и всей отечественной науки управления в России, что является платформой для дальнейших преобразований.

Источником дальнейших рекомендаций послужила мировая практика организации государственного управления. После создания высококвалифицированных кадров высокую значимость имеет контроль над дальнейшим поддержанием профессионализма госслужащих. В Японии это осуществляется следующим образом (см. рис. 5) Ахременко А.С. Эффективность государственного управления: политологический и экономический подходы // Обществ. науки и современность. - 2013. - N 1. - С.77:

Рисунок 5 - Система государственной службы в Японии

Таким образом, применительно для России представляет важность создание реестра должностей государственной службы для соответствия полномочий и кадрового потенциала органов исполнительной власти, а также переход к эффективному контракту с государственным служащим, при котором базовый компенсационный пакет формируется с учетом состояния рынка труда, а премиальная часть напрямую учитывает результаты индивидуальной деятельности Там же. - С.78.

В России в соответствии с Указом Президента РФ в 2012 г. был утвержден план разработки профессиональных стандартов, а также разработка до 2015 г. не менее 800 профессиональных квалификационных стандартов. Применение данных стандартов будет закреплено за Министерством труда России совместно с заинтересованными общероссийскими объединениями работодателей и профсоюзов.

Таким образом, в России в перспективе будет существовать система критериев оценки госслужащих с целью повышения их профессионального уровня, активизации их мотивации, возможности контроля профессионализма, поддержки и улучшения стандартов качества.

Следующим шагом является обеспечение мобильности кадров, в связи с этим рассмотрим, каким образом этот вопрос решается в Китае. В КНР впервые зачисляемые на должности государственные служащие проходят годичный испытательный срок, в течение которого они также проходят курс обучения практической работе. Для государственных служащих, зачисляемых в учреждения провинциального уровня и выше, требуется обязательный двухлетний стаж низовой работы. В районах национальной автономии и ведомствах по делам национальностей при зачислении на государственную службу предоставляется приоритет претендентам из национальных меньшинств Ахременко А.С. Эффективность государственного управления: политологический и экономический подходы // Обществ. науки и современность. - 2013. - N 1. - С.78.

Помимо этого, система государственной службы в Китае предусматривает регулярные аттестации государственных служащих. Предусмотрены текущие и итоговые аттестации по результатам года. Текущие аттестации служат основанием для годичной аттестации, а результаты годичной аттестации - для поощрений или взысканий, направления работника для прохождения переподготовки, для вынесения решения об увольнении, переводе на другую работу, присвоении ранга и назначения зарплаты. Система аттестаций, как считают в КНР, способствует преодолению существовавшей в прошлом практики, когда не делалось различий в отношении работников в зависимости от качества их работы. Таким образом, целесообразным видится использование данной системы в отношении России.

Для повышения мобильности госслужащих, рассмотрим возможные варианты обновления кадрового состава (см. рис. 6) Веревкин Л.П. Управление государственным сектором России // Энергия: экономика, техника, экология. - 2010. - N 3. - С.42.

Рисунок 6 - Варианты повышения мобильности кадров

По мнению А.И. Турчинова, в демократическом обществе государственная кадровая политика должна выступать, прежде всего, как важнейший управленческий ресурс государства, как инструмент динамичного общественного развития. Только ориентация на общенациональные интересы делает государственную кадровую политику адекватной задачам общественного развития Турчинов А.И. Социальное измерение государственное кадровой политики // Человек и труд. - 2011. - № 7. - С. 89.

Однако, недостаточно только отслеживать количественные и качественные характеристики кадрового потенциала страны. Надо научиться создавать условия для его реализации. Именно в этом и заключается основной смысл деятельности государства в данной сфере.

Рекомендации структурированы в соответствии с направлениями, требующих внесения каких-либо преобразований, и для удобства сведены в схему (см. рис.7) Там же. - С.89.

Рисунок 7 - Модель повышения качества государственного управления в России

государственный управление исполнительный власть

Данная схема подразумевает разложение проблемы повышения качества государственного управления в России на ее составляющие и последующий поиск решения для каждого из элементов. Впоследствии реализации рекомендаций для любой из поставленных проблем, автоматически может устраниться другая, при этом, каждая из составляющих проблемы повышения качества государственного управления имеет достаточно высокое значение, для того, чтобы рассматривать ее отдельно.

Эффективное государственное управление в РФ должно выражаться в конечном итоге в создании благоприятных условий для воспроизводства населения, нормальной повседневной жизнедеятельности, благоприятной деловой среды для бизнеса, соответствовать социальным ожиданиям людей.